Vorming van welzijnsbeleid

(1972)–Bram Peper– rechtenstatus

Evolutie en evaluatie van het opbouwwerk

3 Maatschappelijke steun

3.1 Inleiding

Eerder is in de meer theoretische uiteenzettingen gesteld dat institutionalisering van bepaalde maatschappelijke activiteiten sterk afhankelijk is van de steun (c.q. tegenwerking) - die overigens velerlei vormen kan aannemen -, welke groeperingen daaraan gevenGa naar voetnoot159. Wanneer bepaalde doelstellingen/taken - of deze nu van ‘bovenaf’ of van ‘onderop’ worden geformuleerd - geen belangstelling kunnen opwekken bij groeperingen waarop zij zich richten, dan is de kans dat zich rond die doelstellingen/taken een patroon van activiteiten ontwikkelt bijzonder klein. Wil een proces van institutionalisering op gang komen, dan veronderstelt dat een minimum aan continuïteit in de steunverlening. Steunverlenende groeperingen en activiteiten worden hierdoor herkenbaar en derhalve in principe registreerbaar, hoewel het moeilijk blijft om precies omvang en intensiteit van de steunverlening te bepalen.

Hoe is dit proces bij het opbouwwerk verlopen? Welke groeperingen hebben ingespeeld op de vroege aanzetten in de richting van opbouwwerk, die al aanwezig waren voor er sprake was van een overheidsbeleid op dit terrein. Wie zijn de ‘dragende groepen’ geworden van het opbouwwerk?

Tot de meest relevante maatschappelijke krachten (groeperingen,

organisaties e.d.) die voor de ontwikkeling van het opbouwwerk van belang zijn, reken ik:

-	de overheid, en dan in het bijzonder: de centrale overheid (MaWe - 1952-1965 - en daarna CRM),
-	de politieke partijen,
-	het particulier initiatief,
-	de bevolking.

Hierbij nog de volgende aantekeningen. Wanneer men het beleidsproces ziet als een systeem van samenvallende en conflicterende belangen (machten), dan zijn met de bovengenoemde groeperingen de belangrijkste ‘partijen’ genoemd. Ziet men beleid vooral als overheidsbeleid, dan kan de vraag naar voren komen of de overheid wel opgevat kan worden als steunende categorie. Is het dan niet eerder zo dat zij de steunende groeperingen moet opzoeken, mobiliseren en organiseren? Ik meen dat deze opvatting van een te statische visie op de overheid getuigt, omdat zij ervan uitgaat dat de overheid niet zelfstandig als stennende groepering kan optreden. Herhaaldelijk is nl. al geconstateerd dat initiatieven tot maatschappelijke actie in belangrijke mate geboren worden in de overheidsbureaucratie (‘vierde macht’)Ga naar voetnoot160. Men zou hier een parallel kunnen trekken met de grote ondernemingen, die de bepaling van de behoefte aan en aard van de consumptiegoederen grotendeels uit de beïnvloedingssfeer van de consument hebben gehaaldGa naar voetnoot161. Een soortgelijke situatde doet zich voor in de verhouding tussen overheid en burgers.

Terugkerend naar de onderscheiden groeperingen, moet opgemerkt worden dat zij in verschillende opzichten een verstrengeling van belangen te zien geven. Zo zijn er vele en intensieve banden tussen de organisaties op het terrein van de welzijnszorg (het particulier initiatief) en de politieke partijen. Het particulier initiatief kan beschouwd worden als één van de vormen waarin de, vooral con-

fessionele, bevolking zich heeft georganiseerd. Dit heeft ook - afhankelijk van de politieke samenstelling van het kabinet - invloed op de relatie tussen aan de ene kant de overheid en aan de andere kant het particulier initiatief en de politieke partijen.

Toch is het zinvol genoemde groeperingen te onderscheiden. Zij vertegenwoordigen, ondanks alle verstrengeling, verschillende belangen en gezichtspunten, al was het alleen maar potentieel. Zo hebben de politieke partijen bepaald geen volledige greep op wat in de overheidsbureaucratie naar voren wordt gebracht. Verder is, vooral de laatste jaren, o.i.v. ontzuilingsprocessen en professionalisering van het werk de band tussen politieke partijen en de organisaties van het particulier initiatief losser geworden. De welzijnsorganisaties fungeren steeds minder als sociale controle-mechanismen in een verzuilde maatschappelijke structuur. Tenslotte vertegenwoordigt het particulier initiatief, en dan nog op een heel eigen wijze, maar een beperkt deel van de bevolking.

In onderstaande beschouwingen wordt de meeste aandacht besteed aan het beleid van de centrale overheid, omdat daar de grootste bijdrage is geleverd voor de ontwikkeling van het opbouwwerkGa naar voetnoot162. In de beschrijving van dit beleid is het overigens niet altijd goed mogelijk de invloed van andere steunende (of tegenwerkende) groeperingen daarop weg te laten. Ook dat heeft ertoe bijgedragen dat de behandeling van het ministeriële beleid de meeste ruimte opeist. Men zou het ook zo kunnen stellen: in de praktijk is het beleid van het ministerie zowel het produkt van zelfstandige actie als van beinvloeding door de onderscheiden groeperingen, waarbij het ministerie als koploper moet worden aangemerkt. Daar komt nog een ander punt bij. De steun van het ministerie aan het opbouwwerk, is niet los te zien van de ontwikkeling van het totale beleid van het ministerie. Daarom geeft de beschrijving tevens een beeld - althans in hoofdlijnen - van de ontwikkeling van het totale beleid, uiteraard met het zwaartepunt op de departementale bemoeienissen met

het opbouwwerk. De beschrijving is tegelijk een stuk beleidsgeschiedenis.

3.2 De overheid

Al eerder is gewezen op de invloed die Volksherstel op het ontstaan van de meeste provinciale opbouworganen, waar een prille vorm van opbouwwerk werd bedreven, heeft gehad. Toch is ook daar al vroeg officiële steun gegeven, in dit geval van het ministerie van Sociale Zaken. Die steun was van zó veel betekenis dat Tjeenk Willink en Treurniet opmerkenGa naar voetnoot163: ‘Dat de opbouworganen ondanks de steun welke Volksherstel hun door zijn denkarbeid en organisatie heeft gegeven, zich zonder steun van de rijksoverheid niet zouden hebben kunnen ontwikkelen tot wat zij thans (d.i. 1958-1959) zijn geworden, blijkt wel uit het feit dat het subsidiebedrag, hetwelk in 1948 voor het eerst werd gegeven en toen ƒ 155.600,- bedroeg, voor 1959 reeds is toegenomen tot ƒ 460.000,-’. Eveneens in 1948 krijgt het provinciaal opbouworgaan in Drenthe voor het eerst subsidie van Provinciale Staten. In 1956 volgen vele gemeentenGa naar voetnoot164.

De nogal plotselinge en merkwaardige geboorte van het ministerie van Maatschappelijk Werk, geeft in de beginjaren aan het optreden van het ministerie een grote mate van onzekerheid mee. Vele partijen hadden de taken van dit kleine ministerie liever geheel ondergebracht gezien bij Sociale Zaken en Volksgezondheid. De ontvangst werd met veel scepsis begeleidGa naar voetnoot165.

Die onzekere situatie verklaart de grote voortvarendheid waarmee de minister en vooral zijn topambtenaren aan het werk gaan. Zij wilden en moesten het bestaansrecht van het ministerie bewijzenGa naar voetnoot166.

Daarbij werd het ministerie in de eerste jaren gesteund door een aantal, deels toevallige, gebeurtenissen, die het een kans gaven aan de slag te gaan. Het waren gebeurtenissen die juist van dit ministerie een grote inzet vroegen. Allereerst was daar de watersnoodramp van 1953, waar het ministerie veel en nuttig werk kon verzetten op het ‘sociale vlak’. In de tweede plaats ontstonden er taken door de stroom van repatrianten (Ambonezen en Nederlanders), die de liquidatie van de Nederiandse aanwezigheid in Indonesië begeleidde. En tenslotte vroegen de Hongaarse vluchtelingen, die eind 1956 in grote getale het land binnenstroomden, om begeleiding. Voor het ‘waar’ maken van het ministerie zijn deze gebeurtenissen van grote betekenis geweest. In de begrotingsstukken van die eerste jaren wordt dan ook veel plaats ingeruimd voor de specifieke problemen van o.m. de Ambonezen en de zgn. Indische NederlandersGa naar voetnoot167.

Het opbouwwerk, uiteraard dan aangeduid met de term maatschappelijk opbouwwerk, wordt al in de begroting van 1953 genoemdGa naar voetnoot168, weliswaar als onderdeel van het maatschappelijk

werkGa naar voetnoot169. In 1952 wordt, op basis van economische criteria, een beleid geëntameerd in de zgn. ontwikkelingsgebiedenGa naar voetnoot170. De algemene economische terugslag die zich in die jaren deed voelen, kwam in het bijzonder hard aan in een aantal agrarische gebieden. Vanaf 1953 - na de vierde industrialisatienota - wordt de behoefte gevoeld dit beleid van economische stimulering (van Economische Zaken) aan te vullen met een sociaal beleid in die gebieden. Hier ligt voor het opbouwwerk, dat toen nog hoofdzakelijk werd gedefinieerd als het vergroten van de samenwerking binnen en tussen de verschillende verzuilde provinciale stichtingen voor maatschappelijk werk, een kans van de grond te komen. Door de coördinatie en samenwerking te bevorderen, trachtte men, mede op basis van sociologische onderzoekingenGa naar voetnoot171, te komen tot het opstellen van sociale plannen voor de ontwikkelingsgebieden. Het betrof m.n. maatregelen op sociaal, cultureel en hygiënisch gebied, zoals b.v. het opzetten van dorpshuizen, het geven van cursussen e.d.

Om tot een zekere planning en behoeftebepaling van voorzieningen te komen, werden in 1954 door de betreffende provinciale besturen zgn. provinciale plancommissies ingesteld. Deze moesten voor de in hun provincie aanwezige ontwikkelingsgebieden sociale plannen opstellen. De plancommissies, waarin overheid en particulier initiatief in de provincie zitting hadden, werden geacht beter op de hoogte te zijn met de specifieke behoeften in de gebieden dan het ministerie. Ook diende - in overeenstemming met deze gedachte - de bevolking zoveel mogelijk te worden ingeschakeld bij de vaststelling van de behoeftenGa naar voetnoot172.

Nadat het deelplan door het provinciaal bestuur was goedgekeurd, werd het doorgestuurd naar de Interdepartementale Commissie

voor Ontwikkelingsgebieden (ICO)Ga naar voetnoot173, die de verantwoordelijke ministers adviseerde over de bruikbaarheid van het planGa naar voetnoot174. Het ministerie steunde het sociaal beleid door o.m. voor een groot deel de kosten van de full-time secretaris van de plancommissie te subsidiërenGa naar voetnoot175. Daarnaast subsidieerde het - samen met provinciale staten - de zo nauw bij dit beleid betrokken organen van overleg en coördinatie voor het maatschappelijk werkGa naar voetnoot176. Na korte tijd al worden, ter bevordering van de coördinatie op het hoogste landelijke niveau tussen de verschillende levensbeschouwelijke instellingen voor maatschappelijk werk, zgn. gecommitteerden voor de ontwikkelingsgebieden aangesteld, die eveneens door het ministerie worden gesubsidieerd. Per landelijke koepelorganisatie één.

De subsidies, die een belangrijk beleidsinstrument van het ministerie gaan worden, hebben overigens in het begin meer het karakter van een incidentele bijdrage. Voor de verzuilde provinciale stichtingen voor overleg en coördiniatie van het maatschappelijk werk én voor die op algemene grondslag komt overigens in 1955 reeds een subsidieregeling tot stand. In 1958 wordt - onder de naam Maatschappelijke Opbouw - een subsidieregeling geïroduceerd die de subsidiëring van provinciale opbouworganen meer definitief regeltGa naar voetnoot177. Voor het buurtwerk, dat eveneens wordt gestimuleerdGa naar voetnoot178, komt in 1955 een aparte departementale subsidieregeling tot stand. In 1957 wordt - in samenwerking met het ministerie van Landbouw en Visserij - een begin gemaakt met de subsidiëring van de agrarisch-sociale voorlichtingGa naar voetnoot179. Ook hier loopt de subsidiëring via de verzuilde agrarische standsorganisaties. Zo zijn b.v. de voorlichters in dienst van deze organisaties.

Uitgangspunt van het ministerie is dat de uitvoering van de gesubsidieerde activiteiten in handen moet worden gelegd van het, in die tijd nog bijna volledig verzuilde, particulier initiatief. De overheid zou alleen steunend en aanvullend mogen optreden. De verhouding overheid-particulier initiatief is in die tijd - en gezegd moet worden: nog steeds - één van de belangrijkste ‘topics’ in de KamerGa naar voetnoot180.

Met grote voortvarendheid wordt al in 1953 een departementale werkgroep ingesteld ter bestudering van het vraagstuk van de subsidiëring van het maatschappelijk werk. Het doel is tot uniforme regelingen te komen. De werkgroep staat onder leiding van het hoofd van de in 1954 ontstane hoofdafdeling individueel maatschappelijk werk en maatschappelijk opbouwwerk, Dr. P.C.J. van LoonGa naar voetnoot181. Hij is ook de voorzitter van de officiële commissie die in 1955 door de minister wordt ingesteld om dit vraagstuk te bestuderenGa naar voetnoot182. In 1958 levert deze commissie een voorontwerp, in 1959 een nader rapport. Uitgangspunt van dit rapport is het behoud van de prominente positie van het particulier initiatief bij de uitvoering. Wel wordt gepleit voor uniformering van de subsidieregelingen, die echter wel een bepaald subsidieplafond zouden moeten hebbenGa naar voetnoot183. Met subsidieplafond wordt bedoeld het percentage van de kosten, dat maximaal voor subsidiëring in aanmerking komt.

Inmiddels heeft het opbouwwerk door de ontstane subsidieregelingen, een belangrijke stimulans gekregen. In 1958 - het jaar van de bestedingsbeperking - wordt gesteld dat ondanks de krappe financiën voorrang gegeven zal worden aan de activiteiten van de provinciale opbouworganen. in die tijd de belangrijkste voertuigen van het opbouwwerkGa naar voetnoot184. De jaren 1958-1960 geven een uitgesproken toeneming van de belangstelling en steun voor het opbouwwerk

te zienGa naar voetnoot185. De hoeveelheid tekst die in de begrotingsstukken aan het opbouwwerk - nog steeds een, zij het meer perifeer wordend, onderdeel van het maatschappelijk werk - wordt besteed, neemt zeer opvallend toeGa naar voetnoot186. In het bijzonder de brochure ‘De mens in zijn samenleving’ krijgt in de Kamer ruime aandacht.

Hoewel onder het hoofd opbouwwerk in de voorafgaande jaren het nodige werk is gesubsidieerd, wordt opgemerkt dat het opbouwwerk een nieuwe activiteit is. Het opbouwwerk is nog bezig te zoeken naar de juiste vormen, naar een goede aanpak. Met name de vraag hoe de bevolking meer bij het werk kan worden betrokken, komt uitgebreid ter sprakeGa naar voetnoot187. Hoe is b.v. de communicatie met de bevolking en in welke mate vertegenwoordigt het particulier initiatief de bevolking? Het ministerie wil trachten, o.a. door een krachtige ondersteuning van de provinciale opbouworganen, de communicatie met de bevolking én die tussen de instellingen van het particulier initiatief te bevorderen. Daarbij zullen ook allerlei vormen van voorlichting (publicaties e.d.) een voorname rol in het beleid moeten gaan spelenGa naar voetnoot188.

Het beleid dient gericht te zijn op het wekken van interesse voor het opbouwwerk bij organisaties die tot nu toe afzijdig hebben gestaan van het werkGa naar voetnoot189. Op die manier kan het opbouwwerk via b.v. vak- en standorganisaties bekend worden bij een groter deel van de bevolkingGa naar voetnoot190. Ook met de sectoren cultuur, sport en volksgezondheid dient contact te worden gezocht. Zelfs wordt gedacht aan onderwijs en industrieGa naar voetnoot191. Bij andere departementen - en dat zijn zware tegenkrachten - voelt men voorlopig niets voor meer coördinatie en samenwerking.

Een nieuw element in het aanbod van opbouwwerk worden aan het eind van de jaren '50, op basis van de subsidieregeling Maatschappelijke Opbouw (1958), de regionale welzijnsstichtingen, die hoofd-

zakelijk in agrarische gebieden opereren. Zij proberen in hun werk - in een meer totale aanpak - de verschillende sectoren die aan het welzijn bij kunnen dragen te integreren. Hun werkzaamheden worden dan ook niet alleen door het ministerie van Maatschappelijk Werk gesubsidieerdGa naar voetnoot192. Het ontstaan van deze stichtingen is mede een gevolg van het veranderde beleid t.a.v. de ontwikkelingsgebieden, die na de zesde industrialisatie bijna integraal tot probleemgebieden worden verklaardGa naar voetnoot193. De verandering houdt o.m. in dat slechts een beperkt aantal kernen voor ontwikkelingssteun in aanmerking kan komen. In sommige gebieden die die steun niet meer krijgen zien we nu - als een soort reactie - door regionale samenwerking welzijnsstichtingen ontstaan. Het doel van zo'n stichting is een gebied op sociaal, cultureel en sociaal-hygiënisch terrein beter uit te rusten. Verder zijn voor de agrarische gebieden relevant de inmiddels tot stand gekomen subsidieregelingen voor de agrarisch-sociale voorlichting (1956, in samenwerking met het ministerie van Landbouw), en de regeling voor de subsidiëring van instellingen die zich ten doel stellen, de oprichting, de exploitatie en het beheer van dorps- en wijkcentra (1957)Ga naar voetnoot194.

Naast de probleemgebieden worden verder gebieden met bijzondere structuurveranderingen (b.v. komgronden, ruilverkavelingen) aangewezen, waarin ook opbouwwerk zal worden uitgevoerd en gesubsidieerd. Voor de bestudering en begeleiding van die gebieden wordt een aparte interdepartementale commissie (BSV) ingesteldGa naar voetnoot195.

In 1959 komt nog een rijksregeling subsidiëring buurtwerk tot standGa naar voetnoot196. In hetzelfde jaar krijgt het ministerie van het departement van Sociale Zaken en Volksgezondheid een taak toegeschoven, die later tot een belangrijk beleidsterrein zal uitgroeien. Het zijn de zgn.

groepsregelingen voor sociale bijstandGa naar voetnoot197, die de basis leggen voor de latere bemoeienis met de Algemene Bijstands Wet (ABW), die per 1 januari 1965 wordt ingevoerd.

In het algemeen draagt - mede door de eenzijdige door het ministerie vastgestelde subsidieregelingen - het beleid van het ministerie een centralistisch karakter. Aan de totstandkoming van genoemde regelingen wordt b.v. door organen van het particulier initiatief maar mondjesmaat mee gedaanGa naar voetnoot198. De interesse bij gemeenten voor het werk van het ministerie is minimaal, al beginnen zich de eerste tekenen die op een grotere belangstelling wijzen te vertonenGa naar voetnoot199.

Aparte vermelding verdient de wijze waarop het ministerie zich al in een vroeg stadium van zijn bestaan wist te verzekeren van de daadwerkelijke belangstelling en steun van een aantal vooraanstaande sociologen. Dat mes sneed wel aan twee kanten, omdat de eveneens jonge sociologie een onderdak zocht in de toepassíngssfeer, zowel voor het verkrijgen van gelden voor onderzoek als voor de plaatsing van afgestudeerden. ‘Het ontstaan van een afzonderlijk Departement van Maatschappelijk Werk met een sterke interesse voor de sociaal-wetenschappelijke fundering van maatschappelijk ingrijpen en maatschappelijke planning heeft de sociologie kansen gegeven, die zij anders nooit in die mate zou hebben gekregen’Ga naar voetnoot200. Het departement, dat nogal wat sociaal-wetenschappelijk geschoolde ambtenaren kende, had in die onzekere beginfase een grote behoefte aan een wetenschappelijke of wetenschappelijk aandoende beleidsfunderingGa naar voetnoot201. Het gezag van de wetenschap was wel zo

groot, al was dat maar van ‘de benjamin onder de sociale wetenschappen’, dat het gebruik ervan kon dienen om iets van de scepsis t.a.v. de handel en wandel van het ministerie weg te nemen.

Zo werd het sociaal beleid in de ontwikkelingsgebieden begeleid en beïnvloed door sociologische onderzoekingen, waarvoor het ministerie geld beschikbaar stelde. De onderzoekingewerden uitgevoerd door een aantal levensbeschouwelijke sociologische instituten, zoals het KASKI (katholiek), het Sociologisch Instituut van de Nederlandsch-Hervormde Kerk, het Gereformeerd Sociologisch Instituut en het Humanistisch Instituut voor Sociaal Onderzoek. Het op algemene grondslag werkende Instituut voor het Sociaal Onderzoek van het Nederlandse Volk (ISONEVO) vormde het coördinatiepuntGa naar voetnoot202, maar nam ook deel in de uitvoering. Er bestond een grote huiver, het onderzoek geheel aan dit soort ‘neutrale’ instellingen toe te vertrouwen. Elk levensbeschouwelijk instituut diende zijn eigen achterban te onderzoeken. In 1960 verscheen van Van Doorn, die een tijd directeur was van het ISONEVO, een samenvattende studie over het sociaal beleid in de ontwikkelingsgebieden, gebaseerd op de verschillende deelrapportenGa naar voetnoot203.

Hofstee, die m.n. was betrokken bij de agrarisch-social voorlichting, Groenman, Van Dijk, Ten Have, Zeegers, De Jong, Van Doorn en Lopes Cardozo hebben als sociale wetenschappers in de vijftiger jaren ruime bemoeienis gehad met de activiteiten van het ministerie, niet in het minst met het opbouwwerk. Opmerkelijk is wel dat deze belangstelling van universitaire zijde - voorzover het professorale belangstelling betreft - in het begin van de jaren '60 sterk begint terug te lopen. Alleen Groenman is nog een aantal jaren - sinds 1958 vooral als voorzitter van de Commissie Onderzoek Maatschappelijk Werk (COM) - bij het beleid betrokken geweestGa naar voetnoot204. Met het ontstaan van aparte wetenschappelijke instituten

- met directe banden aan het ministerie verbonden - als het NIMO en het Nederlands Instituut voor Maatschappelijk Werk Onderzoek (NIMAWO) verdwijnt in het midden van de jaren '60 ook de COMGa naar voetnoot205. Samenvattend kan worden gesteld dat de steun die het ministerie in de beginjaren van zijn bestaan van wetenschappelijke zijde wist te mobiliseren, een belangrijke bijdrage heeft betekend tot de acceptering van het beleid.

Naast de steun die het ministerie zocht en vond bij de wetenschap, boorde het nog een andere gezagsbron aan, die in sterke mate de beleidsaanvaarding heeft vergemakkelijkt. Ik doel hier op de ‘community organization’. Deze derde methode in het maatschappelijk werk (‘social work’) bood het kader, waaraan het opbouwwerk een eigen identiteit kon ontlenen, los van het traditonele maatschappelijk werk. Aan het eind van de jaren vijftig vindt de doorbraak in de richting van een zekere verzelfstandiging plaats. Het ministerie had tot die tijd, zowel ideologisch als methodisch, in een vacuümsituatie gewerkt. ‘Community organization’ werd naar voren gebracht als de nieuwe benadering van maatschappelijke vraagstukken, die in de Verenigde Staten op resultaten kon bogenGa naar voetnoot206.

Het beleid maakte gebruik van het toen algemene gezag dat zaken die uit Amerika kwamen met zich meedroegen. ‘Community organization’ - vaak als synoniem voor opbouwwerk gebruikt - was een onderdeel van het Amerikaanse democratische proces, dat hier hoog stond aangeschreven. Verwijzing naar de Amerikaanse afkomst van de nieuwe methode was al voldoende om de noodzaak van deze aanpak te rechtvaardigen. Door steun aan studiereizen naar Amerika, en het publiceren van rapporten over de ‘community organization’ stimuleerde het ministerie de verspreiding van de kennis rond deze methode. De Amerikaanse invloed komt o.m.

tot uitdrukking in het departementale proza van die tijd, dat doorspekt is met Amerikaans vakjargon. Niet zelden tot ergernis van de Kamerleden, die weinig ophadden met deze pseudo-geleerde woorden, zonder overigens veel pogingen te ondernemen de draagwijdte van de nieuwe ideologie/methode te peilen.

Rond 1960 zien we een versterking van de steun die het ministerie - in het bijzonder na de ‘omslagjaren’ 1958/1959 - aan het opbouwwerk geeft. De minister merkt b.v. op: ‘Bij het beleid van de ondergetekende in 1961 zal ervan worden uitgegaan dat aan de verschillende werkvormen van het maatschappelijk opbouwwerk in het algemeen groot belang moet worden toegekend’Ga naar voetnoot207. Dit beleid zal zich moeten laten leiden door een nauwkeurige bestudering van de maatschappelijke ontwikkeling, het nieuwe slagwoord in het departementale jargon. Het ministerie moet erop toezien dat bij de algemeen-maatschappelijke ontwikkeling de sociale kant voldoende aandacht krijgt (het zogeheten maatschappelijk functioneren van de samenleving)Ga naar voetnoot208. De betrokkenheid van de bevolking moet verder een centrale plaats blijven innemenGa naar voetnoot209.

Omdat is gebleken dat het beleid in de ontwikkelingsgebieden zich grotendeels over de hoofden van de gemeentebesturen heeft voltrokken, zal in de toekomst getracht worden de gemeentelijke overheden meer bij het werk te betrekken. Deze instellingen staan immers dichter bij de bevolking, waardoor zij beter in staat zijn de behoeften te peilen. Het beleid spreekt zich dan ook - zij het voorzichtig - uit voor een sterkere decentralisatieGa naar voetnoot210, waarvoor het opbouwwerk van groot belang geacht wordtGa naar voetnoot211. Met deze decentralisatiegedachte, die in de loop der zestiger jaren steeds veelvuldiger in de beleidsstukken is terug te vinden, anticipeert het departement al op een opbouwwerk-beleid in de stedelijke gebieden. Tot nu toe lag het zwaartepunt in de landelijke gebieden, die ‘bewerkt’ werden

door provinciale opbouworganen en regionale welzijnsstichtingen. Maar het consequent doorvoeren van de decentralisatiegedachte leidt onvermijdelijk tot het aanvatten van opbouwerk in stedelijke gebieden. Wel is daar het opbouwwerk moeilijker omdat - zo is de redenering - stedelijke samenlevingen gecompliceerder zijn. Alleen in het wijk- en buurtwerk is op dat niveau enige ervaring met het opbouwwerk opgedaan. Toch zal het ministerie dit werk verder gaan stimuleren; in Delfzijl is al een begin gemaakt met stedelijk opbouwwerkGa naar voetnoot212.

De decentralisatie naar lager bestuurlijke niveaus hangt ook samen met de omstandigheid dat het beleid verschuift van een gerichtheid op speciale groepen en gebieden naar één op de hele Nederlandse samenleving. Verder speelt een rol dat de bevolking in het tot nu toe gevoerde beleid nauwelijks van enige interesse blijk heeft gegeven. Het stedelijk opbouwwerk wil relevant zijn voor de gehele stedelijke samenleving en niet slechts voor sociaal perifere, meestal oudere, buurten of wijken. Het opbouwwerk zou in het bijzonder een bijdrage kunnen leveren aan de bouw van een sociale infrastructuur in de zich als een olievlek over ons land uitbreidende nieuwe stadswijkenGa naar voetnoot213. Het accent zal meer moeten liggen op de samenwerking tussen de verschillende verzuilde particuliere organisaties i.p.v. op de samenwerking binnen die organisaties. In dit verband wordt ook de steun aan de provinciale opbouworganen uitgebreidGa naar voetnoot214.

Door het opbouwwerk een centrale plaats te geven in het kader van de maatschappelijke ontwikkeling, begint het zich definitief los te koppelen van het maatschappelijk werk. De naamgeving van het ministerie - al een oud discussiepuntGa naar voetnoot215 - wordt zo langzamerhand misleidend. Namen als ministerie voor Maatschappelijk Welzijn of Maatschappelijke Zaken worden genoemdGa naar voetnoot216.

In de jaren 1962-1965 zien we een verdere uitbreiding van activiteiten die onder opbouwwerk vallen. Van belang is hierbij, op te

merken dat - na een kortstondige verzelfstandiging - het opbouwwerk een plaats begint te krijgen in het zich ontwikkelend welzijnsbeleid, een term die steeds meer gaat vallen.

Het welzijnsbeleid wil ‘ten principale’ het maatschappelijk welzijn van allen dienenGa naar voetnoot217. In lijn hiermee gaat het opbouwwerk zich verder verbreden, in het kader van wat wordt genoemd: de samenlevingsopbouw.

Voor de grote steden - met meer dan 75.000 inwoners - komt in de periode 1965-1970 het instituut van de sociale raadsman van de grond, met financiële steun van het ministerie. Eind 1967 komt hiervoor een subsidieregeling tot stand waarbij de rijksoverheid 40% van de kosten voor haar rekening neemt. Sociale raadslieden zijn functionarissen die hulp en voorlichting geven aan mensen, die in de complexe, bureaucratische samenleving hun weg niet kunnen vinden naar instellingen en voorzieningen - b.v. die op het terrein van de welzijnszorg - die zij nodig hebbenGa naar voetnoot218.

Veel belangrijker voor de ontwikkeling op stedelijk niveau is dat het ministerie - na in de behandeling n.a.v. de begroting voor het dienstjaar 1964 dit slechts te hebben overwogen - de totstandkoming van stedelijke opbouworganen daadwerkelijk gaat bevorderenGa naar voetnoot219. Op een ontwikkeling in die richting had het beleid al geanticipeerd en niet zonder reden. Want met de totstandkoming van de ABW - de opvolger van de Armenwet (1912) - kwam de rechtsgrond voor het bestaan van de Sociale Raden, die in een groot aantal steden aanwezig waren, te vervallen. Deze raden waren vooral overkoepelingsorganen van het particulier initiatief, volgens sommigen de ‘bolwerken’ van het particulier initiatief ter plaatse. De ‘gaten’ de door het wegvallen van deze raden in het gecoördineerde welzijnsbeleid dreigden te vallen, konden nu opgevuld worden met de stedelijke opbouworganen, waarin overheid en particulier initiatief zouden samenwerken. De noodzaak deze stedelijke opbouworganen op te zetten was overigens niet zo evident, omdat in over-

eenstemming met de decentralisatiegedachte de uitvoering van de ABW in handen van de gemeentelijke overheid werd gelegd.

Het ministerie gaat echter onverdroten voort. Er wordt voor een proefperiode van drie jaar (vanaf 1 januari 1965) een rijksbijdrageregeling geïntroduceerd, die gemeenten die in dergelijke organen geïnteresseerd zijn, in staat stelt de stedelijke opbouw aan te vattenGa naar voetnoot220. Het verschil tussen een subsidieregeling en een rijksbijdrageregeling is dat in het laatste geval niet de rijksoverheid maar de gemeentelijke overheid subsidieert en een deel van de subsidie - meestal 50% - weer via het Gemeentefonds van de rijksoverheid vergoed krijgt. Dit verklaart ook waarom de gemeenten een belangrijke formele en feitelijke stem hebben in deze organen en zij formeel het initiatief tot de oprichting ervan nemen. Het eerste stedelijke opbouworgaan wordt op 17 december 1964 in Nijmegen geinstalleerdGa naar voetnoot221.

De rijksbijdrageregeling geldt voor gemeenten met 75.000 of meer inwonersGa naar voetnoot222. In staat gesteld door deze regeling, die in 1968 wordt verlengd, neemt het aantal stedelijke opbouworganen in de periode 1965-1970 gestaag toe. In 1968 wordt aan 7 van de 25 daarvoor in aanmerking komende gemeenten een rijksbijdrage toegekend, in 1969 zijn dat er 14 en medio 1970 is het aantal van 17 bereiktGa naar voetnoot223. Meer definitieve regelingen, zowel voor de inmiddels tot provinciale r.o.a.'s omgevormde provinciale opbouworganen als de plaatselijke r.o.a.'s, komen in 1970/1971 gereedGa naar voetnoot224. Daaraan is een - bijna permanent - proces van herstructurering voorafgegaan, dat als resultaat heeft gehad dat deze r.o.a.'s vooral de zgn. generale functies gaan vervullen. Dat wil zeggen dat zij zich concentreren op de beleidsvoorbereidende taken, zoals sociaal onderzoek, sociale planning, voorlichting, documentatie, opbouwwerk e.d.

t.b.v. het plaatselijke sociaal-culturele beleidGa naar voetnoot225. Zij vervullen deze functies voor de particuliere organisaties en de betreffende gemeentelijke overheid. Naast de gemeente en enkele onafhankelijke deskundigen zijn in de r.o.a. de particuliere organisaties, werkzaam op de verschillende welzijnsterreinen, vertegenwoordigd. De particuliere organisaties vormen - als dat enigszins mogelijk is - per beleidssector zgn. functionele raden (sport, recreatie, maatschappelijke dienstverlening, samenlevingsopbouw, kunst en cultuur e.d.). Op deze wijze georganiseerd dienen de r.o.a.'s hun doelstellingen, nl. ‘het op grondslag van gezamenlijk overleg tussen overheid en particulier initiatief voorbereiden en bevorderen van een op de ontwikkelingen in de samenleving afgestemd samenhangend welzijns- beleid, het bijdragen tot de ontwikkeling van de afzonderhjke welzijnssectoren en het bevorderen van de noodzakelijke samenhang daartussen’Ga naar voetnoot226 te realiseren.

Vanaf 1969 is het tevens mogelijk voor gemeenten tussen 50 en 75 duizend inwoners, waarvan verwacht mag worden dat zij snel de 75.000 inwoners zullen bereiken, een beroep te doen op de rijksregelingGa naar voetnoot227. De kleinere gemeenten dienen ‘aan te haken’ bij de provinciale opbouworganen, die voor deze gemeenten vooral een service-functie hebben. Ook het wijkopbouwwerk krijgt aan het eind van de zestiger jaren een krachtiger ondersteuning, terwijl tevens speciale regelingen het opbouwwerk in oude stadswijken (veelal saneringswijken) - aangeduid met de term bijzonder opbouwwerk - mogelijk makenGa naar voetnoot228. Tenslotte wordt in een aantal nieuwe stadswijken experimenteel opbouwwerk gestart, dat zijn experimentele karakter ontleent aan experimenten met nieuwe organisatievormen en de evaluatie van het werkGa naar voetnoot229.

In 1971 komt de definitieve Raamregeling Samenlevingsopbouw tot stand, een rijkssubsidieregeling, die betrekking heeft op buurtwerk, wijkopbouw, regionaal opbouwwerk (regionale welzijnsstichtingen), oude stadswijken, maatschappelijk zwakke milieu's,

categoriaal opbouwwerk (Ambonezen, buitenlandse werknemers e.d.), sociale informatie (sociale raadslieden) en sociale voorlichtingGa naar voetnoot230. De subsidiëring van stedelijke en provinciale r.o.a.'s is in een andere regeling ondergebrachtGa naar voetnoot231.

Het regionale welzijnsbeleid in de probleemgebieden - die inmiddels (1964) de ‘zachtere’ naam stimuleringsgebieden hebben gekregenGa naar voetnoot232 - wordt in de zestiger jaren voortgezet. In het voetspoor van het regionaal-economische beleid en de tweede nota over de ruimtelijke ordening, worden de welzijnsvoorzieningen geconcentreerd in een aantal ontwikkelingskernen. Het speciale beleid t.a.v. de omringende plattelandsgebieden wordt - al lijkt het een aflopende zaak te zijn - in ieder geval voortgezet tot 1972Ga naar voetnoot233. Eind 1968 worden de Interdepartementale Commissie voor de Stimuleringsgebieden en de BSV (dus bijzondere structuurveranderingen), samengevoegd tot één interdepartementale commissie: Bijzonder Regionaal Welzijnsbeleid (BRW). Onder deze commissie vallen:

-	de stimuleringsgebieden (waarin de centrumgemeenten liggen);
-	gebieden buiten de stimuleringsgebieden die een maatschappelijke achterstand hebben (waarin b.v. grote ruilverkavelingen plaats hebben);
-	herstructureringsgebied Zuid-Limburg;
-	nieuwe wijken in vier grote en middelgrote steden (Amsterdam, Rotterdam, Enschede, Apeldoorn)Ga naar voetnoot234, een wat merkwaardige categorie in deze reeks.

Sinds het beleid in de ontwikkelingsgebieden rond 1953/54 startte, is tot 1970 voor ongeveer 250 miljoen gulden in investeringspro-

jecten gestoken. Dit geld is opgebracht door de centrale en lagere overheden, particuliere organisaties en de bevolking en besteed aan voorzieningen t.b.v. jeugdwerk, buurtwerk, algemeen maatschappelijk werk, lectuurvoorziening, amateuristische kunstbeoefening, sociaal-pedagogische zorg e.d.Ga naar voetnoot235.

Rond 1970 zijn in de verschillende territoriale kaders opbouwwerkvoorzieningen en -organen tot stand gekomen. We kennen provinciale opbouworganen (provinciale r.o.a.'s), regionale opbouworganen of welzijnsstichtingen, stedelijke opbouworganen of welzijnsraden (stedelijke r.o.a.'s) en opbouwwerk op het niveau van wijk en buurt. Ondanks (of beter: dankzij) de krachtige steun die het ministerie aan het opbouwwerk op stedelijk niveau heeft gegeven, kan niet worden gezegd dat deze steun altijd in dank door de gemeenten is afgenomen. Aanvankelijk bestond er grote terughoudendheid bij de gemeenten t.a.v. de ministeriële bemoeizucht. Al is de belangstelling de laatste jaren toegenomenGa naar voetnoot236, er blijven de nodige structurele spanningen tussen departement en gemeenten bestaan op het vlak van de bevoegdheden en verantwoordelijkheden in het welzijnsbeleidGa naar voetnoot237. Wie is b.v. verantwoordelijk voor een goede uitvoering van het werk: de centrale overheid, de gemeentelijke overheid of het particulier initiatief? In de evaluatie kom ik hier uitvoeriger op terug.

Veel meer steun heeft de centrale overheid gekregen van de provinciale overheden. En voorzover men tot intergemeentelijke samenwerking kon komen, geldt dit eveneens voor vele kleine plattelandsgemeenten. Dit is begrijpelijk wanneer men bedenkt dat zowel voor provincie als regio de opbouwwerk-activiteiten geheel nieuwe beleidsterreinen betroffen; deze taakuitbreiding willen zij - met forse financiële steun van de centrale overheid - graag op zich ne-

men. De gemeenten hadden op dit terrein - zij het onder een andere naam - al een geschiedenis achter de rug; zij konden zich derhalve minder gemakkelijk voegen in de kaders die door het ministerie waren uitgezet.

Een algemeen maatschappelijke ontwikkeling, die het beleidsterrein van het ministerie (en dus ook het opbouwwerk) de wind in de zeilen heeft gegeven, is, in de periode sinds 1965, de toenemende belangstelling voor welzijnsvraagstukken. We zien een verzelfstandiging van de welzijnsbeleving optreden. Alles wat niet meetbaar is in geld, in economische groei, wordt op de noemer van welzijn gebracht. Daaronder vallen dan zulke verschillende zaken als milieubederf, democratisering, zelfwerkzaamheid, ontplooiing e.d. Gezegd moet worden dat het ministerie - zonder deze zaken nu diepgaand te analyseren - goed gebruik heeft gemaakt van en zelfs gedeeltelijk heeft geanticipeerd op deze toegenomen belangstelling. Met deze dekking in de rug heeft het beleid de welzijnsvoorzieningen en -activiteiten verder uitgebreid. De verwijzingen, b.v. in de memories van toelichting van de laatste jaren, naar deze grote maatschappelijke vraagstukken zijn niet van de lucht. Het streven naar het zgn. zich welbevinden wordt een centrale beleidsdoelsteling. ‘Men voelt zich als privé persoon en als lid van de samenleving als weggecijferd in een wereld die men niet begrijpt’Ga naar voetnoot238, merkt de minister een tikkeltje dramatisch op.

Als laatste belangrijke beleidsdaad van het ministerie moet het Memorandum voorbereiding Wetgeving Maatschappelijk en Cultureel Welzijn genoemd wordenGa naar voetnoot239. Dit in 1970 als discussiestuk gepresenteerde geschrift wil het totaal aan welzijnsvoorzieningen en -organen in een wettelijke raamregeling onderbrengen. Het wil de samenhang tussen de verschillende terreinen van maatschappelijk en cultureel welzijn bevorderen en de groeiende structuur van territoriale en functionele organisaties en voorzieningen verder vervolmaken. Voor een wettelijke regeling komen in aanmerking: jeugd- en jongerenwerk, kunst en cultuur, maatschappelijke dienstverlening, recreatie, samenlevingsopbouw, sport en lichamelijke

vorming, en vorming en ontwikkeling van de burgers. De in deze sectoren opererende organisaties vormen functionele raden, die zowel op gemeentelijk, intergemeentelijk als provinciaal niveau - tezamen met de betreffende overheden - de bouwstenen vormen van de raden voor overleg en advies. Deze laatste organen vormen de kristallisatiepunten van al deze organen en organisaties. Zij geven advies, zich baserend op het streven naar een zo evenwichtig en systematisch mogelijk geheel van welzijnsvoorzieningen in de gemeente, regio en provincie. Naar de samenstellende organisaties toe dienen zij de coördinatie te bevorderen en vervullen zij tevens de zgn. generale functies.

3.3 Politieke partijen

Uit het beleid dat sinds 1952 door de het ministerie is gevoerd, kan men - kijkend naar de politieke partijen - opmaken dat zij zich in grote trekken met dat beleid hebben verenigd. Dat zegt uiteraard wel iets, maar nog niet genoeg over de mate van actieve steun die zij aan het beleid hebben gegeven. Men kan zich b.v. voorstellen dat bij een grotere steun van de politieke partijen de activiteiten van het ministerie omvangrijker zouden zijn geweest. Of minder bij geringe steun of veel tegenwerking van die kant. Zijn de politieke partijen in de vorige paragraaf al impliciet enigszins ter sprake gebracht, toch is nog enige aandacht nodig voor de ontvangst van dit beleid bij die partijen. Hieruit kan tevens blijken in hoeverre men aan de andere kant van de regeringstafel de sterke ‘push’ van het ministerie, die hierboven is geconstateerd, heeft ervaren.

Zoals eerder opgemerkt stond de Kamer in het begin kritisch tegenover het bestaansrecht van het ministerie. De Kamer voelt zich verder in die eerste jaren - en dat zal tot op de dag van vandaag zo blijven - nogal overrompeld door de grote activiteit die het departement ontplooit. Herhaaldelijk klinkt het verwijt dat het ministerie de zaken forceert. De Kamer vindt dat het werk voortijdig wordt vastgelegd in (subsidie) regelingen, terwijl het nog geenszins duidelijk is waar we met het werk naar toe willen. De Kamer wil het werk niet overhaasten, omdat het maatschappelijk werk/opbouwwerk nog weinig doordacht is.

Indicatief voor de sterke steun die het ministerie in de beginjaren

geeft, is, zoals in de Kamer wordt opgemerkt, het feit dat het aan vele maatschappelijk werk-organisaties bekend is dat het ministerie nogal gul is met het geven van subsidies. Dat blijkt ook uit het feit dat in vele gevallen de ramingen voor de begroting aanmerkelijk hoger blijken te liggen dan de feitelijke uitgaven. Het ministerie is - een ander bezwaar - in de ontwikkelingsgebieden bezig te veel over de hoofden van de locale besturen - de bevolking komt er al nauwelijks aan te pas - heen te plannen. Daarnaast maken de kamerleden bezwaar tegen de te wetenschappelijk georiënteerde beleidsstukken, zoals memories van toelichting en antwoord, die meer op wetenschappelijke verhandelingen lijken dan op beleidsnota's. Vooral Amerikaans vakjargon doorspekt deze stukkenGa naar voetnoot240.

Omdat met het optreden van het ministerie, dat het beleidsinstrument subsidiëring stevig in handen heeft, de centrale overheid zich direct of indirect met een terrein gaat bezighouden waarop het particulier initiatief een monopoliepositie bezit, ontstaan hierover in de Kamer meer dan uitvoerige discussies. Ook deze zijn tot op de dag van vandaag nog niet verstomd. De verhouding particulier initiatief-overheid ligt in die tijd bijzonder moeilijk. De verantwoordelijkheid voor het werk wordt in principe bij het particulier initiatief gelegd, een situatie die door de meeste partijen (vooral confessionele) sterk wordt ondersteund. Het particulier initiatief en de politieke partijen (KVP, CHU, ARP) zijn sterk met elkaar verbonden. Genoemde politieke partijen bewaken in de Kamer de belangen van het particulier initiatief, dat immers op zijn beurt weer een bijdrage levert tot de instandhouding van de verzuilde maatschappelijke structuur. Men vond dat de overheid op het terrein van maatschappelijk werk slechts een aanvullende en ondersteunende taak had, en dat vond de overheid toen ookGa naar voetnoot241. Van uitvoering van het werk door de overheid kon geen sprake zijn. Enige kritiek komt van socialistische zijde, van welke kant voortdurend het bezwaar naar voren wordt gebracht dat - nota bene tegen de

werkelijke geest van samenwerking van het opbouwwerk in - het ministerie de verzuiling bevorderde. Het opbouwwerk werd immers grotendeels binnen de zuilen bedreven.

Sinds ongeveer 1960 zien we een zekere vermindering van de vijandige houding tegenover overheidsbemoeienis. De samenwerking tussen particulier initiatief en overheid neemt toe. Dit werd natuurlijk in de hand gewerkt door de steeds grotere financiële afhankelijkheid van het particulier initiatief van de overheid; de laatste jaren worden de stemmen luider die pleiten voor 100% subsidiëring door de overheidGa naar voetnoot242. Uit eigen kring neemt - stellig relatief - de bijdrage voor dit zich zo sterk expanderende werk afGa naar voetnoot243. Tenslotte wint, met de opkomst van de welvaartstaat, het inzicht veld dat de overheid op dit terrein een eigen verantwoordelijkheid heeftGa naar voetnoot244.

In de Kamer krijgt het, in de begroting voor het dienstjaar 1959 voor het eerst uitgebreid aan de orde gestelde, opbouwwerk in het algemeen een gunstig onthaal. Er wordt in de Kamer veel aandacht aan besteed. Wel klagen de kamerleden over de geringe terminologische duidelijkheid, terwijl er verder nog geen goed zicht bestaat op wat het opbouwwerk wil en kan. Ten aanzien van het beleid in de ontwikkelingsgebieden wordt opgemerkt dat dat te veel in het kielzog van Economische Zaken vaart; er wordt aangedrongen op een verzelfstandiging van het sociaal beleid. De welwillende houding van de Kamer t.o.v. het opbouwwerk draagt overigens ook de kenmerken van vrijblijvendheid. De meest gereserveerde houding vinden we - en nog steeds - bij de liberalenGa naar voetnoot245.

In de periode 1960-1970 vindt in het algemeen een toenemende erkenning plaats van het belang van opbouwwerk. Daarbij moet wel aangetekend worden dat de steun - door de grote onduidelijkheid die nog steeds bestaat over de werkelijke betekenis van het opbouwerk - niet altijd gegeven wordt uit volle overtuiging. Men

krijgt de sterke indruk dat het merendeel van de Kamer wel het gevoel heeft dat het belangrijk werk is, zonder nu aan te kunnen geven waaromGa naar voetnoot246. De deskundigheid van de kamerleden, die vooral in de beginperiode bijzonder gering wasGa naar voetnoot247, vormt hiervoor mede een verklaringsgrond.

De Kamer pleit ervoor het opbouwwerk een bredere steun te geven door ook andere groeperingen (zoals vak- en standsorganisaties) voor dit werk te interesseren. Tevens zou de bevolking veel meer moeten worden gehoordGa naar voetnoot248.

Een punt dat gedurende de gehele beleidsperiode sterke kritiek uit de Kamer ondervindt is het gebrek aan wetgevende activiteit van het ministerieGa naar voetnoot249. Dit typische subsidie-departement voert een beleid waarop de Kamer nauwelijks invloed kan uitoefenen omdat niets in wetten wordt vastgelegd. Alle subsidieregelingen zijn ministeriële beschikkingen, die zich aan de controle van de Kamer onttrekken. Het departement holt maar voort, over de hoofden van de particuliere organisaties en de Kamer heen, zo luidt het algemene bezwaar. Niemand twijfelt - vooral in de jaren sinds 1965 - aan de noodzaak van een welzijnsbeleid, maar vele kamerleden zien zelfs de contouren van een beleid niet. Het beleid wordt gekenmerkt

door improvisatie, door een onoverzienbaar aantal subsidieregelingen met evenzovele verschillende inhouden. De normen zijn onduidelijk, de salarissen verschillen voor dezelfde soort functionaris per subsidieregeling, waardoor de rechtszekerheid in het gedrang komt. Onduidelijkheid blijft er bestaan over de functie van het opbouwwerk, ook al omdat de bevolking er veelal niet aan te pas komt.

Pas in 1970 zegt de minister de Kamer vooroverleg toe over de inhoud van nieuwe subsidieregelingenGa naar voetnoot250, opdat de Kamer van te voren enige invloed kan uitoefenen op de inhoud ervan en niet slechts kennis hoeft te nemen van reeds ingevoerde regelingen. Het Memorandum, dat een aanzet wil zijn voor wetgeving, krijgt bijna unaniem een slechte ontvangst in de KamerGa naar voetnoot251. De bezwaren zijn velerlei. In de eerste plaats komt er van decentralisatie van het welzijnsbeleid - dat toch het richtsnoer is van het departement - weinig, nu er een uniforme radenstructuur wordt opgedrongen. In de tweede plaats zien vele kamerleden niet hoe in die structuur de verantwoordelijkheid van de bevolking op bevredigende wijze tot zijn recht kan komen. In de derde plaats ligt het in de bedoeling het Memorandum bij algemene maatregel van bestuur te instrumenteren, waardoor alweer de Kamer buiten spel komt te staanGa naar voetnoot252. Op deze manier wordt geen einde gemaakt aan de pseudo-wetgeving. die met de subsidieregelingen - als machtig instrument van het departement - is geïntroduceerd. Sommige kamerleden houden een pleidooi voor subsidiewetgevingGa naar voetnoot253, die niet - als het Memorandum - een organisatorisch raamwerk van raden oplegt.

Concluderend kan het volgende over de steun van de politieke partijen opgemerkt worden. In het algemeen bestaat er tot 1960 een zekere aarzeling om aan de opbouwwerk-activiteiten veel steun te geven. Daarna zien we de ondersteuning toenemen. Daarbij past dan

wel de kanttekening dat van een actieve steunverlening nauwelijks gesproken kan worden, behalve dan in vage termen van de noodzaak van een welzijnsbeleid. Twee factoren spelen hierbij een rol. In de eerste plaats lijken de meeste kamerleden zich geen duidelijke voorstelling te kunnen maken van wat het opbouwwerk inhoudt. Zo maakt de KVP-er Engels - nu minister van CRM - de intrigerende opmerking: ‘gezien het min of meer tijdelijke karakter, dat het opbouwwerk, naar wij allen hopen, zal hebben’ (...)Ga naar voetnoot254. Dit belet een zich werkelijk actief inzetten voor datgene dat onder deze noemer door het beleid wordt voorgesteld. In de tweede plaats heeft het beleid een dermate grote voorsprong in mankracht en kennis, dat de Kamer op zijn best achterhoedegevechten kan leveren. Dit al meermalen geconstateerde feit doet zich ook bij het beleid van CRM voorGa naar voetnoot255. De Kamer wordt bijna volkomen ‘overruled’ door het apparaat van de uitvoerende macht. Ten aanzien van bijna alle door het departement geëntameerde activiteiten - en dat geldt stellig voor het opbouwwerk - is het initiatief uitgegaan van het ministerie. De Kamer sputtert somtijds wat tegen, ventileert de nodige kritiek, en het beleid gaat rustig voort op de ingeslagen weg. De principiële uitgangspunten van het beleid, het waarom ervan, staan niet wezenlijk ter discussie. Als ze al, een enkele keer, worden aangeroerd dan is dat nog geen aanleiding ze in te brengen in de besluitvorming van de Kamer. Zo is er, zoals reeds is opgemerkt, gedurende de gehele beleidsperiode door de Kamer geklaagd over de geringe wetgevende activiteiten van het departement, over de uitholling van de parlementaire verantwoordelijkheid door de pseudowetgeving der subsidieregelingen e.d.; een initiatief om daar paal en perk aan te stellen zoekt men tevergeefs.

Tenslotte moet nog genoemd worden de grote kennis van zaken van de minister, die jarenlang het ministerie heeft geleid, Dr.

Marga Klompé. Op grond van deze kennis beschikte zij - nog gesteund door wat men pleegt aan te duiden met: persoonlijkheid - over een natuurlijk overwicht in de Kamer; ook buiten de Kamer mocht zij zich in een grote populariteit verheugen. Het duidelijkst kwam dit alles naar voren in haar laatste beleidsperiode (1967-1971) in het kabinet-De Jong, waarvan zij zelf zei dat zij in dit kabinet een ‘goede zit’ had.

3.4 Particulier initiatief

De nauwe bindingen van het particulier initiatief met de meeste politieke partijen verklaren dat hun stellingname t.a.v. het beleidsterrein niet zo sterk verschilt. Dat geldt stellig tot ongeveer 1960.

Voorzover het het opbouwwerk betreft, heeft het particulier initiatief - dat voornamelijk in de sfeer van het maatschappelijk werk opereerde - nogal afwachtend, vreemd en weinig stimulerend gestaan tegenover dit terrein. De oorzaak was dat het opbouwwerk werd gezien als een primair door de overheid geëntameerde activiteit, ook al was daarin een belangrijke plaats ingeruimd voor het particulier initiatiefGa naar voetnoot256. Deze achtergrond hield toch potentieel een bedreiging in van de monopoliepositie die het particulier initiatief in de maatschappelijke zorg had verworven. Vooral de in het opbouwwerk aanwezige idee van samenwerking over de zuilen heen maakte het particulier initiatief - in de jaren na het mandement! - nogal huiverig voor deze nieuwlichterij. Het opbouwwerk bood immers in opzet een nieuw samenwerkingskader aan, dat niet in de eerste plaats in de eigen identiteit van de verzuilde organisaties zijn basis vond, maar in de samenwerking tussen de zuilen én - niet te vergeten - tussen deze en op andere belangen georganiseerde personen. Het particulier initiatief had op dit nieuwe terrein nauwelijks enige geschiedenis, wat de huiver en weerstand slechts vergrootte. De dynamiek van het ministerie ging het particulier initiatief veel te snel. Om die redenen werd door het particulier initiatief ook de eis gesteld de activiteiten in de ontwikkelingsgebieden onder de eigen hoge vlag van de speciale gecommitteerden te brengen.

Van samenwerking kwam daardoor niet veel bij de uitvoering van het sociaal beleid. Van de kant van het departement moet de instelling van gecommitteerden - een niet te vermijden concessie aan de verzuilde organisaties - mede gezien worden als een poging het particulier initiatief toch voor opbouwwerk te interesserenGa naar voetnoot257. De steun van het particulier initiatief kan in de periode 1953-1960 bepaald niet groot genoemd worden; eerder kan van desinteresse en tegenwerking worden gesproken.

Pas na 1960 begint de belangstelling te groeien. De spanningsverhouding met de overheid, waarvan het particulier initiatief steeds afhankelijker werd, begon, zo niet verbaal dan toch feitelijk, af te nemen. Mede door de stimulansen vanuit de overheid onderging het particulier initiatief nl. een terreinverbredingGa naar voetnoot258. Ook begint de overkoepelende organisatie van het particulier initiatief, de Nederlandse Verenging (sinds 1956: Nationale Raad) voor Maatschappelijk WerkGa naar voetnoot259, te ontdekken dat het wel móet inspringen op het nieuwe terrein wil de uitvoering niet mede door de overheid ter hand worden genomen.

De grotere belangstelling blijkt o.m. uit de publicatie: Community organization in de Nederlandse samenleving (1962) en een congres over opbouwwerk in 1963. De naamsverandering in Nationale Raad voor Maatschappelijk Welzijn (NRMW) - 20 februari 1967 - duidt ook op een terreinverbreding, die parallel loopt met de uitbreiding van activiteiten van het ministerie. Naast maatschappelijke dienstverlening vormt de NRMW tevens een sectie opbouwwerkGa naar voetnoot260. De laatste jaren neemt de steun voor opbouwerk toe, omdat de NRMW, als elke organisatie, niet afwijzend staat tegenover expansie, en het opbouwwerk een groeisector isGa naar voetnoot261. Daarnaast is de NRMW - als gesprekspartner van de overheid - de laatste jaren wat meer de kant van de belangenbehartiging van organisaties en werkers opgegaan, die van overheidssteun afhankelijk zijn. Ver-

worven posities worden bewaakt. In dat opzicht blijft ook van het opbouwwerk een bedreigende invloed uitgaan. Als belangenorganisatie is zij verder geïnteresseerd in een versterking van de welzijnssector. Toch heeft de NRMW zich onlangs bijzonder kritisch uitgelaten over het Memorandum en het opbouwwerkGa naar voetnoot262. Daarover merkt zij op: ‘Als niet duidelijk wordt omschreven wat de betekenis van de functie “samenlevingsopbouw” is (in het Memorandum gebeurt dit in elk geval niet) is het haast onmogelijk zicht te krijgen op de implicaties ten deze van de wetgeving’Ga naar voetnoot263. Zo keert de NRMW zich - in goede particulier initiatief-traditie - tegen de grotere overheidsbemoeienis die het Memorandum impliceertGa naar voetnoot264. Daarmee stelt zij zich op tegen de opvatting van het beleid dat waar het particulier initiatief in gebreke blijft de overheid moet inschietenGa naar voetnoot265.

3.5 De bevolking

Eén van de belangrijkste, zo niet de centrale doelstelling van het opbouwwerk is het bevorderen van de participatie van de bevolking. Zowel van de kant van het Ministerie en de Kamer als uit de practijk van het werk wordt erkend - en dat geldt voor de gehele beleidsperiode - dat de bevolking moeilijk ‘warm’ te krijgen is voor het opbouwwerk. Al in het beleid m.b.t. de ontwikkelingsgebieden - wat men het eerste grote opbouwwerk-project van het beleid zou kunnen noemen - komt de bevolking er nauwelijks aan te pas. Daarover zeggen Van Tienen en Zwanikken: ‘Echte deelneming

van de bevolking is bijna steeds een fictie gebleven. De provinciale plancommissies, evenals de locale overheden, wilden de financiële voordelen voor de ontwikkelingsgebieden niet afhankelijk stellen van een moeizaam op gang te brengen proces van medewerking van de bevolking. De zogenoemde representatieve commissies uit de bevolking werden er dan ook zelden gedragen door de plaatselijke of regionale bevolking, maar in het leven geroepen door de plaatselijke overheden’Ga naar voetnoot266. Zelfs verkeerde een aanvankelijk belangstellende houding er in één van afkeer, met name door het destijds veelvuldige gebruik van de techniek van het ‘community self survey’Ga naar voetnoot267, waarbij de bevolking werd uitgenodigd haar wensen kenbaar te maken. Wanneer deze wensen na enige tijd geen honorering kregen, wendde men zich af van het met zoveel goede bedoelingen opgetuigde beleid.

De minimumvoorwaarde, nl. op zijn minst bekend te zijn met de term opbouwerk, is nauwelijks vervuld. Uit een onderzoek naar kennis en beeld van de sociale dienstverlening komt dit duidelijk naar voren. Daar wordt gesteld: ‘De term “maatschappelijk opbouwwerk” blijkt, in tegenstelling tot de term “maatschappelijk werk”, de meeste ondervraagden (62%) in het geheel niets te zeggen. De minderheid die op de gestelde vraag (...) wel een antwoord gaf, maakte zich de meest uiteenlopende voorstellingen. Deze voorstellingen varieerden van het symbolische “morele opbouw van de maatschappij” tot het tastbare “bouwen van ziekenhuizen, bejaardentehuizen en kerken”Ga naar voetnoot268. Vooral de mensen met middelbare of hogere opleidingen (de hogere inkomensgroepen) denken bij opbouwwerk aan hulpverlening aan a-socialenGa naar voetnoot269. Deze resultaten inspireren het ministerie meer te gaan doen aan sociale voorlichting, want ‘men kan het ontbreken van kennis of een negatieve houding inzake door de Nederlandse samenleving als geheel

betaalde en voortgebrachte vormen van Sociale Dienstverlening zien als een barrière, die een optimaal functioneren van dit apparaat in de weg staat’Ga naar voetnoot270, aldus de minister.

Wel lijkt het waarschijnlijk dat de bekendheid met de concrete activiteiten - die onder het hoofd opbouwwerk voorkomen - groter is. Deze is de laatste jaren wellicht verder toegenomen - de gegevens ontbreken om daar een precies antwoord op te geven - doordat de term opbouwwerk de laatste tijd veelvuldiger voorkomt in advertenties, in dag- en weekbladpers, in wijkbladen e.d. Maar nog steeds blijft de bevolking het zorgenkind van het ministerieGa naar voetnoot271. De representatie in de ‘bevolkings’-organen blijft gebrekkig geregeld. We zien verder een toeneming van initiatieven, die een beroep doen op de subsidieregelingen. Maar een scherp waarnemer als Houttuyn Pieper, zelf vele jaren werkzaam in het opbouwwerk, zegt hierover: ‘Bij het gebruik van de benaming maatschappelijk opbouwwerk is niet zelden een belangrijk motief het verkrijgen van subsidie van het Ministerie voor Maatschappelijk Werk ten behoeve van het aanstellen van betaalde krachtenGa naar voetnoot272. (...) De pogingen welke bij het m.o.w. gedaan worden om de bevolking te brengen tot het nemen van initiatieven, tot het uitoefenen van meet medezeggenschap en tot meer zelfwerkzaamheid met betrekking tot de door de overheid gewenste verbetering van het leefmilieu zijn slechts in geringe mate geslaagd. De Amerikaanse community organization literatuur heeft in dit opzicht te hoge verwachtingen gewekt’Ga naar voetnoot273.

Uit het onderzoek van de Amerikaanse socioloog Ralph Kramer, in 1968 gehouden onder opbouwwerkers, blijkt eveneens een geringe bereidheid van de bevolking in het opbouwwerk te participerenGa naar voetnoot274. Dat er nochtans de laatste 5 à 6 jaar een indrukwekkende toeneming is van acties, actiegroepen en zelfwerkzaamheid, zal later op zijn betekenis voor het opbouwwerk worden geëvalueerd. Voor-

lopig kan nog niet gesproken worden van een enigermate relevante steun voor het aanbod dat CRM in de vorm van opbouwwerk aan de bevolking doet.

3.6 Samenvatting en evaluatie van de maatschappelijke steun: discordante groei

Het is niet moeilijk tot enige conclusies over de ontwikkeling van de maatschappelijke steun voor het opbouwwerk te komen. Nemen we de steunverlenende groeperingen/instellingen bij elkaar - overheid, politieke partijen, particulier initiatief en bevolking - dan valt geen andere conclusie te trekken dan dat in totaal de maatschappelijke steun is toegenomen. Derhalve is - gemeten aan dit criterium - ook de institutionaliseringsgraad toegenomen. Differentiëren we verder dan is het duidelijk geworden dat de intensiteit van de steun verreweg het grootst is geweest bij de overheid en dan met name de centrale overheid. Het ministerie is tempozetter geweest in het proces. De grenzen die door belangrijke steunverlenende en legitimerende groeperingen als de politieke partijen en het particulier initiatief werden getrokken, heeft het centrale beleid steeds verlegd.

De politieke partijen, die aanvankelijk erg terughoudend, soms zelfs negatief stonden t.o.v. het opbouwwerk, hebben zich in de loop der tijd wat positiever opgesteld. Nochtans zonder dat men in die kringen een aanwijsbaar enthousiasme kan onderkennen. Men krijgt bij bestudering het gevoel, dat de politieke partijen het wel ‘goed werk’ vinden, doch bij gebrek aan een enigermate klare voorstelling van wat opbouwwerk nu inhoudt en uithaalt, blijft die toegenomen steun in essentie een vrijblijvend karakter houden. Het is een vage goedkeuring van een vaag beleid. Wel deelt het opbouwwerk in de toenemende belangstelling voor en erkenning van de betekenis van welzijnsvraagstukken. Het opbouwwerk, dat in de beginfase via het gevestigde en bekende maatschappelijk werk een institutioneel ‘opstapje’ kreeg, blijft echter nog steeds een perifere plaats in de belangstelling van politieke partijen innemen. De beleidsinitiatie komt van het ministerie, de Kamer holt daar - waarschijnlijk mede omdat het opbouwwerk in het totaal aan overheidsuitgaven een bescheiden plaats inneemt - hijgerig achteraan. Om

vervolgens altijd te laat te komen.

Het particulier initiatief, dat in het begin meer afwijzend dan positief stond tegenover het opbouwwerk, is zich later meer gaan interesseren voor het opbouwwerk. Deze vergroting van de belangstelling moet echter eerder gezien worden als een reactie op de uitbreiding van opbouwwerk-activiteiten door het departement dan als een zelfstandige keuze voor het opbouwwerk. De laatste jaren is het particulier initiatief - vooral door het groeiend aantal mensen dat werkzaam is in de welzijnssector - zich uitdrukkelijker gaan opstellen als belangenbehartiger van díe belangen. Dat betekent dat het opbouwwerk vanuit deze stellingname meer steun van het particulier initiatief heeft gekregen.

Last, but not least is er de bevolking - slechts zeer gedeeltelijk vertegenwoordigd in en door het particulier initiatief -, die van het opbouwwerk weinig weet heeft. Voorzover zij zich inzet voor welzijnsvraagstukken, komt deze steun maar op minimale wijze de vorm waarin het opbouwwerk van officiële zijde wordt aangeboden ten goede. Het merkwaardige feit doet zich dus voor dat de ‘raison d'être’ van het opbouwwerk, de ‘grass roots’, zichzelf nauwelijks herkennen in het opbouwwerk. Daar waar het opbouwwerk in de practijk zijn belangrijkste steunpunten voor verdere ontwikkeling zou moeten vinden, zien we de geringste belangstelling. Misschien met een zekere uitzondering van het oude buurt- en club-huiswerk, dat echter pas recentelijk als ‘echt’ opbouwwerk is ontdekt. De geringe belangstelling en steun voor het werk vanuit de bevolking, hebben natuurlijk de toeneming van de institutionalisering die ik - alles bij elkaar genomen - in het begin constateerde, belemmerd. Vooral omdat het opbouwwerk uitdrukkelijk wil steunen op en verwijzen naar (legitimatie) daadwerkelijke deelneming door de bevolking in de door het beleid aangeboden opbouwwerkactiviteiten. Men zou het ook zo kunnen formuleren: het feit dat het opbouwwerk voor de bevolking een weinig herkenbare activiteit is, betekent potentieel een voortdurende bedreiging van de tot nu toe bereikte institutionaliseringsgraad. Dit verklaart waarschijnlijk ook waarom het opbouwwerk - ik kom daar bij de evaluatie uitvoeriger op terug - zich een wisselende legitimatiebasis (maatschappelijk werk, welzijn) heeft aangemeten.

Beschrijving en analyse in deze paragraaf (II.3) rechtvaardigen de conclusie dat we het proces van institutionalisering van het opbouwwerk kunnen karakteriseren als anticiperende institutionalisering. Dat wil zeggen dat het initiatief tot het opzetten en uitbreiden van opbouwwerk-activiteiten in hoofdzaak in een bepaald machtscentrum - in dit geval het ministerie - is genomen. Weliswaar was er wel een bepaalde voedingsbodem (en een zekere geschiedenis op dit terrein), maar de ‘push’ is van de centrale overheid uitgegaan. De institutionalisering is niet het resultaat van een, naar invloed, gelijkwaardig samenspel tussen overheid en maatschappelijke groeperingen/stromingen. De anticipatie heeft maar weinig participatie kunnen ontlokken. De gedachten kwamen van (of werden verder uitgedragen door) het ministerie. De belangrijkste institutionele partner - het particulier initiatief - volgde slechts moeizaam.

In het volgende onderdeel zullen we nagaan wat - in termen van voorzieningen, mankracht e.d. - het resultaat is van het totaal aan maatschappelijke steun, dat aan het opbouwwerk is gegeven.

voetnoot159: Zo merkt Braam t.a.v. het opbouwwerk op: ‘Zo noemde ik als belangrijkste machtsfactor in het opbouwwerk de steun van groeperingen uit de betreffende samenleving’; zie NIMO bulletin, jrg. 1, nr. 2, blz. 47.

voetnoot160: Zie hierover b.v. H.A. Brasz, Openbaar bestuur in een democratie, in: H.A. Brasz e.a., Democratie anno 1967, 1967, blz. 83 e.v.

voetnoot161: Ik betwijfel overigens sterk of het leerstuk van de consumentensoevereiniteit ooit een behoorlijk realiteitsgehalte heeft gehad. Voor een analyse vande zwakke positie van de consument kan men b.v. terecht bij J.K. Galbraith, The new industrial state (A Signet Book), 1968, m.n. blz. 208 e.v.

voetnoot162: Ook Van Tienen en Zwanikken (o.c., blz. 39) onderstrepen de belangrijke invloed van het ministerie wanneer zij zeggen: ‘De uitzonderlijke rol die het Ministerie heeft gespeeld bij het ontstaan van het maatschappelijk opbouwwerk, heeft tot ver buiten de grenzen van ons land bekendheid gekregen’.

voetnoot163: Tjeenk Willink/Treurniet, o.c., blz. 337.

voetnoot164: Boer (1957), o.c., blz. 5.

voetnoot165: Zie b.v. 1953: VV, II, 1 e.v.; nog in 1965/66 - bij het eerste optreden van CRM - zijn er Kamerleden die voor deze onderbrenging pleiten (1966: VV, I, 2; ook 1963: VV, I, 3); de KVP, die bijna altijd de ministers voor dit ministerie leverde - op 1963-1965 (VVD) en 1965-1966 (PvdA) na -, heeft steeds het meest positief tegenover dit ministerie gestaan. Een afgevaardigde van die partij noemt het in 1956 al ‘onmisbaar’ (1956: H, I, 3066).

voetnoot166: Indicatief voor de structurele spanningen waaronder de ambtenaren in die beginjaren moesten werken, zijn de wel zeer nadrukkelijke dankbetuigingen van de minister aan hun adres. Met de jaren neemt dat af; Tjeenk Willink en Treurniet merken in dit verband nog op: ‘De betrekkelijke passiviteit van de rijksoverheid ten aanzien van armenzorg en maatschappelijke zorg zette zich om in een “actieve maatschappelijk-werk-politiek”’. Zij spreken van een ‘ongekende subsidiestroom’ (o.c., blz. 367).

voetnoot167: Zie de MvT van 1953, 1954 en 1955. Op een ander belangrijk punt voor de start - zo men wil: institutionalisering - van het ministerie, wijst Mr. W.G. Verkruisen, die terecht zegt dat het Kabinet voor dit ministerie wel een minimumbedrag moest uittrekken, wilde het naar buiten toe enigszins het bestaan van dit departement rechtvaardigen. In zijn eigen woorden: ‘Het ministerie van maatschappelijk werk dankt zijn ontataan aan een toevallig moment in de kabinetsformatie. (...) Daarmee was tegelijkertijd een claim geschapen op een deel van het budget van de rijksoverheid. (...) een zeker minimum was door het instellen van een afzonderlijk ministerie automatisch ingebouwd’. Zie Uitzicht op de subsidiëring als middel tot bestuur, in: Uitzicht, uitgave van Humanitas n.a.v. een congres in 1965, blz. 17; een belangrijke rol heeft de onvermijdelijke heer Beel (vice-president van de Raad van State) gespeeld, omdat hij een bestuurlijke toppositie bekleedde in het maatschappelijk werk.

voetnoot168: 1953: VV, II, 2, 3.

voetnoot169: 1953: MvA, II, 3. Het belang dat het ministerie hecht aan het opbouwwerk komt ook tot uitdrukking in de opneming ervan in de in 1954 opgezette hoofdafdeling individueel maatschappelijk werk en maatschappelijk opbouwwerk (1955: brief van de minister no. 8).

voetnoot170: Bij wetten van 12 juli 1951 en 23 juni 1952 aangewezen; zie 1960: MvA, II, 16.

voetnoot171: 1954: VV, I, 6; 1954: VV, II, 3.

voetnoot172: De eerste tien jaren van het ministerie van maatschappelijk werk, uitgave MaWe, 1962, blz. 23.

voetnoot173: Daarin waren 7 ministeries vertegenwoordigd. MaWe trad als coördinator van de sociale planning op.

voetnoot174: Zie o.a. 1955: MvA, I, 9; en: De eerste tien jaren etc., o.c., blz. 20.

voetnoot175: 1957: MvA, II, 9.

voetnoot176: 1954: MvA, I, 8.

voetnoot177: Deze provinciale stichtingen voor maatschappelijk werk op algemene grondslag zijn de voorlopers van de - ook toen al vaak geheten - provinciale opbouworganen. De subsidieregeling Maatschappelijke Opbouw heet sinds 1963 Samenlevingsopbouw. Zie Houttuyn Pieper, o.c., blz. 129.

voetnoot178: 1953: VV, II, 4.

voetnoot179: De eerste tien jaren etc., o.c., blz. 25 e.v.

voetnoot180: Zie b.v. voor toen 1953: VV, II, 2 en de MvT, MvA en VV (zowel I als II) van 1954 en 1955; voor nu 1968: H, I, 433; 1969: H, II, 2177, 2194, 2195, 2201; 1969: H, I, 825; 1970: H, II, 1458, 1476; 1970: H, I, 487, 499, 500; 1971: H, II, 1029, 1042.

voetnoot181: 1953: MvA, II, 3.

voetnoot182: 1957; H, II, 3007.

voetnoot183: 1960: H, II, 3390.

voetnoot184: 1958: MvT, 5.

voetnoot185: 1960: MvT, 5.

voetnoot186: Zie b.v. 1959: MvT, 1 e.v.

voetnoot187: 1959: MvA, H, 1.

voetnoot188: 1959; H, II, 3400; 1960: MvA, II, 2; 1960; H, II, 3349.

voetnoot189: B.v. 1960: MvT, 5.

voetnoot190: Met de agrarisch-sociale voorlichting is daar reeds een begin mee gemaakt; zie 1960: H, I, 3345.

voetnoot191: 1960: MvT, 5; 1960: MvA, I, 3.

voetnoot192: 1959: H, I, 3159.

voetnoot193: De interdepartementale commissie voor ontwikkelingsgebieden (ICO) wordt nu ICP (probleemgebieden).

voetnoot194: Zie M. v. d. Geld, Overzicht van de subsidieregelingen op het terrein van de Maatschappelijke Opbouw, in: NIMO bulletin, jrg. 1, nr. 4, 1967, blz. 1-4.

voetnoot195: 1960: MvT, 19; 1960: MvA, I, 13.

voetnoot196: De eerste tien jaren etc., o.c., blz. 29.

voetnoot197: 1960: H, I, 3331.

voetnoot198: 1960: MvA, II, 7.

voetnoot199: 1960: MvA, I, 4-6; 1962: MvT, 5.

voetnoot200: Van Doorn, 1964, o.c., blz. 106; zie ook: R. Wentholt, Maatschappelijk werk en sociaal beleid, in: J.M. Broekman (red.), Maatschappelijk Werk, deel III, 1966, blz. 254.

voetnoot201: In dit verband is de opmerking van Van Doorn van belang wanneer hij stelt dat maatschappelijk werk en maatschappelijk opbouwwerk bijzondere aandacht waard zijn ‘omdat hier eigenlijk sprake is van functies, die als geen andere worden beschouwd als “toegepaste sociologie”. Het gaat immers om het herstellen en bevorderen van sociale relaties tussen individuen onderling, tussen groepen, tussen delen van de samenleving en deze samenleving als totaal’; zie zijn artikel Sociologie als beroep, in: Sociologische Gids, mei/juni 1961, blz. 107.

voetnoot202: 1955: MvA, II, 14. Voor het ministerie waren bij deze onderzoekingen Dr P.C.J. van Loon en Dr G. Hendriks betrokken.

voetnoot203: De Nederlandse ontwikkelingsgebieden, o.c.

voetnoot204: COM heeft verschillende bulletins uitgegeven. Zie voor het werk van deze commissie de bijdragen van Groenman, Ploeger en Zwanikken, in: Tijdschrift voor maatschappelijk werk, 18de jrg., 1965, m.n. blz. 35 e.v.

voetnoot205: 1968: MvT, 15.

voetnoot206: De grote invloed is door velen geconstateerd. Later zal ik die invloed relativeren. Het belang ligt vooral in de sfeer van de beleidsaanvaarding. Voor de invloed zie b.v.: Van Tienen/Zwanikken, o.c., blz. 34, 35, 51, 52; ook Boer (1960, 1968), die haar boek de veelzeggende ondertitel meegeeft: verkenningen op het gebied van ‘community organization’ in Nederlandse verhoudingen.

voetnoot207: 1961: MvT, 9; zie ook 1961: MvA, II, 1, 2; 1962: MvT, 5.

voetnoot208: 1961: MvA, II, 2; 1962: MvT, 5.

voetnoot209: 1961: MvT, 5.

voetnoot210: Zie ook de bundel Maatschappelijk Opbouwwerk (publ. nr. van de NRMW, 1964), waar gesteld wordt - we leven dan in 1963 - dat de decentralisatie vier jaar geleden over Nederland is ‘losgebarsten’.

voetnoot211: 1961: MvA, II, 2; 1962: MvT, 5.

voetnoot212: 1961: MvT, 6; 1961: MvA, II, 2, 3; 1962: MvT, 5; 1962: H, II, 3228.

voetnoot213: 1961: MvA, II, 2.

voetnoot214: 1962: MvA, II, 3; 1962: VV, I, 5.

voetnoot215: 1953: VV, II, 2; 1963: CV, II, 3013; 1964: MvA, II, 1.

voetnoot216: 1962: H, II, 3228.

voetnoot217: 1964: MvA, I, 2. Sterk in die richting gestuwd door de op handen zijnde ABW; zie b.v. 1963: MvT, 16; 1965: MvT, 5.

voetnoot218: Hiervoor: 1966: MvT, 12; 1966: MvA, II, 3, 4; 1967: MvT, 1, 2, 15, 16; 1968: MvT, 2, 15, 18; De Volkskrant (9-12-1967).

voetnoot219: 1966: MvT, 14; 1966: MvA, I, 11; 1964: CV, II, 418, 421.

voetnoot220: 1963: MvT, 12; 1964: MvT, 5; 1964: CV, II, 418; 1964: MvA, I, 2; 1965: MvT, 7.

voetnoot221: 1965: MvA, I, 4.

voetnoot222: 1965: CV, II, 445.

voetnoot223: Respectievelijk in, 1968: Nota van de minister (29-2-1968), blz. 7; 1969: MvA, 7; 1971: MvT, 25.

voetnoot224: 1971: MvT, 4.

voetnoot225: 1968: CV, II, U 112.

voetnoot226: 1971: MvT, 25.

voetnoot227: 1969: MvT, 18.

voetnoot228: 1968: CV, II, U 118; 1969: MvT, 16; 1971: MvT, 26.

voetnoot229: 1970: MvT, 18.

voetnoot230: De subsidiecategorie Sociale actie, die in de conceptsubsidieregeling (september 1969) is opgenomen (VI C), is niet meer in de definitieve versie (juni 1971) terug te vinden. Participatiebevordering kent natuurlijk ook haar grenzen! Zie ook de bijdrage van Anton Hendriks, in: Attak, 1ste jrg., okt. 1971, blz. 18 e.v. Attak is de opvolger van het tijdschrift De Schalm.

voetnoot231: 1971: MvT, 4; de rijkssubsidieregeling Samenlevingsopbouw is van 28 april 1971 (zie Bijvoegsel van de Nederlandse Staatscourant van 4 juni 1971, nr. 105).

voetnoot232: Van Tienen/Zwanikken, o.c., blz. 38.

voetnoot233: 1968: CV, II, U 110; 1969: MvT, 16, 17.

voetnoot234: 1970: MvT, 18; zie hierover ook: G. Hendriks, Social welfare planning in the Netherlands, uitgave CRM, 1969, blz. 38-46.

voetnoot235: 1971: MvT, 23.

voetnoot236: Een begin daarvan is het congres (1963) van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), met als thema: Hedendaags gemeentelijk sociaal beleid; zie verder 1963: CV, II, 3029; 1964: MvA, I, 4; 1965: MvT, 5.

voetnoot237: Aanwijzingen in 1963: MvT, 16; 1967: MvT, 20; 1968: MvT, 3; 1968: H, I, 474, 477, 478; 1970: H, II, 1491; 1970: VV, 1; 1970: H, I, 488; de Vereniging van Nederlandse Gemeenten staat afwijzend tegenover het Memorandum; zie de betreffende nota van januari 1971.

voetnoot238: 1970; MvT, 3.

voetnoot239: CRM (Staatsuitgeverij), 1970.

voetnoot240: Voor de klachten hierover o.m. 1955: H, II, 3495, 3496; 1955: VV, I, 1, 2; 1955: H, I, 3304; 1956: H, II, 3096; 1957: H, II, 3065, 3066; 1958: MvA, II, 1; 1958: H, II, 3174; 1958: VV, I, 1.

voetnoot241: 1955: H, II, 3523.

voetnoot242: B.v. 1970: H, I, 499, 500; 1971: H, II, 1024.

voetnoot243: 1960: H, II, 3378; 1969: H, II, 2194, 2195.

voetnoot244: Hierover én het streven van de Kamer naar wettelijke voorzieningen e.d., de briljante oratie van F.R. Böhtlingk, De rechtsstaat Nederland, 1958.

voetnoot245: B.v. 1959: VV, II, 1 e.v.; 1960: H, II, 3358, 3359; 1960: VV, I, 3; 1964: CV, II, 390; 1969: H, II, 2177; 1970: H, II, 1468, 1471; 1971: H, II, 1013.

voetnoot246: Nog in 1967 vinden we nauwelijks iets terug van opbouwwerk (of samenlevingsopbouw) in de actie- en verkiezingsprogramma's van de politieke partijen. Uit die programma's blijkt dat het denken over welzijnsvraagstukken nog op gang moet komen. Zie het speciale nummer van Maatschappelijk Welzijn, 19de jrg., nr. 12, 1967, blz. 271. In een slotbeschouwing n.a.v. dit nummer zegt W.C.D. Hoogendijk: ‘De conclusie, welke wij m.i. kunnen verbinden aan de gegeven samenvatting van de programma's der partijen is, dat de overheid de laatste jaren meer visionair schijnt te zijn dan de onderdaan’ (o.c., blz. 284).

voetnoot247: Het kamerlid dat in deskundigheid met kop en schouders boven de anderen én de minister uitsteekt, vooral heel duidelijk in die eerste jaren, is mej. M. Tjeenk Willink, tevens - al secretaris van de NRMW - belanghebbende in deze materie.

voetnoot248: 1960: H, II, 3365, 3366; 1966: VV, II, 2-4.

voetnoot249: Zie voor deze lijdensgeschiedenis van de wetgeving, 1953: VV, II, 2; 1954: VV, II, 3; 1954: MvA, I, 3; 1956: H, I, 3062; 1957: VV, II, 3; 1958: VV, II, 1; 1959: H, II, 3307; 1960: H, I, 3330; 1960: MvA, I, 3; 1960: H, I, 3315; 1961: H, II, 3255; 1965: CV, II, 435; 1968: H, I, 433; 1970: H, II, 1470, 1491; 1970: H, I, 480; 1971: H, II, 1013.

voetnoot250: 1970: H, II, 1583. In 1971 is daar overigens nog niet veel van terecht gekomen. De nota hierover is er nog steeds niet, zie 1971: H, II, 1029.

voetnoot251: Zie 1971: H, II, 1013, 1015, 1016, 1034-1037, 1093-1095. Er wordt al eerder gesproken van de taakaantrekking en de opgedrongen structuren van het ministerie (1969: H, II, 2180, 2194).

voetnoot252: 1971: H, II, 1029.

voetnoot253: 1971: H, II, 1093.

voetnoot254: 1968: CV, II, U 119.

voetnoot255: Zie hierover b.v.R. Crince le Roy, De Vierde macht, 1969, en J. Wessel, Burger contra administratie, 1969. Het Kamerlid Vonhoff (VVD) - nu staatssecretaris van CRM - brengt iets van dat gevoel van onmacht tegenover het apparaat tot uitdrukking, wanneer hij - zich niet zo gelukkig voelend met de constructie CRM - zegt dat CRM ‘kwalachtig’ en ‘glibberig’ is, dat het groeit en tentakels heeft (1969: H, II, 2177).

voetnoot256: Veel activiteiten worden door de overheid gestart, zonder overleg met het particulier initiatief, zie 1960: H, II, 3363; 1960: H, I, 3316.

voetnoot257: 1955: H, II, 3523; 1956: VV, II, 7; 1958: MvA, II, 11.

voetnoot258: 1962: MvT, 5.

voetnoot259: 1957: MvA, II, 2.

voetnoot260: 1968: MvT, 16.

voetnoot261: Er werken ruim 20.000 beroepskrachten in de gehele welzijnssector (1970: H, II, 1470).

voetnoot262: In: Commentaar op het Memorandum voorbereiding wetgeving maatschappelijk en cultureel welzijn, uitgave NRMW, 1971.

voetnoot263: Idem, o.c., blz. 36.

voetnoot264: Idem, o.c., vooral blz. 15-19.

voetnoot265: De overheid blijft het primaat erkennen van de particuliere instellingen bij de uitvoering van het sociaal en cultureel welzijnsbeleid. Doch wel met de belangrijke restrictie dat de noodzakelijk geachte voorzieningen tot stand gebracht moeten worden, ‘ook wanneer geen particuliere instellingen aanwezig zijn of daarvoor in het leven geroepen kunnen worden. De ondergetekenden menen, dat in dit geval de gemeentelijke of provinciate overheid de uitvoering ter hand dient te nemen’ (Memorandum, o.c., blz. 16). Dit is een belangrijk verschil met de vroegere situatie.

voetnoot266: Van Tienen/Zwanikken, o.c., blz. 38; ook 1959: H, II, 3380.

voetnoot267: Uitgebreider over die techniek de publicatie van MaWe: Wat is community self-survey, 1960; en J.C.C. van der Lest, Community self-survey, 1963.

voetnoot268: Kennis en beeld van de sociale dienstverlening, uitgave CRM, 1967, deel I, blz. 3.

voetnoot269: Idem, o.c., deel II, blz. 3-5.

voetnoot270: Kennis en beeld etc., deel I, o.c., Ten Geleide.

voetnoot271: 1967: MvT, 2, 20; dit is ook de reden dat er steeds meer aan voorlichting wordt (zal worden) gedaan; zie b.v. 1967: MvT, 2.

voetnoot272: Houttuyn Pieper, o.c., blz. 122.

voetnoot273: Idem, o.c., blz. 131.

voetnoot274: Uitvoerig bewijsmateriaal bij Kramer, o.c., vooral blz. 87-105.

Vorige Volgende