Logo DBNL
Vorming van welzijnsbeleid (1972)

Vorming van welzijnsbeleid

(1972)–Bram Peper–rechtenstatus Auteursrechtelijk beschermd

Evolutie en evaluatie van het opbouwwerk


Vorige Volgende

2 Doelstellingen

2.1 Vroege aanzetten

Hoewel - zoals ik later nog hoop aan te tonen - de ontwikkeling van de doelstellingen van (en noodzaak tot) het opbouwwerk vooral door het beleid van de rijksoverheid in de jaren '50 is bepaald, dient men zich toch af te vragen of dit werk al vóór die tijd bekend was. Was er al een maatschappelijke voedingsbodem aanwezig of is het opbouwwerk zomaar ‘uit de lucht’ komen vallen? Of vinden we in vroegere activiteiten de eerste aanzetten voor wat nu opbouwwerk wordt genoemd. Betrof het activiteiten die b.v. onder een andere naam bekend waren en die - wellicht gedeeltelijk - in de jaren '50 een onderdak vonden bij het opbouwwerk, toen nog maatschappelijk opbouwwerk geheten? Kortom: is de introductie van opbouwwerk in de Nederlandse samenleving een geheel nieuw gegeven?

De laatste vraag moet ontkennend worden beantwoord. Zonder hier op deze voorgeschiedenis uitvoerig in te gaan, zonder ook te willen stellen dat het opbouwwerk een directe voortzetting vormt van vroegere activiteiten, zijn er twee soorten activiteiten te noemen die de introductie van het opbouwwerk hebben vergemakkelijkt. Op stedelijk niveau kunnen activiteiten genoemd worden die bekend waren (of zijn) onder namen als: volksontwikkelings-, volkshuis-, club- en buurthuiswerk. In de plattelandsgebieden is ver voor de oorlog pionierswerk verricht op sociaal-cultureel terrein (dorpshuizen, werklozenzorg e.d.) door de in 1926 opgerichte Centrale Vereeniging voor de opbouw van Drenthe. Daarom kort enige aandacht voor deze opbouwwerk-achtige bezigheden.

Onder invloed van de Engelse ‘settlements’-beweging is aan het einde van de vorige en het begin van deze eeuw in verschillende steden een aantal initiatieven genomen - meestal door sociaal bewogen vertegenwoordigers van de burgerij -, die hebben geleid tot de oprichting van volks-, club- en/of buurthuizen39. De bedoeling was om jeugdigen en volwassenen uit arme stadsdelen maatschappelijk ‘op te heffen’. Het stedelijke proletariaat diende - door b.v. hulpverlening en eigen culturele activiteiten - maatschappelijk heraangepast te worden. De volks- of buurthuizen boden accomodatie voor deze activiteiten en fungeerden tevens als oriëntatiepunt voor en uitstralingscentrum van het betreffende stadsdeel. Bekend zijn b.v. de volkshuizen (‘Ons Huis’) die in Rotterdam, Amsterdam, Leiden en Utrecht tot stand zijn gekomen. Ook waren er ‘uitlopers’ van deze beweging op het platteland (dorpshuizen).

In 1928 worden deze activiteiten op landelijk niveau organisatorisch gebundeld door de oprichting van de Nederlandse Bond van Volkshuizen40, die later Nederlandse Bond voor Sociaal-Cultureel Vormingswerk zal heten (NBV). Daarbij zijn organisaties aangesloten die zich met buurt- en buurthuiswerk bezighouden. De verheffing van de arbeidersbevolking - en dan vooral dat deel dat, naar de toen geldende maatstaven, in het bijzonder was achtergebleven op sociaal en cultureel gebied - stond voor de oorlog centraal. Deze beweging was duidelijk beïnvloed door de caritas-idee van de verschillende religieuze groeperingen, alsmede door het ra-

dicale liberalisme en de jeugdbeweging. Na de oorlog is dit werk voortgezet met een minder uitgesproken accent op achtergebleven (gedepriveerde) groepen, hoewel ook nu nog steeds een groot deel van dit werk plaatsvindt in oude stadswijken die, zoals dat heet, sociaal en cultureel zijn achtergebleven. Meestal wordt dat dan uitgedrukt met de term: bijzonder, zoals in bijzonder jeugd- en gezinswerk, bijzonder opbouwwerk e.d.

Er is ook een andere lijn, later getrokken, die zijn begin vindt in sociaal, cultureel en economisch achtergebleven plattelandsgebieden. Drenthe is hier het klassieke voorbeeld. De al genoemde Centrale Vereeniging (1926), later Stichting Opbouw Drenthe genoemd, begon haar werk in de door grote armoede getroffen veengebieden van Drenthé41. Het grootste deel van de veenarbeiders was werkloos, straatarm en slecht behuisd. De sociaal-hygiënische omstandigheden in Drenthe waren slecht. Het doel van de vereniging, die al voor de oorlog een groot aantal plaatselijke organisaties overkoepelde, was het bevorderen van de culturele, economische en hygiënische reconstructie (opbouw) van Drenthe. De opbouwgedachte, die we na de oorlog zullen terugvinden, krijgt hier op enigszins uitgebreide schaal vorm. De idee daarbij was om de bevolking zoveel mogelijk in het proces van opbouw in te schakelen, naast de bijdrage die ‘professionals’ (‘de opbouwwerkers van het eerste uur’)42 aan het werk leverden. De activiteiten besloegen een zeer ruim terrein: buurthuiswerk, consultatiebureau voor zuigelingen, kleuterbewaarplaatsen, het clubwerk voor de rijpere en schoolgaande jeugd, vakcursussen voor de rijpere jeugd en volwassenen, naai- en huishoudonderwijs, tekenlessen voor jongens en mannen, toneelspel, handenarbeid, jeugdzorg, maatschappelijk werk, kookcursussen, zorg voor verwaarloosde jeugd, ongehuwde moeders, zorg voor gehandicapten, vrouwelijke hulpverlening, schoolartsen-

dienst etc. We zien uit deze opsomming dat er - althans in principe - sprake was van een totale (‘comprehensive’) aanpak. Het ging om de opbouw van een totaal landsdeel, in dit geval het traditioneel weinnig bevoorrechte Drenthe. Het werk, bij de veenarbeiders begonnen, breidt zich al voor de oorlog (1930) tot de hele provincie uit.

De conclusie die kan worden getrokken is, dat zowel de stedelijke als plattelands-‘opbouw’-activiteiten a) sterk vanuit geografische kaders zijn opgezet; b) betrekking hebben op achtergebleven groeperingen/gebieden.

De Stichting Opbouw Drenthe behoort - met soortgelijke, minder spectaculaire, initiatieven in Gelderland en Groningen43 - tot de voorlopers van de provinciale opbouworganen. Deze laatste organen hebben een sterke impuls gekregen van de gedurende enkele jaren na de oorlog opererende en in de oorlog (1944) voorbereide organisatie Nederlands Volksherstel44. Deze organisatie beschikte - door bijdragen van overheid en particulieren - over aanzienlijke bedragen aan geldmiddelen. Zij stelde zich ten doel - in het bijzonder in de sociaal-culturele sfeer - de ontwrichte Nederlandse samenleving weer op te bouwen; zij kan op dit terrein gezien worden als een eerste, belangrijke aanzet tot de ‘welfare state’. Zij stimuleerde de samenwerking tussen de verschillende sociaal-culturele instellingen. Per provincie bestond een Provinciaal Volksherstel. ‘Provinciaal Volksherstel vormde de grondslag van de provinciale opbouworganen, welke voor de oorlog alleen maar in Drenthe en Gelderland bestonden en thans in elf provincies, dankzij het feit dat de minister van sociale zaken het advies aanvaardde dat was uitgebracht door en met zijn medewerking tot stand gekomen organisatiecommissie van Nederlands Volksherstel’45. Al deze nieuwe organen kwamen van de grond dankzij ‘belangrijke startsubsidies uit de gelden van Volksherstel (...). Ook het pas later tot stand gekomen opbouworgaan in Limburg profiteerde nog van de finan-

ciën van Volksherstel, terwijl het opbouworgaan Noord-Holland, dat in 1952 als hekkesluiter tot stand kwam, een beroep deed op het Koningin Julianafonds, hetwelk zijn bestaan eveneens aan Volksherstel dankt’46.

In 1947 wordt op de begroting van Sociale Zaken al een bedrag voor de opbouw van deze provinciale opbouworganen uitgetrokken47. Deze steun - en de uitbreiding daarvan in de volgende jaren - is beslissend geweest voor de verdere ontwikkeling van deze organen. Zij vormen, met de later opgerichte provinciale plancommissies, de belangrijkste organisatorische voertuigen voor de uitvoering op provinciaal niveau van het beleid t.a.v. de achtergebleven agrarische gebieden (de zgn. ontwikkelingsgebieden), dat rond 1950 op gang wordt gebracht. Zij zijn bedoeld - over de grenzen van de gemeenten heen - enige coördinatie aan te brengen tussen de verschillende verzuilde organisaties op het ruime terrein van het maatschappelijk werk48. En zijn dan ook officieel: provinciale stichtingen voor maatschappelijk werk. Zij ressorteerden onder de actieve afdeling Sociale Bijstand en Maatschappelijk Opbouwwerk van het ministerie van Sociale Zaken, een afdeling die na de oorlog werd ‘geconfronteerd met gezinsontwrichting en algemene sociale desintegratie, zowel in de steden als op het platteland’49.

‘Het is geen overdrijving wanneer gesteld wordt dat deze ontwikkelingsgebieden “ontdekt” zijn vanuit de werkverruimingspolitiek en de praktijk der sociale bijstand van het ministerie van sociale zaken en volksgezondheid. (...) De vaststelling van zeer veelvuldige individuele sociale noden, veroorzaakt door de economische structurele achterstand, maakte aanvankelijk de afdeling sociale bijstand van genoemd ministerie tot het werkcentrum van dit maatschappelijk opbouwwerk’50. Het maatschappelijk opbouwwerk

wordt dan nog als een onderdeel van het maatschappelijk werk gezien.

De hierboven gereleveerde vroege aanzetten stemmen - hoe verschillend in hun concrete uitwerking ook - in één opzicht overeen, nl. dat zij, met belangrijke nuanceverschillen, alle in hoofdzaak initiatieven van ‘bovenaf’ vertegenwoordigen. Voor de verdere ontwikkeling van het opbouwerk is dit gegeven, zoals we zullen zien, van niet geringe betekenis.

Inmiddels zijn we - in vogelvlucht - gekomen in het jaar 1952, waarin op 1 september het ministerie van Maatschappelijk Werk (MaWe) wordt opgericht. Het maatschappelijk opbouwwerk wordt - tesamen met het onderzoek - in één afdeling ondergebracht bij dit nieuwe ministerie51 Het wordt daarom tijd - na deze korte voorgeschiedenis - na te gaan welke doelstellingen dit ministerie aan het opbouwwerk heeft meegegeven en welke maatschappelijke omstandigheden tot deze speciale activiteit aanleiding gaven. Met de kanttekening - en die geldt voor de gehele studie - dat de meeste aandacht zal worden gegeven aan de meer recente ontwikkelingen (grofweg vanaf 1960).

2.2 Beleidsdoelstellingen

Wanneer bij Koninklijk Besluit van 1 september 1952 (Stbl. 460) het ministerie van Maatschappelijk Werk wordt opgericht is dat voor velen een verrassing. Het ministerie werd meer opgezet om redenen van een evenwichtige zetelverdeling in het kabinet tussen de regerende politieke partijen dan omdat er toen al een sterke behoefte aan een apart departement voor maatschappelijk werk werd gevoeld52. Dat juist dit ministerie werd gevormd moet waarschijnlijk in belangrijke mate worden toegeschreven aan de invloed van (in)formateur Beel, die in die tijd nl. voorzitter was van de Nederlandse Vereniging voor Maatschappelijk Werk. Het werd een heel ‘licht’ ministerie, dat taken opgedragen kreeg die tot dan toe waren

ondergebracht bij de ministeries van Binnenlandse Zaken, Sociale Zaken en Volksgezondheid en Uniezaken en Overzeese rijksdelen. Eén van die taken was: maatschappelijk opbouwwerk, voor die tijd onderdeel van de afdeling Sociale Bijstand van het ministerie van Sociale Zaken en Volksgezondheid.

De invloed die de rijksoverheid - zowel ideëel als financieel - heeft gehad op de ontwikkeling van het opbouwwerk rechtvaardigt ten volle de grote aandacht die ik zal geven aan de analyse van de opvattingen die aan de kant van de overheid (en de politieke partijen) leven. Deze opvattingen zijn voor het grootste deel te achterhalen uit de begrotingsstukken53. Het ligt voor de hand bij de presentatie van de inzichten van de rijksoverheid een chronologische volgorde aan te houden. Er zijn naar mijn inzicht drie perioden te onderscheiden, te weten: 1953-1958, 1959-1964 en 1965-1971.

De periode 1953-1958.

Deze periode kenmerkt zich - als algemene karakterisering - door de schaarse en weinig systematische aandacht die aan de doelstellingen van het opbouwwerk wordt gegeven. Onder het hoofd opbouwwerk - tot ongeveer 1965 maatschappelijk opbouwwerk genaamd54 - vinden we in 1953 een aantal taken opgesomd. De bedoeling van opbouwwerk is om in het bijzonder de sociale begeleiding en aanpassing van een aantal, in dat jaar door de centrale overheid aangewezen, gebieden op zich te nemen55. Deze zgn. ontwikkelingsgebieden waren: Z.O. Drenthe, Z.W.- en Oostelijk Groningen, Oostelijk Friesland, N.O. Over-

ijssel, Oostelijk West-Friesland, Z.W.- en N.O. Noord-Brabant en Noordelijk Limburg56.

In concreto hield dit in dat het opbouwwerk in hoofdzaak coördinerend moest optreden t.a.v. taken van het maatschappelijk werk in die gebieden. Het opbouwwerk werd immers gezien als een onderdeel van het maatschappelijk werk. Op een andere plaats wordt gesteld dat het opbouwwerk de bijzondere taak heeft het sociaal milieu en de gemeenschapsband te versterken57. De noodzaak hiertoe ligt in het achterblijven van de sociale ontwikkeling bij de technische ontwikkelingen. Daardoor worden waarden en normen uitgehold. Door het uitvoeren van maatschappelijk werk en opbouwwerk kan steun worden verleend aan de positieve krachten58. Op deze wijze vormt het opbouwwerk een schakel tussen het individuele maatschappelijk werk en de algemene sociale politiek. Het maatschappelijk werk in zijn totaliteit is ‘een noodzakelijke voorwaarde voor het goed functioneren van de gemeenschap’59.

Het opbouwwerk heeft echter niet alleen als doelstelling te coördineren tussen het particulier initiatief (d.w.z. alle particuliere organisaties voor maatschappelijke zorg en dienstverlening) onderling en tussen het particulier initiatief en de overheid, het vervult ook een onmisbare taak bij de beïnvloeding van buiten het gezin gelegen milieus60. De aandacht gaat dan ook uit naar sociale voorlichting over en maatschappelijke begeleiding van structurele veranderingen, zoals industrialisatie, migratie en ruilverkaveling61.

De doelstelling van het opbouwwerk laat zich misschien nog het best aflezen uit de taakomschrijving die in 1957 voor de provinciale opbouworganen - die mede als organen voor opbouwwerk in de ontwikkelingsgebieden opereren - wordt gehanteerd62. Provinciale opbouworganen zijn dan organen voor coördinatie en overleg, voorzover de werkzaamheden zich richten op:

-het bevorderen van coördinatie en overleg tussen de instellingen op maatschappelijk terrein in de provincie en tussen de instellingen en de overheid;
-het bevorderen en dienen van deze instellingen;
-het op verzoek of uit eigener beweging instellen of doen instellen van onderzoekingen;
-het uitbrengen van adviezen, hetzij op verzoek, hetzij uit eigener beweging aan instellingen in de provincie en aan de overheid;
-het nemen van initiatief ter voorziening in bepaalde leemten door het inschakelen van bestaande of het bevorderen van de oprichting van nieuwe organen.

Als algemene conclusie kan gelden dat het opbouwwerk zich voornamelijk richt op het bevorderen van een goede samenwerking tussen de bevolkingsgroepen, nader gespecificeerd in de bevordering van de coördinatie tussen de verschillende organisaties van die bevolkingsgroepen op het terrein van maatschappelijk werk (het particulier initiatief), met bijzondere aandacht voor de ontwikkelingsgebieden.

De periode 1959-1964.

Worden de jaren 1953-1958 gekenmerkt door weinig uitgewerkte gedachten over het opbouwwerk, het jaar 1959 vormt het beginpunt van een meer systematische aandacht voor en omschrijving van het opbouwwerk. Deze verandering wordt ingeluid door een in 1958 door het ministerie gepubliceerde brochure: De mens in zijn samenleving, een beschouwing over maatschappelijk opbouwwerk63. In de begrotingsstukken van 1959 vinden we de invloed van deze brochure duidelijk terug. De minister spreekt van een zekere ombuiging van het beleid, die gaat in de richting van een verschuiving van materiële naar immateriële nood64. Het opbouwwerk wordt omschreven als de verzamelnaam van werkvormen van het maatschappelijk werk, die met elkaar gemeen hebben, dat zij gericht zijn op de vormgeving van de sociale omgeving rond individu en gezin. Of anders gezegd: het ‘leefbaar’

maken van de sociale omgeving65. In genoemde brochure staat te lezen dat het opbouwwerk zich richt op problemen die voortvloeien uit de wijze waarop de samenleving functioneert. De verschijnselen daarvan openbaren zich vaak in gebieden met economische verstarring of in snelle economische ontwikkeling66. Bij het weer ‘leefbaar’ maken van de sociale omgeving dient de bevolking uitdrukkelijk te worden ingeschakeld. In welke situaties is de inschakeling van opbouwwerk nu noodzakelijk67? Te noemen vallen:

-situaties waarin het sociale leven nog niet de gelegenheid heeft gehad tot ontwikkeling te komen; er moeten nieuwe kaders worden opgebouwd; deze situaties doen zich voor in nieuwe stadswijken of in samenlevingen die aan snelle veranderingen onderhevig zijn (geweest); als concrete werkvormen staan ter beschikking: buurtwerk, sociaal groepswerk en agrarisch-sociale voorlichting;
-situaties waarin de aanwezige organen een te gering beroep doen op de zelfwerkzaamheid van de bevolking, b.v. op het platteland of in oude stadjes; als concrete werkvormen die een bijdrage kunnen leveren, valt te denken aan: dorps- en wijkcentra, sociale wijkopbouw, samenwerkingsorganen van het maatschappelijk werk, regionale welzijnsstichtingen en provinciale opbouworganen;
-situaties waarin bepaalde groepen aandacht vereisen, b.v. migranten, gerepatrieerden, vluchtelingen, thuislozen en woonwagenbewoners.

Als belangrijke methode staat dan de uit de Verenigde Staten geimporteerde ‘community organization’ ter beschikking68. Daar had men al veel ervaring opgedaan met het activeren van plaatselijke gemeenschappen (‘communities’). Het opbouwwerk moet dan ook in groter verband gezien worden als een onderdeel van het welzijnswerk69.

De activiteiten van het opbouwwerk dienen met name plaats te vinden in de - na de zesde industrialisatienota - tot probleem-

gebieden herdoopte ontwikkelingsgebieden70. Mede op grond van ervaringen in het buitenland (vooral de V.S. weer) dient de industrialisatie in gebieden zonder veel industriële traditie ondersteund te worden door een beleid dat erop gericht is de participatie van de bevolking te verhogen71. Dit is een noodzakelijkheid, willen investeringen voldoende rendement opleveren. De economische en sociale ontwikkeling dienen tegelijk op te marcheren. De minister stelt dan ook: ‘niet in de gebieden, die normale voorzieningen hebben, moet het opbouwwerk in de eerste plaats plaatshebben’72.

Voorlopig bevindt het opbouwwerk zich nog in een experimenteel stadium. Het werk is een in hoge mate beweeglijk geheel, waarbij nog niet kan worden teruggegrepen op diepgaande bezinning en meningsvorming in vakkringen. Er zijn nog geen vastomlijnde definities; er moet door de overheid gepionierd worden73. In de Kamer wordt inmiddels van deskundige zijde bezwaar gemaakt tegen de opvatting als zou opbouwwerk als nieuw terrein een onderdeel zijn van het maatschappelijk werk. Volgens vele leden heeft het opbouwwerk een ‘eigensoortige’ functie binnen het ruimere kader van een welvaartsbeleid74.

In de jaren 1960 en 1961 zien we een zekere verzelfstandiging - een zich losweken van het maatschappelijk werk - van het opbouwwerk optreden. De minister merkt nog in 1959 over het opbouwwerk - als onderdeel van het maatschappelijk werk! - op: ‘In het bijzonder denkt zij hier aan de stimulans, welke het maatschappelijk opbouwwerk kan geven ter bevordering van het beleven van de solidariteit van de mensen’75. Opvallend is verder de steeds sterkere nadruk die komt te liggen op de participatie van de bevolking, die door een gebrekkige communicatie vaak niet goed op gang blijkt te komen76. Door de voortgaande ‘formalisering en

institutionalisering’ in onze samenleving kan een kloof ontstaan tussen enerzijds de diensten van de overheid en het particulier initiatief en anderzijds de bevolking. ‘Met name initiatieven van maatschappelijk opbouwwerk kunnen zich in verschillende gevallen richten op het verbeteren van de communicatie tussen de bevolking en deze diensten’77.

Een verschuiving in het algemene beleid van het ministerie, waarbinnen het opbouwwerk een bepaalde functie vervult, tekent zich af in de richting van wat wordt genoemd de maatschappelijke ontwikkeling of, met een monstrueuze term, het maatschappelijk functioneren van de samenleving78. Dit is een verschuiving van een bijna uitsluitende gerichtheid op speciale groepen en gebieden, die zich aan de economische en/of sociale periferie van de samenleving bevinden, naar de totale samenleving79. Men kan het ook zo formuleren: de nadruk op speciale groepen en/of gebieden maakt plaats voor een nadruk op preventieve maatregelen, die - bestemd voor iedereen - het ontstaan van dergelijke groepen/gebieden kunnen tegengaan. Van individuele actie naar collectief gerichte preventie80. Voor het opbouwwerk houdt die ontwikkeling in: een sterker accent op het verbeteren van de communicatie en samenwerking tussen de bevolking èn de verschillende diensten van overheid en particulier initiatief. Het opbouwwerk dient de motor te zijn van de samenwerking tussen de - sterk verzuilde - groeperingen in de Nederlandse samenleving. Nochtans blijft het in hoofdzaak op bepaalde gebieden en groepen georiënteerd. Het opbouwwerk poogt de sociale structuur en mentaliteit van plaatselijke of regionale samenlevingen te wijzigen81.

Die bredere oriëntatie van het opbouwwerk - én van het ministerie in het algemeen - vindt haar uitdrukking in een begin van denken -

rond 1960 - over opbouwwerk op stedelijk niveau82. Het opbouwwerk beperkte zich immers in hoofdzaak tot bijzondere gebieden (ontwikkelings- of probleemgebieden) en groepen. De aandacht voor stedelijke gebieden neemt, zoals we nog zullen zien, in de loop der jaren steeds verder toe83.

De grotere aandacht voor de preventie is een gevolg van het inzicht dat voor het niet goed functioneren van gebieden, groepen en personen de oorzaak bij het functioneren van de samenleving zelve dient te worden gezocht84. Het opbouwwerk wordt nu op de totale maatschappij gericht; het wil via zijn verschillende werkvormen een bijdrage leveren tot het vergroten van het samenspel en de maatschappelijke opbouw (of samenlevingsopbouw)85.

In 1962 wordt het opbouwwerk omschreven als een verzamelbegrip voor verschillende activiteiten (werkvormen) welke beogen de sociale omgeving van de mens in gunstige zin te beïnvloeden door deskundig geleide processen, waarin de betrokken bevolking zelf actief deelneemt86. Wat opvalt in deze omschrijving is het nieuwe element van deskundigheid dat is opgenomen. Elders heet het dat het opbouwwerk ook een bijdrage dient te leveren ter ‘verdichting van het netwerk van intermenselijke relaties en tot sociale zelfkennis van groepen’87.

Van belang is te constateren dat het opbouwwerk in de jaren '62-'65 voor het eerst uitdrukkelijk een belangrijke plaats krijgt toegewezen in, wat met een nieuwe term wordt genoemd: het welzijnsbeleid88. Het krijgt mede tot taak de maatschappelijke ontwikkeling te volgen en een meer structurele bijdrage te leveren op plaatsen in de samenleving die - om in departementstermen te spreken - maatschappelijk niet goed functioneren. Anders geformuleerd: het verbeteren van de maatschappelijke infrastructuur. Het dient de voorwaarden te scheppen voor de bevordering van het welzijn van

een streek of groepering. Meer concreet komt in die tijd als één van de belangrijkste problemen naar voren de gebrekkige communicatie tussen de bevolking en allerlei besturende instanties in de samenleving, vooral in de overheidssfeer89.

De plaatsing van het opbouwwerk in het kader van een zich ontwikkelend welzijnsbeleid hangt mede samen met de verruiming van de taak - welzijnsbehartiging - die het ministerie in die tijd op zich neemt. Iets meer toegespitst wil het ministerie een bijdrage gaan leveren tot het verhogen van het maatschappelijk welzijn. Daaronder wordt verstaan: het goed verlopen van de menselijke samenleving als zodanig, o.m. door het verbeteren van de mogelijkheden van individuen en groepen om aan de samenleving en haar voorzieningen deel te nemen, c.q. daarvan gebruik te maken90. Er gaan dan ook stemmen op om andere maatschappelijke velden, zoals gezondheidszorg, sport, recreatie e.d. - van zo grote betekenis voor het welzijn - in het welzijnsbeleid te betrekken91. Een mogelijkheid hiervoor - en ook beter zichtbaar voor de mensen - biedt het nieuwe terrein van het welzijnsbeleid op stedelijk niveau. Er is binnen het opbouwwerk al een zekere specialisering op te merken. Het algemene opbouwwerk richt zich op het verbeteren van de maatschappelijke infrastructuur, het bijzonder opbouwwerk houdt zich bezig met speciale groepen, zoals Ambonezen, woonwagenbewoners, migranten, thuislozen e.d.92.

De periode 1965-1972.

Probeert men een algemene karakterisering te geven van de ontwikkelingen in deze periode, dan valt op te merken dat de doelstellingen van het opbouwwerk - kort aan te geven met: coördinatie van activiteiten, bevorderen van zelfwerkzaamheid en participatie - de kern gaan vormen van het beleid van het gehele ministerie. Het welzijnsbeleid begint zich in die periode als apart beleid te verzelfstandigen93. Dit is in belangrijke mate

mede het gevolg van het feit dat het ministerie door toevoeging van de sectoren cultuur en recreatie in 1965 (CRM ontstaat) een uitgebreider werkterrein krijgt. De sterkere nadruk op de participatie van de bevolking komt tot uitdrukking in het streven naar decentralisatie94. Organisatorisch krijgt dat streven vorm, doordat naast de allang bestaande provinciale opbouworganen èn de in de tweede helft der vijftiger jaren ontstane regionale welzijnsstichtingen, het opbouwwerk nu op stedelijk en wijkniveau wordt aangepakt. Het opbouwwerk wordt op die manier - zo is de redenering - dichter bij de bevolking gebracht.

In het tijdvak 1965-1967 komt het opbouwwerk steeds duidelijker te functioneren in het raam van een algemeen sociaal-cultureel welzijnsbeleid95. Als algemene beleidsdoelstelling wordt geformuleerd: het bijdragen tot en het bevorderen van de totstandkoming en doelmatige functionering van een verspreid en op gedifferentieerde behoeften afgestemd geheel van voorzieningen t.b.v. het cultureel en maatschappelijk welzijn. Dit betekent o.m. dat die voorzieningen voor iedereen toegankelijk moeten worden gemaakt; derhalve dienen belemmeringen van materiële en psychologische aard te worden weggenomen.

Concreet uitgewerkt krijgen de verschillende opbouworganen de volgende taken. De nieuwe plaatselijke raden voor overleg en advies (r.o.a. of stedelijke welzijnsraad c.q. opbouworgaan) - die vanaf 1965 opgericht kunnen worden en als opvolgers beschouwd kunnen worden van de Sociale Raden - krijgen tot taak96:

-het verschaffen van inzicht in de behoeften aan voorzieningen en activiteiten op maatschappelijk terrein;
-het bevorderen van overleg dienaangaande tussen overheid en particulier initiatief;
-het adviseren van deze over het beleid op maatschappelijk terrein en het verlenen van diensten.

De provinciale opbouworganen dienen zich niet meer alleen op het terrein van activering en coördinatie van activiteiten te bewegen, maar ook op dat van de samenlevingsopbouw en de sociale planning97. Men spreekt van samenlevingsopbouw (of maatschappelijke opbouw) wanneer het opbouwwerk gericht is op een gehele samenleving binnen een bepaald territoir98. In plaats van de benaming maatschappelijk opbouwwerk komt de term opbouwwerk in zwang, omdat de eerste te veel deed denken aan en geassocieerd werd met het maatschappelijk werk99. De samenlevingsopbouw - het begrip dat de laatste drie à vier jaar steeds meer wordt gebruikt - vervult dezelfde functies als die welke vroeger aan het opbouwwerk waren opgedragen100. Het opbouwwerk krijgt meer de status van een techniek van samenlevingsopbouw101. Wij handhaven de term opbouwwerk zowel ter aanduiding van datgene wat bekend staat onder deze naam, als voor die activiteiten die nu samenlevingsopbouw worden genoemd.

Vooral in het jaar 1966 komt een duidelijke koersverandering in het denken over opbouwwerk. Het opbouwwerk krijgt steeds meer de specifieke taak de bevolking - via m.n. sociale voorlichting als één van de vormen van opbouwwerk - ontvankelijk te maken voor de aanwezige of gewenste welzijnsvoorzieningen102. Het opbouwwerk wil de samenleving beter laten functioneren door het - in preventieve zin - wegnemen van belemmeringen voor de ontplooiing van de mens in de samenleving.

Essentieel is dat de bevolking bij de voorbereiding en uitvoering van de welzijnsactiviteiten en -voorzieningen betrokken wordt. Het opbouwwerk als middel van welzijnsbeleid kan leiden tot het scheppen van voorzieningen in alle mogelijke sectoren van onze samenleving, dus niet meer uitsluitend in de sociale sfeer in engere zin. Via opbouwwerk kan de bevolking bewust gemaakt worden van de situatie waarin zij zich bevindt.

De participatie als onderdeel van het proces van maatschappelijke en culturele opbouw is daarom van zo grote betekenis, omdat zij het besef van verantwoordelijkheid voor de eigen samenleving - die in haar functioneren niet meer als gegeven wordt beschouwd - kan vergroten. De achtergrond is een aanwezige of dreigende discrepantie tussen de technisch-economische ontwikkeling enerzijds en het culturele en maatschappelijke leven anderzijds op te heffen of te voorkomen103. Het maatschappelijk en cultureel welzijn is een waarde op zichzelf geworden (of op zijn minst: aan het worden) in onze samenleving104. In ruimer verband dient het opbouwwerk een bijdrage te leveren aan de fundamentele democratisering, een doelstelling die voor het eerst expliciet in 1966 wordt genoemd105.

Bij opbouwwerk worden dan, in grote trekken, drie vormen onderscheiden106:

1- sociale planning, d.i. een vorm van welzijnsplanning waarbij de betrokkenen zelf zich bezinnen op en voorbereidingen treffen t.a.v. de door henzelf als noodzakelijk ervaren voorzieningen t.b.v. het welzijn in de eigen omgeving;
2- activiteiten, gericht op het door de bevolking tot stand brengen en gebruiken van welzijnsactiviteiten;
3- activiteiten tot beïvloeding van de houding van personen t.a.v. hun sociale omgeving.

Binnen het opbouwwerk zijn nu drie specialisaties te onderscheiden:

-het algemene opbouwwerk, dat voornamelijk territoriaal gericht is; hier ligt de nadruk op voorzieningen die voor het gehele gebied van belang zijn. Een territoriaal karakter hebben b.v. de provinciale opbouworganen, de regionale welzijnsstichtingen, de stedelijke opbouworganen en de organen voor sociale wijkopbouw;
-het categorale opbouwwerk, dat zich richt op groepen die in de samenleving een bijzondere positie innemen, zoals b.v. de buitenlandse werknemers, Ambonezen, Surinamers, woonwagenbewoners, thuislozen;
-het bijzondere opbouwwerk, te beschouwen als een bijzondere vorm van categoraal (later genoemd: categoriaal) opbouwwerk, dat bestemd is voor personen of bewoners van een bepaald territoir die in een ongunstige leefsituatie verkeren, zoals b.v. gezinnen met een bijzondere sociale problematiek.

De laatste jaren wordt in het beleid een steeds sterker accent gelegd op het vergroten van de participatie, zelfwerkzaamheid, medezeggenschap, inspraak e.d. Het alom geconstateerde onbehagen in de samenleving over het functioneren van de democratie - zich uitend in demonstraties, actiegroepen e.d. - dient in positieve zin gericht te worden op het versterken van de democratische verbanden en procedures107. Centraal in het beleid staat het bevorderen van ‘een zo groot mogelijke eigen verantwoordelijkheid van de bevolking t.a.v. het werk ten behoeve van het welzijnsbeleid’108. De bevolking dient bij de voorbereiding van het welzijnsbeleid te worden betrokken. Het welzijnsbeleid dient gedemocratiseerd te worden109. Vele mensen kunnen zich onvoldoende ontplooien, omdat de samenleving ‘overgeïnstitutionaliseerd’ is110. ‘Dan kan het gevoel ontstaan van gebrek aan gemeenschap, met als gevolg: vereenzaming. Dan dient er naar samenlevingsopbouw te worden gestreefd’111. Het opbouwwerk moet de bevolking dan bij allerlei ontwikkelingen in de samenleving betrekken. Het welzijnsbeleid

betreft de gehele bevolking112. Het eigenlijke opbouwwerk - nu even gezien als onderdeel van de samenlevingsopbouw - krijgt in dit geheel een generale functie, d.w.z. in principe bestemd voor iedereen en gericht op het bevorderen van de participatie, enerzijds als doel op zichzelf, anderzijds als middel tot democratisering van de beleidsvoorbereiding in het kader van het welzijnsbeleid. Dit is vooral van belang als het de eigen woon- en leefomgeving betreft, die via opbouwerk - indien nodig - weer of meer leefbaar gemaakt moet worden.

Wat wordt genoemd samenlevingsopbouw - waarvoor in deze studie, tenzij anders vermeld, de term opbouwwerk wordt gebruikt - valt qua doelstelling bijna volledig samen met opbouwwerk gezien als techniek, als generale functie van de samenlevingsopbouw. In de subsidieregeling samenlevingsopbouw van 1971 wordt samenlevingsopbouw omschreven als: ‘het met en voor de bevolking bevorderen van het op maatschappelijk en cultureel welzijn gerichte functioneren van de samenleving als zodanig, door het scheppen van omstandigheden, structuren en relaties die daartoe bijdragen’113.

Tot slot een korte en niet volledige opsomming van enige opbouwwerkactiviteiten, die een concreter beeld kunnen geven van wat opbouwwerk is. In het territoriale vlak (territoriale opbouw) zijn er de provinciale, regionale en stedelijke opbouworganen (nu r.o.a.'s genaamd), die naast onderzoek, advisering en stimulering de taak hebben een kristallisatiepunt te zijn van alle organisaties op het terrein van sociaal en cultureel welzijn in de betreffende gebieden114. Zij proberen tevens initiatieven die, buiten de bestaande organisaties, direct vanuit de bevolking komen een plaats te geven. Op deze wijze worden zij geacht - in dialoog met de overheid - het beleid voor te bereiden en te stimuleren. Daarnaast is er bijzonder opbouwwerk in een aantal oude stadswijken. Mankracht en middelen worden daar ter beschikking gesteld om b.v. een sanerings-

plan te begeleiden. Voor een deel bestaat opbouwwerk verder uit het verlenen van subsidies voor het opzetten van wijkcentra, dorpshuizen e.d., waar de territoriale activiteiten kunnen plaatsen. Tenslotte zijn er de voorzieningen voor speciale groepen (categoriale opbouw), die tot doel hebben deze groepen (Ambonezen, gastarbeiders, vluchtelingen, woonwagenbewoners, etc.) in te passen in onze samenleving met behoud van eigen identiteit115.

2.3 Doelstellingen: aanvullende visies

Omdat de doelstellingen van het opbouwwerk, als door het beleid geformuleerd, niet alleen in kringen van het beleid zijn ontstaan, is het noodzakelijk enige aandacht te schenken aan opvattingen van auteurs die invloed hebben gehad op de beleidsdoelstellingen. Ik zal mij beperken tot de belangrijkste schrijvers, waarvan overigens de meesten direct of indirect bij het beleid betrokken zijn geweest.

Voordat hun inzichten hier aan de orde komen, moet gewezen worden op de belangrijke invloed die, vooral in de periode 1955-1965, de beweging van de Amerikaanse ‘community organization’ op de ontwikkeling van het opbouwwerk heeft gehad116. Als zgn. derde methode in het maatschappelijk werk - naast case-work en group-work - werd zij in Nederland binnengehaald op een moment dat hier grote behoefte bestond aan een methode die geschikt was om de sociale begeleiding en verandering in grotere sociale verbanden (b.v. de ontwikkelingsgebieden) te instrumenteren. Het standaardwerk van de Amerikaan Murray Ross over ‘community organization’ werd al in 1957 in Nederlandse vertaling uitgebracht onder de titel: Gemeenschapsorganisatie.

Bekijken we de definitie die in dit boek van ‘community organization’ wordt gegeven, dan zijn de overeenkomsten met de doelstellingen van het opbouwwerk evident117. Gemeenschapsorganisatie

is dan het proces ‘waarbij een gemeenschap haar noden of doelstellingen vaststelt, deze ordent (of rangschikt), het vertrouwen en de wil hieraan te werken ontwikkelt, de hulpbronnen (interne en/of externe) vindt, om hieraan het hoofd te kunnen bieden, maatregelen hiertoe neemt en al doende de coöperatieve en collaboratieve houdingen en praktijken in de gemeenschap uitbreidt en aankweekt’118. Elementen als participatie, zelfwerkzaamheid, democratische zelfbeschikking, integratie en gemeenschappelijke activiteiten vinden we hierin dus duidelijk terug. In de herziene Amerikaanse versie (1967) - de eerste is van 1955 - wordt, zonder dat de hierboven genoemde definitie wordt opgegeven119, nog het volgende over ‘community organization’ gezegd:

- Community organization ... has been defined as the process of bringing about and maintaining a progressively more effective adjustment between social welfare resources and social welfare needs within a geographic area or functional field. Its goals are consistent with all social work goals in that its primary focus is upon needs of people and provision of means of meeting these needs in a manner consistent with the precepts of democratic living120 -
In 1960 verschijnt in Nederland het invloedrijke boek van Boer - directrice van de Stichting Opbouw Drenthe - dat een poging wil zijn, zoals de ondertitel aangeeft, de bruikbaarheid van ‘community organization’ voor de Nederlandse verhoudingen aan te geven121. Daarbij stelt Boer als leidend beginsel achter het opbouwwerk - de

titel van haar werk is: Maatschappelijk Opbouwwerk - de verdediging en uitbouw van de geestelijke vrijheid. Geestelijke vrijheid opgevat als volledige erkenning van de verscheidenheid in de geestelijke, d.w.z. meestal religieuze, achtergrond van de mensen. In de Amerikaanse ideologie staat bewaken en beleven van de ‘democracy’ voorop, dat in Nederland na geestelijke vrijheid een tweede plaats inneemt122.

Boer stelt - in navolging van Mannheim - dat de mogelijkheden tot beheersing van samenlevingsprocessen zijn toegenomen123. Hierin past het opbouwwerk als een activiteit tot beïnvloeding van de sociale omgeving124. Het opbouwwerk omschrijft zij als ‘een verzamelnaam voor verschillende activiteiten, welke beogen de sociale omgeving van de mens in gunstig geachte zin te beïnvloeden, door middel van deskundig begeleide processen, waaraan de betrokken bevolking zelf actief deelneemt’125. Eén van de activiteiten van het opbouwwerk is aan het opbouwwerk verwante ‘community organization’. Als het opbouwwerk territoriaal gericht is, komt het wel dicht in de buurt van de in hoofdzaak territoriaal gefundeerde ‘community organization’126.

Het begrip ‘community organization’ staat zowel voor:

-een terrein van werkzaamheden;
-een proces in de samenleving, waardoor integratie en samenwerking tot stand komt;
-een methode ter beïnvloeding van het proces127.

Het op elkaar afstemmen van behoeften en voorzieningen ligt in de sfeer van de sociale planning, terwijl de verbetering van de intermenselijke en intergroepsrelaties de gemeenschapsintegratie bevordert128. De ‘community organization’ moet trachten tot een zo groot mogelijke overeenstemming tussen de verschillende groepen in de ‘community’ te komen.

In de sterk herziene versie van haar boek, dat onder de nieuwe titel: Opbouwwerk in 1968 verschijnt, voegt zij het sociaal educatieve aspect aan de doelstellingen van het opbouwwerk toe. De aanduiding opbouwwerk in plaats van maatschappelijk opbouwwerk is gekozen om - nu het opbouwwerk in Nederland een aparte zaak is geworden - associaties met het maatschappelijk werk te vermijden129. Nochtans laat zij haar vroegere definitie grotendeels onaangeroerd130; het gaat bij opbouwwerk om de verbetering van de sociaal-culturele omgeving van de mens131. Door de snelle economisch-technologische ontwikkelingen is het samenleven als zodanig voor vele mensen een probleem geworden132. Het opbouwwerk streeft ernaar samen met de mensen te werken aan de samenlevingsproblematiek133. De mensen dienen in onderling overleg zelf richting te geven aan het samenleven. Uitgangspunt is ‘een gemeenschappelijk gevoelde behoefte of wens of een tekort in de samenleving, waarover verontrusting bestaat’134. Indicaties voor opbouwwerk zijn aanwezig wanneer135:

a- de samenleving duidelijke tekorten vertoont; zij kan te arm zijn, te gecompliceerd, tekenen van desintegratie vertonen of achterblijven in ontwikkeling bij de rest van de maatschappij;
b- geheel nieuwe samenlevingsvormen opgebouwd moeten worden; b.v. in een nieuwe stadswijk, bij ujtbreidingsplannen of in de nieuwe IJsselmeerpolders; het gaat in wezen om dezelfde kernvraag: ‘het opbouwen van nieuwe tussenmenselijke verhoudingen, het tot stand brengen van sociaal-culturele voorzieningen in een voor de
bewoners totaal nieuwe omgeving’;
c- zich in de samenleving grote veranderingen voltrekken; b.v. als gevolg van industrialisatie (Z.O. Drenthe, Delfzijl e.d.) en ruil- verkaveling.

Een andere auteur die een belangrijke invloed heeft gehad op het denken over opbouwerk in ons land is Hendriks. Het is van belang kennis te nemen van zijn inzichten omdat hij als beleidsman op het ministerie op steeds belangrijker posten is gekomen, de laatste jaren als Directeur-Generaal voor de Maatschappelijke Ontwikkeling (de M in CRM). Hij heeft in hoge mate het gezicht van het opbouwwerk in de practijk bepaald. Zijn langdurige bemoeienis met deze materie - zowel practisch als theoretisch - stempelt hem ook internationaal tot een belangrijke deskundige.

In een lezing, in 1960 gehouden, ziet Hendriks het opbouwwerk als een nieuwe tak van het maatschappelijk werk, dat nogal sterk individu-gericht is136. Wel blijft, net als bij maatschappelijk werk, het doel van het opbouwwerk: het zich welbevinden van de mens. Men wil nu echter proberen dit doel te bereiken via beïnvloeding van de groep of samenleving waarin de mens participeert. Door activiteiten op het terrein van de sociale planning, de ‘community organization’ (samenlevingsopbouw) en het sociaal groepswerk kan het sociale milieu van de mens als aangrijpingspunt fungeren. Dit hoeft zich niet - zoals meestal met ‘community organization’ het geval is - te beperken tot een bepaald territoir137. Onder opbouwwerk vallen ook activiteiten die niet op de samenleving als geheel zijn gericht, zoals de agrarisch-sociale voorlichting, sociaal groepswerk, buurtwerk en samenwerkingsorganen van maatschappelijk werk.

De sociale omgeving is daarom van zo groot belang, omdat zij behoeftenbevredigende functies vervult. Daarbij kan men denken aan tussenmenselijke contacten of aan allerlei instellingen, zoals verenigingen, scholen, gemeentelijke instellingen (functioneel opbouw-

werk). De indicaties voor opbouwwerk zijn dezelfde als die Boer noemt138. Het is verder een taak van het opbouwwerk om - in de woorden van Hendriks - het hele institutionele kader te veranderen, opdat effectievere vormen van coördinatie, samenwerking en samendoen tot stand komen. Vooral op gemeentelijk en regionaal niveau ontbreekt daaraan nog bijna alles139. Het opbouwwerk wil - na een fase waarin uitvoering van activiteiten en de bevordering van coördinate tussen overheid en particuliere organisaties op de voorgrond stonden - meer en meer de sociaal-structurele vormgeving van het maatschappelijk leven ter hand nemen140.

In de latere publicaties van Hendriks zien we duidelijk een verschuiving in het veld van aandacht. Als onderdeel van een welzijnsbeleid gaat het opbouwwerk steeds meer zijn taak ontlenen aan wat Hendriks noemt: de institutionalisering in de samenleving. Met institutionalisering doelt hij op het steeds ingewikkelder en daardoor onoverzichtelijker worden van de samenleving. Er is b.v. een grote afstand tussen bestuurden en bestuurders, de planning gaat merendeels buiten de bevolking om, e.d. Het opbouwwerk dient daarvoor een tegenwicht te vormen, door te streven naar een nauwere betrokkenheid van de bevolking bij allerlei zaken en het doorzichtiger maken van de structuur van de samenleving. In ruimer verband ligt de rechtvaardiging voor een zelfstandig sociaal en cultureel beleid in het achterblijven van deze sectoren bij de economische ontwikkeling. ‘The advance of social and cultural welfare often fails to keep pace with economic development. This is known as a social and cultural lag’141. Het opbouwwerk wil de particlpatie van het publiek bevorderen, omdat het via de normale bestuurlijke kaders niet voldoende tot zijn recht komt. Hierdoor is het mogelijk veel onbehagen, dat voortkomt uit de wijze waarop de officiële

democratie werkt, weg te nemen142.

Historisch gezien heeft het opbouwwerk de grootste aandacht gekregen op het platteland, waar het nog steeds het verst gevorderd is. Pas recentelijk is ook de stedelijke samenleving in het gezichtsveld gekomen. ‘Dat het opbouwwerk ten platteland in een vroeger stadium de aandacht heeft gekregen, moet vooral worden toegeschreven aan het beleid dat door de overheid is gevoerd in de vroegere ontwikkelingsgebieden, thans stimuleringsgebieden geheten’143. In het kader van een welzijnsbeleid heeft het opbouwwerk vier functies144:

1- het betrekken van de bevolking (participatie) bij de voorbereiding en uitvoering van welzijnsvoorzieningen;
2- het zo goed mogelijk aan de bevolking duidelijk maken wat er in de eigen samenleving aan de hand is; dit aspect noemen we de sociale voorlichting en de maatschappelijke vorming;
3- het zo goed mogelijk laten functioneren van de aanwezige organisaties, instellingen en diensten in het licht van de behoeften van de bevolking; dit veronderstelt een goed overleg tussen de instellingen op het brede terrein van de welzijnsvoorzieningen;
4- een meer systematische voorbereiding van welzijnsvoorzieningen door middel van programmering en planning.

In het meest recente boek over opbouwwerk (1969) - dat van Van Tienen en Zwanikken - wordt het opbouwwerk gepresenteerd als sociaal-agogische methode. De nadruk op de methodische kant van het opbouwwerk wil uiteraard niet zeggen dat het opbouwwerk niet bepaalde doelstellingen heeft. De toeneming van het onbehagen, zich uitend in rellen en protesten, vraagt om een actieve stellingname145. Het opbouwwerk poogt in dit verband de substantiële rationaliteit (Mannheim) - d.i. het ‘rationele inzicht dat een afzonderlijk persoon heeft in de samenhang van gebeurtenissen in zijn

eigen situatie’ - te versterken146. Het opbouwwerk ‘brengt de samenleving dichter bij de mens’147. De mens kan de samenleving veranderen. ‘In de methode van het opbouwwerk wordt gepoogd een aantal waarden en doeleinden na te streven, die van zeer algemene aard zijn namelijk een betere inrichting van (een deel van) de samenleving, bevordering van de eigen verantwoordelijkheid en zelfwerkzaamheid van de leden en participatie in de samenlevingsactiviteiten. De methode helpt een aantal kansen tot een meer menswaardige samenleving te realiseren en is minder geschikt om b.v. grote maatschappelijke onrechtvaardigheden ongedaan te maken. (...) Waar schrijnende mistoestanden bestaan zijn vaak geen kansen tot toepassing van de methode van het opbouwwerk aanwezig’148.

Zij maken een onderscheid - dat de laatste jaren navolging begint te krijgen - tussen samenlevingsopbouw (een sociale functie), maatschappelijke opbouw (een proces in de samenleving) en opbouwwerk (een specifieke wijze van werken aan samenlevingsverbanden)149. Onder samenlevingsopbouw vallen alle mogelijke activiteiten die bewust of onbewust de samenleving beïnvloeden. ‘Deze samenlevingsopbouw voltrekt zich (...) door de inspanning van vele personen (b.v. ministers, ambtenaren, kamerleden, deskundigen, ondeskundigen) en vanuit tal van instituties en organisaties (b.v. departementen, vakbonden, verenigingen, kerken). Wij zijn geneigd dit alles aan te duiden als een functie in de moderne maatschappij in de zin van: de verrichting, de werking of effect van een verschijnsel namelijk het werken aan een betere inrichting van de maatschappij’150. Zowel deskundigen, geïnteresseerden of andere geselecteerde groepen kunnen aan samenlevingsopbouw doen, doch in gevallen van ‘spontane of gestimuleerde democratische processen waarin bevolking door participatie en zelfwerkzaamheid de samenleving naar een situatie van groter welzijn brengt’151

spreken we van maatschappelijke opbouw. Deze kan territoriaal (wijk, buurt, stad, regio), categoraal (bejaarden, buitenlandse arbeiders, e.d.) of functioneel (universiteit, bepaalde organisaties e.d.) gericht zijn. Maatschappelijke opbouw wordt gedragen ‘door een direct democratisch proces’152. Om dit proces in gang te zetten ‘zijn verschillende methoden te gebruiken: b.v. overreding, reclame, voorlichting, vormingswerk e.d.’153. De specifiek wetenschappelijk gefundeerde methode ‘om de bevolking te activeren om op democratische wijze tot zelfwerkzaamheid te komen (...) is de sociaalagogische methode van het opbouwwerk. Samenlevingsopbouw, maatschappslijke opbouw en opbouwwerk verhouden zich tot elkaar als functie, proces en methode’154. Bij methodisch opbouwwerk is er niet, zoals in het maatschappelijk werk, één cliënt, maar een cliënt-systeem (een samenleving of een deel van de samenleving). Het opbouwwerk is een sociaal-agogische methode, ‘die een principiële bijdrage levert tot de fundamentele democratisering van cliënt-systemen’155.

Tenslotte nog een opmerking over de geschiedenis en doelstellingen van het opbouwwerk n.a.v. de interviews met een tiental deskundigen. Daaruit komt samenvattend het volgende beeld naar voren.

Op de vraag naar het tijdstip en het waarom van het ontstaan van het opbouwwerk:

-hoewel de eerste aanzetten voor het opbouwwerk al in Drenthe (1926) zijn gegeven, is het vooral de periode kort na de oorlog (rond de jaren '50) geweest waarin het opbouwwerk, als activiteit op wat grotere schaal, is ontstaan;
-daarbij zijn de volgende belangrijke invloeden op te merken:
ade invloed van de Amerikaanse ‘community organization’, waarmee een aantal vooraanstaande Nederlanders op studiereizen in het kader van het Marshallplan in Amerika in aanraking is gekomen;
bde invloed die er van de oprichting, in 1952, van het ministerie van maatschappelijk werk is uitgegaan;
cde invloed van de regionale ontwikkelingspolitiek in de ontwikkelingsgebieden, die een sociale begeleiding - mede in de vorm van opbouwwerk - vroeg;
dtenslotte het tekortschieten van het individueel maatschappelijk werk als middel om maatschappelijke vraagstukken aan te pakken.

De antwoorden op de vraag naar de veranderingen die zich in de loop der tijd in de doelstellingen van het opbouwwerk hebben voorgedaan, laten zich als volgt samenvatten:

-er is een duidelijke verschuiving van een gerichtheid op randgroeperingen en -gebieden naar één op de totale samenleving;
-de idealistische, maatschappijhervormende instelling van het opbouwwerk heeft plaats gemaakt voor een meer zakelijke houding, die o.m. tot uitdrukking komt in het streven naar activiteiten, die concreter zijn en - in hun pretentie - niet zo ver reiken;
-het losweken uit de sfeer van het maatschappelijk werk, waarvan het opbouwwerk in het begin een onderdeel vormde, heeft geleid tot een zekere verzelfstandiging; indicatief daarvoor is de vervanging van de term maatschappelijk opbouwwerk door opbouwwerk;
-een verschuiving van een bijna exclusieve oriëntatie op de territoriale gemeenschap (waarvan de saamhorigheid sterk wordt overschat) naar één waarin functionele groeperingen een belangrijke rol spelen.

Op het ogenblik stelt het opbouwerk zich ten doel de democratie

beter te laten functioneren. Daartoe dient de bevolking, die via de formeel-democratische kanalen maar gedeeltelijk aan bod komt, directer in het beleid en de beleidsvoorbereiding te participeren.

2.4 Samenvating en evaluatie van de doelstellingen: verandering en stabiliteit

Samenvatting.

Overzien we, in het kort, de ontwikkeling van de doelstellingen van het opbouwwerk en de maatschappelijke omstandigheden (de definiëring van de maatschappelijke situatie te noemen), die opbouwwerk noodzakelijk maken, dan krijgen we het volgende beeld.

(a) Doelstellingen. Na een aanvankelijke oriëntatie op economisch en sociaal achtergebleven gebieden en groeperingen - al aanwezig vóór de oorlog (vroege aanzetten) - zien we aan het eind van de vijftiger jaren een verschuiving in de doelstellingen in de richting van een sterke nadruk op de betrokkenheid en participatie van de bevolking in de vormgeving van het eigen sociaal-culturele milieu. Het opbouwwerk is bedoeld voor de gehele bevolking. Deze ontwikkeling heeft zich in de zestiger jaren voortgezet. Participatie, fundamentele democratisering, medezeggenschap, vermindering van de afstand tussen bestuurders en bestuurden worden de slagwoorden van de jaren zestig. De bevolking dient gestimuleerd te worden zelf mee te denken over en mee te doen aan de beslissingen over het gebruik van bestaande en de vormgeving van nieuwe welzijnsvoorzieningen in haar directe omgeving. Het opbouwwerk wordt gezien als hefboom voor een actief welzijnsbeleid, dat in de tweede helft van de jaren zestig gestalte begint te krijgen. De bevolking is niet meer - ietwat dik uitgedrukt - uitsluitend object van sociale zorg maar vooral bron van sociale dynamiek.

Ondanks deze veranderingen is er één centraal element in het opbouwwerk dat onveranderd is gebleven, nl. de idee van participatie, zelfwerkzaamheid e.d. Men zou kunnen zeggen dat deze basisdoelstelling - mede o.i.v. de Amerikaanse ‘community organization’ en al vroeg aanwezig in het Nederlandse werk (Drenthe!) - steeds meer op de voorgrond is gekomen. In die zin is er niet zoveel veranderd. Het opbouwwerk heeft slechts zijn werkingsgebied - in de betekenis van concrete activiteiten - verbreed.

(b) Definiëring van de maatschappelijke situatie. Bovenstaande ontwikkelingen zijn uiteraard mede een reactie op gewijzigde maatschappelijke omstandigheden. Was het opbouwwerk eerst nodig om sociaal-economisch achtergebleven gebieden sociaal-cultureel ‘op te bouwen’ en te ontwikkelen, later krijgt het een functie (ontwikkelingsgebieden) om de schadelijke gevolgen van snelle economisch-technologische veranderingen (industrialisatie), vooral in meer landelijke gebieden, tegen te gaan. Nog later wordt de samenleving als zodanig - door formalisering, bureaucratisering en institutionalisering steeds complexer geworden - object van opbouwwerk, met de bedoeling haar meer doorzichtig en hanteerbaar te maken voor de mensen.

Niet alleen het opbouwerk, maar het gehele beleid wordt meer en meer geïnspireerd vanuit deze problematiek. Het inzicht wint veld dat niet de individu en zijn directe sociale omgeving de belangrijkste verklaringsgrond vormen voor het achterblijven van bepaalde gebieden en groeperingen. Het functioneren van de gehele samenleving wordt hiervoor in toenemende mate verantwoordelijk gesteld. Dáár dient het opbouwwerk zijn aanknopingspunten voor activiteiten te vinden. Men zou deze ontwikkeling kunnen omschrijven als een toenemende sociologisering van de definiëring van de maatschappelijke situatie.

Toch zijn ook hier stabiele elementen te onderkennen. De belangrijkste daarvan is wel de primaire betekenis die toegekend wordt aan de innoverende werking van de technisch-economische ontwikkeling. Technische en economische vernieuwingen - ook in de zin van nieuwe organisatievormen e.d. - vereisen een adequaat antwoord, opdat de mensen zelf meester kunnen blijven (worden) van de situatie. Eén van die antwoorden is opbouwwerk dat een poging wil zijn de altijd nahinkende sociaal-culturele structuur - het leerstuk van de aanpassing (‘social and cultural lag’) - bij te trekken. Dit is één van de belangrijkste redenen voor de verzelfstandiging van het opbouwwerk - zowel organisatorisch als methodisch - in de jaren zestig. In ruimer verband uit zich dit hi een verzelfstandiging van het welzijnsbeleid.

Evaluatie.

Wat betekenen deze ontwikkelingen voor het proces van

institutionalisering, gezien tegen de achtergrond van de opmerkingen die daarover in het theoretische deel zijn gemaakt?

(1) In de eerste plaats werd daar gewezen op de betekenis van de vraag in hoeverre wij het opbouwwerk kunnen zien als nieuwe activiteit. Of had het opbouwwerk, toen het uitdrukkelijk object werd van beleid, al een ‘geschiedenis’ achter de rug? De veronderstelling is nl. dat wanneer er in de samenleving (het sociale systeem) al enigszins vergelijkbare activiteiten plaatsvinden of hebben plaatsgevonden, de institutionalisering van (betrekkelijk) nieuwe activiteiten (c.q. doelstellingen) gemakkelijker zal verlopen. In het verlengde hiervan is voor de institutionalisering van belang de aanwezigheid van bepaalde problemen, die het opzetten en uitbouwen van nieuwe maatschappelijke activiteiten kunnen rechtvaardigen.

We hebben gezien dat de doelstellingen van het opbouwwerk, voordat zij deel werden van een na-oorlogs overheidsbeleid, al voor de oorlog een zekere voedingsbodem hadden in bestaande activiteiten (vroege aanzetten). In en kort na de oorlog vinden we soortgelijke gedachten terug in de bemoeienissen van het Nederlands Volksherstel, dat een belangrijke invloed heeft gehad op de ontwikkeling van het denken hi termen van opbouw. De hele opbouwideologie van deze organisatie én de feitelijke noodzaak tot opbouw van het gehavende land, maakt het begrijpelijk waarom iets als opbouwwerk van de grond kon komen. Volksherstel heeft b.v. een belangrijke bijdrage geleverd tot het herstel en een begin van coördinatie van het geheel van voorzieningen op het terrein van het maatschappelijk werk. Desintegratie van deze organisaties in de oorlog, alsmede een zekere maatschappelijke desintegratie (terugkerende landgenoten, ‘verwilderde’ jeugd, ontwrichte gezinnen) noodzaakten tot een zo collectief en gecoördineerd mogelijke inspanning. In dit klimaat, waarin de geest van samenwerking (zo kenmerkend voor de eerste jaren na de oorlog) alle kans kreeg, komen de eerste opbouworganen, nl. provinciale opbouworganen tot stand. Zij waren vooral bedoeld - zij heten ook provinciale stichtingen voor maatschappelijk werk - een gecoördineerd aanbod te doen van maatschappelijk werk. Daarbij speelde verder een rol dat het hele patroon van maatschappelijk werk-organisaties, zoals dat voor de oorlog was ontstaan, een zo chaotisch beeld van diensten en voor-

zieningen opleverde, dat een zekere herstructurering hiervan dringend geboden was. Het opbouwwerk ontleende daarom in belangrijke mate zijn betekenis aan die functie. Het moest ervoor zorgen dat er duidelijker aanbod kwam van maatschappelijk werk. Het sociale aanpassingsbeleid in de ontwikkelingsgebieden was dan ook niet veel meer (voorzover men dat opbouwwerk noemde) dan een gericht aanbod (voorzieningen) vanuit de bestaande verzuilde maatschappelijk werk-organisaties. Het opbouwwerk was institutioneel en organisatorisch nog nauwelijks verzelfstandigd.

Hiermee raken we een interessant punt. Ondanks het f eit nl. dat het opbouwerk kon verwijzen naar een, zij het bescheiden ‘eigen’ geschiedenis, kon het slechts door gebruik te maken van het bestaande en gekende institutionele kader van het maatschappelijk werk verder in de Nederlandse samenleving penetreren. Het zocht als het ware - in een ‘ondergeschoven’ positie - ‘onderdak’ bij het maatschappelijk werk. Functies als coördinatie en een meer integrale aanpak (Drenthe!) van maatschappelijke problemen waren kennelijk nog onvoldoende ‘zwaar’ en herkenbaar om toen al een verzelfstandiging op te eisen. Het opbouwwerk werd de derde methode in het maatschappelijk werk. Deze invoeging in het maatschappelijk werk heeft ongetwijfeld de institutionalisering en acceptering van de doelstellingen vergemakkelijkt, zij het niet zonder grote bezwaren, die vooral in een latere fase van de ontwikkeling naar voren komen.

Een zekere verzelfstandiging voltrekt zich rond 1960. Met verwijzing naar de Amerikaanse ‘community organization’ - en overigens nog steeds dezelfde activiteiten voortzettend (ontwikkelingsgebieden, coördinatie van maatschappelijk werk binnen de zuilen) - komt in die tijd het probleem van de democratisering, participatie e.d. meer in de publieke belangstelling. Daaraan gaat het opbouwwerk - in de loop der zestiger jaren - steeds meer zijn bestaansrecht ontlenen. In dit opzicht heeft het ministerie bepaald voorop gelopen. In diezelfde periode benadrukt het beleid de noodzaak tot decentralisatie en uitbreiding van welzijnsvoorzieningen. De crisis in de politieke democratie en de bestuurlijke relaties scheppen de omstandigheden, waaraan het opbouwwerk zijn bestaansrecht wil gaan ontlenen. Het opbouwwerk wil immers - door stimulering van

de actieve participatie van de bevolking - helpen deze crisis te bestrijden. De problematiek is omvangrijk genoeg om een aparte inzet te rechtvaardigen. Het opbouwwerk neemt in de beginjarenvan de periode 1960-1970 definitief afscheid van het maatschappelijk werk; intussen begint (een deel van) het maatschappelijk werk zich te hullen in het kleed van het opbouwwerk.

Toch komt deze verzelfstandiging - van de doelstellingen wel te verstaan - niet goed van de grond. Wat we nl. opmerken is, dat de doelstellingen van het opbouwwerk in belangrijke mate de doelstellingen worden van het gehele welzijnsbeleid. Door deze ‘doeloverneming’ wordt het opbouwwerk onderdeel van het welzijnsbeleid. De doelstellingen van het opbouwwerk zijn kennelijk zo ruim dat zij zich goed lenen om als kernstuk op te treden voor een beleid dat veel meer activiteiten omvat dan het opbouwwerk. In overeenstemming met deze ontwikkeling is het feit dat het opbouwwerk steeds meer wordt aangeduid als methode dan als doelstelling. (2) In de tweede plaats betekent bovengenoemde ontwikkeling een verschuiving in de doelstellingen van concreet naar abstract. Want van een betrekkelijk concrete werkzaamheid - hulpverlening aan perifere gebieden en groeperingen - is het accent komen te liggen op nogal abstracte doelstellingen als democratisering, participatie, e.d. Daarmee heeft het werkterrein zich verplaatst naar de hele samenleving. Genoemde doelstellingen vragen een veel omvattender oriëntatie en inzet van de burgers dan b.v. een bescheiden bijdrage t.b.v. de bouw van een dorpshuis. Een oriëntatie en inzet die niet afgedwongan kunnen worden, omdat zij uitdrukkelijk aan de vrijwillige, normatieve sfeer van het menselijk handelen refereren.

Dat het opbouwwerk ‘zakelijker’ (concreter) is geworden, zoals nogal eens wordt beweerd, kan moeilijk uit de ontwikkeling van de doelstellingen worden geconcludeerd. Met ‘zakelijk’ wordt in feite bedoeld dat het opbouwwerk - o.i.v. sociaal-wetenschappelijke kennis op dit terrein - de idee dat locale gemeenschappen sociaal sterk geïintegreerd zijn (definitie van de situatie) of moeten worden (doelstelling) heeft laten schieten. Maar daarvoor in de plaats is de doelstelling van democratisering gekomen, die een veel ruimer werkingsterrein heeft en derhalve moeilijk als ‘zakelijker’ kan worden aangeduid.

Eén van de indicaties hiervoor vormt de indrukwekkende verwarring die rond de doelstellingen van het opbouwwerk te registreren valt. Deze manifesteert zich op verschillende wijzen. Zij is op te merken bij discussies in kringen van beroepskrachten (opbouwwerkers), in de voortdurend wijzigende terminologie - van maatschappelijk opbouwwerk via opbouwwerk naar samenlevingsopbouw -, in de geringe bekendheid met de term opbouwwerk bij instanties en bevolking, e.d.156. Een insider heeft het zelfs over ‘het gerenommeerde dweilwoord (...): maatschappelijk opbouwwerk’157. Of, zoals een respondent opmerkte: ‘Het is met opbouwwerk net zoals met de kleren van de keizer. Iedereen vindt het geweldig, kijk je goed, dan zie je niets’.

Als conclusie mag - gemeten aan de inzichten die m.b.t. de doelstellingen zijn aangereikt in het interpretatieschema - gelden dat het opbouwwerk een lage institutionaliseringsgraad heeft158, omdat - uiteraard in samenhang -:

-de inhoud van de doelstellingen complexer is geworden; kort samengevat: van concrete aanpassingsmaatregelen in beperkte situaties tot democratisering van de samenleving;
-de inhoud van de doelstellingen is verschoven van concreet naar abstract;
-het bereik van de doelstellingen zich potentieel is gaan uitstrekken tot de gehele Nederlandse bevolking.

Vorige Volgende