Logo DBNL
Techniek in Nederland in de twintigste eeuw. Deel 2. Delfstoffen, energie, chemie (2000)

Techniek in Nederland in de twintigste eeuw. Deel 2. Delfstoffen, energie, chemie

(2000)–A.A.A. de la Bruhèze, H.W. Lintsen, Arie Rip, J.W. Schot–rechtenstatus Auteursrechtelijk beschermd

Vorige Volgende


illustratie
Het ongeluk in een kernreactor op Three Mile Island bij Harrisburg in 1979 leidde tot een nieuwe storm van protesten. Hier demonstreren antikernenergieactivisten bij Nederlands grootste kernreactor, die bij Borssele.


10 Systemen in transitie+

De opkomst van de anti-kernenergiebeweging
Het rapport van de Club van Rome
Van oliecrisis naar eerste Energienota
De betekenis van het aardgas
Kernenergie als maatschappelijke splijtzwam
De elektriciteitssector en de opkomst van warmtekracht
Elektriciteit versus gas
Institutionele kaders en techniek

De opkomst van de anti-kernenergiebeweging

De bouw van de nieuwe kerncentrale in Borssele verliep voorspoedig, maar toen de centrale gereed was, ontstonden er problemen met de vergunning om de centrale in gebruik te mogen nemen.

Aanleiding hiervoor waren publicaties in 1972 over radioactieve verontreiniging bij Dodewaard. Begin 1972 trad bij een drukbeproeving na de splijtstofwisseling een kleine lekkage op in een van de overgangsstukken tussen het reactorvat en de erop aangesloten leidingen. Uitvoerige inspectie van de overgangsstukken leidde tot de vervanging van een aantal hiervan.1 Na uitgebreide discussies werd uiteindelijk eind juni 1973 een vergunning voor Borssele verleend door de nieuwe minister van EZ in het kabinet-Den Uyl, R.F.M. Lubbers, en de minister van Volksgezondheid en Milieuhygiëne, I. Vorrink.2

De discussies over de veiligheid van Dodewaard en Borssele waren de voorbode van een verandering in de publieke opinie. Bij de opening van de centrale bij Dodewaard spraken vertegenwoordigers van de elektriciteitsbedrijven over ‘een der schoonste bedrijven die denkbaar zijn’.3 Een dergelijke uitspraak riep nauwelijks protest op. Tot 1970 stond kernenergie niet ter discussie. Een uitzondering was de problematiek van de kernbewapening en het gevaar van de proliferatie van kernwapens, wat al in de jaren vijftig tot maatschappelijke beroering had geleid. De milieubeweging, die in de jaren zestig was ontstaan, richtte zich in eerste instantie vooral op de verontreiniging door de chemische industrie en op de aantasting van het landschap.

In 1970 werd kernenergie nog als dé oplossing van het energievraagstuk gezien. In Nederland werd bijvoorbeeld uitvoerig stilgestaan bij de resultaten van de Amerikanse studie Resources and Man uit 1969. Hierin werd nadrukkelijk gewezen op de dreigende uitputting van fossiele brandstoffen. De veelzeggende titel in het Chemisch Weekblad was: ‘Als de fossiele brandstoffen op zijn, is er maar één alternatief: Kernenergie’.4 Binnen enkele jaren zou er een omslag in het denken over energie plaatsvinden.

Hoe snel deze omslag zich voltrok, kan geïllustreerd worden aan de hand van artikelen die G.A. Sanders publiceerde in het tijdschrift Beta, Tijdschrift voor hogere en leidinggevende functionarissen. Sanders, een elektrotechnicus, was directeur van het gemeentelijk elektriciteitsbedrijf in Dongen. In september 1970 schreef hij een artikel over alternatieven om de dreigende uitputting van fossiele brandstoffen zo lang mogelijk uit te stellen. Naast de toepassing van brandstofcellen, gasturbines en ‘total energy systemen’ (warmtekrachtkoppeling) wees hij op de mogelijkheid om moeilijk winbare steenkoollagen met behulp van kernexplosies (!) te ontginnen. Dit zou ons de tijd verschaffen die noodzakelijk was om fusiereactoren te ontwikkelen.5 Dit weerspiegelde de gangbare opvatting. Het volgende jaar al werd de toonzetting veel somberder. Sanders schreef nu een alarmerend verhaal over de toestand van de elektriciteitsvoorziening en maakte expliciet melding van bezwaren tegen kernenergie, met name het probleem van het nucleair afval. Hij wees bovendien op de beperkte uraniumvoorraden, maar dit probleem zou door de snellekweekreactor op termijn worden opgelost.6 Weer een jaar later publiceerde Sanders een boek over het energievraagstuk en de beschikbare technische alternatieven onder de veelzeggende titel Energie op leven en dood.7 De protesten tegen kernenergie namen snel in hevigheid toe.

De Eindhovense hoogleraar J.D. Fast schreef voor bewoners van de grensstreek in de omgeving van Nijmegen een openbare brief.

Fast voerde tien bezwaren aan tegen de bouw van de snellekweek-

reactor in het nabijgelegen Kalkar, dat door de betrokken consortia als vestigingsplaats was gekozen. Behalve op de problemen met nucleair afval en de gevaren van radioactieve straling wees hij nadrukkelijk op het experimentele karakter van Kalkar. Verder waarschuwde hij ervoor om experts en vertegenwoordigers van de elektriciteitssector te vertrouwen. Politici gaf hij het advies om op zijn minst het boek Poisoned Power van Gofman and Tamplin te lezen.8

Georganiseerd verzet kwam onder andere van de Werkgroep (Kern)energie, die nauw samenwerkte met de snel radicaler wordende Vereniging Milieudefensie. Het initiatief voor de Werkgroep (Kern)energie was genomen door de Amsterdamse lerares J. Möller. Tijdens een verblijf in Duitsland in 1971 was ze in aanraking gekomen met de opkomende anti-kernenergiebeweging in Duitsland. Terug in Nederland begon ze mensen te verzamelen voor antikernenergieacties. Een van de eerste leden was de Amsterdamse provo en kabouter R. van Duyn. In het najaar van 1971 meldden zich verschillende nieuwe leden. Naast Sanders waren dit W. Turkenburg, een promovendus van Kistemaker, C. Daey Ouwens, die op de Technische Hogeschool Eindhoven aan zonne-energie werkte, en E.J. Tuininga, die bij TNO energiestudies verrichtte. Deze nieuwe leden versterkten in hoge mate de wetenschappelijke expertise van de Werkgroep. Tuininga en Turkenburg waren de belangrijkste auteurs van een antikernenergienota die de Werkgroep op verzoek van de Vereniging Milieudefensie had geschreven. Deze nota werd in september 1972 aan een parlementaire commissie aangeboden. De aanleiding hiervoor was de bespreking van de Kernenergienota die de minister van EZ eerder dat jaar had gepresenteerd. Hierin werden voorstellen gedaan voor een snelle uitbreiding van het aantal kerncentrales. In de antikernenergienota werden niet alleen alle bezwaren tegen kernenergie uitvoerig behandeld, maar werd ook de noodzaak van een snelle uitbreiding van het kernenergievermogen bestreden. Dit was overbodig omdat er potentieel meer dan voldoende mogelijkheden waren om energie te besparen. Ook het uitgangspunt dat kernenergie een belangrijk gebied voor industriële innovatie in Nederland was, werd bestreden.9 Door de val van de regering werd het besluit over nieuwe kerncentrales doorgeschoven naar het nieuwe kabinet-Den Uyl, dat in mei 1973 tot stand zou komen.

Het rapport van de Club van Rome

Inmiddels was in Nederland grote beroering ontstaan naar aanleiding van het MIT-rapport van de Club van Rome. Op 28 juni 1971 besteedde de Britse krant The Observer aandacht aan dit rapport. Onder leiding van D. Meadows waren op het Massachusetts Institute of Technology computersimulaties uitgevoerd met behulp van een model waarin de onderlinge relaties van de vijf factoren bevolkingsgroei, voedselvoorziening, industrialisatie, uitputting van natuurlijke hulpbronnen en vervuiling waren vastgelegd. De uitkomst van de simulaties was voor het merendeel van degenen die er kennis van namen, verrassend: een aanvankelijk exponentiële groei van bevolking en industriële productie zou leiden tot de ineenstorting van het wereldsysteem. Een dag later nam Trouw het bericht van The Observer over. Ook twee Nederlandse journalisten hadden het concept-rapport ontdekt, namelijk W. Oltmans en W. van Dieren. Van Dieren was in datzelfde jaar op een studiereis naar de Verenigde Staten in contact gekomen met Meadows. In overleg met Meadows besloot hij het rapport in concept-vorm te laten uitlekken. Hoofdredacteur W.L. Brugsma schreef op 1 september 1971 in de Haagse Post (HP) het artikel ‘Apocalyps op afbetaling’. De HP had overigens niet de primeur, die werd door prof. F. Bötcher, het enige Nederlandse lid van de Club van Rome, aan het NRC-Handelsblad gegund.

Wetenschapsredacteur A. de Kool werd door hem in de gelegenheid gesteld om onder de kop ‘Computer brengt catastrofe in beeld’ een artikel te schrijven waarin de hoofdlijnen van het te verwachten rapport werden beschreven. Nog in dezelfde maand publiceerde ook de Volkskrant twee artikelen over dit onderwerp.10 Oltmans maakte een documentaire voor het televisieprogramma Panoramiek, dat gesprekken met Forrester (MIT) en Club van Rome-leden Peccei en Bötcher bevatte. Dit programma werd op 26 september 1971 uitgezonden. Deze culminatie van berichten over de dreigende ondergang van de wereld wekte de nodige beroering in de pers en bij het publiek. Bötcher gaf tussen september en het einde van het jaar tientallen lezingen over het nog niet officieel gepubliceerde rapport. Begin 1972 verscheen The Limits to Growth en de Nederlandse vertaling Rapport van de Club van Rome. De Grenzen aan de Groei als Aula-pocket.

De uitgebreide aandacht voor dit rapport vond vrijwel meteen ook zijn weerslag in de Nederlandse politiek. Bij de Algemene Beschouwingen naar aanleiding van de begroting voor 1972 van het liberaal-confessionele kabinet-Biesheuvel verwezen de in de oppositie verkerende J.M. den Uyl (PvdA) en H. van Mierlo (D66) naar de sombere conclusies van het rapport van de Club van Rome. Ook minister-president Biesheuvel toonde zich in de ministerraad onder de indruk: ‘Ik weet niet wat het is, maar het klinkt ernstig. Zelf was ik opgevoed in het geloof dat de schepping oneindig is. Het was nooit bij me opgekomen dat die oneindigheid wel eens niet waar zou kunnen zijn. Het rapport maakte de eindigheid van voorraden duidelijk en, belangrijker nog, de eindigheid van het menselijk vernuft. Dat biologeerde mij.’11

De roep om snelle veranderingen werd vooral ter linkerzijde opgepikt. PvdA, D66 en PPR spraken op dat moment in het zogenaamde Permanente Overlegorgaan over een eventuele, gezamenlijk op te richten Progressieve Volkspartij, de PVP. Van Mierlo kwam op het idee om een aparte commissie te vormen die zich diende te bezinnen op de gevolgen van het Rapport van de Club

van Rome voor Nederland. Deze Kommissie van Zes bracht in februari 1972 haar eindrapport uit.12 Daarin werd de vrije ondernemingsgewijze productie bekritiseerd. De commissie stelde voor de begrippen welvaart en economische groei te herwaarderen, waarbij de gebruikelijke maatstaf, het Bruto Nationaal Product, vervangen zou moeten worden door het begrip Nationaal Nut.

Hierin zouden ook minder gemakkelijk in geld uit te drukken zaken moeten worden opgenomen, en zou met toenemende schaarste en vervuiling rekening gehouden moeten worden.13

Een ander gevolg van het Rapport van de Club van Rome was de oprichting in 1972 van een werkgroep door de Stichting Maatschappij en Onderneming (SMO), waarin vooraanstaande mensen uit het bedrijfsleven en de wetenschap zich over deze problematiek bogen. Leden waren onder anderen president-directeur G. Wagner van Shell en Nobelprijswinnaar voor economie J. Tinbergen. In augustus 1973 verscheen het rapport van de werkgroep: Werk voor de toekomst. De SMO zag weliswaar duidelijke maatschappelijke knelpunten, maar wenste niet het MIT-rapport als onvoorwaardelijke toekomstvoorspelling te accepteren. De SMO keerde zich tegen een ongenuanceerde economische groeistop en pleitte voor selectieve groei.

Van oliecrisis naar eerste Energienota

Het kabinet-Den Uyl, dat werd gevormd door PvdA, PPR, D66, AR en KVP, kwam in mei 1973 tot stand. Minister van EZ werd de als progressief bekend staande KVP-er Lubbers, terwijl F. Trip van de PPR minister van Wetenschapsbeleid werd.14 Van de plannen van het kabinet-Den Uyl om een progressief beleid te gaan voeren, kwam door de omstandigheden weinig terecht. De Yom-Kippuroorlog tussen Israël en de Arabische landen leidde tot de eerste oliecrisis. De olieproducerende landen, verenigd in de OPEC, slaagden erin om de olieprijzen te verhogen. Binnen twee jaar zouden de prijzen met een factor vier stijgen. Daarnaast werd een boycot ingevoerd tegen landen die Israël steunden. Ook Nederland werd hierdoor getroffen. Alle doemscenario's leken in één klap bewaarheid te worden. Den Uyl spiegelde in een beroemde toespraak op tv de Nederlandse bevolking een zeer somber beeld voor. De zorgeloze dagen van weleer, van onbeperkte energievoorraden, zouden niet meer terugkomen. De uitzonderingssituatie, inclusief autoloze zondagen, zou echter niet lang duren. Achteraf werd duidelijk dat er van werkelijke schaarste aan olie geen sprake was geweest.15 De oliemaatschappijen slaagden erin om Nederland in voldoende mate van olie te voorzien en bovendien beschikte Nederland over grote hoeveelheden aardgas.

Een rechtstreeks gevolg van de oliecrisis was dat het energiebeleid een veel hogere prioriteit kreeg dan voorheen. Het kabinet-Den Uyl koos voor een tweesporenbeleid. Onderzoek en aanverwante zaken

illustratie
In de jaren zeventig nam ook in Nederland het verzet tegen kernenergie in snel tempo toe. Kernenergie werd gezien als het symbool van de kwade krachten in onze hoogtechnologische samenleving. In deze cartoon van Arend van Dam veranderen door de toepassing van kernenergie de hoogspanningsmasten in grafkruisen.


op energiegebied met de daarbij behorende adviesraden en instellingen gingen onder de minister van Wetenschapsbeleid ressorteren. Op 19 maart 1974 werd door minister Trip de Landelijke Stuurgroep Energie Onderzoek (LSEO) ingesteld, onder voorzitterschap van prof. W. van Gool. Naast algemene advisering was de concrete taak van de LSEO het opstellen van een Nationaal Programma voor Energieonderzoek.16 Het Nationaal Onderzoeks-programma Windenergie, dat in 1977 van start ging, vormde het eerste resultaat, gevolgd door een aantal programma's op andere gebieden.

Het energiebeleid in het algemeen en de meer op toepassing gerichte instellingen vielen onder verantwoordelijkheid van Lubbers. In september 1974 bracht deze de (eerste) Energienota uit. De Energienota laat een duidelijke breuk zien met de traditionele sectorbenadering. Deze werd vervangen door een integrale benadering van het energiebeleid. Energiebesparing en diversificatie waren de nieuwe sleutelwoorden. De regering zegde regelingen toe om de isolatie van gebouwen en woningen te subsidiëren. Daarnaast streefde de overheid naar diversificatie van de inzet van

energiedragers, waarbij kolen en kernenergie een groter aandeel zouden moeten krijgen. De grote Nederlandse gasvoorraden kregen nu een heel andere betekenis.17

De betekenis van het aardgas

Begin jaren zeventig begon zowel de situatie op de gasmarkt als de perceptie van het aardgas snel te veranderen. Was voor 1970 het uitgangspunt geweest dat het aardgas zo snel mogelijk opgemaakt diende te worden, nu kwam men daarvan terug. Begin maart 1972 hadden enkele beleidsmedewerkers van de Gasunie een ‘evaluatie’ gemaakt van de prognoses over de uitputting van de wereldenergiereserves. Over het aardgas waren de Gasunie-onderzoekers van mening dat de waarschuwing van de Club van Rome over een snelle uitputting van de aardgasvoorraden ‘niet erg realistisch’ was, maar de conclusie van het Groningse rapport was evenmin weinig rooskleurig: in het jaar 2000 zou aardgas in de wereldenergievoorziening geen functie van betekenis meer hebben. Het was ook duidelijk dat de westerse wereld bezig was ‘internationale roofbouw op de bestaande energiereserves’ te plegen. De belangrijkste oorzaak was volgens de Gasunie-mensen dat de energie veel te goedkoop was.

Zowel huishoudens als bedrijven besteedden slechts enkele procenten van hun uitgaven aan energie. ‘Een flinke prijsverhoging’ van ten minste 100% zou een al te uitbundige verbruiksstijging wellicht kunnen afremmen. Dit dan in combinatie met energiebesparende maatregelen als isolatie van huizen en de verplichting voor fabrikanten om zuiniger apparaten te gaan produceren.18

Nu kwam het Rapport van de Club van Rome de Gasunie niet echt slecht uit. Onder invloed van de sterke groei van de afzet, de onzekerheid op langere termijn over de aardgasreserves, de verwachte verhoging van de olieprijzen en de bij nader inzien wat beperktere productiecapaciteit van het veld in Slochteren, was binnen de Gasunie al in de loop van 1971 een discussie op gang gekomen over het afzetbeleid voor aardgas. Met name de binnenlandse leveringen dienden volgens de Gasunie te worden beperkt. Tot de oliecrisis van 1973 gebeurde er echter weinig. De olieboycot en de stijgende energieprijzen leidden wel tot een koerswijziging.

Uitgangspunt in de Energienota was dat het aandeel van het aardgas in het totale energieverbruik - op dat moment circa 50% - op korte termijn diende te verminderen. Instrumenten hiervoor waren ‘een duidelijk prijs- en bestemmingsbeleid’, het reserveren van aardgas voor hoogwaardige toepassingen en de vorming van een strategische aardgasvoorraad, waartoe met name de levering via het openbare net werd gerekend. Contracten met grootverbruikers zouden flexibeler in tijdsduur worden; de leveringen aan elektrische centrales beperkt.19

Het aardgas had niet alleen een geweldige impact op de structuur van de Nederlandse energievoorziening, de toenemende verkoop van aardgas had ook grote invloed op de inkomsten van de rijksoverheid. Het Slochteren-regime werd in twee ronden aangepast. Minister Langman van EZ had in 1972 al bedongen dat boven een bepaalde prijs het aandeel van de Staat van 70 naar 85% steeg, terwijl zijn opvolger Lubbers weer een nieuwe, hogere tariefschijf invoerde, waarbij de Staat 95% van de inkomsten kreeg. De oliemaatschappijen waren, gezien de politieke verhoudingen op dat moment, gedwongen hiermee akkoord te gaan. Verdere aanpassingen begin jaren tachtig kwamen er tot teleurstelling van links Nederland echter niet. In ruil hiervoor verplichtten de oliebedrijven zich forse investeringen in Nederland te doen, het zogenaamde Herenakkoord.20

Toen in 1973 de olieprijzen sterk begonnen te stijgen, namen door de koppeling van de gas- aan de olieprijzen de opbrengsten uit het aardgas exponentieel toe. De Nederlandse overheid profiteerde hiervan het meest. Terwijl in 1973 de aardgasbaten ongeveer 2 miljard gulden bedroegen, waren ze in 1981, het hoogtepunt van de tweede oliecrisis, gestegen tot bijna 19 miljard gulden, 17% van de totale inkomsten van de overheid. In 1985 was zelfs bijna een vijfde van de rijksinkomsten uit het aardgas afkomstig. Daarna daalde dit naar 6 tot 8%.21



illustratie
De opkomst van olie en gas in de jaren vijftig en zestig zorgde ervoor dat steenkool nagenoeg volledig uit de gratie raakte. Omstreeks 1980 kende de belangstelling voor steenkool echter weer een zekere opleving. Het streven naar diversificatie en de relatief grote voorraden lagen hieraan ten grondslag. Aangezien het verbranden van kolen aanzienlijk meer milieuverontreiniging opleverde, was het noodzakelijk een groot aantal technische maatregelen te nemen. Een van de grootste centrales in Nederland, de Amercentrale bij Geertruidenberg, wordt nog steeds met kolen gestookt.


De extra inkomsten werden door de overheid gebruikt voor het voeren van een actief stimuleringsbeleid. Met name het kabinet-Den Uyl verlaagde de loonkosten door bij te dragen aan de sociale zekerheid, stimuleerde de investeringen door de invoering van de Wet Investerings Rekening en probeerde verlieslijdende bedrijven zoals Nederhorst op de been te houden. Hierdoor bleven de gevolgen voor de bevolking tijdens de economische achteruitgang in de jaren zeventig gering. Toen begin jaren tachtig een nieuwe recessie inzette, bleek het beleid te falen. De werkloosheid nam flink toe en de sterk stijgende kosten van het stelsel van sociale voorzieningen zetten de overheidsfinanciën zwaar onder druk. Onder de opeenvolgende kabinetten-Lubbers werd een beleid ingezet van korting op de sociale voorzieningen en, in samenwerking met de sociale partners, het ‘poldermodel’, een verbetering van de voorwaarden voor de industrie.22

Kernenergie als maatschappelijke splijtzwam

Het verschijnen van de eerste Energienota was een belangrijke mijlpaal in de ontwikkeling van het energiebeleid, maar de strijd om de concrete invulling van dat beleid zou nu pas echt op gang komen. Voorlopig zou hierin de discussie over kernenergie centraal staan. De Energienota betekende in elk geval een beslissende verandering in het machtsevenwicht tussen de elektriciteitssector en de nationale overheid. Voor de eerste keer intervenieerde de overheid rechtstreeks in de bevoegdheden die tot dan bij de elektriciteitsbedrijven hadden berust. De regering trok nu de beslissingsbevoegdheid om nieuwe kerncentrales te bouwen volledig naar zich toe, iets wat naar aanleiding van de affaire-Borssele al min of meer aangekondigd was. Het ministerie van EZ werd nu de verantwoordelijke partij voor de bouw van nieuwe kerncentrales. Lubbers kondigde een gematigde uitbouw van het kernenergiepotentieel in Nederland aan. Als aan een aantal voorwaarden zou zijn voldaan, konden omstreeks 1985 een drietal nieuwe kerncentrales van ongeveer 1000 MW elk operationeel zijn.23 Daarnaast kreeg de overheid een beslissende stem ten aanzien van de inzet van brandstoffen die in centrales werden ingezet.

Een erfenis van de vorige regering waarmee Den Uyl werd geconfronteerd, was de Kalkar-heffing. Per 1 juli 1973 werd een heffing van 3% ingevoerd om de snel stijgende kosten van de snellekweekreactor, de SNR-300, te kunnen betalen. In 1969 waren de totale kosten van het project nog op 740 miljoen DM geschat, maar drie jaar later was het budget al gestegen tot ruim 1,5 miljard DM; van deze stijging werd 200 miljoen door de prijsinflatie veroorzaakt.

Ondanks het feit dat de reactor daardoor nooit concurrerend zou worden, werd uit industriepolitieke en prestige-overwegingen besloten het project voort te zetten.24 De Duitse en de eveneens deelnemende Belgische regering besloten om de oplopende kosten rechtstreeks uit de schatkist te betalen, maar de Nederlandse regering voerde een speciale heffing in.

Achteraf is de Kalkar-heffing, die apart op de elektriciteitsrekening werd vermeld, wel de grootste blunder van de pro-nucleaire lobby genoemd. Het bood in elk geval tegenstanders een ideale mogelijkheid om actie te voeren. Al heel snel begonnen mensen te weigeren om de extra heffing te betalen. De elektriciteitsbedrijven reageerden daarop door mensen te dreigen met afsluiting, iets wat in een aantal gevallen ook daadwerkelijk gebeurde. De enorme aandacht in de media hiervoor werkte als een boemerang en spoedig werd deze maatregel ingetrokken. Een poging om via een landelijk verspreide brochure de negatieve publiciteit te keren, had weinig resultaat. In de brochure werd uiteengezet hoe de snellekweekreactor werkte, waarom het belangrijk was om deze technologie te ontwikkelen en waarom de heffing was ingevoerd. Consumenten die hiertegen bezwaren hadden, moesten niet bij de bedrijven maar bij de overheid zijn. Als ze weigerden te betalen, dan werden de energiebedrijven toch gedwongen om het bedrag op te brengen. De enige mogelijkheid om zich hieraan te onttrekken, was helemaal geen elektriciteit te gebruiken!25

Ondanks dit tegenoffensief nam het verzet tegen kernenergie snel in omvang toe. Op veel plaatsen werden zogenaamde stroomgroepen opgericht. Deze groepen riepen de mensen op om te weigeren de Kalkar-heffing te betalen. Landelijk vormden ze het Landelijk Netwerk Stop Kalkar, dat zorgde voor de verspreiding van informatie en coördinatie van activiteiten. Onderzoek naar de houding ten opzichte van kernenergie liet zien dat tussen 1973 en 1975 het aantal mensen die zich zorgen maakten over kernenergie behoorlijk toenam, terwijl een groeiend deel van de bevolking niet langer geloofde dat kernenergie absoluut noodzakelijk was.26 In dit klimaat groeide ook de belangstelling voor energiebesparing en alternatieve energiebronnen, zoals wind- en zonne-energie.27

De steun voor initiatieven in deze richting vond ook veel meer gehoor in regeringskringen dan voorheen. Er waren veelvuldige contacten tussen de ‘alternatieve beweging’ en de progressieve bewindslieden, zoals Trip.

Ten aanzien van kernenergie waren de pogingen om het beleid te beïnvloeden echter veel minder succesvol. Een door Tuininga (TNO) opgezette ‘Bezinningsgroep Energiebeleid’, waarin verschillende vooraanstaande Nederlandse wetenschappers zitting hadden, riep op om een moratorium voor kernenergie af te kondigen, maar deze oproep haalde voorlopig weinig uit.

Het gevolg van deze ontwikkelingen was dat maatschappelijk gezien een patstelling ontstond. Terwijl binnen enkele jaren de Nederlandse publieke opinie zich in meerderheid tegen kernenergie keerde, bleven de Nederlandse regering, met voorop het ministerie van EZ, en leidende kringen in de industrie en elektriciteitssector desondanks een voorstander van een expansie van kernenergie.

Dit werd bijzonder duidelijk bij de Brede Maatschappelijke

Discussie (BMD) over het energiebeleid, die begin jaren tachtig werd gevoerd. De BMD kwam voort uit de roep naar meer openheid en inspraak uit de jaren zestig. De controverse over het energiebeleid en kernenergie in het bijzonder leek een uitgelezen mogelijkheid om het ideaal van een grotere publieke participatie en democratisering van de besluitvorming over belangrijke maatschappelijke onderwerpen in de praktijk te brengen. De situatie was echter dermate gepolariseerd dat van een werkelijke discussie geen sprake was. De overheid legde de uitkomst van de BMD naast zich neer. Uitvoering van nieuwe bouwplannen werd echter verhinderd door de ramp bij Tsjernobyl. Pas in het midden van de jaren negentig besloot de regering om voorlopig af te zien van nieuwe kerncentrales. De snellekweekreactor bij Kalkar was inmiddels wel voltooid, maar werd door het uitblijven van een vergunning nooit in bedrijf genomen. In 1991 werd het project, dat bijna 10 miljard had gekost, definitief gestopt.28



illustratie
Na de energiecrisis van 1973 kwam energiebesparing volop in de belangstelling. Tot de jaren zestig kenden Nederlandse huizen relatief weinig comfort. Dankzij het aardgas vond een inhaalslag plaats. Centrale verwarming werd langzamerhand de standaard. Het gevolg was dat het huishoudelijk aardgasgebruik zeer sterk steeg, met name ook omdat goede isolatie achterwege bleef. Daar kwam in de loop van de jaren zeventig verandering in toen de overheid het Nationaal Isolatie Programma introduceerde. Ook op plaatsen waar men zo milieuvriendelijk mogelijk wilde bouwen en wonen, zoals hier in de wijk Ecolonia in Alphen aan de Rijn, was het isoleren van de spouwmuren een van de eerste stappen.


De elektriciteitssector en de opkomst van warmtekracht

De elektriciteitssector had intussen veel moeite met de groeiende bemoeienis van de rijksoverheid met de elektriciteitsvoorziening. Vanaf 1971 klaagde de Sep in officiële stukken regelmatig over kritiek op haar functioneren. Volgens haar was de door sommigen gewenste beperking van het elektriciteitsverbruik contraproductief. De Sep verklaarde verspilling te willen vermijden, doch doelbewuste afremming van de autonome groei van de elektriciteitsvoorziening zou een ernstige ingreep zijn in een maatschappelijk bestel dat gegrondvest was op een onbeperkte beschikking over elektriciteit. De organisatie waarschuwde voor ernstige economische gevolgen van eventuele beperkende maatregelen.29 Tevergeefs, zo leek het. Het beleid zoals dat in de Energienota was uitgestippeld, kende een hoge prioriteit toe aan energiebesparing.

Bovendien werd voor het eerst, zoals we zagen, daadwerkelijk de autonomie van de elektriciteitssector aangetast en werd een reorganisatie van de elektriciteitsvoorziening aangekondigd.

‘De invloed van de centrale overheid op de elektriciteitsproductie is’, aldus Lubbers, ‘thans gering. Voor de toekomst ziet de ondergetekende als noodzakelijk een voldoende invloed van de centrale overheid op het Elektriciteitsplan, op de organisatie van de elektriciteitsvoorziening en op het tarievenbeleid.’30 De Energienota ging uit van vergaande reductie van het aantal productie- en distributiebedrijven.

De Sep reageerde hierop met een voorstel om de productiesector te beperken tot vijf bedrijven. Dit zogenaamde ‘vijf-eilanden-plan’, dat uitging van de indeling in vijf districten, was in 1968 voor het eerst voorgesteld door de invloedrijke directeur van de PNEM, J.A. de Roy van Zuydewijn. De PNEM-top had dit voorstel indertijd gelanceerd vanwege de toenemende druk op de sector vanuit de nationale overheid. ‘Het zou wellicht zo zijn dat ingeval de bedrijven niet vrijwillig tot grotere samenwerking kwamen, de overheid de zaken in eigen hand zou nemen.’31

Bovendien werden plannen uitgewerkt om tot een verdere optimalisatie van de elektriciteitsproductie op landelijk niveau te komen.32 Er werd een voorstel gedaan om te komen tot een automatisch computersysteem voor de voorbereiding, uitvoering en verrekening van energie-uitwisselingen; hiermee hoopte men te bereiken dat de totale opwekking met minimale brandstofkosten plaatsvond.

Het systeem moest nog wel verder worden uitgewerkt.33

In 1975 verscheen er een rapport van een commissie die tot taak had te bestuderen of een nauwere samenwerking tussen de provinciale elektriciteitsbedrijven in Zeeland (PZEM), Noord-Brabant (PNEM) en Limburg (PLEM) zinvol zou kunnen zijn, en hoe deze samenwerking geëffectueerd zou kunnen worden.34 Optimalisering in dit (regionale) verband zou mogelijk zijn wanneer frequent allerlei gegevens over de productie van de betrokken bedrijven uit-

gewisseld zouden worden. Al in 1976 kon de zogeheten Zuidelijke Economische Optimalisatie (ZEO) in praktijk worden gebracht, vooruitlopend op een landelijke economische optimalisatie (LEO).35 Eind jaren zeventig moest de Sep een definitief besluit nemen om over te gaan tot landelijke optimalisering. Afgesproken werd dat eerst een proefbedrijf zou worden gevoerd en dat vervolgens in goed overleg met de productiebedrijven en aan de hand van de ervaringen de precieze vorm van het systeem zou worden vastgelegd, omdat allerlei zaken, bijvoorbeeld het verrekeningssysteem, nog niet strikt vastlagen.36 Het proefbedrijf bleek succesvol en begin 1982 werd de LEO definitief ingevoerd. Voortaan werd op grond van computermodellen berekend op welke wijze en met welke eenheden de elektrische energie het goedkoopst kon worden opgewekt; overeenkomstig deze berekeningen werden de eenheden vervolgens ingezet. Zodoende was in 1982 ook de inzet van productiemiddelen gecentraliseerd en geoptimaliseerd. Men verwachtte met de bereikte optimalisatie overigens een besparing op brandstofkosten van slechts 1%. In relatieve termen was dit slechts een bescheiden aandeel, maar absoluut gezien ging het om een besparing van miljoenen guldens. Dat het koppelnet bij deze optimalisatie zijn dienst kon bewijzen, bleek wel uit het feit dat in 1982 het totale energieverkeer in de koppelnetten ten opzichte van 1981 met 28% toenam.37 Deze toename was vooral te danken aan het feit dat via de LEO veel flexibeler dan voorheen kon worden gereageerd op de mogelijkheden voor internationale energie-uitwisselingen.

Met de LEO werd de volgende fase in de optimalisatie van het systeem van de centrale elektriciteitsvoorziening in Nederland bereikt. Tegelijkertijd echter voltrok zich een ontwikkeling die het systeem van een landelijke, openbare elektriciteitsvoorziening zou ondergraven, namelijk de opkomst van decentrale productie. In een periode van toenemend milieubewustzijn kwam ook de elektriciteitsvoorziening onder vuur te liggen. De kritiek van de milieubeweging richtte zich in eerste instantie vooral op de schadelijke emissies uit de schoorstenen van elektriciteitscentrales en op de steeds maar groeiende behoefte aan koelwater, die tot thermische verontreiniging van het oppervlaktewater leidde. In dit verband werd ook herhaaldelijk gewezen op het relatief lage rendement van de elektriciteitscentrales. Ongeveer twee derde van de energie die bij de verbranding van brandstoffen vrijkwam, verdween ongebruikt in het water en in de lucht. Het nuttig gebruiken van de restwarmte had dus een enorm potentieel voor het besparen van energie. Behalve in de industrie kon de vrijkomende warmte ook bijvoorbeeld voor stadsverwarming worden gebruikt.

In tegenstelling tot bijvoorbeeld Denemarken kwamen initiatieven in die richting hier echter nauwelijks van de grond, vooral ook omdat de elektriciteitssector er weinig voor voelde. De elektriciteitsbedrijven waren niet of nauwelijks geïnteresseerd in warmtedistributie en richtten zich liever op verhoging van de rendementen

illustratie
Na de energiecrisis ontstond er opnieuw belangstelling voor windenergie. De overheid ondersteunde het onderzoek naar en de ontwikkeling van windturbines. Een van de grootste problemen waar windenergie in het dichtbevolkte Nederland mee werd geconfronteerd, was het vinden van geschikte locaties.
Plannen om windturbines te bouwen, strandden vaak op verzet van omwonenden. Op afgelegen locaties of industrieterreinen, zoak de hier afgebeelde windturbines op de Maasvlakte (1992), speelde dit probleem in veel mindere mate. Deze turbines zijn van Nederlandse makelij; dit is te zien aan de twee rotorbladen. De internationaal leidende Deense bedrijven gebruikten voornamelijk windturbines met drie bladen.


van de centrales. Een heel aantrekkelijke optie in dit verband was overigens de combinatie van gas en stoomturbine in een zogenaamde STEG(stoom- en gasturbine)-eenheid.

Ook de Nederlandse overheid toonde vooralsnog weinig belangstelling voor warmtekracht. In de Energienota werd deze optie om energie te besparen nauwelijks genoemd. Daar kwam verandering in toen de Algemene Energie Raad in 1978 wees op de grote mogelijkheden van industriële warmtekrachtkoppeling (wkk).38 De regering stelde een aparte commissie in om dit verder uit te werken.

Het advies van deze commissie werd echter achterhaald door de gebeurtenissen. De sterk stijgende olie- en gasprijzen en de snel verslechterende economische omstandigheden begin jaren tachtig, bewerkstelligden een wijziging in het beleid. In het kader van het industriebeleid voerde de overheid verschillende maatregelen door om de decentrale opwekking van elektriciteit in bedrijven te stimuleren, zoals een subsidieregeling en het garanderen van een terugleververgoeding voor de aan het openbare net geleverde stroom. Dit beleid had groot succes. Het aandeel van de zelfopwekkers in de productie van elektriciteit begon vanaf eind jaren

tachtig weer te stijgen. De combinatie van een snelle opkomst van decentrale opwekking en een herstructurering van de elektriciteitssector om meer marktwerking mogelijk te maken, betekende het einde van het provinciale kader waarbinnen de voorziening sinds 1910 had gefunctioneerd. Dit werd bezegeld in de Elektriciteitswet van 1989, waarin productie en distributie, die steeds meer in één hand waren gekomen, weer werden gescheiden. Spoedig zou blijken dat dit niet het eindpunt was maar slechts het begin van de stormachtige ontwikkelingen die in de jaren negentig zouden inzetten.

In 1998 werd al weer een nieuwe Elektriciteitswet van kracht.

In deze periode van grote onzekerheid is de concurrentie tussen gas en elektriciteit een nieuwe fase ingegaan. Dit uit zich met name op de talrijke locaties die in het kader van de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra (VINEX) door de overheid zijn aangewezen voor grootschalige nieuwbouw. Gemeenten moeten onder andere beslissen wat de optimale energie-infrastructuur voor de specifieke locaties onder hun beheer is. Optimaal betekent in dit geval ook dat een stap in de richting van een meer duurzame energievoorziening wordt gezet. De belangrijkste keuze waarvoor de gemeenten worden gesteld, is de keuze tussen gas of warm water. De aanleg van drie voorzieningen, elektriciteit, gas én warm water, is te duur.

De gecombineerde opwekking van elektriciteit en warmte maakt een gasnet naar ieder huis overbodig. Het gas hoeft alleen aan de wkk-eenheden geleverd te worden. De elektriciteitsbedrijven proberen dit door te drukken. De grootste verliezer in deze optie zou de Gasunie zijn, die alleen nog maar aan grootverbruikers mag leveren, wat volgens het marktwaardebeginsel (zie hoofdstuk 7) financieel veel onaantrekkelijker is dan het leveren aan kleinverbruikers.

De Gasunie is daarom in het tegenoffensief gegaan: het is ook mogelijk om met behulp van op gas werkende micro-wkk-eenheden thuis zelf elektriciteit op te wekken en tegelijkertijd warm water te leveren. Daarnaast wordt een poging gedaan om op gas werkende apparaten als koelkasten te introduceren.

De concurrentie tussen gas en elektriciteit lijkt in een nieuwe fase te komen. Het is op voorhand onmogelijk om de uitkomst van deze ronde te voorspellen. De vraag is of we iets kunnen leren uit de geschiedenis van de ontwikkeling van deze twee grote technische systemen. Om hier een antwoord op te kunnen geven, sluiten we dit deel af met een korte beschouwing over de interactie tussen de beide systemen, de rol van de institutionele en maatschappelijke inbedding en de gevolgen die dit voor de ontwikkeling van de techniek heeft gehad.

Elektriciteit versus gas

In de concurrentieslag tussen de twee systemen kunnen we een aantal periodes onderscheiden. De eerste periode begon met de opkomst van de elektriciteitsvoorziening eind vorige eeuw en eindigde rond de Eerste Wereldoorlog. In deze periode diende de gasvoorziening als referentiekader voor de elektriciteitsvoorziening.

Dit betrof vooral het nutskarakter van de nieuwe voorziening, waardoor het tamelijk vanzelfsprekend was dat de gemeenten een speler werden. Tegelijkertijd was er een behoorlijke concurrentie tussen de beide systemen. Dit gold vooral de belangrijkste afzetmarkt, namelijk de markt voor verlichting. Hoewel zowel de gasverlichting als de elektrische gloeilamp technisch aanzienlijk werd verbeterd, gaven uiteindelijk de voordelen van de gloeilamp in termen van comfort, hygiëne en veiligheid de doorslag. Dit werd min of meer bezegeld met de maatregelen die de overheid nam in een tijd van schaarste in de brandstofvoorziening, in de jaren 1917 en 1918. De gasvoorziening slaagde erin zich te handhaven door nieuwe markten te veroveren, zoals die van het koken.

In de volgende periode, die tot omstreeks 1930 zou duren, expandeerden beide systemen. De stedelijke gasvoorziening bereikte rond 1920 haar hoogtepunt om daarna geleidelijk terrein te verliezen aan het afstandsgas. In de elektriciteitsvoorziening rukten de provinciale bedrijven op. Nederland werd in hoog tempo geëlektrificeerd, terwijl ook een steeds groter deel van de industrie zich op het openbare net liet aansluiten. In deze periode werden ook verschillende nieuwe apparaten in Nederland geïntroduceerd, zoals stofzuigers, strijkijzers en elektrische en gasfornuizen. Beide systemen profileerden zich daarbij als een onderdeel van een moderne levensstijl.

In de jaren dertig vond op bijna alle niveaus een verhevigde concurrentie tussen gas en elektriciteit plaats. Allereerst gold dit voor de pogingen van de elektriciteitssector om de markt van het koken en de warmwatervoorziening te veroveren, overigens met beperkt resultaat. De concurrentie vond ook op strategisch niveau plaats.

De provinciale elektriciteitsvoorziening was enerzijds weinig te spreken over de gemeentelijke overheden, maar was anderzijds zeer beducht voor de nationale overheid. Een bedrijf als Staatsmijnen, met grote cokesovenfabrieken en grote elektriciteitscentrales, nam daarbij een bijzondere plaats in. In de periode eind jaren dertig en tijdens de Tweede Wereldoorlog smeedde Staatsmijnen al plannen voor de naoorlogse expansie van de gasvoorziening.

De oorlogsperiode vormde een tijdelijke onderbreking van deze plannen, terwijl de expansie van de elektriciteitsvoorziening onverminderd doorging. Van een integraal energiebeleid, waar eind jaren dertig en direct na de oorlog om werd gevraagd, kwam weinig terecht.

Vanaf 1950 brak een periode van verminderde concurrentie aan.

Er was min of meer sprake van een symbiose, omdat beide systemen geweldig expandeerden. De elektriciteitssector diende nu de gasvoorziening als voorbeeld. Dit gold in technisch, maar ook in organisatorisch opzicht. In de gasvoorziening werden bijvoorbeeld allerlei communicatiesystemen en meet- en regelapparatuur geïntroduceerd, iets wat in de elektriciteitsvoorziening al in de jaren

dertig had plaatsgevonden. In organisatorisch opzicht vond de rijksoverheid het relatief grote aantal (zeer) kleine gasfabrieken en de daardoor veroorzaakte versnippering problematisch.

Concentratie van productie en distributie, zoals dat in de elektriciteitsvoorziening plaatsvond, was de aangewezen weg.

De ontdekking van het aardgas in 1959 en de aanleg van een nationaal gasnet in de jaren zestig zouden de verhouding tussen gas en elektriciteit weer in het voordeel van het gas doen veranderen zonder dat aan de expansie van de elektriciteitsvoorziening een halt werd toegeroepen. Er vond een herverdeling van markten plaats, waarbij ruimteverwarming en koken voorlopig het nagenoeg exclusieve domein van het gas werden, iets waarin Nederland zich duidelijk van de omringende landen onderscheidde. Ook qua organisatiestructuur haalde het gas de elektriciteit in. De rijksoverheid greep de kans om een veel grotere rol in de gasvoorziening te gaan spelen en begon zich ook steeds nadrukkelijker met de elektriciteitsvoorziening te bemoeien. De jaren zeventig kunnen als een overgangsperiode worden gekarakteriseerd. Voor het eerst sinds de jaren dertig vlakte, door de stagnerende economische ontwikkeling, de groei van het energiegebruik af. Na de eerste energiecrisis vond een bezinning plaats op het verkwistende gebruik van gas en elektriciteit. De combinatie van slecht geïsoleerde huizen en de massale overgang van Nederlandse huishoudens op centrale verwarming had het gasgebruik enorm opgejaagd.

Een nationaal isolatieprogramma eind jaren zeventig zou deze trend keren. De introductie van nieuwe elektrische apparaten ging echter onverdroten door. De tweede energiecrisis en de economische crisis begin jaren tachtig luidden een nieuwe fase in, culminerend in de liberalisering van de energiemarkten eind jaren negentig, waarbij de elektriciteitsmarkt duidelijk op de gasmarkt voorloopt.



illustratie
Twee politieagenten houden een automobilist aan om te controleren of deze een vergunning heeft om op zondag te mogen rijden. Autoloze zondagen associeert men in Nederland vrijwel uitsluitend met de oliecrisis van 1973. Toch kende Nederland dit verschijnsel ook al in 1956, toen de import van olie in gevaar dreigde te komen als gevolg van de internationale crisis om het strategisch belangrijke Suez-kanaal. In de jaren vijftig verdrong olie in snel tempo steenkool als belangrijkste energiebron. De impact van de autoloze zondagen in de jaren vijftig was echter veel geringer dan begin jaren zeventig, omdat voor de meeste Nederlanders de aanschaf van een auto nog onhaalbaar was. Dit zou echter zeer snel veranderen.


Institutionele kaders en techniek

In de beschrijving van de ontwikkeling van de beide systemen hebben we veel nadruk gelegd op de institutionele inbedding van de technische systemen. Het institutionele kader van een systeem hebben we in de inleiding gedefinieerd als het geheel van wetgeving, de organisatievorm en de eigendomsverhoudingen van het systeem, die een deel van de ‘spelregels’ geven waaraan de actoren binnen een systeem zich moeten houden. De geschiedenis laat duidelijk zien dat verschillen in institutioneel kader, naast verschillen in technische eigenschappen, een belangrijke factor vormen in de verklaring van de dynamiek en interactie van systemen.

Daarmee zijn het institutioneel kader en de daaraan gekoppelde technische keuzes cruciale onderdelen van het technologische regime.39

Wat betreft de elektriciteitsvoorziening, zijn er internationaal gezien twee patronen te onderscheiden, namelijk één waarbij de nationale staat het voortouw nam, zoals in Zweden en Frankrijk, en één waarbij een geleidelijke overgang van een lokaal naar een regionaal en ten slotte een landelijk systeem plaatsvond. Het initiatief lag in het laatste geval vooral bij particuliere bedrijven. De nationale overheid had in deze situatie meer een faciliterende en controlerende taak. Dit patroon is in de Verenigde Staten te vinden. Door de grote rol van de provinciale overheid lijkt de ontwikkeling in Nederland in geen van beide patronen te passen.

Het provinciale kader leidde tot een zeer snelle elektrificatie van Nederland, maar belemmerde de expansie van de voorziening op nationaal niveau. De consequentie van een provinciale ordening had echter ook verstrekkende consequenties voor de ontwikkeling van de techniek. Hoewel de provinciale overheid het beleid in

algemene zin bepaalde, kregen de provinciale elektriciteitsmaatschappijen een veel grotere speelruimte dan de gemeentelijke energiebedrijven; hier keek de gemeenteraad altijd over de schouder van de directeur mee. De Arnhemse instellingen - de vertegenwoordigers van de provinciale bedrijven, de grote gemeentebedrijven en een enkel particulier bedrijf - slaagden erin om ondanks alle interne verdeeldheid naar buiten toe één front te vormen en zo tot de jaren zeventig effectief de controle over de sector in eigen hand te houden. Dit gold zowel voor algemene strategische vraagstukken op het gebied van bijvoorbeeld planning, koppeling en kernenergie alsook voor de keuzes en beslissingen op technisch gebied. Alle belangrijke beslissingen en keuzes op technisch gebied werden in eigen kring genomen. Inmenging van buiten werd daarbij niet geduld. Een voordeel was dat problemen met standaardisatie en dergelijke zich niet voordeden. Het systeem was in hoge mate homogeen, hoewel op onderdelen bedrijven wel degelijk de vrijheid hadden om eigen keuzes te maken en dat ook deden. De ontwikkeling van het koppelnet laat zien hoe nauw institutioneel kader en technische keuzes samenhingen.

Optimalisatie op landelijke schaal, wat in technisch opzicht zonder meer mogelijk was, was binnen het bestaande kader geen reële optie. Hoe belangrijk het institutionele kader was, wordt duidelijk bij een vergelijking met de gasvoorziening vóór de komst van het aardgas. Dit systeem was veel heterogener, met lange tijd de gemeentelijke gasfabrieken als dominante factor. De opkomst van het afstandsgas en andere soorten gas na de Tweede Wereldoorlog vergrootte de heterogeniteit in alle opzichten: nieuwe actoren deden hun intrede en de verschillen in de kwaliteit en eigenschappen van het gas namen verder toe. Pogingen van de nationale overheid om hier verandering in te brengen en zelf een grotere rol te spelen, leden schipbreuk. De radicale omslag bij het aardgas was daarom eigenlijk enigszins verrassend, hoewel de manier waarop het nieuwe institutionele kader in de gasvoorziening tot stand kwam, een fraai voorbeeld was van Nederlandse politieke cultuur. De rijksoverheid maakte dankbaar gebruik van de omstandigheden, waarbij de ongekende omvang van de gasvoorraden een rol speelde. Het aardgas leidde tot een institutioneel kader dat veel dichter bij dat van de telefonie en de spoorwegen stond, twee infrastructurele systemen die eerder ontstonden en waarbij de overheid een leidende rol kreeg. Uniek voor de gasvoorziening was wel het gecombineerde publiek-private karakter, maar dit kwam mede door de inbreng van de grote oliemaatschappijen. In de praktijk functioneerde het aardgas echter als een nationaal systeem dat voorzag in een basisbehoefte.

Waarom speelde de rijksoverheid in de energievoorziening pas veel later een dominante rol dan in andere systemen? In de uitgangssituatie deden zich geen verschillen voor. Bij alle infrastructurele systemen hield de nationale overheid zich in de eerste fase afzijdig. Pas op het moment dat in de perceptie van de overheid problemen dreigden te ontstaan door expansie, ontstond een behoefte om in te grijpen. Door een min of meer toevallige samenloop van omstandigheden was de regering bij de elektriciteitsvoorziening eenvoudig te laat. De provincies Groningen en Brabant stelden de regering voor een voldongen feit. Het institutionele kader dat in het tweede decennium tot stand kwam, bleek vervolgens uiterst stabiel te zijn. Pas in de jaren tachtig zou dit kader op de helling moeten. Dit werd enerzijds veroorzaakt doordat de rijksoverheid de opkomst van decentrale opwekking begon te stimuleren in het kader van het industriebeleid. Anderzijds was dit een gevolg van algemene politieke veranderingen, zoals het verzet tegen kernenergie, het proces van Europese eenwording en de naderende liberalisering van de energiemarkten. De invloed van het oude kader was echter nog duidelijk merkbaar bij het mislukken, halverwege de jaren negentig, van de vorming van één grootschalig productiebedrijf uit de vier overgebleven productiebedrijven EZH, UNA, EPZ en EPON. Dit initiatief van EZ werd door de aandeelhouders, gemeenten en provincies, herhaaldelijk getorpedeerd.

Voor het gas gold dat de gasvoorziening tot de jaren vijftig vooral als een basisvoorziening werd gezien, dat wil zeggen een voorziening die, zoals het drinkwater, het beste op lokaal niveau geregeld kon worden. De expansie van het afstandsgas in de jaren vijftig maakte het voor alle partijen duidelijk dat een organisatie op grotere schaal mogelijk was. Over de wenselijkheid liepen de meningen echter sterk uiteen. Pogingen van de overheid om in te grijpen, mislukten door tegenwerking van de andere partijen en door het gebrek aan mogelijkheden binnen het bestaande kader om zonder dringende redenen te interveniëren in de bevoegdheden van lagere overheden. Wel is de invloed van de rijksoverheid in de loop van de eeuw toegenomen. Dit gold vooral voor de periode na de Tweede Wereldoorlog. Door de liberalisering van de energiemarkten lijkt de rol van de rijksoverheid echter weer kleiner te worden. Institutionele kaders zijn het product van de wijze waarop systemen in de loop van de tijd in de maatschappij ingebed raken; tegelijkertijd beïnvloeden ze in hoge mate de ontwikkeling en de specifieke vormgeving van die systemen. Ze bepalen de speelruimte van de actoren. Hoewel ze stabiel zijn, zijn ze wel aan veranderingen onderhevig. Deze veranderingen komen tot stand door de dynamiek van het systeem. Zo hebben de totstandkoming van het eerste koppelnet en de oprichting van de Sep uiteindelijk bijgedragen aan de geleidelijke, verdere integratie van de provinciale systemen. Ook de wijze waarop nieuwe technische mogelijkheden worden geïntegreerd, is een belangrijke factor. De toepassing van gasturbines voor de piekcentrales is hiervan een geslaagd voorbeeld, terwijl het verzet tegen de bouw van nieuwe kerncentrales in de jaren zeventig juist de grenzen van het systeem aan het licht bracht. Dit hing samen met veranderingen in de algemene politieke context, een andere bepalende factor.



illustratie
Controle- en regelkamer van de Centrale Hemweg in Amsterdam (1985). De controle en het toezicht op het functioneren van centrales was de voorgaande decennia door de toepassing van computers vrijwel volledig geautomatiseerd. Bovendien verminderde het aantal taken omdat de elektriciteitsbedrijven de bevoegdheid om centrales in of uit te schakelen grotendeels overdroegen aan de landelijke organisatie Sep. Begin jaren tachtig was namelijk de Landelijke Economische Optimalisering ingevoerd in de Nederlandse elektriciteitsvoorziening. Voortaan werden dergelijke besluiten in het Landelijk Centrum van de Sep in Arnhem genomen. Met de liberalisering van de energiemarkt in de jaren negentig zou weer een geheel nieuwe situatie ontstaan.




illustratie
Niet alleen in bedrijven, maar ook in grotere instellingen als ziekenhuizen en verzorgingstehuizen ontstond belangstelling voor de toepassing van warmtekrachtkoppeling, de gecombineerde opwekking van elektriciteit en warmte. De mogelijkheid om subsidie te krijgen en gunstige terugleververgoedingen voor de te veel geproduceerde elektriciteit maakten dergelijke projecten eind jaren tachtig ook financieel aantrekkelijk. Vaak werden dergelijke projecten in samenwerking met het lokale of regionale energiebedrijf opgezet. Hier krijgt een groep bezoekers een rondleiding langs een installatie, die in de kelder van een bejaardenhuis stond opgesteld.


Het was echter juist de combinatie van deze factoren die een afbraak van het oude kader in de hand werkte. De opkomst van nieuwe vormen van decentrale opwekking, die ook door de toepassing van de gasturbine mogelijk werden gemaakt, en het stimuleringsbeleid dat de overheid in het kader van het industriebeleid voerde, maakten een einde aan het proces van continue groei en expansie dat de openbare elektriciteitsvoorziening sinds het begin van de eeuw had gekend. Het daaraan gekoppelde proces van schaalvergroting in de opwekking kwam eveneens tot een einde. Hoe moeilijk dit voor de sector zelf te accepteren was, bleek uit de elektriciteitsplannen die de Sep tweejaarlijks produceerde.

Nog in 1992 werd het aandeel van decentrale opwekking systematisch onderschat en de mogelijkheden van uitbreiding van de eigen centrale productiecapaciteit enorm overschat. In dergelijke situaties blijkt dat de ontwikkeling van grote technische systemen slechts binnen een bepaald institutioneel kader autonoom en vanzelfsprekend zijn. De reorganisaties die als gevolg van de invoering van de Elektriciteitswet van 1989 zijn doorgevoerd, hebben in combinatie met de liberalisering van de energiemarkten tot een grote mate van onzekerheid over de toekomst van de voorziening geleid. Niemand weet hoe de situatie er over enkele jaren uit zal zien. Misschien leiden nieuwe technische mogelijkheden in combinatie met veranderende maatschappelijke constellaties wel tot een vermindering van het belang van het grote technische systeem in de energievoorziening. De twintigste eeuw zou dan, wat de energievoorziening betreft, met recht als de eeuw van de grote technische systemen gekarakteriseerd kunnen worden.

 

G.P.J. Verbong


Vorige Volgende

Over dit hoofdstuk/artikel

auteurs