Logo DBNL
Verzuiling, pacificatie en kentering in de Nederlandse politiek (1968)

Verzuiling, pacificatie en kentering in de Nederlandse politiek

(1968)–Arend Lijphart–rechtenstatus Auteursrechtelijk beschermd

Vorige Volgende

13 De tweede theoretische paradox

In het vorige hoofdstuk werd een verklaring gegeven voor het paradoxale verschijnsel dat de Nederlandse politiek in de periode van 1917 tot 1967 een grote mate van stabiliteit bezat ondanks de eveneens zeer grote mate van verzuildheid. De ontwikkelingen sinds 1967 vormen een tweede paradox: waarom is de Nederlandse politiek aanzienlijk minder stabiel geworden terwijl de verzuildheid juist afneemt en dwarslopende scheilijnen en bindingen toenemen?

Deze paradox kan het best worden weergegeven door middel van een typologie, die gebaseerd is op het onderscheid van Almond tussen twee soorten politieke cultuur (behandeld in hoofdstuk 10) en de twee typen stabiele democratie (geformuleerd aan het eind van hoofdstuk 12). Deze typologie, waarin vier soorten democratie onderscheiden worden (zie figuur 1), probeert empirisch verband te leggen tussen drie variabelen: de politieke cultuur, het gedrag van de elites, en de politieke stabiliteit van het stelsel. Almond noemt een politieke cultuur ‘fragmented’ (dat hier kan worden vertaald als ‘verzuild’), indien er duidelijke, onderling sterk verschillende subculturen in voorkomen. Een homogene politieke cultuur is het tegenovergestelde. Het gedrag van de elites kan er een zijn van concurrentie of een van samenwerking. Deze laatstgenoemde mogelijkheid wordt in de typologie een ‘kartel’ van elites genoemd.

Op deze manier ontstaan vier typen democratie: 1. De centrifugale democratie, die door haar verzuildheid en concurrentie tussen de elites een onstabiel stelsel is; voorbeelden zijn de Weimar Republiek, de Derde en Vierde Republiek in Frankrijk, en Italië. 2. De centripetale democratie, die vooral door haar homogene politieke cultuur stabiel is en de concurrentie van de elites gemakkelijk kan verdragen; voorbeelden hiervan zijn de Scandinavische en Angelsaksische landen, en de oude Engelssprekende leden van het Gemenebest. 3. De pacificatie-democratie, die vanwege haar verzuilde politieke cultuur potentieel onstabiel is, maar wordt gestabiliseerd en stabiel gehouden



illustratie
Figuur 1 Typologie van democratische stelsels


door de als kartel opererende elites; voorbeelden zijn Nederland in de periode 1917-1967, de Oostenrijkse Tweede Republiek tot 1966, België en Zwitserland. 4. Tenslotte de kartel-democratie, waarin door de voortschrijdende ontideologisering en deconfessionalisering de verzuildheid van de politieke cultuur sterk is afgenomen of geheel verdwenen en men nauwelijks meer kan spreken van aparte subculturen; tegelijkertijd wordt politieke kartelvorming gestimuleerd doordat het regelen van de welvaartsstaat en de geleide economie steeds meer een proces van onderhandelingen vereist, waarbij alle belanghebbende partijen - niet alleen de politieke partijen maar vooral ook de sociaal-economische belangengroepen - betrokken zijn.

Als de recente ontwikkelingen in de Nederlandse politiek in het licht van deze typologie bekeken worden, dan zou moeten worden geconcludeerd dat Nederland in een periode van overgang verkeert: de overgang van pacificatie-democratie naar kartel-democratie. Op het eerste gezicht lijkt het dat deze overgang bijzonder rustig en gemakkelijk zou moeten verlopen. Van de elites wordt geen belangrijke

verandering van politieke stijl vereist, in tegenstelling tot de overgang van een centripetaal naar een kartelsysteem. De karteldemocratie en de pacificatie-democratie lijken zo op elkaar, dat een uitmuntend waarnemer als O. Kirchheimer er in zijn beroemde artikel ‘The Waning of Opposition’ nauwelijks onderscheid tussen maakt.1 De politieke cultuur wordt homogeen, waardoor conflicten geringer in aantal en minder ernstig worden, en het regeren dientengevolge gemakkelijker. Bovendien lijkt de kartel-democratie van alle vier typen de grootste stabiliteit te bezitten. De verzuilde politieke cultuur en de stijl van concurrentie leiden in de centrifugale democratie tot onstabiliteit. De centripetale democratie en de pacificatie-democratie, die wat één van de variabelen betreft hiervan afwijken, zijn stabieler. En de karteldemocratie ligt wat beide variabelen betreft het gunstigst en zou dus ook het meest stabiel moeten zijn. Al met al zou de overgang naar het kartelsysteem, vooral van een pacificatie-democratie, kalm en bijna onopgemerkt moeten verlopen. Als wij echter onze blik afwenden van de typologie van abstracte modellen en kijken naar de concrete kenteringsverschijnselen in Nederland, dan blijkt deze verwachting niet juist te zijn. Een grondiger analyse van de typologie levert echter vijf verklaringen op, die deze paradox kunnen oplossen. Aangezien deze verklaringen zich toespitsen op de samenhang tussen binnenlandse politieke factoren en processen, moet de op zichzelf niet onbelangrijke beïnvloeding van buitenaf (door ontwikkelingen in buitenlandse politieke stelsels, bijv. de opkomst van ‘burgerlijke ongehoorzaamheid’ als politiek strijdmiddel, en in het internationaal systeem, bijv. het einde van de koude oorlog en de oorlog in Vietnam) grotendeels buiten beschouwing blijven.

Ontzuiling als multidimensionaal proces

In de typologie van democratische stelsels is de politieke cultuur één variabele en vormen veranderingen in de politieke cultuur, zoals bijvoorbeeld de homogenisering ervan, een ééndimensionaal proces. Dit is natuurlijk een simplificatie en, vooral met betrekking tot de overgang van het ene naar het andere type, een gevaarlijke simplificatie. De homogenisering van de politieke cultuur - in Neder-

land de ontzuiling - is een multivariabel proces. Wat zijn de dimensies van de ontzuiling? Een verzuilde samenleving bestaat uit groeperingen (zuilen), die (1) ieder een eigen voor de politiek relevante levensbeschouwing, confessie of ideologie hebben; (2) waartussen weinig onderling contact bestaat - dwz. verzuildheid betekent ook sociale apartheid, of om in de termen van de Deutschiaanse communicatie-theorie te spreken, een systeem waarin scherpe ‘discontinuities in social communication’ voorkomen;2 (3) die intern hecht georganiseerd zijn.

Ontzuiling betekent dan deconfessionalisering (het verzwakken van de confessie als zodanig en als factor in de politiek), ontideologisering, toenemende sociale communicatie en contacten, en het losser worden van de banden tussen de verschillende zuilenorganisaties (politieke partijen, belangengroepen, publiciteitsmedia, enz.). Al deze dimensies van de ontzuiling zijn in Nederland duidelijk te herkennen. En het is de multivariabiliteit van de ontzuiling, die er een wanordelijk proces van maakt, omdat de ontwikkelingen langs de verschillende dimensies niet gelijk verlopen, en ook omdat binnen elk van de ontwikkelingen een grote mate van ongelijkheid voorkomt. De verticale, confessionele scheilijnen vervagen sneller dan de horizontale, sociaal-economische scheilijnen. Hierdoor treden de laatste relatief sterker op de voorgrond, vooral in de katholieke en protestants-christelijke zuilen. Bovendien vervagen de confessionele scheilijnen sneller bij de katholieken dan bij de protestanten. Zo weigerde het cnv toe te treden tot de fnv, hoewel het nkv hiertoe wel bereid was. Dezelfde tendens is zichtbaar in de nog steeds sterkere gehechtheid aan de eigen identiteit in de Vrije Universiteit vergeleken met de grotere openheid van de Katholieke Universiteit in Nijmegen en de Katholieke Hogeschool in Tilburg. Een ander soort ongelijkheid in het ontzuilingsproces is het ongelijke tempo hiervan binnen de confessionele zuilen. In de protestants-christelijke zuil heeft de reactie tegen de deconfessionalisering de oprichting van de Evangelische Omroep tot gevolg gehad. In de katholieke zuil zijn eveneens grote spanningen tussen progressieven en conservatieven ontstaan, die nog verscherpt zijn door de openlijke steun van het Vaticaan aan de conservatieve vleugel oa. door de benoeming van conservatieve bisschoppen in Rotterdam en Roermond.

Eveneens vanwege deze ongelijke ontwikkeling lijkt het partijstelsel

veel meer tot versnippering te neigen dan tot consolidatie en de vorming van grote ‘catch-all parties’, die Kirchheimer voorspelt en die men als gevolg van de ontzuiling als ééndimensionaal proces zou verwachten.3 De relatieve verscherping van de sociaal-economische scheilijn heeft het politieke centrum verzwakt en de afstand tussen de vvd aan de rechter- en de PvdA aan de linkerzijde vergroot; ds'70 is ontstaan als een reactie op deze polarisatie. De ppr is ook voortgekomen uit de verscherping van de horizontale scheilijnen, terwijl tegelijkertijd de verticale, confessionele scheilijnen nog scherp genoeg waren om de Radikalen ertoe te brengen als afzonderlijke partij op te treden in plaats van zich bij de PvdA aan te sluiten; J.Th. J. van den Berg en H.A.A. Molleman hebben de ppr raak getypeerd als een partij met ‘de trekken van een nieuwe kerk . . . met een sterke zendingsdrang’.4 Het verminderen van de tegenstelling tussen katholieken en protestanten heeft een sterke impuls gegeven aan het streven om in het cda samen te gaan. Ook hier zijn echter de oude scheilijnen nog geenszins geheel verdwenen: de mate waarin het cda een duidelijk confessioneel gezicht behoort te hebben en de links-rechts tegenstelling eerst tussen de het kabinet-Den Uyl gedogende kvp en arp en de oppositionele chu en later tussen de aanhangers van het kabinet-Van Agt en de ‘dissidenten’ of ‘loyalisten’ binnen de cda-fractie in de Tweede Kamer vormden grote bronnen van onenigheid. De snellere desintegratie van de katholieke vergeleken met de protestants-christelijke zuil werd ook weerspiegeld in de grote verliezen van de kvp en de relatief sterke electorale positie van de arp in de Tweede-Kamerverkiezingen van 1967, 1971 en 1972. Tenslotte heeft de ongelijke ontwikkeling van de ontzuiling in de confessionele zuilen geleid tot stemmenverlies enerzijds aan de niet-confessionele partijen en de ppr maar anderzijds ook aan de kleine conservatieve partijen rkpn en gpv (zie tabel 2 in hfdst. 1).

De onstabiliteit van de kartel-democratie

Naast de multidimensionale ontzuiling moet een tweede belangrijke oorzaak van het onrustige verloop van de politieke overgang gezocht worden in de aard van de kartel-democratie. Van de vier typen democratie in figuur 1 lijkt de kartel-democratie het meest stabiel, omdat er nauwe samenwerking tussen de elites bestaat en omdat er vanwege de homogenisering van de politieke cultuur weinig of geen strijdpunten meer over zijn. De kartel-democratie lijkt echter sterk op wat R.A. Dahl de ‘democratic Leviathan’ noemt. Deze democratische Leviathan is ‘welfare-oriented, centralized, bureaucratic,. . . and, in the perspectives of the ordinary citizen, somewhat remote, distant, and impersonal even in small countries. . . The politics of this new democratic Leviathan. . . are above all the politics of compromise, adjustment, negotiation, bargaining; a politics carried on among professional and quasi-professional leaders who constitute only a small part of the total citizen body. . .’ En hij zag al in 1966 tekens van verzet tegen dit soort democratie: ‘There are already faint signs . . . that many young people, intellectuals, and academics reject the democratic Leviathan - not because it is democratic but because, in their view, it is not democratic enough; this new Leviathan is too remote and bureaucratized, too addicted to bargaining and compromise, too much an instrument of political elites and technicians with whom they feel slight identification.’5

De kritiek op de onvoldoende democratische eigenschappen van de kartel-democratie - het gebrek aan oppositie, te weinig openheid, enz. - is het begin van een neo-democratische ideologie, die de homogene politieke cultuur van de kartel-democratie aantast. Omdat deze neo-democratische ideologie zich tegen de aard van de kartel-democratie keert, vormt zij daarin duidelijk een bron van onstabiliteit.

Voor Dahl was de oppositie tegen de democratische Leviathan voornamelijk een toekomstbeeld; hij zegt dat hij hiervan slechts vage tekens ziet. In de landen die zich in de richting van de kartel-democratie ontwikkelen vanuit het systeem van de pacificatie-democratie, zijn deze tekens echter een stuk duidelijker. In Nederland, en nog sterker in Oostenrijk in de periode van de grote coalitie, bestaat de kritiek op het ondemocratische karakter van het politieke bestel al lang, want het politieke kartel is in de pacificatie-democratie niets nieuws. De

basis voor de neo-democratische oppositie tegen de kartel-democratie is dus al gelegd gedurende de periode van de pacificatie-politiek. Vandaar dat deze stroming zich al in een vroeg stadium van de overgang naar de kartel-democratie openbaart en verder bijdraagt tot de politieke verbrokkeling, wanorde en onrust in deze overgangsperiode. Het is opvallend dat in hetzelfde jaar waarin Dahl nog slechts vage tekens van neo-democratische oppositie bespeurde - namelijk in 1966 - Nieuw Links en d'66 reeds als uitgesproken voorvechters van radicale democratisering hun intrede in de Nederlandse politiek deden.

De onzekerheid van de elites

De derde verklaring voor de onrust in de huidige kenteringsperiode is de onzekere reactie van de elites op de problemen van ontzuiling, polarisatie en democratiseringsdrang. Hierdoor is een vicieuze cirkel ontstaan, omdat deze verschijnselen niet gekanaliseerd worden, wat weer grotere onzekerheid schept. H. Daalder schreef hierover in 1968: ‘Politieke onzekerheid brengt politieke onzekerheid voort, zonder dat een zo aangroeiende lawine vooreerst beletselen ontmoet in stevige structuren en stabiele reacties.’6 Dat betekent dat er grote onzekerheid heerst, niet alleen in vergelijking met de zekerheid van vroeger, maar ook als gevolg van de zekerheid van vroeger. En deze zekerheid van vroeger was op haar beurt het gevolg van het slagen van de pacificatie-democratie.

In de periode van de pacificatie-politiek werd eerst wel veel geëist van de talenten van de elites - de pacificatie-democratie is immers een potentieel onstabiel systeem, dat door de elites met vereende kracht overeind moet worden gehouden - maar langzamerhand werd het politieke bedrijf steeds eenvoudiger. Onderling begrip en vertrouwen namen toe; de samenwerking in overkoepelingsorganen werd gemakkelijker; en de voornaamste problemen werden uit de weg geruimd (zoals bijvoorbeeld in een zeer vroeg stadium de schoolstrijd werd bijgelegd). Ook konden de elites steeds rekenen op de volgzaamheid van hun achterban, waardoor zij de neiging kregen deze steun als vanzelfsprekend te beschouwen. Naarmate de pacificatie-politiek succes oogstte, steunend op de lijdelijkheid van de massa, stelde de poli-

tiek minder hoge eisen aan de elites, maar werd ook de overgang moeilijker. En de Nederlandse pacificatie-democratie was in alle opzichten uitermate succesvol. Geen wonder dat de kenteringsverschijnselen voor de elites bijzonder enerverend zijn en dat zij onwennig en onzeker staan tegenover de plotselinge politieke onrust.

De onzekere houding van de elites is rechtstreeks verantwoordelijk voor het gemak waarmee de macht over een aantal gevestigde organisaties door radikale rebellen kon worden overgenomen: Nieuw Links kon bijvoorbeeld zonder grote moeite een overheersende stem in de PvdA krijgen en de vpro werd tot een radikaal linkse spreekbuis omgevormd zonder dat hiertegen serieus verzet werd geboden. De zwakte van de elites vormt ook een verklaring voor de opmerkelijke paradox dat, in de woorden van H.F. Cohen, ‘juist het land dat van de westerse democratieën zo ongeveer de kalmste studentenopstanden heeft doorgemaakt, de meest radikale democratisering van zijn universiteiten tot stand heeft gebracht’.7 Ook de groeiende neiging om tot directe en veelal onwettige acties over te gaan is te wijten aan de onzekere reacties van de elites. W. Drees, minister-president in de hoogtijdagen van de pacificatie-politiek, merkt hierover het volgende op ‘De werkelijke oorzaak van onwettige acties, die ook in rustiger tijden wel eens voorkwamen, is niet moeilijk te zoeken. Belangenorganisaties zien dat tegen onwettige acties nauwelijks meer wordt opgetreden en dat ze vaak succes hebben . . . Het is het telkens weer blijkend zwakke beleid van de overheid dat het aantal onwettige acties doet toenemen.’8

Drie ontwikkelingen in de jaren zestig hebben de problemen van de politieke elites vergroot. In de eerste plaats trokken de krachtige politieke leiders, die de naoorlogse politiek met vaste hand hadden bestuurd, zich omstreeks 1960 uit het politieke leven terug. Hun minder ervaren opvolgers werden bijna onmiddellijk geconfronteerd

met de eerste symptomen van verval in het pacificatie-stelsel.9 Tegelijkertijd had de onzekerheid en besluiteloosheid van de elites een nog sterker cumulatief effect door de ontwikkeling van de televisie als massacommunicatiemiddel, waardoor de elites opeens voor het grote publiek zeer zichtbaar werden. Naast de depersonificatie van de politiek in de democratische Leviathan ontstond dus gelijktijdig een sterke personificatie. Daalder wijst erop dat de gevolgen hiervan juist in de beginperiode groot waren: ‘Na jaren van rust en geborgen bestuur waren zij (de politieke leiders) niet voorbereid op nieuwe vormen van publieke politiek, laat staan van publieke contestatie.’10

In de derde plaats hebben de controverses rondom het koninklijk huis de onrust sterk gevoed en de politieke leiders voor grote problemen gesteld. De zaak-Irene werd nog wel volgens de traditionele spelregels tot een redelijke oplossing gebracht, maar bij de kwestie van het huwelijk van Prinses Beatrix werden grote beleidsfouten gemaakt (in het bijzonder de toestemming, die het kabinet gaf om het huwelijk te laten voltrekken in Amsterdam, waar het verzet tegen het huwelijk het grootst was). De Lockheed-affaire, waarbij Prins Bernhard betrokken bleek te zijn, tastte het gezag van de monarchie verder aan, hoewel het kabinet-Den Uyl de schade tot het uiterste wist te beperken - voornamelijk door terug te vallen op de oude beproefde spelregels van de pacificatie-politiek! De monarchie is echter niet een essentieel attribuut van de pacificatie-democratie. Voor alle drie hier vermelde factoren geldt dus, dat zij ongetwijfeld het onzekere optreden van de elites hebben verergerd en aldus tot de onstabiliteit van de Nederlandse politiek hebben bijgedragen, maar dat het louter toevallige factoren waren, die los staan van de essentiële eigenschappen van de pacificatie-democratie, de kartel-democratie en de overgang van pacificatie- naar kartel-democratie. In dit opzicht verschillen zij van de drie eerder genoemde en de twee nog te behandelen theoretische verklaringen van de politieke kentering, die wel rechtstreeks voortvloeien uit de typologie van democratische stelsels.

De extreme vorm van evenredige vertegenwoordiging

De vierde factor, die kan verklaren waarom de overgang van pacificatie- naar kartel-democratie zo opvallend onrustig verloopt, is het stelsel van evenredige vertegenwoordiging en de extreme vorm, die het in Nederland aanneemt. Hierdoor krijgen dissidenten aanzienlijke macht tegenover de bestaande partijen. Het dreigement om uit de partij te treden en een nieuwe partij te vormen, is door de evenredige vertegenwoordiging geen loos dreigement. Men zou zelfs kunnen stellen dat door de evenredige vertegenwoordiging de stem van vrij kleine anti-establishment groeperingen onevenredig wordt vergroot. Zonder evenredige vertegenwoordiging is het uiterst moeilijk voor een nieuwe partij om meteen al met succes aan verkiezingen deel te nemen en in de volksvertegenwoordiging door te dringen. Het succes van d'66 was het opmerkelijkste resultaat van de Tweede-Kamerverkiezingen van 1967. Als hier echter geen systeem van evenredige vertegenwoordiging had gegolden of evenredige vertegenwoordiging met een vrij hoge kiesdrempel zoals de drempel van 5 procent in West-Duitsland, zou de eerste stormloop van d'66 volledig afgeslagen zijn (zie tabel 41). d'66, of een gelijksoortige partij die uiting zou geven aan neo-democratische idealen, zou waarschijnlijk toch wel op het politieke toneel verschenen zijn, maar zonder evenredige vertegenwoordiging later en langzamer: in plaats van d'66 misschien d'77! Deze conclusie geldt evenzeer voor de overige nieuwe kleine partijen. Het is een opmerkelijk feit dat van de 14 politieke partijen, die bij de verkiezingen van 1972 één of meer Kamerzetels wisten te winnen, slecht 4 partijen meer dan 5 procent van de stemmen behaalden.

De evenredige vertegenwoordiging, die de politieke onrust van de overgangsperiode sterk accentueert, is geen toevallige omstandigheid, maar een typische politieke spelregel van de pacificatie-democratie. Het doel van de evenredigheidsregel in de pacificatie-politiek was om de conflicten tussen de zuilen zoveel mogelijk te neutraliseren. Evenredigheid was het meest voor de hand liggende, rechtvaardigste en meest neutrale verdelingsprincipe. Daarnaast was de evenredigheid ook functioneel voor de pacificatie-politiek, omdat zij de oligarchie binnen de zuilen bevorderde en tegelijkertijd een nuttige veiligheidsklep vormde. In zijn vergelijkende analyse van de pacificatie-democratieën Oostenrijk en Zwitserland vindt G. Lehmbruch het evenredigheidsbeginsel van dermate groot belang, dat hij de term

‘Proporzdemokratie’ (evenredigheids-democratie) gebruikt in plaats van wat in dit boek pacificatie-democratie wordt genoemd, maar met zo goed als dezelfde betekenis.11

Een tweede self-denying prophecy?

De vijfde en laatste verklaring voor de politieke crisis sinds het einde van de pacificatie-politiek is het volledige gebrek aan overeenstemming onder de politici en de politieke activisten over de vragen hoe de crisis behoort te worden opgelost en hoe de Nederlandse politiek zowel stabieler als democratischer kan worden gemaakt. In hoofdstuk 12 werd de overgang van een centrifugale naar een pacificatie-democratie het gevolg van een ‘self-denying prophecy’ genoemd; dwz. omdat de leiders van de subculturen zich bewust waren van de gevaarlijke tendenties van het centrifugale systeem, wisten zij hervormingen in te voeren om deze gevaren te bezweren. Naar analogie hiervan zouden de vele hervormingsplannen die sinds ca. 1967 gelanceerd zijn en die de democratisering en dekartellisering van de politiek tot doel hebben, als het resultaat van een tweede self-denying prophecy kunnen worden beschouwd: de omzetting van de in wezen zwakke en onstabiele kartel-democratie in een centripetale democratie (zie figuur 2). De voor de verwezenlijking van deze tweede self-denying prophecy noodzakelijke consensus ontbreekt echter. Er bestaat in de eerste plaats geen overeenstemming over de noodzaak van fundamentele hervormingen en, wat nog belangrijker is, er bestaat geen consensus onder de hervormers zelf over het soort hervormingen dat wenselijk wordt geacht.

Veel recente hervormingsplannen zijn geïnspireerd door de Engelse en Amerikaanse vormen van democratie - hetgeen tekenend is, omdat beide stelsels centripetale systemen zijn. Onrealistisch zijn deze plannen niet, omdat zij elementen bevatten die aansluiten bij Nederlandse tradities: het Engelse parlementaire model enigszins sterker dan het Amerikaanse presidentiële model, maar de Nederlandse traditie van dualisme behelst een gedeeltelijke ‘separation of powers’, ofte wel een



illustratie
Figuur 2 De twee self-denying prophecies


traditie die neigt naar het presidentiële systeem.12 De Engelse en Amerikaanse voorbeelden verschillen echter sterk van elkaar en kunnen niet gelijktijdig nagevolgd worden. Bovendien is de aantrekkelijkheid van beide modellen verminderd door het Watergate-schandaal in de Verenigde Staten en de groeiende kritiek in Engeland zelf op het Engelse twee-partijenstelsel.13

De hervormers volgens het Engelse model willen de kiezers een duidelijke keuze laten maken tussen twee grote partijen of, als een stap in de richting van dit ideaal, tussen twee hechte coalities van partijen. De kiezers kunnen op deze manier beslissen welke partij of coalitie de meerderheid in de Tweede Kamer krijgt en ook wie minister-president wordt, terwijl er tevens een grote en krachtige oppositie in de Kamer komt, die de regeringsplannen nauwlettend en kritisch kan begeleiden. De formatie van de schaduwkabinetten van 1971 en 1972 werd geïnspireerd door het Engelse model.

Andere hervormers putten hun inspiratie echter meer uit het Amerikaanse model en geven de voorkeur aan de invoering van een presidentieel stelsel, waarin de regeringsleider rechtstreeks door de kiezers wordt aangewezen en waarin oppositie tussen regering en parlement is ingebouwd. d'66 nam het initiatief hiertoe met het voorstel dat de minister-president voor een vaste ambtstermijn door de kiezers zou worden gekozen en dat hij niet meer afhankelijk van het vertrouwen van de Tweede Kamer zou zijn. In dit voorstel werd de term ‘minister-president’ gebruikt in plaats van ‘president’, omdat d'66 niet wilde impliceren dat de monarchie afgeschaft moest worden, maar in alle andere opzichten werd een zuiver presidentieel stelsel beoogd. Dit idee verwierf binnen korte tijd een grote populariteit en werd in enigszins afgezwakte vorm overgenomen door de staatscommissie Cals-Donner, die in 1969 haar eindrapport uitbracht.14 De meerderheid van deze commissie stelde voor om niet de minister-president maar de kabinetsformateur rechtstreeks door de kiezers te laten aanwijzen; indien een van de kandidaten voor het formateurschap een absolute meerderheid van de stemmen zou behalen, zou hij automatisch worden belast met de vorming van een nieuw kabinet, waarvan hijzelf waarschijnlijk de leider zou worden. In dit advies van de staatscommissie blijft het parlementaire principe dat de Tweede Kamer de minister-president tot aftreden kan dwingen, behouden, maar toch houdt het een grote stap in de richting van een presidentieel stelsel in, omdat het buitengewoon moeilijk zou zijn om een kandidaat met de meeste stemmen maar net niet een absolute meerderheid het formateurschap te onthouden en om een minister-president, die door zijn rechtstreekse verkiezing een sterke positie inneemt, ten val te brengen.15 Het voorstel van de gekozen kabinetsformateur werd in 1971 en nogmaals in 1972 in het gezamenlijke verkiezingsprogram van de drie progressieve partijen (PvdA, ppr en d'66) opgenomen en door het kabinet-Den Uyl in 1974 voorgelegd aan de Tweede Kamer. Hier bleek echter onvoldoende steun voor dit hervormingsplan aanwezig te zijn.

De kans op fundamentele democratische hervormingen wordt niet

alleen verkleind door de onverenigbaarheid van de nagestreefde modellen, maar ook ten gevolge van het feit dat de democratiseringsdrang geleid heeft tot het formuleren van een aantal nieuwe spelregels van twijfelachtig democratisch gehalte. Een dergelijke nieuwe regel is bijvoorbeeld dat na de val van een kabinet geen nieuw kabinet gevormd mag worden zonder ‘de kiezers te raadplegen’. Toen het kabinet-Biesheuvel in 1972 viel na slechts een jaar aan het bewind te zijn geweest, moesten dienovereenkomstig nieuwe verkiezingen worden uitgeschreven. Daarbij kwam nog de eis van de drie progressieve partijen dat potentiële kabinetscoalities en regeringsprogramma's voor en niet na de verkiezingen samengesteld moeten worden. Na de Tweede-Kamerverkiezingen van 1972 bleken deze partijen echter wel bereid te zijn om een kabinet met confessionele ministers te vormen, maar niet om hun eigen program (‘Keerpunt’) te wijzigen. Hierdoor ontstond een ongekend langdurige en moeizame kabinetsformatie. Al met al was het kabinet-Biesheuvel bijna een jaar lang demissionair, een regering derhalve die niet meer volledig aan de democratische controle door het parlement was onderworpen.

Een tweede gevolg van de onbuigzame opstelling van de progressieve partijen was dat de invloed van Koningin Juliana op de formatie groot wag en dat haar voorkeur voor een kabinet-Den Uyl er in belangrijke mate toe heeft bijgedragen dat dit kabinet inderdaad uit de bus kwam. H.A. van Wijnen schrijft in zijn recente boek Van de macht der Konings: ‘De meeste politici die in de formatie een rol hebben gespeeld, zijn ervan overtuigd dat de koningin de PvdA bewust bij de regeringsvorming heeft willen betrekken.’ En hij concludeert dat de formatie van het kabinet-Den Uyl zich voltrok ‘onder actieve koninklijke bescherming.’16 Primaire democratische verworvenheden - de verantwoordelijkheid van het kabinet aan de gekozen volksvertegenwoordigers en het principe dat de constitutionele monarch geen of slechts zeer beperkte politieke macht dient te bezitten - werden blijkens deze twee voorbeelden ondergeschikt gemaakt aan het nastreven van democratische hervormingen van secundair belang.

Uit democratisch oogpunt had de harde opstelling van de progressieve partijen na de verkiezingen van 1972 nog een tweede bedenkelijke kant. Het opstellen van het gezamenlijk program ‘Keerpunt’ was op zichzelf een waardevolle, door het Engelse model geïnspireerde

bijdrage tot democratische hervorming, maar het vasthouden aan de onaantastbaarheid van dit program, ook nadat slechts een minderheid van de kiezers blijk had gegeven het te steunen door op een van de progressieve partijen te stemmen, stond op gespannen voet met het democratisch meerderheidsprincipe. Een zelfde bezwaar kan worden gemaakt tegen de door de PvdA bij de kabinetsformatie van 1977 gevolgde ‘meerderheidsstrategie’. Dit was een poging van de progressieve minderheid om via een krappe meerderheid in het kabinet overheersende invloed op de nationale politiek te verwerven. Het begrip meerderheidsstrategie was dan ook allesbehalve synoniem met het meerderheidsprincipe van de democratie. Een nieuwe spelregel tenslotte, die vooral binnen de PvdA in zwang komt, is de zogenaamde ‘recall’: het terugroepen van gekozen vertegenwoordigers die zich niet aan het partijprogram zouden hebben gehouden of zich anderszins impopulair hebben gemaakt. Een gevaarlijk aspect hiervan is, dat dit recht niet door de kiezers maar door partijorganen wordt uitgeoefend. Door de gekozen elite te brengen onder het gezag van een nietgekozen elite wordt de Nederlandse democratie eerder meer dan minder elitair.

Bovendien zijn niet alleen de ingrijpende hervormingsvoorstellen maar ook kleinere wijzigingen van het politieke systeem moeilijk te verwezenlijken. Het zou bijvoorbeeld al een geringe verbetering zijn, indien de versnippering van het partijstelsel zou kunnen worden teruggedrongen door de evenredige vertegenwoordiging een minder extreme vorm te geven. Het voorstel van het kabinet-Den Uyl om 12 à 15 districten in te stellen, waarbinnen evenredige vertegenwoordiging zou gelden, was een poging hiertoe. Dit aantal districten betekent dat het gemiddeld aantal vertegenwoordigers per district 10 à 12,5 zou zijn. De meeste andere westerse democratische landen die evenredigheidsstelsels toepassen, hebben kleinere kiesdistricten, dwz. minder dan 10 vertegenwoordigers per district.17 Het regeringsvoorstel hield dus geen principiële en diepgaande hervorming in. De publieke opinie leek zich ook ten gunste van districtsgewijze verkiezingen te keren: in het nationaal verkiezingsonderzoek van 1972 was 51 procent van de respondenten voor en 30 procent tegen.18 Maar ondanks de geringe

reikwijdte en de aanzienlijke populariteit van dit hervormingsvoorstel bleek ook hiervoor in de Tweede Kamer geen meerderheid te vinden te zijn. En bij het verkiezingsonderzoek van 1977 bleken de kiezers weer sterk verdeeld te zijn: 41 procent was voor en een gelijk percentage tegen districtsgewijze verkiezingen.19 Tegelijkertijd nam de nood zaak van een wijziging in de kieswet sterk af: het kiesstelsel bleef in 1977 onveranderd maar desondanks werd het acht-partijenstelsel omgevormd tot een vier-partijenstelsel (zie hoofdstuk 1).

Over het algemeen zijn echter de vooruitzichten voor hervormingen die tot een grotere mate van stabiliteit en democratie kunnen leiden, bepaald niet gunstig te noemen. Een tweede self-denying prophecy blijft tot de mogelijkheden behoren, maar is voorlopig niet waarschijnlijk.


Vorige Volgende