Politieke theorie en geschiedenis

[p. 388]

De deugden van een kleine staat^*

J.J.C. Voorhoeve, Peace, Profits and Principles. A study of Dutch foreign policy. (Den Haag, 1980).

In navolging van vooral de Utrechtse historicus J.C. Boogman schetst J.J.C. Voorhoeve in zijn onlangs verschenen boek de Nederlandse buitenlandse politiek sinds het begin van de zeventiende eeuw in enkele krachtige lijnen. Net als zijn leidsman - inderdaad een voortreffelijke gids! - ziet hij vanuit het ancien régime enige noties over buitenlandse politiek tot de nieuwste tijd doordringen en zich verenigen in een min of meer samenhangend complex. Toen de Nederlandse staat in 1648 dank zij de Vrede van Munster ook officieel onafhankelijkheid verworven had, trachtte het republikeins denkende patriciaat in de Hollandse steden een politiek te voeren die vooral de belangen van de zeehandel bevorderde. Dit was in de omstandigheden van toen een vredespolitiek, behalve wanneer andere staten de door de Nederlandse schepen gebruikte zeeroutes wilden blokkeren want dan moest de Nederlandse vloot het evenwicht herstellen. Nederland had in de vroege zeventiende eeuw in deze branche van de economie een zodanige suprematie verworven dat het van verstoringen en verschuivingen terecht slechts nadeel vreesde. Het Nederlandse ideaal was de status quo; slechts wanneer deze bedreigd werd diende de buitenlandse politiek in te grijpen. Daarom konden de aanhangers van Johan de Witt in de jaren 1650 en 1660 inderdaad beweren dat de Nederlandse diplomatie zich zo lang mogelijk buiten de machtsstrijd van de Europese mogendheden moest houden. Dit nu was in het vocabulaire van Voorhoeve, de ‘neutralist-abstentionist tradition’ die in nauw verband stond met het ‘maritime commercialism’ van de regenten. Parallel daarmee ontwikkelde zich een ‘internationalist-idealist tradition’ waarvan Voorhoeve de ontstaansdatum overigens niet bepaalt. Het is gebruikelijk om daarbij Hugo de Groots boek over oorlogs- en vredesrecht van 1625 te citeren maar de schrijver neigt er toe vooral de negentiende eeuw als bron voor dit soort gedachten te beschouwen. Hij acht haar wel typerend voor de volksaard, met haar naïviteit op het gebied van de machtspolitiek, haar neiging tot pacifisme, legalisme en moralisme en haar gebrek aan krachtig nationaal gevoel.

* Lijst van publikaties, infra, 492, nr. 107 (1980).

[p. 389]

Zo zag dus de erfenis eruit waarmee het Nederland dat in 1945 zijn plaats in de naoorlogse chaos zocht, moest rekenen. Dit schema maakt het Voorhoeve mogelijk onze politieke overtuigingen van nu beter te begrijpen. Ze passen in een traditie. Zij vormen de uitdrukking van een in vier eeuwen gerijpte identiteit. De schrijver weet overigens heel goed dat de drie tradities op sommige punten met elkaar in strijd kunnen komen; zo vormt de maritieme handelsgeest geen natuurlijke component van het internationalistische idealisme. Voorhoeve suggereert dan ook niet dat wij in de geschiedenis een samenhangend stelsel vinden dat in deze vorm en in zijn geheel ooit als uitgangspunt van de buitenlandse politiek kan hebben gediend. Men zal de tradities, meen ik, eerder moeten beschouwen als variaties op één thema. Wat is dat thema? Ik denk dat men het beste doet het negatief te definiëren. Het is de afkeer die Nederland, als kleine staat zonder natuurlijke grenzen, van hegemoniale machtspolitiek in Europa heeft. Machtspolitiek buiten Europa was lang aanvaardbaar. Niet zonder behagen immers heeft Nederland zich gedurende een groot deel van de achttiende en de negentiende eeuw gevlijd onder de Engelse suprematie op de wereldzeeën en na 1945 heeft het zich vele jaren veilig gevoeld onder de Amerikaanse paraplu. Zelf heeft het zich bij de verovering, verdediging en consolidatie van zijn koloniale rijk natuurlijk evenmin van machtspolitiek onthouden. Het thema waarop de drie door Voorhoeve helder beschreven tradities variëren, heeft in zijn oorsprong dus slechts geldigheid voor de politieke situatie op het continent van Europa.

Voorhoeve spreekt, zoals ook Boogman deed, van ‘tradities’. Hij tracht dus moderne inzichten in de buitenlandse politiek in verband te brengen met door vorige generaties Nederlanders verdedigde posities en zo een historische continuïteit aan te tonen waarvan de Nederlandse gemeenschap met haar zwak ontwikkeld historisch besef zich, zoals hij nadrukkelijk zegt, niet altijd voldoende bewust is. Hier nu ligt, naar mijn mening, een moeilijkheid. Wanneer Nederlanders zich weinig van hun geschiedenis willen herinneren en aan historische precedenten geen waarde hechten dan zal voor hen de traditie slechts een kleine rol spelen en kan deze dus moeilijk als verklaring voor hun tegenwoordig handelen worden gebruikt. Men krijgt de indruk dat het woord traditie in dit betoog soms eerder ‘permanente factor’ betekent - een factor die niet steeds bewust hoeft te worden waargenomen om te werken - dan een overlevering die men goed moet kennen om haar te kunnen doorgeven. Met deze permanente factor duidt men de oorzaak van de continuïteit der buitenlandse politiek zelf aan, een continuïteit bepaald door de geografische plaats van het land, door de aard van zijn economische belangen en de slechts langzaam veranderende cultuur van zijn inwoners. Tot een traditie kan dit pas worden wanneer opeenvolgende geslachten zo'n politiek bewust en opzettelijk in een min of meer gelijk-

[p. 390]

blijvend intellectueel stelsel, of een ideologie interpreteren.

Om de waarde van Voorhoeves hypothese te toetsen moet men nagaan of zowel de Nederlandse buitenlandse politiek zelf als het denken erover opvallende continuïteit vertonen. Ruwweg kan men de tijd van 1648 toen de Vrede van Munster werd getekend, tot 1795 toen de oude Republiek door de Franse troepen en de Nederlandse Patriotten werd opgeruimd, in drie perioden verdelen. Van 1650 tot 1672 beleefde de Republiek een tijdvak waarin het maritieme commercialisme en de neutralistische onthoudingspolitiek hoog werden gewaardeerd. Noch het een noch het ander was toen al een traditie al had het natuurlijk wortels in de geschiedenis. Het regime van Johan de Witt, na de dood van stadhouder Willem II in 1650, moet dan ook als experiment worden beschouwd, een experiment van jonge mannen, modern in hun intellectuele belangstellingen, hautain en extreem in hun politieke opties, onconventioneel in hun beschouwing van de staatkundige werkelijkheid. Zij trachtten pragmatici te zijn, koele wegers van het staatsbelang, zonder sentimentaliteit tegenover de Oranjes en hun aanhang, hardhandige machtspolitici tegenover staten die hun handelsbelangen schaadden, maar toch niet zonder hoop dat zij in hun eeuw - een eeuw van vrijwel permanente oorlog - gedurende een zekere tijd zouden kunnen genieten van enige rust en vrede. Cynici hoefden zij daarom niet te zijn. Zeker, zij gingen uit van de leer dat verstandige politici het belang van hun staten moeten dienen maar in hun wereld had het woord belang of eigenbelang de slechte klank niet die sommigen van ons er in menen te horen. Integendeel, God had, om de door hem geschapen natuur te conserveren, aan alle wezens het instinct tot zelfbehoud gegeven en de neiging om het eigen belang zoveel mogelijk te bevorderen. Er was toen voor een christen geen reden om het beter te weten dan de scheppingsorde.

Het experiment, men weet het, mislukte zowel op het terrein van de buitenlandse als op dat van de binnenlandse politiek. Het bleek voor de grote macht die de Republiek toen was, onmogelijk om zich te isoleren. Onder koning-stadhouder Willem III werd zij gemaakt tot het centrum van verzet tegen de hegemoniale politiek van Lodewijk XIV; misschien speelde zij in die positie haar historische hoofdrol. Was zij daartoe bereid omdat zij internationalistisch en idealistisch dacht? Ik geloof niet dat zulke termen de politiek van die dagen goed beschrijven, al werd door Willem III veel meer dan door Johan de Witt gewezen op de taak die de Republiek voor het welzijn van Europa te vervullen had. Was het maritiem commercialisme dat haar dreef? Zeker niet. In elk geval werd haar maritieme kracht juist in deze lange periode van anti-Franse oorlogen steeds zwakker. De Engels-Nederlandse rolverdeling was immers zo geregeld dat Engeland de belangen van de zeeoorlog en de Republiek die van de landoorlog verzorgde. Als gevolg daarvan kwam men in Nederland terecht in de situatie die het eeuwenlang moest dulden, een situatie van afhankelijk-

[p. 391]

heid ten opzichte van Engeland dat als enige in staat was de Nederlandse zeehandel te beschermen. Engeland was daartoe bereid zolang de Republiek zijn trouwe pion op het continent bleef en het steunde de Oranjedynastie die daarvoor mede zorgen moest.

In 1713, bij de Vrede van Utrecht die de veertigjarige oorlog tegen Frankrijk beëindigde, kreeg de Republiek minder dan ze had gehoopt, maar één ding kreeg zij toch en zij hechtte daar een enorme waarde aan. Zij verwierf (in 1715) een barrière in de aan Oostenrijk toegevallen Zuidelijke Nederlanden, dat wil zeggen, een reeks forten waarvoor de keizer grote sommen betalen moest - uit de belastingen opgebracht door de Belgen. En zo zaten de Nederlanders, dachten zij, veilig achter de Zuidnederlandse, slechts voor een deel door henzelf gefinancierde barrière, veilig tegen Franse aanvallen, veilig zonder gebiedsuitbreiding en zonder al te veel kosten, op zee beschermd door de Engelsen - was dit het ideaal van het neutralistisch abstentionisme dat zij in de zeventiende eeuw vergeefs hadden nagestreefd? Hier, leek het, verwerkelijkte zich de idylle van een nog als groot beschouwde maar onschadelijk geworden macht die geen belangrijke territoriale basis en geen internationale functie had. De idylle bleek niet lang houdbaar. De barrière was zwak. De Oostenrijkse keizer betaalde er na 1748 niet meer aan mee. De Republiek kon in de late achttiende eeuw amper nog een staat heten. Zij had geen leger en geen vloot van betekenis en zij voerde eigenlijk geen definieerbare buitenlandse politiek.

Gedurende de achttien jaren (1795-1813) dat Nederland op zijn manier deelnam aan de democratische revolutie en de Napoleontische avonturen, kreeg de staat een nieuwe vorm waarvan allerlei ook na Napoleons val in de monarchie van Willem I bewaard bleef. Voorhoeve ziet koning Willem I als een vertegenwoordiger van een aan de drie vermelde tradities tegengestelde tendens die hij ‘monarchaal continentalisme’ noemt. Dit is, geloof ik, een term die we snel weer moeten afschaffen. Met continentalisme duidt Voorhoeve het streven aan de territoriale basis van de staat te vergroten; dat wilde stadhouder Frederik Hendrik in de zeventiende eeuw en koning Willem I in de negentiende. In hoeverre zij Nederland trachtten om te vormen tot ‘een territoriale staat die een rol zou spelen in de Europese arena’ weet ik niet. Was Nederland voor hun optreden dan geen territoriale staat? Ik weet evenmin of men Willem I recht doet als men zijn wens om het grondgebied uit te breiden ‘continentalisme’ noemt want dat betekent in Voorhoeves vocabulaire waarschijnlijk: een zo grote belangstelling voor territoriale expansie dat de belangen van handel en scheepvaart daaraan ondergeschikt worden gemaakt. Maar was dat inderdaad het geval bij de man die als koning-koopman is gekenschetst en die de Nederlandsche Handel-Maatschappij stichtte? Het is natuurlijk waar dat de hereniging met de Zuidelijke Nederlanden bij het Hollandse patriciaat niet populair was; dat vreesde niet ten onrechte dat

[p. 392]

zijn invloed zou tanen en het deed dan ook niets om 's konings industrialiseringspolitiek in het zuiden te steunen. Maar of men er goed aan doet dit te interpreteren als een conflict tussen de Hollandse maritieme traditie en monarchaal continentalisme, betwijfel ik. Kwam die belangstelling van Willem I voor gebiedsuitbreiding trouwens uit een of andere dynastieke traditie voort? Waarschijnlijk niet. In 1795 verklaarde een gezaghebbende aanhanger van de verdreven Oranjedynastie dat de Republiek in de toekomst haar pretentie van grote mogendheid moest verlaten, leger, vloot en diplomatieke dienst tot een minimum moest beperken en zich tevreden moest stellen met de rang van Denemarken, Venetië of Genua. Het waren in die jaren juist de radicale anti-Orangisten die streefden naar een versterking van de Nederlandse macht door de schepping van een energieke één-en-ondeelbare republiek zowel als door gebiedsuitbreiding. Het zou wel eens kunnen zijn dat de politiek van Willem I eerder uit die mentaliteit te verklaren valt dan uit een tendens van monarchaal continentalisme, een tendens die in de achttiende eeuw toch waarlijk niet zichtbaar is en ook helemaal niet bestaan kon, gegeven het feit dat het Oranjehuis van 1641 af - toen de jonge stadhouder in spe Willem II met de Stuartdochter Mary trouwde - partner of satelliet was van het Engelse koningshuis, bepaald geen ‘continentalistische’ connectie!

Willems poging een degelijk koninkrijk op te zetten dat, gericht als het was tegen Frankrijk, de internationale taak van de laat-zeventiende-eeuwse Republiek op een nieuwe manier en van een sterke basis uit zou kunnen vervullen, mislukte. Het Verenigd Koninkrijk viel uiteen; Nederland kon opnieuw alleen verder. En toen het zich in 1848 een liberale grondwet had gegeven vond het, na een identiteitscrisis die zeer lang had geduurd, zijn nieuwe plaats. Het was nu een vredelievende kleine en vrije mogendheid met een groot koloniaal rijk, een mogendheid die geen concrete functie in de internationale politiek meer had en deze ook niet begeerde. Wel echter kreeg ook in Nederland de gedachte kracht dat de kleine staat zich bij uitstek heeft te oefenen in de deugd. Twee voorstellingen liepen hierbij dooreen. Daar was ten eerste de door Montesquieu in het midden van de achttiende eeuw verwoorde notie dat de eer het innerlijke levensprincipe is van de monarchie, de vrees dat van de despotie, de deugd echter dat van de kleine staat. Daar was ten tweede de overtuiging dat een kleine staat alleen dan kan verwachten door de grote machten te worden gespaard wanneer hij schittert door zijn rechtvaardigheid en zo het respect afdwingt dat hij niet kan afdwingen door kracht.

Dit was natuurlijk geen specifiek Nederlandse reactie; zij is ook elders een vast thema in de politieke literatuur van het ancien régime en van de achttiende en negentiende eeuw. Men doet er verstandig aan de Nederlandse versie ervan in een Europees verband te bestuderen en haar niet als een gegeven te beschouwen karakteristiek voor de Nederlandse mentaliteit in het bijzonder. Maar zij kreeg in Nederland wel een zeer grote na-

[p. 393]

druk en zelfs officiële buitenlandse erkenning toen Den Haag in 1899 werd uitverkoren als plaats van het eerste congres ter beperking van de oorlog en in 1913 als zetel van het Vredespaleis waar in 1921 het Permanente Hof van Internationale Justitie, een orgaan van de Volkenbond, werd gevestigd. Tot 1940 heeft Nederland vastgehouden aan zijn versie van de glorificatie der kleine staten. Het is natuurlijk de vraag of het in de praktijk, wanneer het er op aan kwam, zoveel edeler handelde dan de grote mogendheden. In elk geval heeft het kabinet dat Nederland handig door de Eerste Wereldoorlog loodste, zijn internationalistisch idealisme en moralistische hoogmoed niet willen of kunnen waarmaken, maar een zeer zakelijke belangenpolitiek gevoerd.

Dit korte verslag van de Nederlandse buitenlandse politiek was bedoeld als een poging Voorhoeves hypotheses te toetsen. Het bevestigt die slechts ten dele. Het is natuurlijk waar dat de buitenlandse politiek van ons land een zekere continuïteit vertoont - hoe zou het ook anders kunnen? - zij toont echter ook scherpe wendingen. Het is natuurlijk waar dat ter verdediging van de buitenlandse politiek in de loop der tijden soms sterk op elkaar lijkende argumenten werden gebruikt, maar een continue intellectuele traditie is toch eigenlijk niet waarneembaar. Het lijkt me vergezocht om de buitenlandse politiek van de zeventiende eeuw - een politiek gericht tegen de hegemoniale ambities van eerst Spanje en daarna Frankrijk en gefinancierd door het Hollandse, wanneer puntje bij paaltje kwam waarlijk niet zo isolationistische patriciaat - verwant te achten met die van de late negentiende en vroege twintigste eeuw, toen geen enkele poging werd ondernomen om de macht van het sterke Duitsland in te perken. Zeker, in alle perioden van de Nederlandse staatsgeschiedenis hebben zich ideeën ontwikkeld over de bijzondere plaats van deze handeldrijvende, open en vredelievende natie in een wereld waar nationalistische veroverings- en roemzucht woekerde; zeker, gedurende de debatten over de toekomst van de Europese gemeenschap verdedigde minister Luns tegenover president De Gaulle een standpunt dat dierbare herinneringen aan de antihegemoniale politiek van de zeventiende eeuw opriep; zeker, in de neiging om zich uit de NAVO terug te trekken en op het Nederlandse eiland van ethische zelfbevrediging een halfbakken pacifisme te preken, zeker, in die neiging doet allerlei de waarnemer denken aan de wollige hoogmoed van sommige vooroorlogse neutralisten. Maar zou dit werkelijk gezien moeten worden als een traditie?

Indien de Nederlandse buitenlandse politiek van 1648 tot 1940 een traditie heeft gekend, dat wil zeggen, een in het Nederlandse bewustzijn als zodanig ervaren continuïteit, dan zou ik geneigd zijn er slechts één te noemen, en dat zou noch ‘maritime commercialism’, noch ‘neutralist abstentionism’, noch ‘internationalist idealism’, noch ‘monarchical continentalism’ zijn maar veel simpeler: conservatisme. Dat is de zorg voor het zelfbehoud van een gemeenschap die dank zij haar ongehoorde rijk-

[p. 394]

dom en haar grote koloniën al bij haar ontstaan als onafhankelijke staat meer macht en invloed bezat dan zij kon dragen. Haar buitenlandse politiek heeft eeuwen lang geprobeerd deze geprivilegieerde positie te handhaven. Zo kwaad was dat eigenlijk niet eens. De wereld heeft er, dunkt me, relatief niet bijzonder veel schade door geleden.

Deze opmerkingen vormen natuurlijk geen kritiek op Voorhoeves mooie, rijke en uiterst verstandige boek. Ik voel ook niet de illusie bewezen te hebben dat zijn visie op de Nederlandse traditie onjuist is. De geschiedenis is een echoput. Wie haar aanroept, krijgt zijn eigen mening als antwoord terug.