Het hof van Brussel of hoe Europa Nederland overneemt

[p. 141]

12. De Drie Kleintjes
Het herstel van de as Den Haag-Brussel-Luxemburg

In 1955 leidde de nauwe samenwerking van Nederland, België en Luxemburg tot een nieuwe impuls voor de Europese samenwerking. Ruim veertig jaar later zoeken de drie regeringen elkaar weer op. Dit keer niet om Europa te helpen, maar om te overleven in de steeds groter wordende Europese Unie.

Voor de Nederlandse diplomaten, die hun Benelux-collega's lang links lieten liggen, is het even wennen. In de eerste versies van de Herijkingsnota uit 1995 over het buitenlands beleid waren ze helemaal vergeten de hernieuwde samenwerking met België en Luxemburg te noemen. Terwijl het kabinet-Kok er juist alles aan gelegen was nieuw leven te blazen in de as Den Haag-Brussel-Luxemburg. Een foutje dat op verzoek van de ministerraad werd hersteld. In de definitieve versie van de Herijkingsnota zijn alsnog een paar alinea's over de Benelux opgenomen.

De nieuwe vriendschapsbanden met België en Luxemburg zijn nog erg vers. Jarenlang voelde Nederland zich te groot voor de kleine neefjes. Nederland zag zichzelf als grootste van de kleine lidstaten, als bemiddelaar tussen Groot-Brittannië en het continent, als verkenner van de Verenigde Staten. Het zag zich liever niet als onderdeel van de regio Benelux.

De banden met België en Luxemburg bestonden officieel wel, maar in de praktijk kwam van de Benelux-samenwerking weinig terecht. Voorafgaand aan iedere Europese top was er weliswaar een gezamenlijk werkontbijt van de drie premiers en de

[p. 142]

drie ministers van Buitenlandse Zaken, maar daar werd weinig besproken. Bovendien, kan de Belgische oud-minister Mark Eyskens van Buitenlandse Zaken zich nog herinneren, kwam Lubbers vaak te laat, of ging hij wat eerder weg. Die moest dan nog even een eitje tikken met Margaret Thatcher, de Britse premier.

Het kabinet-Kok heeft daarin verandering gebracht. Minister Hans van Mierlo van Buitenlandse Zaken besloot de banden met de buren aan te halen. Minder exotisme, meer nabuurschap. Niet alleen werden Bonn en Parijs bezocht, maar binnen twee maanden na het aantreden van de paarse coalitie ook Brussel en Luxemburg. ‘De Benelux was op sterven na dood, maar is weer afgestoft, omdat inmiddels ook in Nederland wordt ingezien dat je met z'n drieën meer bereikt dan in je eentje,’ zegt een diplomaat in Brussel.

De nieuwe vrijages hadden direct al succes. Het slepende conflict over de verdieping van de Westerschelde ten behoeve van de haven van Antwerpen werd eind 1994 opgelost. Ook de impasse over het traject van de hogesnelheidstrein werd doorbroken. En in een gesprek met de Luxemburgse premier Jacques Santer, toen kandidaat-voorzitter van de Europese Commissie, werd de positie van Hans van den Broek als commissaris voor Buitenlandse Zaken veiliggesteld.

Voorts werd afgesproken voorafgaande aan de halfjaarlijkse Europese top van regeringsleiders een eigen Benelux-top te houden. Zo kwamen de premiers Wim Kok, Jean-Luc Dehaene en Jean-Claude Juncker bijeen om de Europese Raad in Cannes, eind juni 1995, voor te bereiden. Ook dit overleg, in het Egmontpaleis in Brussel, had succes. De drie trokken één lijn over de positie van het Hof van Justitie en hielden daaraan in Cannes vast, ook toen ze met dat standpunt alleen kwamen te staan. Zonder afspraken vooraf zou Nederland zijn geïsoleerd. Door de samenwerking met de andere twee ontstond een klein machtsblok, waarmee de andere landen rekening moesten houden.

In de jaren vijftig was samenwerking van de drie, in een veel kleiner Europa, een beproefde methode. De toenmalige Nederlandse minister van Buitenlandse Zaken Wim Beyen probeerde altijd eerst België en Luxemburg over de streep te trekken. Sa-

[p. 143]

men zochten de drie dan vervolgens overeenstemming met Duitsland, Italië en Frankrijk.

Paradoxaal genoeg is het de voortgaande Europese samenwerking die de Benelux in de problemen heeft gebracht. Al snel passeerde die immers de samenwerking in Benelux-verband. De drie hadden elkaar niet meer nodig, ze leefden al in een groter verband. Daarbij kwam dat België en Nederland vaak tegengestelde belangen hadden en Nederland altijd een superioriteitsgevoel ten opzichte van België heeft gehad. Deels werd dat gevoed door de binnenlandse problemen van België, waar de Franstaligen weinig voelden voor samenwerking met Nederland.

Begin jaren negentig waren de relaties op een dieptepunt aanbeland. In 1991 gooide Nederland als voorzitter van de Europese Raad van Ministers de Luxemburgse opzet voor een nieuw unieverdrag in de prullenbak om met een geheel nieuw, eigen voorstel te komen. En in 1994 streden de Nederlandse premier Lubbers en de Belgische premier Dehaene in het openbaar om het voorzitterschap van de Europese Commissie, dat uiteindelijk in handen kwam van de Luxemburger Santer.

Misschien heeft juist die snelle verslechtering van de relaties bijgedragen aan de huidige opleving van de samenwerking. Er moest iets bijzonders gebeuren om de banden weer te herstellen. De ruzie over het voorzitterschap mag dan de directe aanleiding zijn geweest, de dieperliggende reden voor het hernieuwde contact is de uitbreiding van de Europese Unie. Begin 1995 sloten Oostenrijk, Finland en Zweden zich aan, en na de eeuwwisseling is het de beurt aan de Oost-Europese landen.

In een groter wordende Europese Unie hebben de afzonderlijke lidstaten steeds minder te vertellen. Dat geldt zowel voor de grote landen als voor ‘de kleintjes’, zoals Roy Jenkins, voorzitter van de Europese Commissie van 1977 tot 1981, de kleine lidstaten graag noemde. Om zich staande te houden moeten landen coalities smeden en voor de drie Benelux-landen ligt het voor de hand om eerst steun bij elkaar te zoeken. Vooral de Belgische premier Dehaene ziet het nut van deze saamhorigheid. Hij is bijvoorbeeld helemaal niet zo'n gedreven supporter van het Hof van Justitie, maar steunde Nederland op de top van Cannes uit machtspolitieke overwegingen. ‘We moeten gebruikmaken van

[p. 144]

de historische positie die we in Europa hebben,’ is daarbij zijn stelling.

Hoe de macht in een zich uitbreidende Europese Unie wordt verdeeld, zullen de vijftien regeringen beslissen als ze in 1997 het Verdrag van Maastricht herzien. Ten behoeve van deze Intergouvernementele Conferentie zoeken de Benelux-landen steun bij elkaar. Daarbij is het opvallend dat het secretariaat-generaal van de Benelux, dat in Brussel is gevestigd en wordt geleid door het voormalig cda-kamerlid Ben Hennekam, volledig wordt gepasseerd. ‘Ons hebben ze niet nodig,’ zegt een medewerker van Hennekam sip. De herleving van de Benelux vindt vooral op regeringsniveau plaats en heeft weinig te maken met de Benelux als organisatie.

De basis voor de Benelux is gelegd in het oorlogsjaar 1944. Op 5 september - Dolle Dinsdag in bezet Nederland - tekenden de regeringen van de drie monarchieën in het Londense Savoy Hotel een afspraak om na de oorlog samen te werken op het gebied van betalings- en handelsverkeer. Doel was een douane-unie, die op den duur moest uitmonden in de opheffing van de economische grenzen tussen de drie landen.

Toen de oorlog eenmaal was afgelopen, verliep de economische samenwerking in vergelijking met de politieke samenwerking (binnenloodsen van de Marshall-hulp) minder vlot dan was afgesproken. Het akkoord was dan ook ondertekend in een zaaltje van het hotel dat de naam ‘Patience’ droeg.

De Benelux is een politieke dwerg, maar een economische reus. De drie landen vormen, na de Verenigde Staten, Duitsland en Japan, de vierde handelsmacht van de wereld. In de Europese Unie komen de drie zowel wat de invoer als de uitvoer betreft onmiddellijk na Duitsland. De havens van de Benelux bezetten qua capaciteit na de Verenigde Staten en Japan de derde plaats op de wereldranglijst.

Gezien deze cijfers zouden de drie landen uitgenodigd moeten worden voor de topontmoetingen van de g-7, de groep van zeven belangrijkste industrielanden die sinds 1975 regelmatig bijeenkomt voor economische topconferenties. Canada, met een bevolkingsomvang gelijk aan de Benelux, behoort bijvoorbeeld

[p. 145]

tot de g-7 en heeft een Bruto Nationaal Product dat even groot is als dat van de Benelux. De andere landen die deel uitmaken van de g-7, zijn de Verenigde Staten, Japan, Duitsland, Frankrijk, Groot-Brittannië en Italië. Voor de Benelux zit een lidmaatschap er niet in, het zijn nu eenmaal drie afzonderlijke landen.

Overigens hebben de drie Benelux-landen weinig te klagen over hun positie in de Europese Unie. Afgezet tegen de omvang van hun bevolking hebben de drie onevenredig veel te zeggen. Ze hebben 12 van de 87 stemmen in de Europese Raad van Ministers. Grote landen als Frankrijk, Duitsland, Italië en Groot-Brittannië moeten het met slechts tien stemmen doen.

Bovendien hebben ze drie belangrijke zetels in de twintig leden tellende Europese Commissie. De Luxemburger Jacques Santer is voorzitter, de Nederlander Hans van den Broek beheert het buitenlands beleid en de Belg Karel Van Miert gaat over het concurrentiebeleid. De eerder genoemde grote landen beheren elk slechts twee portefeuilles.

Dat is niet het enige. Europa's hoofdstad, Brussel, ligt in de Benelux. En Luxemburg is de zetel van belangrijke Europese instellingen als het Hof van Justitie, de Rekenkamer en de Investeringsbank.

De aanstaande herverdeling van de macht in Europa houdt een gevaar in voor de drie landen. De Benelux kan weleens een fuik blijken te zijn als de drie landen als een groep worden gezien. Er gaan bijvoorbeeld stemmen op om het aantal leden van de Europese Commissie te verminderen door regio's als de Benelux slechts één zetel te gunnen. Ook zou het voorzitterschap van de Europese Raad van Ministers gedeeld moeten worden met andere (kleine) landen. Voor het eerste plan voelt het Nederlandse kabinet weinig. Het zal door ministaatjes als Luxemburg ook nooit worden geaccepteerd: zonder post in de Europese Commissie tellen ze niet meer mee. Daarentegen ziet Nederland een team-voorzitterschap wel zitten.

Voorlopig houden de Benelux-landen hun huidige machtsbasis en die kan door de hernieuwde samenwerking alleen maar sterker worden. Een Nederlandse diplomaat in Brussel vindt echter dat er niet te vroeg moet worden gejuicht. ‘De politieke wil is er wel, maar in de Europese Unie komt het eigenbelang

[p. 146]

nog steeds op de eerste plaats. Dan vergeten de onderhandelaars even de romantiek van de Benelux. Over openheid van bestuur in Europa staat Nederland met de Scandinavische landen recht tegenover de Belgen. Ook als het om handelspolitiek gaat, zijn de Belgen veel protectionistischer dan wij.’

Toch heeft het herstel van de as Den Haag-Brussel-Luxemburg al tot enthousiaste reacties geleid. Volgens de buitenlandspecialist Paul Scheffer kan de Benelux een voorbeeldfunctie gaan vervullen voor andere regionale groepen in Europa, zoals de Scandinavische landen en de mediterrane lidstaten. Daarom moet aan de Benelux verder gestalte worden gegeven, schrijft Scheffer in Machtsverschil en rechtsgelijkheid in de Europese Unie, een document van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (wrr).

Mark Eyskens, de Belgische oud-minister, is al net zo enthousiast. Hij heeft voorgesteld dat de drie Benelux-landen alvast beginnen met het invoeren van de economische en monetaire unie. ‘Vanaf 1997 zouden de frank in Nederland en de gulden in België tot wettelijk betaalmiddel (moeten) worden verheven,’ betoogde Eyskens in De Standaard. Een functionaris van de Europese Commissie die nauw betrokken is bij de totstandkoming van de emu, vindt dit echter een belachelijk idee. ‘Typisch een ballonnetje van iemand die niet weet waarover hij spreekt. Want wie moet het monetaire beleid dan gaan bepalen?’

Een enthousiast supporter van de Benelux is Duitsland. Kanselier Helmut Kohl heeft zowel bij premier Kok als bij premier Dehaene aangedrongen op reactivering van het samenwerkingsverband, weet een Duitse diplomaat in Den Haag. Met als motto: als jullie Duitsland zo groot vinden, zorg er dan maar voor zelf ook wat groter te worden. Uiteraard zorgt Kohl er via zijn goede vriend en geestverwant Dehaene voor dat hij goed op de hoogte blijft van de Benelux-plannen. Zo had Kohl voorafgaande aan de top in Cannes bijvoorbeeld een apart gesprek met de Belgische premier.

De Benelux vormt voor Duitsland een middel om ideeën te lanceren. Dat is voor Duitsland ook het nut van een goede verstandhouding met Nederland, zegt de Duitse diplomaat. Nederland als stroman van Duitsland. ‘Een voorstel dat van Nederland

[p. 147]

komt, is voor de Europese partners minder bedreigend dan een voorstel van Duitsland.’

Nederlandse onderhandelaars in Brussel bevestigen dat het inhoudelijk goed klikt met hun Duitse collega's, zoals de Belgen vaak goed overweg kunnen met de Franse onderhandelaars. Er is echter één kanttekening: ‘Als het zo uitkomt kiezen de Duitsers toch liever voor de Fransen dan voor Nederland en de Benelux. Het instandhouden van de as Bonn-Parijs komt voor hen op de eerste plaats. Niet de Benelux.’