Het hof van Brussel of hoe Europa Nederland overneemt

[p. 5]

Voor mijn vader Sj. Joustra (1921-1996)

[p. 6]

‘Het hele recht, het hele idee van een eenwordend Europa, wordt gedragen door een leger mensen dat op zoek is naar een volgende bestemming, die het blijkbaar niet in zichzelf heeft kunnen vinden, of in de liefde. Het leger offert zich moedwillig op aan dit traagkruipende monster zonder zich af te vragen waar het vandaan komt, en nog wezenlijker, of het wel bestaat.’
Oscar van den Boogaard, Fremdkörper (1991)

[p. 9]

Inleiding - Aan het hof van Brussel

Het verhaal over de Europese Unie begint in Brussel. Want de hoofdstad van België is tevens de zetel van de voornaamste Europese instellingen. Feitelijk is Brussel de ongekroonde hoofdstad van de Europese superstaat. Hier komt de wetgeving vandaan waaraan in de vijftien lidstaten van de Europese Unie niets meer kan worden veranderd.

Dat is wennen voor de nationale hoofdsteden en regeringscentra als het Binnenhof in Den Haag. Het spel om de macht speelt zich immers niet langer uitsluitend af in de vertrouwde omgeving van de Ridderzaal. Het is verschoven naar Brussel. Vrijwel ongemerkt hebben diplomaten en Europese functionarissen de macht op het Binnenhof veroverd en besturen zij in alle stilte, ongezien en ongecontroleerd, vanuit Brussel de ‘deelstaat’ Nederland.

Wat vooral lastig is voor de Haagse politici en ambtenaren, is dat het spel om de macht in Brussel anders wordt gespeeld. Op twee uur rijden van Den Haag heerst een geheel andere cultuur van macht bedrijven. De taal is anders, de regels zijn anders, de ongeschreven codes verschillen. Zelfs de kleding is niet hetzelfde: een slag netter dan aan het Binnenhof gebruikelijk is. De macht in Brussel heeft haar eigen hofcultuur.

Dat Nederland eerder in zijn geschiedenis mede vanuit Brussel is bestuurd, helpt niet: te lang geleden. Dat de derde zoon van koningin Beatrix voor het hof van Brussel heeft gekozen, is veelzeggender. Prins Constantijn werkt voor het persoonlijk staf-

[p. 10]

bureau van Europees Commissaris Hans van den Broek en is daardoor inmiddels beter op de hoogte van de Brusselse mores dan de meeste politici aan het Binnenhof.

Het opvallenste van de Brusselse hofcultuur is dat niets is, wat het lijkt. De Europese Commissie, in de lidstaten gevreesd als bureaucratisch monster, valt niet te vergelijken met een regering, het Europees Parlement niet met een volksvertegenwoordiging en de Raad van Ministers niet met een ministerraad of kabinet. Daardoor is het moeilijk te ontdekken waar en hoe het machtsspel wordt gespeeld.

Met nationale voorbeelden en begrippen kom je niet ver in Brussel. Want in Brussel speelt bijvoorbeeld een club mee waarvoor in de nationale hoofdsteden niet eens een equivalent bestaat. Dit gremium, het comité van Permanente Vertegenwoordigers of Coreper, is buiten Brussel zelfs nauwelijks bekend. Desondanks neemt het een voorname positie in aan het hof.

Dit boek is bedoeld als een speurtocht naar het machtsspel in Brussel. Hoe werken de Europese instellingen in de praktijk, hoe halen de Nederlanders hun gelijk, hoe behartigen deze onderhandelaars de Nederlandse belangen? Een verslag van het hof, gebaseerd op gesprekken met hovelingen en waarnemingen ter plekke.

In Brussel gaat het anders toe dan de nationale politici in Den Haag, of in de andere lidstaten, vaak willen doen geloven. Enerzijds heeft die houding te maken met onbegrip en onkunde, anderzijds met handige berekening. Voor nationale regeringen is het makkelijk de schuld bij Brussel te leggen. Maak van Brussel een boeman en als regering heb je een bliksemafleider voor een boze bevolking. Een willekeurig voorbeeld: als vakbonden tegen bezuinigen protesteren, verschuilen politieke bestuurders zich achter Brussel en emu-normen.

Het is niet moeilijk kritiek te hebben op de gang van zaken aan het hof van Brussel. De salarissen zijn extreem hoog, de besluitvorming is ondoorzichtigheid, de overvloed aan papier en statistieken maskeert meer dan hij openbaart, en de pretenties worden zelden waargemaakt. Europa is een traag kruipend monster, dat eerder door een slak op de rug lijkt te zijn genomen dan door de mythische stier.

[p. 11]

Maar soms is de kritiek niet terecht. Als nationale politici hun eigen falen op Brussel afschuiven bijvoorbeeld. Vandaar dat dit boek af en toe de negatieve perceptie in balans brengt met een tegenbeeld, Brussel een enkele keer verdedigt tegen de zelfgenoegzaamheid van de hoofdsteden, en soms de overdrijving door de nationale regeringen relativeert. Daarmee is het Brussels hof uiteraard nog niet vrijgepleit. Zeggen dat een giraffe in niets lijkt op een miereneter, wil immers nog niet zeggen dat een giraffe een mooi dier is.

Brussel, dat zijn de Europese instellingen. Dat is de hofcultuur en het spel om de macht. Daar wordt vaak vergeten dat de Europese samenwerking eigenlijk over iets anders gaat. Na de Tweede Wereldoorlog stonden de winnaars in Europa voor de vraag of ze Duitsland weer de gelegenheid moesten geven zich economisch te herstellen. Met het gevaar dat de Duitsers hun staalindustrie opnieuw voor oorlogsdoeleinden zouden gebruiken. Het alternatief was dat een miljoen Duitsers werkloos zouden blijven.

Destijds kwam het antwoord van de Franse minister van Buitenlandse Zaken Robert Schuman, die op 9 mei 1950 een persconferentie hield waarin hij voorstelde de kolen- en staalindustrie van Frankrijk en Duitsland samen te brengen onder één, bovennationaal beheer. Hij nodigde de andere Europese landen uit zich aan te sluiten bij deze gemeenschap.

Schuman, opgegroeid in de Elzas onder wisselende Duitse en Franse heerschappij, had een slimme zet bedacht: Duitsland mocht zich herstellen ten behoeve van het herstel van Europa. Niet onder leiding van de Duitse regering, niet onder leiding van de Franse en Duitse regering samen, maar onder leiding van een supranationaal orgaan, dat los van de nationale regeringen de besluiten zou nemen.

Een jaar later, op 18 april 1951, werd in Parijs het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal door zes landen getekend. Behalve Frankrijk en Duitsland hadden ook Italië, Nederland, België en Luxemburg zich aangesloten.

Later is geprobeerd ook het Duitse leger in te bedden. Volgens de Amerikanen waren Duitse soldaten nodig om het communis-

[p. 12]

tische gevaar uit het Oosten tegen te houden en om mee te vechten in de Korea-oorlog. Om te voorkomen dat er opnieuw een zelfstandige Wehrmacht zou ontstaan, bedacht de Franse minister-president René Pleven een Europese legermacht. Duitse soldaten in Europese uniformen zouden minder bedreigend zijn dan Duitse soldaten in Duitse uniformen.

Dit plan voor een Europese Defensie Gemeenschap mislukte. De andere vijf landen gingen akkoord, maar het Franse parlement weigerde uiteindelijk op 30 augustus 1954 het verdrag te ratificeren. Het kon nog wel accepteren dat de Duitsers zich weer mochten bewapenen, maar voelde weinig voor de andere consequentie: dat het glorieuze Franse leger voortaan in een Europees uniform zou moeten marcheren.

Na deze mislukking was een nieuwe impuls nodig om de Europese integratie, begonnen met de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal, nieuw leven in te blazen. Van Frankrijk kon na het debacle met de Gemeenschap niets worden verwacht, en Duitsland en Italië hadden nog onvoldoende prestige. Resteerde de Benelux. De Nederlandse minister van Buitenlandse Zaken Wim Beyen nam het initiatief. Hij draaide het concept om. In plaats van eerst een politieke eenheid te smeden, stelde hij voor te beginnen met samenwerking op economisch terrein.

Samen met zijn collega's Joseph Bech uit Luxemburg en Paul-Henri Spaak uit België ontwierp hij een plan voor een gemeenschappelijke markt voor industrie en landbouw, transport en sociale verhoudingen. Tijdens een conferentie op Sicilië, juni 1955, wisten de drie Benelux-ministers hun collega's uit Frankrijk, Duitsland en Italië van dit concept te overtuigen. Achteraf gezien is deze Conferentie van Messina doorslaggevend geweest voor het weer op gang brengen van de vastgelopen integratieplannen.

Aan de hand van het Benelux-memorandum besloten de zes ministers in Messina een comité onder leiding van Spaak opdracht te geven de voorstellen verder uit te werken. Dit leidde uiteindelijk tot de oprichting van de Europese Economische Gemeenschap en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie. De beide oprichtingsverdragen werden op 25 maart 1957 in Rome getekend. De beslissende Conferentie van Messina en de

[p. 13]

rol van minister Beyen, die thuishoort in het rijtje founding fathers Schuman, Monnet, Spaak en Adenauer, wordt in hoofdstuk 1 beschreven.

Net als het Verdrag van Maastricht ruim drie decennia later - met een schema voor de invoering van de Economische en Monetaire Unie, bevatte het Verdrag van Rome niet alleen een lijst met goede bedoelingen, maar ook een programma dat moest worden afgewerkt. Die dwingende ‘kalender’ is het geheim van het succes geweest. En nog steeds zorgen kalenders en klokken ervoor dat de lidstaten van de Europese Unie afspraken maken en hun afspraken nakomen. Al moet de klok soms letterlijk worden stilgezet om een deadline te halen.

Wat ook nog steeds werkt is de omdraaiing van Beyen. De voortgaande samenwerking op economisch gebied dwingt tot steeds nauwere politieke samenwerking. Zo leidt de interne markt met de daarbij behorende open grenzen tot een gezamenlijk bestrijding van criminaliteit. En de Economische en Monetaire Unie zal op den duur dwingen tot fiscale harmonisatie en afstemming van het macro-economisch en sociaal beleid.

Ondanks dienstregelingen en verregaande economische integratie, raakt de Europese samenwerking steeds opnieuw in de versukkeling. Maar steeds opnieuw wordt de machine, net als in 1955 op Sicilië, weer in gang gezet. Zo lanceerde de Europese Commissie in de jaren tachtig het plan om de belemmeringen van de interne markt te slechten. De bedrijven in de lidstaten moesten zonder hindernissen met elkaar kunnen handelen. Dit plan, ‘Europa 1992’, zorgde voor een sterke impuls.

De populariteit van ‘Europa 1992’ en het enthousiasme dat daarmee gepaard ging, was in december 1991 nog voldoende om het Verdrag van Maastricht te sluiten. Maar daarna heerste er weer somberheid over de toekomst van de Europese samenwerking. Het Verdrag, dat in februari 1992 werd ondertekend, werd ternauwernood geratificeerd en kon pas op 1 november 1993 in werking treden.

Oorzaak van de eurosclerose was dit keer een herlevend nationaal eigenbelang. Dat was een gevolg van de recessie en van de onttakeling van het Oostblok, waardoor de vijand wegviel die de West-Europese landen jarenlang had samengedreven. In deze

[p. 14]

oorzaken van de Europese malaise ligt ook de oplossing. De Europese Unie moet snel uitbreiden met landen als Polen, Hongarije, en Tjechië.

Op het eerste gezicht vergroot de uitbreiding de huidige problemen alleen maar. Het gaat immers kapitalen kosten als relatief arme landen zich aansluiten en ook recht krijgen op allerlei subsidies. Ook bestuurlijk kan de Europese Unie de uitbreiding nog niet aan. Het is de vraag of de aanpassing van het Verdrag van Maastricht (igc), op het programma in 1997, voldoende is.

Maar het is juist de omvang van deze uitbreidingsproblemen die op drie punten voor een doorbraak kan zorgen in het kwakkelende bestaan van de Europese Unie:

1. Door de enorme kosten van de uitbreiding zal het besef doordringen dat de Europese Unie niet kan doorgaan met het idiote en fraudegevoelige subsidiesysteem. Brussel is vooral bezig met het rondpompen van geld.

2. De Europese Unie moet - met zo veel kandidaatlidstaten in de wachtkamer - afstappen van het systeem dat elke lidstaat zijn eigen vertegenwoordiger heeft bij de Europese instellingen. De Europese Commissie kan moeilijk vergaderen met vijfentwintig leden aan tafel. De Unie is zo wel gedwongen te kiezen voor vernieuwing van de instituties.

3. De deelname van Oost-Europeanen dwingt de Europese Unie tot een snelle democratisering. Want anders krijgen de nieuwe lidstaten te maken met een schijndemocratie terwijl ze de vorige nog maar net van zich hebben afgeschud.

Ruim een halve eeuw na het einde van de Tweede Wereldoorlog staan de Europese landen voor een nieuwe uitdaging. Na de oorlog is de Europese samenwerking begonnen om de voormalige vijand Duitsland in te kapselen, om Frankrijk met Duitsland te verzoenen. Nu dat is gelukt, staan de West-Europese landen voor de vraag of ze hetzelfde kunnen bereiken met de voormalige vijanden in Oost-Europa.

Zoals Duitsland een volwaardig lid is van de Europese Unie, moeten ook de landen van Midden- en Oost-Europa volwaardige leden worden. Het Verdrag van Maastricht spreekt niet voor niets van ‘een steeds hechter verbond tussen volkeren in Europa’. Door de uitbreiding van de Europese Unie met Oost-Europese

[p. 15]

landen wordt Duitsland bovendien nog steviger in het centrum van Europa verankerd. En dat is weer in het belang van andere Europese landen.

Zoals Nederland het land van de arme rijken en rijke armen is, moet Europa het continent van de arme rijken en rijke armen worden. Dat kan alleen door deelname van Oost-Europa aan de Europese Unie. Alle landen zullen daarvan profiteren, zoals alle landen hebben geprofiteerd van het economisch herstel van Duitsland onder Europa's paraplu.