De geheimen van het torentje. Praktische gids voor het premierschap
(1993)–Arendo Joustra, Erik van Venetië–
Auteursrechtelijk beschermd
[pagina 226]
| |||||||||||||
Slot
|
| - | een bruto maandsalaris van f 16.645, exclusief acht procent vakantietoeslag; |
| - | een maandelijkse onkostenvergoeding van f 1.552; |
| - | gebruik van een auto in de duurdere middenklasse, inclusief chauffeur; |
| - | gebruik van het Catshuis, bruikbaar als ambtswoning, pied-à-terre, ontvangst- en vergaderruimte; |
| - | standplaats: Het Torentje, Binnenhof 17, Den Haag; |
| - | enige grondwettelijke taak: het voorzitten van de ministerraad (zie artikel 45, lid 2). |
Het voorzitten van de ministerraad, dát kan iedereen met een beetje geduld. Nu geldt voor alle personeelsadvertenties dat de functieomschrijving geen compleet beeld geeft, maar in het geval van de minister-president liggen de formele regels en de dagelijkse praktijk wel erg ver uit elkaar. Zoals uit de voorgaande hoofdstukken is gebleken: de functie houdt in wat de bewoner van het Torentje er zelf van wil en kan maken.
Of toch niet helemaal? De taak van de minister-president is de laatste jaren ongemerkt verzwaard. Zijn functie is daarmee uitgestegen boven die van de andere ministers. Daarvoor zijn een paar trends verantwoordelijk die niet in de advertentie staan, omdat ze niet bij het officiële profiel horen.
| 1. | Omdat de politici de samenleving ingewikkelder hebben gemaakt, hangt in het overheidsbestuur ‘alles met alles samen’. De premier is de enige die alles overziet. Zijn rol als coördinator is daardoor versterkt. |
| 2. | De premier is een mediafenomeen. Week in week uit, in de pers, op de radio en voor de televisie, versterkt hij zijn imago van alleskunner. Het ‘plaatje’ op de buis geeft de minister-president een directe band met de kiezer. Het lijkt erop alsof hij alle besluiten neemt. |
| 3. | De premier symboliseert in het buitenland de natie. Twee keer per jaar zit hij aan het haardvuur met de andere leiders van de eg-landen. Daar neemt hij voor Nederland bindende besluiten. Tussen de vergaderingen door houdt hij voortdurend contact met zijn buitenlandse collega's, als een sluis tussen Nederland en de rest van de wereld. |
Of hij nu lui of actief is, sloom of snel, traag van begrip of intelligent, elke nieuwe premier krijgt met deze trends te maken. Maar het is de vraag of de opvolger van Lubbers beschikt over de capaciteiten om te voldoen aan de eisen van deze verzwaarde functie.
Spreekt hij naast Engels ook Duits en Frans, zodat hij met de Franse president en de Duitse bondskanselier, het dominerende duo in Europa, zaken kan doen als de tolken vertrokken zijn? Brengt hij het op om elke week, in eigen land, de pers toe te spreken zonder onderuit te gaan? En beschikt de nieuweling over voldoende dossierkennis en vindingrijkheid om de verlammen-
de stammenoorlogen tussen de andere departementen te sussen?
De minister-president heeft een evolutie doorgemaakt: van een bijna onzichtbare tijdelijke voorzitter van de ministerraad, via primus inter pares, naar regeringsleider. Maar zijn formele bevoegdheden zijn niet meeveranderd. ‘Een ruimtevaarder zonder vliegbrevet’ noemt Jan Vis, de D66-senator en staatsrechtgeleerde, de functie van minister-president.
Theorie en ‘stiekeme’ praktijk wringen. Maar is dat een probleem? Een minister-president als Lubbers kan toch heel aardig met zijn bevoegdheden uit de voeten? Het ligt er maar aan wat van een minister-president mag worden verwacht.
| - | Moet hij op de achtergrond de voortgang van het kabinetsbeleid bewaken? Of moet hij zich profileren als de inspirerende leidsman, die in ideologisch getinte speeches het volk de weg naar de toekomst wijst? |
| - | Moet hij de zelfstandigheid van de andere ministers respecteren? Of moet hij zijn wil opleggen aan de andere ministers om te voorkomen dat een slepende kwestie eindigt in een onuitvoerbaar compromis? |
| - | Moet hij blunderende ministers en staatssecretarissen laten zitten en afwachten tot de coalitiefractie hen wegstuurt? Of moet hij zelf collega's kunnen laten vervangen? |
| - | Moet hij het Europees beleid overlaten aan de minister van Buitenlandse Zaken? Of moet hij, overeenkomstig de trend, zelf op het Europese toneel het Nederlands buitenlands beleid bepalen omdat de andere Europese leiders dat van hem verwachten? |
| - | Moet hij de verantwoording van het beleid overlaten aan de andere ministers? Of moet hij zich in het parlement verantwoorden voor alles wat hij achter gesloten deuren doet en nalaat? |
De formele positie van de minister-president in de Grondwet en het Reglement van Orde van de ministerraad moet meer in overeenstemming worden gebracht met de heersende praktijk, vinden de voorstanders van een formeel krachtiger premier. Die roep klinkt al ongeveer een eeuw, maar met steeds groter volume. Er zijn vele suggesties gedaan. We noemen de belangrijkste.
* Als het belang van de minister-president dan zo is gegroeid, wordt het dan geen tijd dat de burger hem rechtstreeks kiest?
Nu is de kiezer afhankelijk van de elite van de grootste partij - de laatste jaren steeds het cda - die uitmaakt wie de nieuwe premier wordt. In 1982 besloten Jan de Koning en Ruud Lubbers samen dat Lubbers naar het Torentje zou gaan. Eind 1989 wees Lubbers in zijn eentje Elco Brinkman aan als de nieuwe leider, en daarmee als de kandidaat-premier.
In 1964 werkte Jan Glastra van Loon het idee van de gekozen premier uit, nog voor de oprichting van zijn partij, D66.Ga naar eind1. Bij een premier met meer invloed hoort een directe legitimatie van de kiezer. Die kiest nu de controleur van de macht, de Tweede Kamer, maar niet de macht zelf, zo luidt het argument van D66.
Er is een variant te bedenken waarin de controlerende taak van het parlement intact blijft. De kiezer kiest tegelijk met de Tweede Kamer een minister-president, die met uitgebreidere bevoegdheden een kabinet samenstelt en leidt. De Tweede Kamer houdt de mogelijkheid het kabinet naar huis te sturen. De minister-president blijft dan aan en vormt een nieuw kabinet, dat wel op de steun van de Kamer kan rekenen. Ontstaat er voor de tweede keer een vertrouwensbreuk tussen parlement en kabinet, dan is het weer de beurt aan de kiezer om een nieuwe Tweede Kamer én een nieuwe premier te kiezen.Ga naar eind2.
Ook al houdt het parlement greep op de gekozen premier, de tegenstanders van het idee vrezen dat de premier nieuwe stijl dan toch snel zal uitgroeien tot een ‘baas geschreven met hoofdletters’, aldus Jan de Koning, een fervent opposant.
Al met al heeft de discussie, die onlangs weer opgelaaid is in het parlementaire debat over bestuurlijke vernieuwing, iets onwezenlijks. In de praktijk van de verkiezingen wijst de kiezer al lang de minister-president aan. De lijsttrekkers van de grote partijen, de laatste jaren waren dat cda en PvdA, afficheren zich in de campagne al als kandidaat-premier. De partij die het grootst wordt, levert de premier.
* De burger zou de kabinetsformateur moeten kiezen.
In dit geval blijft het parlementaire stelsel in stand en krijgt de geslaagde formateur, tevens aankomend premier, een bewe-
gingsruimte die vergelijkbaar is met die van de gekozen minister-president. Dezelfde nadelen als bij de gekozen premier dienen zich aan. En wat te doen als een gekozen formateur er niet in slaagt een kabinet te formeren?
* De minister-president zou het voortouw moeten nemen bij het aannemen en ontslaan van slecht functionerende bewindslieden.
Het voordeel daarvan is dat een minister-president slechts ministers accepteert met wie hij denkt goed overweg te kunnen. Zo had Den Uyl in 1977 nooit gedwongen mogen worden tot het tolereren van én Frans Andriessen én Roelof Kruisinga én Dries van Agt, zo vindt de voormalige commissaris van de koningin Sjeng Kremers, later formateur van het tweede kabinet-Van Agt. In 1981 had de PvdA op haar beurt nooit Den Uyl mogen opdringen aan premier Van Agt.Ga naar eind3.
Het kabinet stelde in de zomer van 1993 voor de premier de bevoegdheid te geven om een collega voor ontslag voor te dragen bij de ministerraad, die dan het finale oordeel velt. Zo blijft de premier afhankelijk van de steun van de andere regeringspartij (en).
* De premier zou een andere minister zijn wil moeten kunnen opleggen.
De minister-president heeft weinig effectieve instrumenten om geschillen tussen ministers op te lossen. Zodra twee of meer van zijn collega's de oplossing van een slepend probleem blokkeren, omdat zij het onderling niet eens kunnen worden, kan een creatieve minister-president niet méér doen dan tussenvoorstellen opperen. Eigenhandig een knoop doorhakken kan hij in theorie niet.
Jan de Koning verdedigt de collegiale traditie in de ministerraad en waarschuwt: ‘Als je de minister-president krachtpatsersbevoegdheden geeft, gaat hij die misschien ook gebruiken. Die verleiding kun je hem beter besparen.’Ga naar eind4.
In de praktijk helpt een geformaliseerde ‘aanwijzingsbevoegdheid’ niet zoveel. Als een minister blijft weigeren, dreigt er een crisis, zeker als de betrokken minister steun krijgt van zijn partijgenoten in het kabinet.
Voor het beïnvloeden van een andere minister heeft een premier meer aan zijn eigen overtuigingskracht en een intensieve persoonlijke relatie met de bewindslieden. Lubbers heeft die methode in praktijk gebracht. Maar zal zijn opvolger net zoveel persoonlijke overredingskracht hebben?
* De minister-president zou meer zeggenschap moeten krijgen over het Europees beleid.
Lubbers onderhoudt regelmatig contact met de Europese regeringsleiders: over de telefoon, tijdens bliksembezoekjes en in de Europese Raad. Formeel moet hij zich houden aan het mandaat dat hij daarvoor van de ministerraad heeft gekregen. Maar de internationale praktijk dwingt hem soms verder te gaan. De commissie-De Koning, die in 1993 adviseerde over de positie van de minister-president, stelde voor dat de premier in de Europese Raad moet kunnen ‘optreden in afwijking van een door de ministerraad vastgesteld mandaat’.
Ook de commissie-De Koning besefte dat het moeilijk is daarvoor hanteerbare praktische regels te bedenken. ‘Hoe hij verder te werk gaat, kan worden overgelaten aan de minister-president,’ schreef de commissie.Ga naar eind5.
* De minister-president zou meer te zeggen moeten krijgen over de onderwerpen die vrijdags in de ministerraad aan de orde komen.
Hiermee kan de premier een slepend onderwerp op de agenda van de ministerraad zetten, zodat het kabinet een beslissing kan forceren. De commissie-De Koning adviseerde invoering van een agenderingsbevoegdheid. In de zomer van 1993 volgde het kabinet dit advies. Zodra de premier besluit tot agendering neemt hij het onderwerp onder zijn hoede, zodat hij initiatieven kan nemen om een doorbraak te bereiken, zo stelde het kabinet voor.
Een voordeel van deze bevoegdheid is dat het tempo van de besluitvorming in de ministerraad omhoog gebracht kan worden. Formeel beschouwd moet een premier nu afwachten met het agenderen van een kwestie tot de verantwoordelijke minister bereid is. Maar ook hier geldt weer: Lubbers is in de praktijk al
zover dat hij in veel gevallen - verhuld - de agenda beheerst.
* De minister-president zou de beschikking moeten krijgen over een grotere staf op zijn ministerie van Algemene Zaken.
Een pluspunt hiervan is dat de minister-president meer eigen deskundigen in huis kan halen om hem te helpen bij zijn coördinatietaak en het controleren van de naleving van de ministerraadsbesluiten. Een nadeel is dat ook een twee of drie keer zo grote groep raadadviseurs voor het vergaren van informatie afhankelijk blijft van de medewerking van andere departementen.
Het nadeel overheerst. Een uitgebreidere staf maakt andere departementen kopschuw. Zodra de adviseurs van de ministerpresident een dwingende indruk wekken bij andere departementen, horen ze niets meer. Het gevolg is dat de informatiestroom naar de minister-president opdroogt.
Hoe relevant zijn deze voorgestelde hervormingen? Functioneren de minister-president en het overheidsbestuur beter als het Torentje ook in het geschreven recht wordt opgewaardeerd tot centrale meld- en regelkamer annex nationaal klachtenbureau?
Het klinkt paradoxaal, maar de geformaliseerde versterking van de premier kan een pluspunt zijn voor het functioneren van de Tweede Kamer. Nu onttrekt het doen en laten van de premier in zijn Torentje zich aan de waarneming van het parlement. Kritiek uit de Kamer kan hij gemakkelijk afschuiven op de minister die aan het parlement verantwoording verschuldigd is. Zo bleef de premier buiten schot in de paspoortaffaire en in het diplomatieke debâcle dat bekend is geworden als Black Monday.
De Kamer kan een premier met meer opgeschreven bevoegdheden op meer zaken aanspreken. Maar dan moet de Kamer ook fanatieker wíllen controleren. In 1975 vroeg Erik Jurgens, toen nog kamerlid voor de ppr, de minister-president jaarlijks een verslag over zijn coördinatiewerk aan de Kamer te sturen. Het had een aanzet kunnen zijn tot een sterkere greep op het Torentje, als de motie-Jurgens tenminste niet van de agenda was afgevoerd.
Het hebben van meer bevoegdheden zal ook weerstanden oproepen. De coalitiepartij voelt zich nog eerder weggespeeld. De
andere ministers, die hun gezag ontlenen aan de individuele ministeriële verantwoordelijkheid, voelen zich gedegradeerd.
Toch heeft het formaliseren van de bevoegdheden aantrekkelijke kanten. De nieuwe premier hoeft geen principiële gevechten meer te voeren, zoals Lubbers deed met Van den Broek. En het parlement heeft aangrijpingspunten om de premier ter verantwoording te roepen.
Als je die redenering doortrekt, kom je haast vanzelf uit bij de gekozen premier. De invoering daarvan geeft de invloedrijkere premier een democratische grondslag. En de kiezer kan bepalen welke kandidaat de beste papieren heeft voor het hoge ambt.
Een ‘zware’ premier hoeft echter niet doortastender, produktiever of succesvoller te zijn. Hij stuit op dezelfde barrières als de bestaande minister-president bij het oplossen van de werkloosheid, het schoner maken van het milieu, het bestrijden van de criminaliteit.
In de discussie over de gekozen premier wordt weleens over het hoofd gezien dat een premier nieuwe stijl niet automatisch de bureaucratische verkokering doorbreekt. Hij zal nog steeds de steun van werkgevers, vakcentrales, milieuclubs en de andere koepel- en belangenorganisaties nodig hebben. Al zou het Haagse circuit afspraken maken over de invoering van een officiële regeringschef, dan betekent dat nog niet dat de rest van de samenleving zich door hem laat dirigeren. De premier blijft een van de spelers op het veld.
Dit boek is geen rapport dat nieuwe staatsrechtelijke spelregels aanbeveelt. We hebben de praktijk van het premierschap willen beschrijven, met alle traditionele gevoeligheden, ongeschreven regels en irrationele aspecten die daar bij horen.
De opvolger van Lubbers zal net als zijn voorgangers moeten schipperen en schikken om zijn functie tot een succes te maken. Wellicht dat een paar praktische tips behulpzaam kunnen zijn voor het overleven van Elco Brinkman, Wim Kok, Hans van Mierlo of wie dan ook vaste voet in het Torentje krijgt.
* Houd de groep adviseurs op Algemene Zaken klein.
Zeker als hun baas een sterke persoonlijkheid is, hebben de
raadadviseurs de potentie het hele staatsbestuur naar hun hand te zetten. Regelmatig, voor het laatst na de paspoortaffaire, klinkt ‘van buiten’ de roep om uitbreiding van het elftal adviseurs. De wijze minister-president zwicht niet voor die verleiding.
* Bekwaam je in het bedenken van compromissen.
De minister-president is een trouble-shooter in vierentwintiguursdienst. De wao, de euthanasie, de kruisraketten, de identificatieplicht - iedereen verwacht dat de minister-president daarin de spilfunctie vervult.
* Verbeeld je niet dat je op eigen houtje iets groots kunt verrichten.
De vakministers ontwikkelen alle belangrijke wetten en regels. De portefeuille en het departement van de minister-president is te klein om zelf iets indrukwekkends van de grond te krijgen.
Hij kan niet zonder de minister van Verkeer en Waterstaat het spoorwegtracé van de toekomstige hoge-snelheidstrein tekenen. Hij kan niet zonder de minister van Justitie gevangeniscellen laten bouwen. Zonder de minister van Binnenlandse Zaken kan hij het ambtenarenapparaat niet hervormen.
Een minister-president kan de agenda van het publieke debat bepalen. In toespraken zwengelde Lubbers de discussie aan over de vastgelopen democratische procedures en de gegroeide arbeidsongeschiktheid. Hij zette de heropvoeding van criminele jongeren op de agenda met zijn uitspraak over de kampementen.
De minister-president mag dan niet het sturende en intellectuele centrum van de regering zijn, hij heeft wel de kans om schwung te geven aan het kabinet, en daarmee aan de dagelijkse politiek.
* Zorg voor goede persoonlijke relaties.
Ministers hoeven geen vrienden te zijn, bij voorkeur zelfs niet. Maar een knorrige relatie tussen de premier en de vice-premier, de minister van Financiën of de minister van Buitenlandse Zaken leidt vroeg of laat tot problemen. Verwacht geen wonderen van de uitbreiding van formele bevoegdheden. Investeer liever in
soepele intermenselijke contacten.
Speciale aandacht vergt koningin Beatrix, met wie de minister-president een vertrouwensband heeft. Zij is veeleisend en vasthoudend: een counterpart om rekening mee te houden.
* Wees bescheiden als het om je eigen macht gaat.
Direct na de oorlog maakte Schermerhorn de basisfout: hij mat zichzelf de allures van een leider aan. Lubbers kent de les van de macht van de premier: doe je kleiner voor dan je bent.
Wil een premier geen wrevel wekken bij zijn ministers en bij de coalitiegenoot, dan noemt hij zichzelf ‘de exponent van collegiaal bestuur op centraal niveau’ (de ministerraad) of ‘aanjager van noodzakelijk beleid’, zoals Lubbers deed. Lubbers spiegelt zich aan Colijn. De benaming minister-president is ontstaan als een verkorting van de aanduiding ‘voorzitter van de Raad van Ministers’, zei Colijn in 1933, bescheidenheid veinzend.
De wijze minister-president vermijdt te allen tijde de term ‘regeringsleider’. Premier mag nog net. Willem Drees, de ministerpresident die met kop en schouders boven de andere ministers uit stak, gaf nooit hoog op over zichzelf. ‘Je bent premier bij de gratie Gods.’Ga naar eind6.
* Speel de baas, door de illusie te wekken dat je de baas bent.
In Den Haag wordt veel geïmproviseerd. Veel vaker dan de minister-president toegeeft verlopen processen zonder voorbedachten rade. In zo'n sfeer is de succesvolle minister-president een geduldig tacticus. Hij weet de indruk te wekken dat hij de zaak in de hand heeft.
Succesvolle ministers-presidenten zijn surfers die rijden op de golven van de macht. ‘Soms scheren ze op topsnelheid, gebukt, vlak voor een reusachtige wave. Soms peddelen ze langzaam, wachtend op een geschikte golf,’ schrijft de New York Times-journalist Hedrick Smith over politieke leiders.
‘Hun succes hangt af van het mijden van de donderende brekers om hen heen. Af en toe maken ze zo'n behendige draai opzij, waarmee de meest bekwame surfers voorkomen dat ze onder de golven te pletter slaan.
‘Soms vallen ze, maar ze beklimmen direct daarna hun plank
om triomfantelijk een nieuwe golf te berijden. Van een afstandje, op het strand, lijken de beste surfers in een angstwekkende balans, altijd in beweging en altijd onder controle.’Ga naar eind7.
* Wees je bewust van je plaats op de Olympus, maar houd voeling met het gewoel aan de voet van de berg.
‘De figuur van de minister-president is een nationaal bezit,’ schreef de historicus P. Geyl in 1960. Anders dan de andere ministers worden ministers-presidenten, als ze langer dan gemiddeld aanblijven, de personificatie van een politieke periode: de periode-Drees, de era-Lubbers.
Het aureool van de staatsman is een bron van isolement. Verstandige ministers-presidenten ontkomen aan de dreigende afzondering, als ze hun wereld niet beperken tot het kringetje waarin ze dagelijks vertoeven: de bewindslieden, regeringsleiders, topambtenaren, fractievoorzitters en de koningin.
Ook dat is een geheim van het Torentje. Een verstandige premier beseft dat hij moet buigen, meer dan hij anderen kan laten buigen. Hij weet dat Nederland een land is waar een ‘gewone’ minister-president gedijt, geen primus dominus. ‘Want zo'n baas,’ zegt Jan de Koning, ‘is een permanente bedreiging van de democratie.’Ga naar eind8.
- eind1.
- Jan Glastra van Loon, ‘Kiezen of delen’.
- eind2.
- Voor details over de ‘parlementaire variant’ van de gekozen minister-president zie: commissie-De Koning, Het bestel bijgesteld, minderheidsnota van Th.C. de Graaf en M. Ernsting, pagina 90-92.
- eind3.
- Voor de eenheid van beleid, pagina 273.
- eind4.
- Jan de Koning in een interview met de auteurs, Den Haag, 27 april 1993.
- eind5.
- Commissie-De Koning, Het bestel bijgesteld, pagina 43.
- eind6.
- Ruud Lubbers in: Voor de eenheid van beleid, pagina 289. De uitspraak van Willem Drees is opgetekend uit de mond van Gijs van der Wiel, in: Voor de eenheid van beleid, pagina 281.