De geheimen van het torentje. Praktische gids voor het premierschap

[p. 9]

Inleiding
De geheimen van het Torentje

Door zijn sierlijke bouw, de grijze puntmuts met bol en de vergulde windvaan, oogt het Torentje als een vreemd element in de noordoostelijke hoek van het Binnenhof. Architectonisch staat het alleen, tussen het dominante Mauritshuis en de statige façade langs de Hofvijver. Alsof de bouwmeesters van het regeringscentrum het in de afgelopen eeuwen vergeten hebben af te breken.

Het had weinig gescheeld, of het achthoekige Torentje had de vele verbouwingen van het Binnenhof niet overleefd. Het ontstond ergens aan het einde van de middeleeuwen. Eerst diende het als grafelijk zomerhuisje, toen nog van hout. Tijdens de Hoekse en Kabeljauwse twisten, in de veertiende en de vijftiende eeuw, versterkte de graaf het tot vestingtoren en kreeg het schietgaten. Tussen het Torentje en het Mauritshuis ligt nog een kort stukje van de binnenste vestinggracht.

In de eeuwen daarna was het een komen en gaan van slopers en bouwers. Zij veranderden het Binnenhof ingrijpend van aangezicht. Het Torentje hadden ze in één moeite door mee kunnen nemen. Maar de ‘bottelrie’, de wijnopslagplaats van de kasteelconciërge, was kennelijk te onmisbaar om met de grond gelijk te maken.

Toen het ministerie van Binnenlandse Zaken, de moeder aller departementen, bijna twee eeuwen geleden de panden aan de Hofvijver betrok, maakte het Torentje zijn entree in het landsbestuur. De hoogste ambtenaar van het departement zette zijn bureau erin.

In 1849 kreeg het 25 meter hoge bouwwerkje ook werkelijk allure. De liberaal Thorbecke, naamgever van drie kabinetten,

[p. 10]

nam er zijn intrek als minister van Binnenlandse Zaken om zijn zelfontworpen Grondwet in de praktijk te brengen.

De vervallen gevelrij langs de Hofvijver werd tussen 1880 en 1913 bijna helemaal platgegooid en herbouwd in Hollandse renaissancestijl met neogotische trekjes. Het Torentje kreeg slechts een face-lift. Zo vormt het nu samen met de Ridderzaal het oudste stukje Binnenhof.^1.

Toeristen die vanaf het Plein onder de Grenadierspoort door wandelen, op weg naar de imposante Ridderzaal, hebben de neiging het Torentje ongezien voorbij te lopen. Er is geen geüniformeerde marechaussee die de minister-president bewaakt. En er is geen goudgepunt hek.

Het enige teken van leven is een auto voor de deur, een doodgewone bmw. Niets wijst erop dat we hier te maken hebben met de Hollandse evenknie van Downing Street 10 in Londen, Wetstraat 16 in Brussel, het Bundeskanzleramt in Bonn, het Elysée in Parijs en het Witte Huis in Washington.

Uiterlijk bedriegt. Het Torentje heeft in de periode-Lubbers grandeur gekregen. Sinds 1982 is het de centrale meld- en regelkamer, van waaruit directe lijnen lopen naar ministers, staatssecretarissen, topambtenaren, kamerleden, de koningin, belangenbehartigers, actievoerders, ondernemers en buitenlandse regeringsleiders.

Het werkvertrek van de premier is tegelijk een soort nationaal klachtenbureau geworden. Als de boeren bij de minister van Landbouw geen gehoor vinden voor hun wensen, sturen ze hun tractoren in de richting van het Torentje. Als de Stichting Natuur en Milieu teleurgesteld is over de daden van de minister van Milieubeheer, klaagt de lobby-organisatie bij de minister-president. Het klachtenbureau luistert, sust en probeert de lieve vrede te bewaren.

Zoals de aanwezigheid van de koningin op haar paleis herkenbaar is aan de wapperende standaard, zo weet de voorbijganger dat Lubbers bezig is als de schemerlampen, overdag en 's avonds, hun zachtgele licht verspreiden. Hans Wiegel, die het Torentje korte tijd in gebruik had als minister van Binnenlandse Zaken, buitte het effect daarvan weleens uit.

‘Op een avond, niet al te laat, reed ik weg in mijn dienstauto,’

1. Voor de geschiedenis van het torentje is gebruik gemaakt van C.H. Peters, De landsgebouwen; Joh.P.M. Goudeau, Van kwartier van hun hoogmogenden tot ministerie van Algemene Zaken; J.R.W. Sinninghe, ‘Het ministertorentje’.

[p. 11]

vertelt Wiegel. ‘Toen we langs de Hofvijver reden zei ik tegen mijn chauffeur: “Jan, kijk eens naar het Torentje. De minister werkt.” Dan had ik het licht laten branden.’^2.

Het Torentje is synoniem met het ambt van minister-president geworden. Soms heeft het iets onneembaars, alsof de schutter uit de tijd van de Hoekse en Kabeljauwse twisten zijn plaats aan het schietgat nooit heeft verlaten.

Joris Voorhoeve, de fractievoorzitter van de vvd tijdens Lubbers' tweede kabinet, ergerde zich weleens aan de ongenaakbaarheid van de vestingtoren aan de Hofvijver. Toen er weer eens ruzie was tussen de vvd en het kabinet, klaagde Voorhoeve: ‘De premier blijft hoog en droog in het Torentje zitten.’

Het Torentje geeft de premier een imago van onaantastbaarheid. Wat speelt zich af in die kamer van zeven bij zeven meter, met de gelambrizeerde wanden en de okerkleurige gordijnen? Waarover gaat het, tijdens de gesprekken via de telefoon of in de leren fauteuils die rond de salontafel staan? Het kruis boven de deur en het portret van Thorbecke achter het bureau zijn stille getuigen. Voor de buitenstaander blijft alles verborgen.

Zelfs de meeste ambtenaren van de premier, die in het gebouw ernaast werken, weten niet precies wat zich in het Torentje afspeelt. De premier heeft een eigen voordeur en een eigen trap, zodat hij ‘vrij kan ontvangen’. Het Torentje is slechts verbonden met het gebouw van Algemene Zaken door twee beveiligde binnendeuren, een op de begane grond en een op de eerste verdieping.

De bewegingen van de minister-president zijn alleen waarneembaar voor de drie andere bewoners van het Oudhollandse binnenhuisje: zijn secretaresse, zijn chauffeur en zijn kamerbewaarder. Zij hebben hun domein in twee kleine kamertjes naast het vertrek van de minister-president.

Met dit boek willen we de kring van intimi van minister-president Lubbers uitbreiden. Hij is de bekendste politicus van het land. Maar over hoe hij achter de schermen opereert, is weinig bekend.

We nemen de lezer mee naar de plaatsen die altijd buiten het bereik van de camera's en de microfoons blijven: naar het To-

2. Hans Wiegel in een interview met de auteurs, Leeuwarden, december 1992.

[p. 12]

rentje, naar het Catshuis, de Trêveszaal, perscentrum Nieuwspoort, paleis Huis ten Bosch, de Haagse restaurants en de vergaderzalen van de Europese Raad. Dat zijn de plaatsen waar het contrast zichtbaar wordt tussen de premier van de dagelijkse praktijk en de premier zoals hij figureert in het sprookje van het staatsrecht.

Wat we aantreffen is soms chaotisch, af en toe verbazingwekkend, maar vooral ontluisterend. De minister-president werkt volgens een ingewikkelde mengeling van geschreven en ongeschreven regels, gewoonten en rituelen. Persoonlijke sympathieën en vetes voeren vaak de boventoon. Het toeval regeert naar hartelust. De minister-president werkt veel minder bedacht en gestructureerd dan wel wordt verondersteld.

Dit is geen boek over Lubbers, maar over het premierschap zoals hij dat heeft vormgegeven. Veel van de voorbeelden in dit boek gaan over hem. Zijn regeerperiode is lang, langer dan die van al zijn voorgangers sinds de komst van de parlementaire democratie in 1848.

Hij brak op 16 juli 1993 het duurrecord van Charles Ruijs de Beerenbrouck, die tussen de twee wereldoorlogen 3907 dagen minister-president was. Sinds 4 november 1982, de dag dat Lubbers zijn intrek in het Torentje nam, heeft hij veertig bewindslieden versleten, exclusief de zittenden. Lubbers is al meer dan tien jaar lang de constante factor in de Nederlandse politiek.

Voor het verzamelen van voorbeelden over de praktijk van het premierschap is het tijdperk-Lubbers een ware goudmijn. De euthanasie, de kruisraketten, de vele bezuinigingsrondes, de paspoort-affaire, de strijd rond de identificatieplicht, de afslanking van het ambtenarenapparaat, de Europese integratie, de wao; in al die kwesties speelde Lubbers een hoofdrol.

Deze onderwerpen zijn eerder beschreven, maar de werkwijze van de minister-president bleef in die actuele berichtgeving op de achtergrond. Wij hebben de invalshoek omgedraaid: de praktijk van het premierschap is de leidraad in dit boek, de inhoudelijke voorbeelden dienen slechts ter verduidelijking, als case-stories.

Onder Lubbers heeft het premierschap meer gewicht gekregen

[p. 13]

dan ooit tevoren. Lubbers zelf heeft daar, door zijn stijl van werken, een grote bijdrage aan geleverd. Niet voor niets kreeg hij bijnamen die kracht uitstralen: de Macher, de kanselier, de Zonnekoning.

Thatcher bewonderde hem omdat hij de ambtenarensalarissen en de uitkeringen met drie procent kortte: een ingreep die zelfs zij, de ‘ijzeren dame’, niet durfde voor te stellen. En het Amerikaanse weekblad Time lanceerde Lubbers in die dagen als ‘Ruud Shock’.^3.

Ondanks impopulaire maatregelen is Lubbers de populairste politicus van het land gebleven. Hij is niet zozeer geliefd, als wel gerespecteerd: om zijn kennis van zaken, zijn politieke handigheid, zijn wilde creativiteit en zijn vermogen om zowel met de vvd als met de PvdA te regeren.

Dé macht van dé premier bestaat niet. Doorslaggevend voor de invulling van de functie zijn de ambitie en de kwaliteit van de persoon.

Willem Drees, tien jaar lang premier in de jaren veertig en vijftig, ontleende zijn gezag aan zijn grote kennis van zaken. ‘Een beetje zoals Lubbers nu. Drees kende de dossiers heel precies, hoewel dat er toen nog niet zoveel waren als nu,’ zegt Jelle Zijlstra, die onder Drees minister was.^4.

Gijs van der Wiel, de voormalige hoofddirecteur van de Rijksvoorlichtingsdienst, weet als weinig anderen hoezeer premiers van elkaar verschillen. Sinds de oorlog heeft hij ze allemaal van nabij meegemaakt.

‘Piet de Jong was het type minister-president dat opereerde als een onderzeebootkapitein, zijn vroegere functie,’ vertelt Van der Wiel. ‘De Jong wilde niets aan zijn kop hebben. Alleen als het spannend werd verscheen hij aan dek om de leiding te nemen.’

Dries van Agt was gevoelig voor de glamour van de functie. De oud-hoogleraar aan de Katholieke Universiteit in Nijmegen was een vertegenwoordiger van het ‘katholieke arsenaal’. Van der Wiel zegt: ‘Dries heeft graag een indrukwekkende status. Die kan hij ook goed verkopen. Binnenskamers ontleende hij zijn gezag aan zijn formuleringskunst en zijn aangename omgang met mensen.’

3. Time, 23 januari 1984.

4. Jelle Zijlstra in een interview met de auteurs, Wassenaar, 10 maart 1988.

[p. 14]

Biesheuvel, om zijn grote gestalte en zijn golvende kapsel ‘mooie Barend’ genoemd, paste goed in de functie. Van der Wiel zegt: ‘Zijn spreekstijl en toonzetting waren een beetje deftig, wat klassiek. Als hij ergens binnenkwam stónd daar de minister-president. Biesheuvel was de excellentie. En dat wilde hij weten ook. Bij geen enkele minister-president was dat zo sterk.’^5.

Zelf had Barend Biesheuvel in zijn politieke carrière zeven premiers meegemaakt, voordat hij in 1971 zelf tot het hoogste ambt werd geroepen. Over de diversiteit zegt hij: ‘Marijnen was puur de voorzitter van de ministerraad. De Quay hield de club als een vader bijeen. Cals vond ik een baasje. Trad geprononceerd op. Irriteerde ook weleens. Ikzelf heb als premier mijn collega-ministers altijd volop de ruimte gegeven. Lubbers bemoeit zich heel sterk persoonlijk met de zaken van zijn collegae, veel meer dan ik deed en héél veel meer dan De Jong.’^6.

Joop den Uyl was de tegenpool van Van Agt. Voor het uiterlijk van zijn functie had hij weinig aandacht. Hij was een partijpremier die knokte om zijn opdracht, de verwerkelijking van zijn socialistische idealen, te voltooien. Van Agt, destijds zijn vice-premier en later zijn rivaal, zegt over Den Uyl als premier: ‘Enerzijds liet hij van alles gebeuren, anderzijds was hij van een grote bemoeizucht. Dat laatste had hij overigens gemeen met Ruud Lubbers, maar kennelijk wordt daar in de politieke sfeer van nu minder aanstoot aan genomen.’^7.

Is het nu vooral de persoon van Lubbers die het premierschap machtig heeft gemaakt of is er meer aan de hand? Lubbers is een actief en dominerend type, en de omstandigheden hielpen hem die eigenschappen te benutten. Maar je kunt ook zeggen dat de ontwikkelingen in de afgelopen twintig jaar een krachtiger premier vereisten en dat Lubbers daarop inhaakte. Kortom: gewoonlijk maakt de functie de man, maar bij het premierschap maakt de man de functie.

Er zijn drie structurele ontwikkelingen die ertoe hebben geleid dat de minister-president tegenwoordig meer invloed heeft dan voorheen. Die factoren vinden hun oorsprong ergens aan het einde van de jaren zestig en hebben zich sindsdien doorgezet.

1.	De politici hebben de maatschappij ingewikkelder gemaakt,

5. Gijs van der Wiel in een interview met de auteurs, Den Haag, 29 september 1992.

6. Barend Biesheuvel in een interview met de auteurs, Den Haag, 15 augustus 1990.

7. Dries van Agt in een interview met HP/De Tijd, 22 maart 1991.

[p. 15]

	waardoor de overheid zich met steeds meer moet bemoeien. De behoefte aan een coördinator die de besluitvorming regelt, is toegenomen.
2.	Door zijn optredens in de media is de minister-president ver uitgestegen boven de formele status van primus inter pares (de eerste onder zijns gelijken) in het kabinet. De vrijdagse persconferenties en de tv-praatjes versterken wekelijks het beeld van de minister-president als de baas van de andere ministers.
3.	Zijn symboolfunctie is pregnanter geworden door zijn lidmaatschap van de Europese Raad. Te midden van het staatshoofd (de Franse president) en de regeringsleiders van de andere Europese landen representeert de minister-president de Nederlandse natie. In zijn eentje bindt hij de ministerraad en het parlement aan de Europese besluiten.

Het premierschap was aanvankelijk, in de negentiende eeuw, van weinig belang. Het voorzitterschap van de ministerraad rouleerde over de ministers. Een van hen deed het premierschap er als baantje bij. Soms was dat de minister van Justitie, Koloniën, Buitenlandse Zaken of Financiën, maar in de meeste gevallen was het de minister van Binnenlandse Zaken, die toen al zijn werkkamer in het Torentje had.

In het geschreven staatsrecht heeft de ontwikkeling van het premierschap altijd mijlenver achtergelopen bij de heersende praktijk. Al rond de eeuwwisseling werd de behoefte gevoeld aan een minister die de eenheid van het kabinet bewaakte en als ‘hoofd’ van het kabinet betrokken was bij alle belangrijke beslissingen.

Het premierschap groeide in de praktijk. De uitbreiding van de bevoegdheden kreeg stapje voor stapje vorm in het Reglement van Orde, de huisregels van de ministerraad. Maar het heeft nog tot 1983 geduurd voor de minister-president ook in de Grondwet werd genoemd.

Voor die tijd bestond de functie eenvoudig niet, althans niet volgens de wet. Sinds 1983 dus wel, maar nog altijd is de taakomschrijving heel karig. Het is niet vreemd dat het premierschap op papier altijd een zwakke echo is geweest van de dagelijkse werkelijkheid. De functie is omstreden. Net als andere leidende

[p. 16]

posities in het Nederlandse bestuur.

Het vastleggen van een ruime armslag is altijd gestuit op kritiek van de ‘preciezen’. Zij weigeren de minister-president meer formele macht te geven, omdat een ‘krachtpatser’ wringt met twee politieke tradities: de individuele ministeriële verantwoordelijkheid en de noodzaak coalitiekabinetten te vormen.

De ‘preciezen’ houden vast aan het leerstuk van de ‘eerste onder zijns gelijken’, die de minister-president volgens het staatsrecht is. Hij bewaakt de eenheid van beleid, zit de ministerraad voor, bemiddelt in competentieconflicten. Maar het is de ministerraad die knopen doorhakt over de grote politieke onderwerpen, niet de minister-president.

De ‘rekkelijken’ leggen nadruk op de noodzaak van een sterke bovenbaas in het kabinet. De bestuurlijke ontwikkelingen in Nederland en in Europa vragen erom. Leg die steviger functie dan ook vast, vinden zij. Dan is de premier ook aanspreekbaar in de Tweede Kamer, waar hij nu nog vaak buiten beeld blijft.

Deze ruimere bevoegdheden kunnen niet zonder directe invloed van de kiezers, vinden de hervormers, met D66 voorop. Deze partij stelt al vanaf de oprichting voor de premier te laten kiezen door de burger. Een functionaris met meer macht moet ook de directe democratische legitimatie van de kiezer hebben, zo luidt het argument van D66.

Misschien dat de wet de komende tijd wat dichter naar de praktijk kruipt, nu het parlement zich in het kader van staatkundige vernieuwing buigt over de bevoegdheden van de ministerpresident. Het derde kabinet-Lubbers heeft daar in de zomer van 1993 al een voorschotje op genomen.

Op een namiddag, tussen de begrotingsbesprekingen voor 1994 door, stelde het kabinet voor de nieuwverworven invloed van de premier deels vast te leggen in het Reglement van Orde. Zo moet de minister-president de ministerraad kunnen voorstellen een minister of staatssecretaris te ontslaan. Hij zou zelf onderwerpen op de agenda van de ministerraad moeten kunnen zetten. Bovendien moet hij meer armslag krijgen in Europa.

In de praktijk is het premierschap echter al lang zo ver. Toch had Lubbers er behoefte aan de eenmaal verworven macht voor zijn opvolger te verzilveren en op papier te zetten.

[p. 17]

Om duidelijk te maken hoever de praktijk afstaat van het staatsrecht, beschrijven we in dit boek de werkzaamheden van de minister-president van dag tot dag. Een week uit het leven van de premier.

Op maandagmorgen overlegt hij met de adviseurs van zijn departement. De dinsdagmiddag houdt hij doorgaans vrij voor de Tweede Kamer. Woensdags luncht de premier in het Torentje met de vice-premier en de voorzitters van de regeringsfracties. De donderdagavond is gereserveerd voor het wekelijkse overleg op het Catshuis met zijn partijgenoten.

Vrijdags zit hij in de Trêveszaal de ministerraad voor. Direct daarna geeft hij in het perscentrum Nieuwspoort een persconferentie en houdt hij een televisiepraatje. Het weekeinde is eens in het halfjaar gewijd aan de onderhandelingen met de andere Europese regeringsleiders. Elke maandagmiddag vat hij de week samen in zijn vaste gesprek met koningin Beatrix op paleis Huis ten Bosch.

De week begint echter op zondagavond, het moment dat de minister-president in zijn eentje de komende week overziet.