|
| |
| |
| |
Drs Andries de Jong
Appendix.
De grillige sociale en culturele werkelijkheid.
Een overzicht van vijf Sociale en Culturele Rapporten 1974-'82
In 1978 en 1980 drong het nog nauwelijks tot de Nederlandse bevolking door dat de sociaal-economische omstandigheden een dramatische wending namen. In het eerste Sociaal en Cultureel Rapport (scr 1974) werd wel gewezen op het opvallend hoge werkloosheidscijfer van bijna 117.000 in 1973, maar dat binnen enkele jaren drastische ingrepen noodzakelijk zouden worden, werd niet vermoed. In 1978 spreekt het scr-rapport met ingehouden bezorgdheid over de kans dat in 1982 rond 280.000 mensen werkloos zullen zijn. En in 1979 vond bijna 78 procent van de ondervraagden, dat iedereen het recht had er financieel niet op achteruit te gaan. Twee jaar later, toen de werkloosheid in een stroomversnelling raakte, is dat percentage gedaald tot 57, 5.
Niemand kon zich, gebaseerd op wetenschappelijk verkregen materiaal, voorstellen dat binnen enkele jaren het half miljoen werklozen zou zijn gepasseerd, we nu het miljoen naderen en dat moet worden getwijfeld aan de verwachting die het eerste rapport van 1974 uitsprak:... de Nederlander ‘arbeidt onder betere omstandigheden, de kans op werkloosheid schommelt weliswaar, maar is toch aanzienlijk minder dan voor de Tweede Wereldoorlog, de gevolgen van werkloosheid zijn verzacht en op het materiële vlak vrijwel geheel opgevangen.’
Het rapport 1982 herhaalt die uitspraak niet, maar stelt vast dat het sociale verzekeringsstelsel de gevolgen van de werkloosheid niet of nauwelijks meer zal kunnen dragen.
Achteraf valt wel te constateren dat zich in het midden van de jaren zeventig in het ‘opinieklimaat’ een kentering heeft voltrokken. Er heeft zich een tendens tot versobering afgetekend die vrij omvattend en consistent is. Men is beduchter en onze- | |
| |
kerder over de toekomst geworden. Maar of die onzekerheid primair een gevolg is van de economische crisis blijft nog de vraag. Van die somberheid (scr 1982) was al sprake nog voordat zich een sterke welvaartsvermindering aftekende.
Feit is dat de hervormingsgezinde jaren zestig gevolgd zijn door jaren van nuchterheid. Men is ten aanzien van tal van zaken gereserveerder geworden: op het terrein van inspraak, vooral voor scholieren en studenten, het treffen van voorzieningen, onder andere voor werkende vrouwen (zoals crèches), de hoogte van uitkeringen en. subsidies. Toch hebben zich belangwekkende verschuivingen voorgedaan die nog steeds doorzetten, in het bijzonder op het terrein van levensbeschouwelijkheid, huwelijk en seksualiteit. Sinds 1966 is de levensbeschouwelijke tolerantie en de tolerantie tegenover hetero- en homoseksualiteit voortdurend toegenomen. In 1966 vond 35,3 procent van de Nederlandse bevolking een goed huwelijk het belangrijkste in het leven. In 1979 bleek dat percentage te zijn gedaald tot 19,6.
In tien jaar tijd bracht het Sociaal en Cultureel Planbureau vijf Sociale en Culturele Rapporten uit, die te zamen rond 1800 pagina's bevatten. De rapporten bieden een gigantische hoeveelheid informatie over de jaren zeventig, in het bijzonder over het algemene opinieklimaat, ontwikkelingen op het terrein van de economie, arbeid, sociale zekerheid, gezondheidszorg, welzijnsvoorzieningen, wonen, educatie, vrije tijd en recht. Daarnaast worden thema's behandeld als: de problemen van grote steden, de positie van mensen met een laag inkomen en een lage opleiding, de gevolgen van de economische teruggang voor huishoudens.
Er is bij het opstellen van de rapporten gekozen voor een brede benadering. Er bestaat geen voorkeur voor één wetenschappelijke of maatschappelijke visie (scr 1978). Er is getracht recht te doen aan verschillende gezichtspunten: sociaal-wetenschappelijke, rechtswetenschappelijke en economische. De rapporten pretenderen een samenhangende beschrijving te geven van feiten en ontwikkelingen om (scr 1974) het beleid een oriëntatie te geven en (scr 1978) een tamelijk gevarieerd en niet specialistisch publiek te bedienen.
| |
| |
De lezer wordt overladen met informatie over het grillige verloop van de sociaal-culturele werkelijkheid, die in belangrijke mate is teruggebracht tot cijfermatige beschrijvingen, maar zich niet éénduidig laat begrijpen. Er dienen zich schijnbare tegenstellingen aan. Zo wordt bijvoorbeeld (scr 1976) gezegd dat de bevolking behoefte heeft aan hulp die minder geprofessionaliseerd is. Tegelijkertijd is er een toenemend beroep op professionals, mede door een groeiende individualisering. Paradoxaal is ook de waarneming dat mensen in de periode 1970-'75, toen het nog goed ging, meer gericht waren op hun materiële situatie en minder tevreden dan in de periode 1975-'80. De ontevredenheid kan wellicht worden verklaard door de snelle stijging van hetgeen men wil bereiken met de toegenomen welvaart. Snelle veranderingen kunnen destabiliserend werken.
Mensen zijn somberder over de toekomst geworden, maar niettemin overheerst in 1981 (scr 1982) het gevoel van tevredenheid. Een leuk gezin, veel vrienden en kennissen en het belang van vrije tijd zijn een belangrijker plaats gaan innemen. Men gunt zichzelf en anderen de toegenomen vrijheid.
Van ontwrichting door snelle welvaartsvermindering is in 1981 nog weinig te bespeuren. Het Sociaal en Cultureel Planbureau heeft wel rekening gehouden met die kans, getuige de energie die is gestoken in het ontwikkelen van een model om de gevolgen van bezuinigingsvoorstellen te kunnen meten. Bij toepassing van dat model op de eerste belangrijke bezuinigingsvoorstellen (Bestek '81 van het kabinet Van Agt/Wiegel) bleek dat bezuinigingen op de voorzieningen cumulatief zullen werken voor huishoudens met de geringste maatschappelijke en financiële weerstand: de lage inkomensgroepen onder werknemers, zelfstandigen en uitkeringstrekkers. Daarbij gaat het om 26 procent van de bevolking boven de achttien jaar.
De vijf rapporten behandelen nagenoeg alle voor het overheidsbeleid belangrijke thema's op sociaal-economisch en sociaal-cultureel terrein. Een samenvatting gaat uiteraard mank aan volledigheid en moet zich beperken tot een keuze uit de hoofdlijnen. Die keuze is meer ingegeven door persoonlijke en journalistieke inzichten, dan door wetenschappelijke pretentie.
| |
| |
Achtereenvolgens komen aan de orde:
| - | Arbeid |
| - | Sociale zekerheid |
| - | Daling van het (tertiair) inkomen |
| - | De laagste inkomensgroepen |
| - | Wonen en woningnood |
| - | De vier grote steden |
| - | Veiligheid en rechtstoedeling |
| - | Gezondheidszorg en dienstverlening |
| - | Educatie en vrijetijdsbesteding |
| - | Invloed op besturen. |
| |
Arbeid
Als aan de Nederlander wordt gevraagd wat het belangrijkste is in zijn leven dan noemt hij niet in de eerste plaats ‘werk’ of ‘inkomen’, maar een goede gezondheid, gezin en kennissen. Toch beginnen vrijwel alle opeenvolgende Sociale en Culturele Rapporten met de constatering, dat in de afgelopen twee jaar (de periode die een rapport omvat) de economische ontwikkelingen en de werkgelegenheid in de samenleving centraal hebben ge staan.
Het hebben van werk neemt een zeer vitale plaats in. Als in een opinie-onderzoek wordt gevraagd wat de belangrijkste problemen zijn, dan vinden in 1979 de Nederlanders ‘zeer ernstig’ misdaad en onveiligheid (49 procent), de drugproblematiek (bijna 48 procent) en de hoge werkloosheid (ruim 37 procent). Ondanks het feit, dat de werkgelegenheid zowel conjunctureel (door tijdelijke inzinking van de economie) als structureel (door het definitief wegvallen van arbeidsplaatsen bijvoorbeeld door automatisering) drastisch is ingekrompen, verandert de mening over arbeid en werklozen niet of nauwelijks. Je behoort niet werkloos te zijn. Het denkbeeld dat het werkloos zijn iemand persoonlijk verweten kan worden is hardnekkig en algemeen.
Het werkloos worden (scr 1979) blijkt niet als een ‘opluchting’ te worden ervaren. Het betekent een stap terug in de carrière en komt harder aan naarmate men een lagere positie en een
| |
| |
dienovereenkomstig inkomen heeft. Van de werklozen die in 1974 weer een baan kregen, moest 20 procent genoegen nemen met een lager niveau en 51 procent met een lager inkomen.
Er zijn (scr 1980) geen aanwijzingen dat mensen minder graag werk willen dan vroeger. Integendeel, getuige de steeds grotere aanspraak van vrouwen op arbeid. Wel wordt (scr 1980) geconstateerd dat de houding tegenover het werk zelf verandert, vooral bij generaties geboren na 1945. Er is bij hen een grotere behoefte aan vrije tijd die samengaat met een toenemende belangstelling voor intensieve recreatie (bijvoorbeeld sport) en deelname aan verenigingsleven. Ook is sprake van een geringere aanvaarding van traditionele gezagsverhoudingen. Of deze verschuiving zal bijdragen tot een grotere aandrang op werktijdverkorting of zal leiden tot een explosieve groei van deeltijdarbeid valt niet uit de rapporten op te maken. Deeltijdarbeid (scr 1982), dat wil zeggen een baan van minder dan 25 uur per week, neemt volgens de samenstellers maar geleidelijk toe. De toename vindt vooral plaats onder jonge mannen en gehuwde vrouwen in de dienstverlening. In oktober 1977 werkten 531.000 mensen in een deeltijdbaan. In april 1980 was hun aantal tot 673.000 gestegen.
| |
Afnemende werkgelegenheid
De werkloosheid is van invloed op de houding van werknemers en werkgevers op de arbeidsmarkt. Men zal (scr 1974) als werknemer minder selectief worden en eerder een baan accepteren onder het eigen niveau en/of met een lager inkomen, menen de samenstellers. Daarentegen blijken werkgevers selectiever te worden. Ongeschoolden, ouderen, leden van minderheidsgroeperingen, ongehuwden en mensen die eerder werkloos waren krijgen minder kansen. Ze zijn (scr 1976) oververtegenwoordigd in de werkloosheidscijfers.
De totale werkgelegenheid omvatte (scr 1980) in 1977 ongeveer 4,5 miljoen arbeidsjaren. Een kwart van de werkgelegenheid werd in dat jaar gevonden in de zogenaamde kwartaire sector. Dat is 1,1 miljoen arbeidsjaren. Daarvan ging 36 procent naar het Openbaar Bestuur, 21 procent naar medische diensten,
| |
| |
19 procent naar onderwijs, 3 procent naar openbaar vervoer en 21 procent naar overige diensten.
De kwartaire sector legde in 1977 voor 27 procent (67 miljard gulden) beslag op het Bruto Nationaal Produkt. De werkgelegenheid in deze sector - vooral ten gunste van de medische diensten - groeide in de periode 1969-'77 jaarlijks met 2,8 procent. Daarbuiten nam de werkgelegenheid jaarlijks met 0,8 procent af.
Meer dan de helft van de werknemers in de kwartaire sector heeft meer dan middelbaar niveau tegenover 10 tot 20 procent in de andere sectoren.
Er is sinds 1968 een voortdurende toename geweest van het aantal niet-actieven: werklozen, arbeidsongeschikten, zieken. In 1968 bedroeg hun aantal 500.000 en in 1978 bijna 1, 2 miljoen.
In geval van ziekteverzuim (scr 1980), blijkt dat 89 procent binnen zes weken weer is hersteld. Elf procent is langdurig ziek en zorgt daarmee voor 60 procent van het totaal aantal ziekteverzuimdagen.
Verondersteld wordt dat onder de arbeidsongeschikten (waarvan 90 procent volledig is afgekeurd) in 1978 ongeveer 141.000 arbeidsjaren verborgen werkloosheid is schuil gegaan. Uittreding uit het arbeidsproces vanwege een slechte gezondheid vindt in nogal belangrijke mate plaats bij oudere werknemers. Van de mannen tussen zestig en vierenzestig jaar (scr 1978) werkte in 1960 bijna 85 procent. In 1975 was dat percentage gezakt naar 65. In 70 procent van de gevallen was sprake van uittreding om gezondheidsredenen en dat vooral bij de lagere inkomensgroepen.
Deze lagere inkomensgroepen werken ook het meest onder verzwarende omstandigheden. Het scr 1974 meldt dat 46 procent van de arbeiders onder verzwarende omstandigheden werkt: ploegendienst (9 procent) en/of lawaaierig werk (28 procent) en/of vuil werk (28 procent). Het werken onder verzwarende omstandigheden (scr 1982) is in de periode 1974-'80 niet afgenomen en ook de kwaliteit van de arbeid is niet duidelijk verbeterd.
De werkloosheid is vooral tussen 1980 en 1982 in een stroomversnelling geraakt. De langdurige werkloosheid (langer dan zes
| |
| |
maanden) verdubbelde. De werkloosheid (scr 1974) nam in eerste instantie een structureel karakter aan en concentreerde zich in 1973 vooral in de bouw (30 procent), handel (12 procent), metaal (10 procent) en horeca (5 procent). De werkloosheid onder vrouwen was vooral te vinden in de handel (20 procent) en sociaal-medische beroepen (eveneens 20 procent).
In 1974 verwachtte het Sociaal en Cultureel Planbureau dat vooral jongere en oudere werknemers een kwetsbare positie op de arbeidsmarkt zouden gaan innemen. In 1979 bleek 50 procent van de werklozen jonger dan vijfentwintig jaar te zijn (scr 1980). Behalve de algemene oorzaken speelt specifiek voor jongeren: de hoogte van het loon, vooral als boven het minimum wordt uitbetaald, het missen van een passende opleiding en gebrek aan ervaring. Niettemin wordt aangenomen dat jongeren, meer dan de overige categorieën werklozen, kansen hebben om (weer) aan de slag te komen.
Na 1979 is de werkloosheid onder etnische minderheden snel gaan stijgen. In 1980 (scr 1982) bedroeg de werkloosheid onder werknemers afkomstig uit landen rond de Middellandse Zee en uit Suriname bijna 30.000. In 1981 was dit aantal gestegen tot bijna 46.000.
| |
Niet geregistreerde arbeid
Niet-officiële arbeid (scr 1982) kan ‘wit’ en ‘zwart’ zijn. In het eerste geval gaat het om informele arbeid: huishoudelijk werk, doe-het-zelven, verzorging en vrijwilligerswerk. Voor deze arbeid wordt geen prijs in rekening gebracht, maar hij voorziet wel in behoeften en draagt bij tot de welvaart. Bij zwarte arbeid is wel sprake van betaling, maar die betaling wordt buiten de belasting en de afdracht van sociale premies gehouden. Over zwarte arbeid is weinig meer bekend dan gissingen. Sommigen denken dat de omvang aanzienlijk is en komen tot schattingen van 10 procent van het Nationaal Inkomen. Vrij algemeen is men het erover eens dat het verschijnsel toeneemt, met name in de dienstensector en handel.
Loonstijging, inflatie en toenemende belastingdruk, maar ook de mogelijkheid kapitaalgoederen (gereedschappen) zelf aan te
| |
| |
schaffen, zouden belangrijke oorzaken zijn voor het doe-het-zelven en het zwart werken.
Over informele arbeid is door twee tijdsbestedingsonderzoeken meer bekend. Gemiddeld leverde iemand in de periode 1975-'80 twee maal zoveel niet betaalde als officiële arbeid. Met inachtneming van een onbetrouwbaarheidsmarge werd in 1980 ruim 4,5 miljoen jaar officiële en 9,2 miljoen jaar informele arbeid verricht, die varieert van huishoudelijk werk tot vrijwilligerswerk.
In de arbeid heeft zich tussen 1975 en 1980 een lichte verschuiving voorgedaan. Mannen zijn iets meer huishoudelijke arbeid en iets minder officiële arbeid gaan doen. En vrouwen zijn juist iets minder huishoudelijke en meer officiële arbeid gaan doen.
| |
Sociale zekerheid
In 1981 waren rond drie miljoen mensen in Nederland afhankelijk van een uitkering krachtens één van de volksverzekeringen, werknemersverzekeringen of Algemene Bijstandswet (abw). Daarmee was een bedrag gemoeid van 103 miljard gulden. Deze uitkeringen geven niet-actieven zekerheid: inkomenszekerheid en zekerheid van hulp die uit verschillende regelingen zoals de Ziekenfondswet voortvloeit.
De druk van sociale zekerheid is toegenomen van 24 procent van het Nationaal Inkomen in 1974 tot 33 procent in 1981. Deze kostenstijgingen zijn geen nieuw verschijnsel. In de periode 1963-'82 stegen de kosten (exclusief de Algemene Bijstandswet) jaarlijks met 16 procent.
In vergelijking tot andere landen van Europa speelt de overheid naar verhouding een geringe rol. De sociale zekerheid wordt vooral gefinancierd uit premiebetalingen (scr 1974). In Nederland betaalt de overheid (begin 1973) 13 procent mee aan de sociale zekerheid; in België is dat 30 procent, in Duitsland 23 procent, in Frankrijk 16 procent, in Italië 24 procent, in Engeland 40 procent en in Denemarken 80 procent.
De sociale zekerheid (scr 1978) neemt een centrale plaats in
| |
| |
het wijder verband van de sociale en economische structuur van de samenleving in. Het gaat niet alleen om individuele bestaanszekerheid; de samenhang tussen sociale zekerheid en werkgelegenheid, de invloed op de inkomensverdeling en op de sociale verhoudingen is evident.
Al in 1976 wordt gewezen op de toenemende druk op het sociale verzekeringsstelsel. De stijging van de kosten en de vermindering van het Nationaal Inkomen zijn daar debet aan. Het beroep op sociale zekerheid komt overigens niet alleen door de toegenomen werkloosheid. Het aantal bejaarden nam bijvoorbeeld toe van één miljoen in 1970 tot 1,3 miljoen in 1981. Het aantal arbeidsongeschikten nam toe van rond 350.000 mensen in 1965 tot ruim 650.000 mensen in 1981. Daarbij valt het stijgend aantal jongeren in de wao/aaw op. In 1980 was van het totaal aantal arbeidsongeschikten 50 procent jonger dan vijfenveertig jaar.
Maar ook de uitbreiding van het sociale stelsel heeft bijgedragen aan de druk op de sociale voorzieningen. Zo werd het stelsel enkele jaren geleden uitgebreid met de aaw, die onder meer uitkeringsrechten verleent aan werkende gehuwde vrouwen die arbeidsongeschikt worden.
Er blijven desalniettemin wensen over. Er is (scr 1978) nog steeds een verschil in risicodekking tussen werknemers en zelfstandigen, weduwnaren met achtergebleven kinderen hebben geen recht op een uitkering krachtens de Algemene Weduwen en Wezenwet, er bestaat geen arbeidsongeschiktheidsregeling voor huisvrouwen, gehuwde vrouwen die geen kostwinner zijn, hebben na zes maanden werkloosheid geen recht meer op een uitkering, er bestaat nog geen verlofregeling voor ouders met zieke kinderen en er is nog geen pensioenwet voor werknemers.
Bij verdere uitbreiding of verbetering speelt in het bijzonder de Derde Richtlijn van de eeg van 1978 een rol. Deze richtlijn eist dat eind 1984 mannen en vrouwen voor de sociale zekerheid gelijk dienen te worden behandeld. Iedere uitbreiding (scr 1978) zal echter ergens anders een beperking betekenen. Ingrijpende wijzigingen zullen volgens de samenstellers niet kunnen uitblijven. Hierbij gaat het om het uitkeringsstelsel en de uitvoeringsstructuur.
| |
| |
De publieke opinie over de sociale zekerheid is vrij ingewikkeld en vertoont tussen 1968 en 1981 verschuivingen. In 1974 was, evenals in 1968, ongeveer 85 procent van de ondervraagden tevreden over de sociale zekerheid. De meest gehoorde mening in 1974 was ‘handhaven wat we hebben’, met daarnaast een niet onbelangrijke groep van een derde die voorstander was van inkrimping. In 1976 vond ruim 50 procent van de ondervraagden dat er moest worden bezuinigd op de sociale zekerheid, maar kon niet aangeven waarop. De tevredenheid is in 1976 gedaald tot 67 procent.
Positief is vooral de houding bij hoogopgeleiden en politiek links georiënteerden. Voorstanders van inkrimping en bezuiniging, vooral ten gunste van premieverlaging, zijn relatief sterk te vinden onder vvd-stemmers en ouderen tussen de vijftig en vierenzestig jaar. Rond 75 procent van de ondervraagden (scr 1982) onderschrijft dat er misbruik wordt gemaakt van de sociale voorzieningen.
Er is een algemene negatieve houding niet alleen tegenover werklozen, maar ook tegenover arbeidsongeschikten. Dat voert overigens de Nederlander niet tot de conclusie, dat er snel grote veranderingen moeten komen. De stemming is veeleer nuchter: ‘Zoveel mogelijk het gewonnene behouden’.
| |
Daling van het (tertiair) inkomen
‘De Nederlander is bezig de tering naar de nering te zetten’ luidt een conclusie in het rapport 1980. Daar is ook reden toe. Het rapport 1982 beschrijft de gevolgen van de bezuinigingen op collectieve voorzieningen: openbaar vervoer, culturele en recreatieve voorzieningen, gezondheidszorg en maatschappelijke dienstverlening, onderwijs en voorzieningen op het terrein van wonen. Wie van deze voorzieningen profiteert, geniet als het ware een inkomen in natura of tertiair inkomen.
Over reële inkomensdaling is in de regel meer bekend dan over de gevolgen voor de inkomens van huishoudens van inkrimping van collectieve voorzieningen. Tot 1979 zijn het minimuminko- | |
| |
men en het modale inkomen nog enigszins verbeterd, terwijl de hogere inkomens er al niet meer op vooruit gingen. Na 1979 zijn ook de ontvangers van het minimumloon en modale inkomen gaan inleveren. Daarop zijn huishoudens meer en meer hun uitgaven gaan instellen. Zo is er op nominale basis (dus zonder acht te slaan op de prijsontwikkeling) in de aanschaf van duurzame goederen als televisie, koelkasten en wasmachines een teruggang van 6 procent tussen 1978 en 1980. Deze teruggang wordt slechts ten dele verklaard uit verzadiging van de markt.
Wie zijn nu het meest kwetsbaar bij bezuinigingen? Dat zijn volgens onderzoek:
| - | hoogbejaarden die zelfstandig wonen; |
| - | werklozen, die in het eerste half jaar 80 procent van hun laatste inkomen ontvangen, daarna gedurende twee jaar 70 procent (wwv) en vervolgens terugvallen op het sociaal minimum; |
| - | jongere mensen in de arbeidsongeschiktheidsregeling, die vaak nog hun carrière moesten opbouwen en van allerlei toeslagen afhankelijk waren; |
| - | gescheiden vrouwen, waarvan ongeveer 35 procent (van de 180.000) afhankelijk is van de Algemene Bijstandswet; |
| - | kleine zelfstandigen die afhankelijk zijn van de (groei in de) consumptie. |
Deze groepen ondergaan onevenredig sterk de gevolgen van de reële inkomensdaling.
Ondergaan zij ook onevenredig sterk de gevolgen van bezuinigingen op voorzieningen? Het Sociaal en Cultureel Planbureau heeft een onderzoeksmodel uitgewerkt om de effecten van bezuinigingsmaatregelen voor huishoudens te meten. Daarvoor is vooral van belang te weten wie en in welke mate gebruik maakt van de verschillende voorzieningen en regelingen.
Een voorbeeld ter illustratie. Op het gebied van volkshuisvesting bestaan huursubsidieregels. Mensen met een laag inkomen en een verhoudingsgewijs hoge huur kunnen daar een beroep op doen. Op het gebied van huisvesting bestaat ook het zogenaamde huurwaarde-forfait. Wie eigenaar is van een woning en die zelf bewoont, dient volgens een bepaalde formule een bedrag bij het inkomen op te tellen en belasting te betalen voor
| |
| |
het gebruik van de eigen woning. Als de overheid geld nodig heeft kan zij bijvoorbeeld de huursubsidie verminderen, het huurwaarde-forfait verhogen of beide doen.
Maatregelen op het gebied van de huursubsidie treffen andere mensen dan maatregelen op het gebied van huurwaarde-forfait. Weet je welke mensen van de regelingen gebruik maken, dan weet je ook welke invloed van de maatregelen uitgaat op het tertiair inkomen.
Die berekeningen zijn gemaakt. Zo profiteerden in 1977 de hoogste (10 procent) inkomensgroepen het meest van de collectieve voorzieningen. In guldens omgerekend kwam dat neer op f 6.700,- per jaar. De laagste inkomensgroepen hadden een profijt van f 2.000, -.
Op basis van onderzoek in 1977 en 1979 is de volgende uitsplitsing te maken:
| - | voorzieningen op het gebied van volkshuisvesting, cultuur en recreatie komen voor 60 procent ten goede aan hogere inkomensgroepen; |
| - | voorzieningen op het terrein van onderwijs en vrije tijd komen vooral ten goede aan huishoudens uit de middengroepen; |
| - | voorzieningen op het terrein van de gezondheidszorg (exclusief de ambulante en geestelijke gezondheidszorg), maatschappelijke dienstverlening en rechtshulp komen voor 70 procent ten goede aan huishoudens die rond moeten komen met het sociale minimum. |
Op grond van deze inzichten is een aantal maatregelen uit de Heroverwegingen 1 vàn Bestek '81 (kabinet Van Agt/Wiegel) die minder ver gaan dan de huidige maatregelen, op hun effecten bekeken. De conclusie is eenduidig: er dreigt een cumulatief effect van de bezuinigingen bij de laagste inkomensgroepen.
| |
De laagste inkomensgroepen
Rond 26 procent van de Nederlandse bevolking boven achttien jaar (scr 1974) behoort tot de zogenaamde laagstgeklasseerden. Het meest bepalende kenmerk is een laag inkomen en zij worden
| |
| |
verder getypeerd door het hebben van alleen een lagere-schoolopleiding en het uitoefenen van een beroep waarvoor minimale kennis en ervaring nodig zijn. Deze mensen bevinden zich vrijwel steeds in situaties met slechte werkomstandigheden, weinig bevredigend werk, slechte huisvesting. Bij hen komen betrekkelijk veel langdurige aandoeningen voor. Ze maken bovendien opvallend weinig gebruik van voorzieningen. Het minst (scr 1976) gebruik van voorzieningen maken de ouderen en ongehuwden onder hen die in de grote steden, in het bijzonder in het westen van het land, wonen.
De voorzieningen waarvan de laagstgeklasseerden het meest gebruik maken (scr 1980) zijn medische voorzieningen (exclusief de ambulante geestelijke gezondheidszorg) en sociale voorzieningen (met uitzondering van de peuterspeelzalen). Het zijn vooral de éénoudergezinnen, weduwen, weduwnaars en gescheidenen en in mindere mate ouderen, die de weg naar deze voorzieningen vinden.
Over het algemeen wordt zeer weinig gebruik gemaakt van educatieve en recreatieve voorzieningen. De lagere inkomensgroepen maken, naast ouderen en alleenstaanden, wel gebruik van subjectsubsidies (individuele huursubsidies).
Het ongunstigst van de laagste inkomensgroepen zitten de vrouwen. Onder hen wordt gemiddeld ook meer stress aangetroffen.
De ongunstige situatie van de laagste inkomensgroepen in het westen van het land komt vooral op tekening van slechte huisvesting en het vrij veel voorkomen van sociale isolatie (scr 1978).
Er zijn ten aanzien van de ‘algemene deprivatie’, zoals de positie van de laagste inkomensgroepen omschreven kan worden - met daartegenover ‘algemeen welzijn’ -, in de periode 1974-'82 wel een aantal verschuivingen opgetreden. Er was sprake van een toename van aanschaf van duurzame goederen, woningbezit en autobezit en er was een toename van vrijetijdsbesteding. Opvallend is (scr 1982) dat mensen met een gevarieerd vrijetijdspatroon opmerkelijk vaker ziek zijn, dan mensen die zo'n bestedingspatroon niet kennen.
| |
| |
Voor mensen beneden de veertig jaar geldt meer dan in 1974 dat een laag inkomen samengaat met slechte huisvesting. Een laag inkomen en een lage opleiding zijn ook sterker gaan samenhangen met sociale isolatie (weinig contact met buren, eenzaamheid enzovoort). Bij ouderen blijkt een weinig gevarieerd vrijetijdspatroon samenhang te vertonen met sociale isolatie.
Nog meer dan in 1974 bevinden oudere ongehuwden zich in een kwetsbare positie. Mogelijk is er een verband met het toenemend aantal uitkeringstrekkers en alleenwonenden onder hen.
Samengevat over de periode 1974-'82 verschijnt het volgende beeld: een laag inkomen en/of opleiding zijn de belangrijke oorzaken voor algemene tekorten en knelsituaties, die vooral voorkomen bij ouderen, bewoners van verstedelijkte gebieden, bewoners van het westen van het land, de niet-gehuwden van veertig tot vijfenzestig jaar. De meest gedepriveerden onder hen zijn degenen die wonen in de grote steden.
| |
Wonen en woningnood
Niet minder dan 44 procent van de vastgestelde vraag naar woonruimte is geregistreerd in Amsterdam, Rijnmond, Den Haag en westelijk Utrecht. Bijna de helft daarvan komt voor rekening van Amsterdam, terwijl Amsterdam maar 10 procent van de totale woningvoorraad in Nederland heeft.
Het woningvraagstuk is (scr 1980) door de regering voortdurend minimalistisch benaderd. De beschrijvingen in de scr-rapporten vormen daar geen uitzondering op. In 1974 wordt geschreven dat de woningnood kwantitatief voorbij is. De uitbreiding van de behoefte aan woonruimte wordt vooral veroorzaakt door voortgaande vermindering van de woningbezetting (kleiner wordend gezin). Wat nog zou spelen is de vervanging van rond 700.000 woningen in bouwtechnisch slechte staat, dat is ruim 16 procent van de totale woningvoorraad in Nederland. Aandacht zou vooral worden gevraagd voor de kwaliteit van het wonen. De na-oorlogse bouw is saai, kil en monotoon. Rond 45 procent van de bevolking wil ook wel verhuizen naar een andere woonplaats. De overgrote meerderheid wil naar een
| |
| |
eengezinswoning met tuin in een rustige, groene omgeving met gewaarborgde privacy. Kortom, aan wonen worden meer eisen gesteld: meer ruimte, minder inwoning en meer wooncomfort.
Wel is er (scr 1976) onvoldoende tegemoet gekomen aan de woonruimtebehoefte van alleenstaanden. Het leefsituatieonderzoek van 1974 bracht aan het licht dat 15 procent van de alleenstaanden onder de dertig een woning of een wooneenheid in gebruik heeft. Voor het jaar 2000 wordt verwacht dat twee derde van de huishoudens in Nederland uit alleenstaanden zal bestaan.
Er blijkt echter (scr 1978) in de jaren daarvoor een te optimistische benadering van het tekort aan woningen. De immigratie en de terugslag in de bouw na 1973 hebben het beeld verslechterd. Niettemin wordt in 1978 verwacht dat in 1985 het tekort kan worden opgeheven. Te meer omdat de stadsvernieuwing op gang is gekomen. In 1973 trok het Rijk hiervoor nog geen 300 miljoen gulden uit. In 1976 was dat bedrag gestegen tot 600 miljoen gulden. Het beleid is bij stadsvernieuwing het accent gaan leggen op handhaven van de woonfunctie in stadsvernieuwingsgebieden en op het verbeteren van woningen in plaats van sloop en vervanging. Meer en meer wordt erkend dat de huidige bewoners als eersten in aanmerking moeten komen voor de opgeknapte woningen.
In 1980 (scr 1980) is duidelijk geworden dat het woningtekort in 1985 niet opgeheven zal zijn. Er zullen in 1985 ruim 5,1 miljoen woningen nodig zijn en in 1990 minimaal 5,5 miljoen. Berekend werd dat er dan per jaar minstens 103.000 nieuwe woningen moeten worden gebouwd.
Het steeds maar blijvende tekort aan woningen heeft de woonruimteverdeling weer actueel gemaakt. Er is vooral vraag naar huurwoningen, terwijl de beheersvorm drastisch is gewijzigd ten gunste van het eigen woningbezit. In 1977 werd 43,4 procent van de woningvoorraad bewoond door de eigenaars zelf, tegen 36 procent in 1973.
Inmiddels blijken de kosten van wonen aanzienlijk te zijn geworden. In de nieuwbouw zijn deze kosten harder gestegen dan de inkomensontwikkeling; gedeeltelijk door de stijging van de bouwkosten, maar voor een belangrijk gedeelte door de stijging van de geboden woonkwaliteit.
| |
| |
De woningnood (scr 1982) is vooral voor bepaalde groepen woningzoekenden en in bepaalde delen van het land nijpend: voor jongeren en in de grote steden. De woningzoekenden worden getroffen door de stagnatie van de woningmarkt. Het aantal verhuizingen met name van huur- naar koopwoningen daalt, terwijl starters op de huisvestingsmarkt ook nog geconfronteerd worden met een dalend aanbod van kamers.
In 1971 bood 6,2 procent van de huishoudens een kamer aan. In 1975 was dat 3,9 procent en in 1980 nog maar 3,2 procent. Wel is, zij het vertraagd, de bouw van een- en tweepersoonswoningen van de grond gekomen.
De combinatie van woningnood en leegstand heeft sterk bijgedragen tot het verschijnsel kraken. Woningen en gebouwen worden, al dan niet met instemming van de eigenaar, zonder vergunning in gebruik genomen. Dit doorkruisen van de officiële woonruimteverdeling wordt door velen gezien als een acceptabele reactie op de woningnood. Meer dan de helft van de Nederlandse bevolking tolereerde in 1981 het kraken.
Overigens bedroeg de totale leegstand in 1981 niet meer dan 2,3 procent, wat voor het functioneren van de woningmarkt als aanvaardbaar wordt beschouwd. Spectaculair hoog was echter de leegstand bij woningen die nog nimmer bewoond waren. In 1977 was de leegstand in deze woningen 7 procent, maar in 1981 was de leegstand 15 procent.
| |
De vier grote steden
De opeenstapeling van ongunstige situaties spitst zich geografisch vooral toe op de vier grote steden: Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht. In deze steden woont bijna 18 procent van de totale bevolking, die bestaat uit een groot aantal kwetsbare groepen. In de eerste plaats bejaarden. Het landelijk percentage bejaarden bedroeg in 1980 11,5 procent. In de vier grote steden was dat percentage 16,6. Deze ouderen zijn in verhouding financieel weinig draagkrachtig met dienovereenkomstige kenmerken: laag opleidingsniveau, slecht gehuisvest, enzovoort. In de grote steden woont het grootste aantal mediterra- | |
| |
nen, Antillianen en Surinamers. Het landelijk percentage was 3,5 in 1981. In de grote steden bedroeg dat percentage 11,2. Voorts hebben de grote steden het grootste aantal oude en weinig comfortabele woningen.
Op beleidsniveau zijn voorstellen, met name vervat in het zogenaamde rapport ‘Een schuyt die tegen de stroom wordt opgeroeyt’, om deze steden bestuurlijk tijdelijk in een uitzonderingspositie te plaatsen. Maatregelen die de leefbaarheid moeten vergroten kunnen dan sneller worden uitgevoerd.
| |
Veiligheid en rechtstoedeling
Het zijn de inwoners van grote steden die zich het meest onveilig voelen. Ouderen, lager opgeleiden en gelovigen, zo blijkt uit onderzoek, maken zich het meest ongerust over de criminaliteit. Die ongerustheid lijkt door twee factoren te worden bepaald: de angst om zelf slachtoffer te worden en ongerustheid over de criminaliteitssituatie in het algemeen.
De toename van criminaliteit heeft de druk op het justitiële apparaat verhoogd. Maar het is niet alleen de toename van criminaliteit die voor meer werk zorgt. De toegenomen mondigheid en individualisering (scr 1980) hebben een verhoogd beroep op de rechtsgang tot gevolg, met nieuwe rechtsaanspraken en grotere alertheid op rechtsbescherming. Deze ontwikkeling vraagt om uitbreiding van mogelijkheden, zoals de invoering van de ombudsman, klachteninstanties, vereenvoudiging van procedures (bijvoorbeeld bij echtscheiding). Een samenhangende visie op de plaats en vormen van rechtstoedeling in de samenleving ontbreekt.
Het meest in het oog springend is de toename van vermogensdelicten. Vermogensdelicten, vernielingen en verkeersdelicten leggen de grootste druk op politie en openbaar ministerie, terwijl er een daling van het aantal ophelderingen is. In 1980 werden 700.000 misdrijven geregistreerd en 210.000 verdachten. Verdeeld naar soorten misdrijven levert dat het volgende staatje op:
| |
| |
| - | vermogensdelicten met als leeuwenaandeel winkeldiefstal- en zakkenrollerij: 506.000 |
| - | verkeersdelicten: 75.000 |
| - | vernielingen: 73.000 |
| - | misdrijven tegen personen en leven: 19.000 |
| - | zedenmisdrijven: 8.000 |
| - | misdrijven tegen de openbare orde: 7.000 |
| - | overtreding van de opiumwet: 5.000 |
| - | overtreding van de vuurwapenwet: 3.000 |
In cijfers uitgedrukt stond tegenover 579.000 geregistreerde vermogensdelicten en vernielingen in 1980 373.000 in 1975. Van het aantal vermogensdelicten kon in 1980 19,3 procent worden opgehelderd. Rond 18.000 gevallen werden door de rechter afgehandeld. Van de 75.000 geregistreerde verkeersmisdrijven kon bijna 75 procent worden opgehelderd. Rond 32.000 verkeersmisdrijven werden door de rechter afgehandeld. Maar liefst 90 procent van het werk van kantonrechters betreft verkeersovertredingen. In totaal werden in 1980 20.000 mensen in verzekerde bewaring gesteld, 10.000 mensen kwamen in voorlopige hechtenis en 16.000 mensen werden onvoorwaardelijk gevangen gehouden.
Bekend is dat vooral mannelijke daders tussen vijftien en vijfentwintig jaar in contact komen met politie en justitie en veel van hen komen vooral uit de lagere inkomensgroepen.
Baldadigheid en vernielingen gaan vaak samen met alcoholmisbruik. Buiten de bedrijven, scholen, sportclubs en dergelijke, die slachtoffer zijn, zijn het in de helft van de gevallen ook jongeren zelf die worden getroffen.
In de criminaliteit is (scr 1982) sprake van een kwalitatieve verschuiving. Criminaliteit is een jongerenprobleem geworden, terwijl het aandeel van buitenlanders in de huizen van bewaring en gevangenissen in sommige gevallen tot 50 procent is opgelopen.
In de houding tegenover criminaliteit zijn geen grote veranderingen gekomen. Voorstanders van de invoering van strengere straffen en de doodstraf zijn in sterke mate te vinden onder ouderen, uitkeringstrekkers, lagere employés en mensen die in
| |
| |
het zuiden van het land wonen. Mensen die vaak misdaadberichten lezen zijn verhoudingsgewijs meer deze mening toegedaan.
In de rechtshulp hebben zich de afgelopen tien jaar enkele belangrijke veranderingen voorgedaan. De rechtshulp laat zich in drie categorieën beschrijven: de sociale praktijk (vooral door advocatencollectieven), de familiepraktijk en de handelspraktijk.
De sociale rechtshulp blijkt in de eerste plaats door lagere inkomensgroepen te worden ingeschakeld. In 1973 was de rechtswinkel nog nauwelijks bekend. Nu maakt 3 procent (160.000 mensen) van de volwassenen in Nederland er minstens eenmaal per jaar gebruik van.
| |
Gezondheidszorg en dienstverlening
De lichamelijke gezondheid van de Nederlandse bevolking is op één na de beste in de wereld. Weliswaar was de gemiddelde levensverwachting in het begin van de jaren zeventig aan het dalen, maar tussen 1975 en 1980 nam deze weer toe, onder meer door een lichte daling van het aantal doden als gevolg van harten vaatziekten en verkeersongelukken.
In 1980 bedroeg de gemiddelde levensverwachting van mannen 72,4 jaar en van vrouwen 79,2 jaar. Hart- en vaatziekten, kwaadaardige nieuwvormingen (gezwellen) en verkeersongelukken zijn de belangrijkste doodsoorzaken. Ruim 77 procent van de bevolking zei in 1980 dat zijn gezondheidstoestand (zeer) goed is tegenover 74 procent in 1977.
De kosten van de gezondheidszorg zijn gestegen van 17,8 miljard gulden in 1975 tot meer dan 25 miljard gulden in 1978. In diezelfde periode stegen de kosten voor maatschappelijke dienstverlening van 1,3 miljard tot 2,3 miljard, waarvan ruim 1 miljard voor de gezinsverzorging.
Wat de sociale dienstverlening betreft, blijkt de gezinsverzorging (scr 1974) in 67 procent van de gevallen te werken voor (zelfstandig wonende) bejaarden. Van de kruisverenigingen is 73 procent van de bevolking lid. In 1980 waren er 4700 formatieplaatsen voor wijkverpleegsters.
Het maatschappelijk werk bood met 1600 formatieplaatsen in
| |
| |
1980 aan ongeveer 140.000 mensen hulp. In datzelfde jaar gaven sociale raadslieden en de maatschappelijk advies- en informatiecentra aan ongeveer 200.000 mensen advies.
Praktische hulp die gezinnen en alleenstaanden nodig hebben, wordt slechts gedeeltelijk door professionals gegeven. Waar hulp nodig is, wordt deze in 54 procent van de gevallen informeel gegeven, bij 27,9 procent is sprake van een combinatie van informele hulp en hulp van gezinsverzorgster en/of wijkverpleegster. In 12 procent van de gevallen ontvangt men alleen professionele hulp en aan 6 procent van de mensen die hulp behoeven, wordt geen enkele hulp verleend.
Op het terrein van de gezondheid en gezondheidszorg is een aantal niet geringe vraagstukken. Er blijkt (scr 1976) een toename van chronische aandoeningen die samenhangt met de welvaart. In 1980 zei 7,4 procent van de bevolking last te hebben van een aanhoudende aandoening, bijvoorbeeld reuma of ademhalingsmoeilijkheden.
Ook het aantal gehandicapten neemt toe als gevolg van het verouderen van de bevolking. In 1979 waren 1,2 miljoen mensen gehandicapt (volgens objectieve maatstaven, niet volgens subjectieve beleving). Van het totaal aantal gehandicapten is 38 procent ouder dan vijfenzestig jaar.
Mede dankzij de preventieve zorg neemt het aantal geestelijk gehandicapten niet toe. De sociale en medische zorg wordt voorts geconfronteerd met de toename van alcoholgebruik. Er waren in 1980 rond 185.000 problematische drinkers. Zij krijgen gemiddeld meer dan 20 centiliter alcohol per dag binnen. Het aantal heroïnegebruikers wordt geschat op 10.000 tot 15.000 mensen in 1980.
| |
Verbreding gezondheidszorg-begrip
In het begin van de jaren zeventig (scr 1974) kwam de toename van psychosomatische stoornissen in de aandacht. Of dit samenhing met een sterkere onderkenning of dat het een zelfstandige ontwikkeling betrof, is niet met zekerheid aan te geven. Wel zeker is dat de huisarts hier weinig op is berekend. Tussen 1965 en 1971 (scr 1976) is het ziekteverzuim door psychische afwij- | |
| |
kingen bij mannen met 26 procent gestegen en bij vrouwen met 38 procent. Jongeren tussen 25 en 29 jaar melden zich om die reden het meest ziek.
Door de onderkenning dat psycho-sociale problematiek een belangrijke rol speelt, heeft de eerste-lijns gezondheidszorg de nodige aandacht gekregen. In de zogenaamde eerste lijn werken in principe meerdere disciplines met elkaar samen, met name de medische en maatschappelijke dienstverlening. Hiermee wordt tevens beoogd de kosten in de tweede lijn (inrichtingen en dergelijke) te beperken.
Eind 1978 verbleven bijna 40.000 mensen in een ziekenhuis (kosten per verpleegdag in 1979: f 380,-); ruim 23.000 mensen in een psychiatrisch ziekenhuis (kosten f 184,- per dag); ruim 28.500 mensen in een inrichting voor zwakzinnigenzorg; bijna 43.000 mensen in een verpleegtehuis (kosten f 163,- per dag); ruim 136.500 mensen in een bejaardenoord (kosten f 59,-per dag).
In verband met de eerste-lijns ontwikkeling is te wijzen op twee trends: er is (scr 1976) een toenemend beroep op de huisarts, waarbij psycho-sociale klachten de kern van de problemen uitmaken en er is, door de samenwerking in de eerste lijn, een toenemend beroep op maatschappelijke dienstverlening.
Het raadplegen van de huisarts (scr 1976) is mede afhankelijk van factoren die weinig met de medische gesteldheid te maken hebben. De ruimere interpretatie van het begrip gezondheid (scr 1978) gaat gepaard met een toenemend gebruik van gezondheidsvoorzieningen. De lichamelijke gezondheid van de Nederlander als zodanig gaat niet achteruit.
Meestal melden (scr 1980) mensen problemen, spanningen en ingrijpende gebeurtenissen aan professionals wanneer er tegelijkertijd sprake is van psychosomatische klachten. Hierbij zijn waarneembare verschillen naar gelang de economische status van mensen. Oudere mensen en mensen uit lagere sociaal-economische milieus ondervinden meer problemen en spanningen dan jongeren en mensen uit hogere milieus. Tegelijkertijd zeggen mensen uit hogere milieus vaker hulp te krijgen bij het oplossen van problemen dan personen uit lagere sociaal-economische milieus.
| |
| |
| |
Educatie en vrijetijdsbesteding
Onderwijs is van oudsher (scr 1974) een middel geweest tot kennisvergroting en sociale mobiliteit. Onderwijs (scr 1982) wordt beschouwd als een voorziening waar mensen alleen maar, zowel maatschappelijk als individueel, beter van kunnen worden.
Over de functie van het onderwijs (scr 1980) bestaat consensus: het gaat hoofdzakelijk om algemene vorming en beroepsvoorbereiding. In 1979 vindt 92, 5 procent van de ondervraagde mensen dat iedereen zoveel onderwijs moet kunnen volgen als hij of zij wil. En dat is niet bij een mening gebleven. In acht jaar tijd vervijfvoudigde de deelname van volwassenen aan het part-time algemeen vormend onderwijs (mavo/havo) van dagen avondscholen.
Het scr 1978 concludeert dat rond 40 procent van de Nederlandse bevolking deelneemt aan vormen van educatie: 3,5 miljoen jonge Nederlanders neemt deel aan het volledig dagonderwijs en 2,5 miljoen (jong)volwassenen aan het part-time onderwijs. In totaal gaf de overheid in 1980 rond 25 miljard gulden uit aan onderwijs, vorming, ontwikkeling en scholing. Het onderwijs zelf neemt daarvan ruim 90 procent voor zijn rekening.
Er is sprake geweest van een explosieve groei van het onderwijs, maar dat betekent nog niet dat het onderwijs een hefboom is voor maatschappelijke gelijkheid. Het onderwijsniveau dat gehaald wordt (scr 1974), blijkt samen te hangen met het niveau van de ouders. De lagere sociale klassen blijven achterlopen, terwijl kinderen uit hogere sociale klassen ook meer presteren en naar hogere opleidingen gaan.
In 1974 verlieten 34.000 jongeren de eerste fase van het vervolgonderwijs zonder diploma. Van hen keerden 16.000 terug in het partieel onderwijs. Bijna 18.000 jongeren keerden de school definitief de rug toe met feitelijk alleen een kans op ongeschoolde arbeid.
Tussen 1961 en 1974 is het aandeel van de lagere sociale milieus in het onderwijs toegenomen van 11 procent naar 18 procent en is het aandeel van de hogere milieus afgenomen van 42 procent naar 33 procent. Afgezet tegen de omvang van het aan- | |
| |
tal mensen in hogere en lagere milieus is dat maar een betrekkelijke verschuiving.
Wel is er een aanmerkelijke toename in de deelname van meisjes en vrouwen. In 1974 wordt als overheersende trend aangegeven dat meisjes naar lagere opleidingen gaan dan jongens. In de deelname aan het volledig dagonderwijs na de leerplicht hebben jongens een twee derde meerderheid. Er wordt in 1974 al een verschuiving opgemerkt. De deelname aan het dagonderwijs door meisjes stijgt. Bij het part-time dag-avondonderwijs voor volwassenen is de stijging zelfs explosief. Bij dit dagonderwijs zijn de deelnemers voor 94 procent vrouw en bij het avondonderwijs voor 61 procent. Tussen 1978 en 1980 nam de deelname aan het part-time dagonderwijs toe met 58 procent en aan het avondonderwijs met 71 procent. Tegenover deze toename staat dat slechts 35 procent van de deelnemers aan het avondonderwijs het diploma haalt en bij het dagonderwijs 50 procent. Ook is er slechts een betrekkelijk uitzicht op het kunnen verkrijgen van een baan met een diploma van het dag-avondonderwijs.
Dit dag-avondonderwijs (scr 1982) sluit maar in geringe mate aan bij de behoefte van de deelnemers. Dit onderwijs voor (jong)volwassenen is een getrouwe kopie van de opleiding voor 12- tot 16-jarigen. De behoefte aan aansluiting bij de eigen ervaringswereld en aan meer dan examenvakken alleen is evident. Er zijn op dit terrein problemen te over, terwijl de slepende beleidsonduidelijkheid op het gehele terrein van (volwassenen) educatie weinig uitzicht op verbeteringen biedt. Tot die onduidelijkheid behoort ook de onsamenhangendheid van onderwijs, bedrijfsopleidingen, volkshogescholen, schriftelijk onderwijs, Teleac, enzovoort.
Terwijl de behoefte aan educatie sterk is toegenomen, evenals de tendens om langer onderwijs te volgen, is de afstemming van onderwijs en arbeidsmarkt problematischer geworden. Het onderwijsniveau neemt toe, maar niet het aantal banen dat daarmee in overeenstemming is. Men spreekt sinds het begin van de jaren zeventig van ‘overscholing’. Onderwijs en arbeidsmarkt sluiten niet meer vanzelfsprekend op elkaar aan. Een ander probleem is de toename van de werkloosheid in het onderwijs. Als gevolg van een geringer aantal geboorten daalde het aantal kleuters tus- | |
| |
sen 1975 en 1979 met 14 procent en het aantal lagere-schoolleerlingen met 24 procent. De zogenaamde Commissie Planprocedure verwacht in de periode 1978-'88 een afname van deelname aan het voortgezet onderwijs van 18 procent. Naar verwachting zal de geboortedaling tot 1985 doorwerken, waardoor het leerlingenaantal in totaal met 20 procent zal verminderen.
De gevolgen voor de werkgelegenheid hebben zich vertraagd voltrokken, mede door de groei van het onderwijsstimuleringsbeleid (voor kinderen van de laagstgeklasseerden) en de voorzieningen ten behoeve van het onderwijs, zoals schoolbegeleidingsdiensten. Dat neemt niet weg dat al eind januari 1980 ruim 14.000 werkzoekenden in het onderwijs stonden geregistreerd tegenover een vraag van 1000 leerkrachten. In januari 1982 bedroeg het aantal werkloze leerkrachten 20.000.
| |
Drie ontwikkelingslijnen
De ontwikkelingen op het terrein van het onderwijs (scr 1982) kunnen in drie trends worden samengevat.
De eerste is de trend naar integratie en differentiatie. De integratie betreft de onderwijstypen: kleuter- en lager onderwijs (basisonderwijs), de eerste fase van het vervolgonderwijs (voortgezet basisonderwijs) en de integratie van het hoger beroeps- en wetenschappelijk onderwijs. Differentiatie vindt daarbinnen plaats naar vakken, niveau en tempo. Deze differentiatie heeft als onvoorzien effect, dat selectie deels oncontroleerbaar binnen de school plaatsvindt.
Een tweede trend betreft decentralisatie. Er is een spanning tussen een constructief onderwijsbeleid, waarbij de overheid in onderwijskundige zin actief is, en de tendens naar grotere autonomie voor de scholen, waarvan 70 procent valt onder het bijzonder onderwijs. De autonomie betreft een functionele decentralisatie, dat wil zeggen dat instellingen zelf de inrichting, vormgeving en organisatie van het onderwijs bepalen. Deze vorm van decentralisatie staat weer op gespannen voet met pogingen tot harmonisatie en met territoriale decentralisatie van het welzijnsbeleid. Gemeenten kunnen daardoor weinig samenhang brengen in het welzijnsbeleid voor zover onderwijs daarbij
| |
| |
aan de orde is. Men spreekt hier wel van de ingebouwde weerstand die artikel 208 van de Grondwet (artikel 1.23 van de nieuwe Grondwet) oproept.
De derde trend betreft de autonomie van de onderwijsinstellingen. De interpretatie van het bovengenoemde grondwetsartikel, ‘vrijheid van onderwijs’, heeft de onderwijsinstellingen een sterke autonomie gegeven en biedt mogelijkheden tot afscherming van levensbeschouwing als structuurbeginsel tegenover andere maatschappelijke ontwikkelingen. In vergelijking tot andere terreinen van het maatschappelijk leven heeft levensbeschouwelijkheid zich hierin weinig geëvolueerd.
Als basisprincipe voor maatschappelijke organisatie is de levensbeschouwelijkheid een gecompliceerd gegeven geworden. Bij de keuzen van het voortgezet onderwijs (scr 1982) vindt 40 procent van de ouders levensbeschouwelijkheid (zeer) belangrijk. Een nog iets groter deel vindt het (zeer) onbelangrijk en ruim 19 procent is onverschillig.
De uitwerking van het levensbeschouwelijke uitgangspunt heeft sterk bijgedragen tot een toenemende geslotenheid van het onderwijs. Er is (scr 1982) sprake van een eigen pedagogische provincie. Daarin bepalen onderwijsinstellingen, ministerie en onderwijsspecialisten in het parlement de richting van het beleid.
| |
Vrijetijdsbesteding
Op meerdere manieren heeft het genieten van onderwijs invloed op het tijdsbestedingspatroon van de Nederlander. Een laag ontwikkelingsniveau (scr 1976) heeft een ongunstige invloed op de variatie in de vrijetijdsbesteding. Een tweede factor van invloed is de gestegen welvaart. In 1963 gaven gezinnen ongeveer 7 procent van het inkomen uit aan ‘ontwikkeling en ontspanning’, exclusief roken en vervoer. Zelfstandigen en hoofdarbeiders gaven het meest uit voor lectuur, vakantie, concert en toneel.
De gestegen welvaart is vooral van invloed op het gebruik van commerciële tijdsbestedingsmogelijkheden. De bestedingen op de vijf terreinen die de overheid subsidieert (toneel, concert,
| |
| |
opera, ballet, musea en bibliotheken) blijken ver achter te blijven bij de uitgaven die men op andere terreinen voor ontwikkeling en ontspanning doet. Wat voor 1963 geldt, geldt ook voor 1974. De door de overheid gesubsidieerde vrijetijdsmogelijkheden komen slechts voor een zeer klein deel aan de bevolking ten goede.
Onderzoeken in 1975 en 1980 tonen aan dat er een tamelijk grote stabiliteit is in de tijdsbesteding. Verschuivingen die zijn opgetreden, betreffen hobby's, spel, en vooral sport. De sportbeoefening is intensiever geworden ten koste van huiselijk contact, lezen en uitgaan.
De tijdsbesteding van niet-actieven onder de vijfenzestig jaar is toegenomen. Daaruit zou kunnen worden afgeleid dat de werkloosheid heeft toegeslagen onder groepen met een actief ontplooiingspatroon.
Ook blijkt een verschuiving tussen mannen en vrouwen. Maar blijft staan dat vrouwen gemiddeld 4,5 uur minder vrije tijd hebben dan mannen. Huishoudelijke arbeid vergt meer tijd dan betaalde arbeid. Uit tijdsbestedingsonderzoeken over de periode 1975-'80 blijkt dat de emancipatie ten aanzien van de verdeling van traditionele taken in huishouden en gezin niet hard heeft toegeslagen.
De deelname van mannen in het gezinswerk is meer met de mond beleden dan met daden in praktijk gebracht.
| |
Invloed op besturen
In de samenleving ontwikkelen zich nieuwe vormen van invloed op besturen die de inspraakpraktijken voortkomend uit de jaren zestig, voorbij streven.
Geconstateerd wordt (scr 1976) dat de liberalisering van de jaren zestig gevolgd is door consolidering en conservatisme. Democratiseringsvraagstukken en participatie-aangelegenheden staan minder hoog op de politieke agenda (scr 1982).
Vastgesteld wordt dat juist degenen die te weinig aandacht krijgen in het beleid: ouderen in het algemeen, oudere werknemers in het bijzonder, vrouwen en de laagstgeklasseerden, ook
| |
| |
weinig aan inspraak deelnemen. Het zijn ook vaak degenen die het meest ontevreden zijn en hun afzijdigheid brengt de consensusvorming in gevaar. En daar is het bij invloed op besturen en bij deelname van burgers aan het politieke leven juist om te doen (scr 1982).
De veranderde waardering voor participatie betreft (scr 1982) in belangrijke mate het verschijnsel ‘actiegroepen’. Gevestigde organisaties met deelbelangen bedienen zich van actiemiddelen en actiegroepen transformeren zich tot gewone belangenorganisaties. Het resultaat is een ondoorzichtig beeld van pressie-, belangen- en actiegroepen met hun deelbelangen.
Uit onderzoek blijkt dat de politieke participatie van de Nederlandse bevolking sinds 1973 weinig opmerkelijke veranderingen heeft ondergaan. Inspraakpraktijken hebben lang niet altijd het gewenste resultaat afgeworpen.
Inspraak heeft volgens de samenstellers drie achtergronden.
De behoefte aan inspraak is ontstaan door de ondoorzichtigheid van de besluitvorming binnen het circuit van overheden, advies- en belangenorganisaties.
In de tweede plaats nam de drang toe tot vermaatschappelijking van de staat als antwoord op processen van verstatelijking.
In de derde plaats heeft de differentiatie binnen het overheidsbestuur een rol gespeeld. Er ontstonden steeds meer deelbelangen, waarbij inspraakresultaten een rol konden spelen in de onderlinge machtsstrijd.
In 1980 wenst nog 60 procent van de burgers boven 18 jaar meer inspraak op het bestuur van gemeenten en provincies. Het heeft overigens enige tijd geduurd voordat de behoefte aan inspraak maatschappelijke erkenning kreeg. Pas na 1977 werden inspraakgewoonten vastgelegd in regelgeving, in het bijzonder op het terrein van ruimtelijke ordening, stads- en dorpsvernieuwing, milieu, specifiek welzijn en gezondheidszorg. In het verlengde daarvan is de Wet Openbaarheid van Bestuur (wob) die op 1 mei 1980 in werking trad, tot stand gekomen. Deze wet verplicht de overheid de burger zowel passief (verstrekken van informatie op verzoek) als actief (zodat burgers nog kunnen reageren) te informeren.
Er is veel energie gestoken in het tot stand brengen van vor- | |
| |
men van georganiseerde inspraak, maar het resultaat is mager. De deelname is niet groot. Veelal domineren de ‘institutionele’ insprekers, terwijl onduidelijk blijft of inspraak voert tot bijstelling van beleid. Vaak beperkt inspraak zich tot het informeren van degenen die komen inspreken en wordt steun voor het beleid gemobiliseerd. De bestuurder probeert vooral te krijgen wat hij wil: begrip en instemming. De burger wil invloed en zoekt naar nieuwe vormen. Recentelijk hebben zich nieuwe bewegingen aangediend rond de positie van vrouwen, milieu, huisvesting, vrede en veiligheid.
Deze bewegingen worden gekenmerkt door een brede maatschappelijke belangstelling, thematische politisering los van het partijstelsel en door persoonlijk engagement. Deze bewegingen zijn vaak ‘procedureel’ moeilijk te kanaliseren binnen het politiek-bestuurlijke bedrijf. Er treedt daarbij een spanningsverhouding op van ‘burgerlijke ongehoorzaamheid’ en de gevestigde democratische vormen.
Vanuit de behoefte van het bestaande politiek-bestuurlijke bedrijf aan eenduidigheid en beheersbaarheid wordt de onvermijdelijke complexiteit van democratische en maatschappelijke verhoudingen (nog) onderschat.
|
|
Auteursrechtelijk beschermd