Logo DBNL
De nadagen van de verzorgingsstaat (1983)

De nadagen van de verzorgingsstaat

(1983)–Ph.A. Idenburg–rechtenstatus Auteursrechtelijk beschermd

Kansen en perspectieven voor morgen


Vorige Volgende

Prof. Mr J.J. Vis
Maatschappelijke verantwoordelijkheidsverdeling in stroomversnelling

In de statuten van de liberale kiesverenigingen die in jaren na de grote Grondwetswijziging van 1848 in vele kiesdistricten in Nederland ontstonden, komt vaak een zinsnede voor die op de lezer van vandaag een archaïsche indruk maakt, maar die voor de opstellers toch wel van eminent belang moet zijn geweest: doel van de vereniging is het handhaven van de grondwet.

Uit de grote stelligheid waarmee dit doel wordt gesteld, valt af te leiden dat men de verworvenheden nog helemaal niet zo veilig achtte als achteraf het geval bleek te zijn. De nieuwe grondrechten, de politieke ministeriële verantwoordelijkheid, de nieuwe parlementaire bevoegdheden en de enkele tientallen jaren later definitief bevochten vertrouwensregel - het zijn stuk voor stuk elementen van het staatsbestel die nu niet meer omstreden zijn en misschien daarom een wat belegen indruk maken. Maar kort na de Thorbeckiaanse revolutie moet dat anders zijn geweest. De koninklijke greep op de loop der zaken was weliswaar teruggeduwd ten gunste van burgerlijke invloed via vertegenwoordigende organen, maar als een definitieve verandering kon men dat nog allerminst beschouwen. De gebeurtenissen in Parijs, Berlijn en Wenen, waar de revolutionaire verworvenheden het al weer spoedig moesten afleggen tegen autocratische ambities, rechtvaardigden zeker de twijfel aan het veilige behoud van de verworvenheden.

Bedrieglijke contouren

De verworvenheden bleven en ontwikkelden zich: tot een parlementair stelsel en, na invoering van het algemeen kiesrecht, tot

een parlementaire democratie. De hoofdtrekken van het politieke stelsel zijn in die ontwikkelingsgang wel iets veranderd, maar zeker niet ingrijpend. Ook in de herziene grondwet, die binnenkort het licht zal zien, vallen nog steeds met weinig moeite de contouren te zien die in 1848 werden aangebracht. Toch zit daar iets bedrieglijks in, want uit de waarneming van de grotendeels ongewijzigde contouren ontstaat makkelijk de indruk dat al datgene wat nu door middel van het bestel wordt verricht een min of meer harmonische verhouding heeft tot datgene wat indertijd met en door middel van het bestel werd verricht. Om de terminologie van de systeemtheorie te gebruiken: input en output zijn in kwantitatieve zin wel veranderd (toegenomen) maar in kwalitatieve zin niet of niet wezenlijk. Ruw gezegd: vooral meer van hetzelfde en weinig van iets anders. Dat is een comfortabele waarneming, want zij levert een solide rechtvaardiging op voor het grotendeels ongewijzigd laten van het bestel.

Er is evenwel niet eens een ‘crisis van de verzorgingsstaat’ voor nodig om in te zien dat deze oppervlakkige waarneming niet deugt. Ook zonder acht te slaan op de huidige sombere situatie van de statelijke samenleving valt in te zien dat er iets niet klopt. Men kan dat doen door de blik te richten op de theoretische achtergronden of op de feitelijke ontwikkelingen; het resultaat leidt in beide gevallen tot de conclusie dat er paradoxen zijn. De liberalen van de vorige eeuw, ook de Nederlandse van 1848 en daarna, beschouwden zich vooral als de erfgenamen van het gedachtengoed dat zich aan de vooravond van de Franse revolutie ontwikkelde. Dat gedachtengoed laat zich comprimeren tot een simpele gedragsregel: beperk de publieke uitgaven en de belastingdruk tot het minimum; beperk daarom de functies van de staat zoveel als mogelijk is. De stelregel kwam niet uit de lucht vallen. Adam Smith, vaak als de geestelijke vader gezien, had hem geleerd van de Franse physiocraten die zelf de gevolgen van zware belastingdruk hadden ondergaan. De revolutie tegen het ancien regime had voor velen niet alleen de bedoeling de koninklijke despotie te breken, maar ook het bereiken van een rechtvaardiger samenleving, waarin de kleine man niet meer moest kromliggen voor de extravaganties van het hof, van de staat. De latere uitwassen van het liberalisme, in de vorm van

een ongebreideld kapitalisme, doen te vaak vergeten dat de primaire drijfveer niet lag in het willen uitleven van een economisch egoïsme, maar veeleer in het bereiken van een eerlijker en rechtvaardiger samenleving. Als iedere burger zijn eigen belangen kan nastreven, wordt het algemeen belang bevorderd. Ieder afzonderlijk individu wordt daarin geleid als door een onzichtbare hand. ‘Liever de onzichtbare hand dan de zichtbare, maar onzekere en willekeurige hand van de staat’.1 Men doet er goed aan de liberale afkeer van de staat te zien als afkeer van de arbitraire en drukkende staat van het ancien regime; de voorkeur voor de nachtwakerstaat ontstond zeker niet als uiting van een kwaadaardig economisch egoïsme.

 

Wij kennen de geschiedenis en weten intussen dat het doel niet werd bereikt, dat zich andere opvattingen ontwikkelden en dat de theorie een heel andere kant is opgegaan. Of men nu de staat beschouwt als het agentschap van de heersende klasse of als een met het economische subsysteem interdependent systeem, of men de overheid beschouwt als een monoliet of als een gecompliceerd samenstel van actores - in geen van de gangbare normatieve of empirische studies valt nog iets terug te vinden van de minimale staat. Men kan de staat beschrijven als een deel van de samenleving en ten dele daarvan afhankelijk. Men kan ook omgekeerd de samenleving zien als een resultaat van staatsactiviteiten. Basis en uitgangspunt van al deze visies is de feitelijke constatering dat de staat de grote integrator is geworden in het menselijk bestaan. Het menselijk bewustzijn kan zich nauwelijks een voorstelling maken van de staat die slechts een aantal minimale functies uitoefent. Wat wij allemaal van de staat verwachten valt te lezen in de periodiek geactualiseerde programma's van de politieke partijen. Van links tot rechts hebben ze de neiging om langer en gedetailleerder te worden. De onzichtbare hand bleek niet te bestaan, zodat we in ons feitelijk gedrag weer teruggrepen naar de hand van de staat, wellicht hopend dat die intussen wat menselijker was geworden.

Geen theoretisch concept

De feitelijke ontwikkelingen in de afgelopen anderhalve eeuw vormen een treffende illustratie. De politieke strijd van de liberalen tegen de conservatieven is vaak een strijd tegen toenemende staatsactiviteiten. Als omstreeks 1855 de liberalen een conservatieve minister naar huis sturen, is dat niet omdat de bewindsman te weinig doet, maar omdat hij te veel doet: het stelselmatig opdrijven van de staatsuitgaven geldt als een verwijt van de progressieven tegen de conservatieven. Dat Nederland in die tijd overgaat tot staatsinvloed in het spoorwegwezen op initiatief van een conservatieve minister is geen toevalligheid. De conservatieven hadden met deze nieuwe vorm van staatsactiviteit minder moeite dan de liberalen. Maar met het gecompliceerd raken van de samenleving en het ontstaan van grote achtergestelde groepen, vooral ten gevolge van de industriële revolutie, gaan de gewichten verschuiven. Christendemocraten en socialisten (in Nederland inderdaad in die volgorde), ondersteund door een jongere generatie liberalen, zijn niet meer zo gevoelig voor het schrikbeeld en wensen staatsingrijpen. Een theoretisch concept is evenwel niet aanwezig, feitelijke constateringen zijn de drijfveren. Of het nu gaat om de bestrijding van de veepest, om het tegengaan van kinderarbeid, om het scheppen van betere woonomstandigheden - steeds blijkt de staat het enige beschikbare werktuig, zowel in verband met de financiële mogelijkheden als door de exclusieve competentie wat betreft het scheppen van nieuwe bevoegdheden. De eenheidsstaat en de wet als alles overheersend besluitvormend mechanisme leidden ertoe, dat in laatste instantie de centrale staat besliste. Door het ontbreken van oorlogsperiodes is het Nederlandse proces nog verhoudingsgewijs soepel verlopen. In Duitsland, waar een imperialistische politiek al snel leidt tot een militairindustrieel complex met grote arbeidersmassa's, urbanisaties, oorlogsinvaliden, weduwen, komt de verzorgingsstaat reeds in de Bismarck-aera van de grond; ook al om socialisten en katholieken de wind uit de zeilen te nemen.

De afwezigheid van oorlogen doet bij ons de ontwikkeling minder abrupt verlopen, maar ook hier klopt de plateau-theorie:

in tijden van crisis, mobilisatie en oorlog neemt het overheidsbudget sprongsgewijze toe om na het passeren van de crisisachtige situatie nauwelijks terug te zakken. De inmiddels opgehoogde staatsinkomsten zijn publiek aanvaardbaar geworden. De politici draaien de schroef niet losser maar ontdekken andere aanwendingsmogelijkheden.

Men kan volstaan met een conclusie: de groei van het aantal staatsactiviteiten is niet het gevolg van een bepaalde en consistente visie. Zij is het gevolg van een door de feiten gedwongen worden, van een ad hoc-beleid ten gevolge van bepaalde ontwikkelingen en gebeurtenissen, een beleid dat zich bij afwezigheid van iets anders wel móest realiseren via de overheidsbureaucratie. De liberalen hadden hun werk immers grondig gedaan. Particularisme had moeten wijken voor de eenheidsstaat, de gilden waren verdwenen, de scheiding tussen kerk en staat had de kerk teruggedrongen in de sfeer van louter liefdadigheid; diaconieën en vicariaten hadden hun publieke functie verloren.

De paradox is als volgt. De liberale revolutie van het midden van de vorige eeuw schiep een scheiding tussen de minimale staat enerzijds en het vrije spel van de maatschappelijke krachten anderzijds. In die scheiding zagen de liberale parlementariërs zich als de bewakers van de nieuwe vrijheid en het staatsbestel was van die visie de uitdrukking: scheiding tussen wetgevende en uitvoerende macht, waarbij de laatste slechts de uitvoerder was van datgene wat de wet voorschreef. En wat de wetgever aan wetten moest geven was niet veel meer dan de grondwet al voorschreef: begrotingen en belastingen bij wet, codificaties van het burgerlijk, handels- en strafrecht, onteigeningen en naturalisaties bij wet. De praktijk was weliswaar sterker dan de leer, want via de begrotingen, het benoemingsbeleid en de koloniale politiek bleek de staatsoverheid ruimer armslag te hebben dan men aanvankelijk had verwacht. Maar tot een constitutionele herwaardering leidde dat niet. Het dualisme van staat en samenleving bleef in theorie gehandhaafd, evenals het dualisme van parlement en regering met de heerschappij der wet als enige basis voor overheidsoptreden.

Weliswaar kreeg het parlement langzaam aan greep op de samenstelling van de kabinetten (een uiting van het besef dat men

de regering slechts kan controleren door er in te zitten en niet door er vanuit de parlementaire banken tegenaan te kijken), maar het kiesrecht voorzag tot 1888 slechts in een tweejaarlijkse vernieuwing van de halve Tweede Kamer, waardoor het electoraat niet kon komen tot duidelijke wilsuitspraken. Bovendien werd het lang onfatsoenlijk gevonden als de gekozenen zich als spreekbuis van georganiseerde kiezersmassa's lieten gebruiken. De antirevolutionairen hadden in 1879 de euvele moed een nationale partij te stichten die programmapunten fourneerde waar de a.r.-afgevaardigden zich aan moesten houden. Maar zij waren dan ook antirevolutionair en dus gericht tegen de oogst van de Franse revolutie, tegen de ‘liberalistische’ geest van de eeuw.

Parlementaire fractievorming, voorwaarde voor een effectief, op verandering gericht parlementair gedrag, was nauwelijks acceptabel. Fractievergaderingen moesten buiten de Kamer plaats hebben; men sprak schande van het schenden van de regel ‘zonder last of ruggespraak’. De ledenlijst van de liberale kamerclub werd rond de jaren zeventig en tachtig zorgvuldig geheim gehouden; het was een onderwerp dat slechts fluisterend werd besproken.

 

Samenvattend: het feitelijke politieke gedrag en het streven naar overheidsoptreden op een steeds groeiend aantal gebieden disharmonieerden met de nog steeds overheersende conceptie van de scheiding tussen staat en samenleving. Ze disharmonieerden dus ook met de kenmerken van het uit die conceptie voortgekomen bestel. De gevolgen van die spanning zijn niet gering geweest. Er ontwikkelde zich een praktijk waarin de liberale conceptie in theorie gehandhaafd kon blijven: de verzuiling, een stelsel van krachtige invloedrijke intermediaire verbanden tussen staat en samenleving. Een stelsel dat een nevelachtige overgang oplevert tussen staat en samenleving en dat betrekkelijk ongevoelig is voor een heldere en doorzichtige structurering, omdat het politiek zo machtig is geworden dat het tot op grote hoogte zelf kan uitmaken in hoeverre het gestructureerd wenst te worden.

Zolang het stelsel functioneerde in de atmosfeer van de negentiende wettenstaat viel er nog enig zicht op te houden. De

subsidiëring van het onderwijs bijvoorbeeld kreeg zijn grondvorm vlak na de Eerste Wereldoorlog toen men nog in de overtuiging leefde, dat overheidsverplichtingen exact en controleerbaar per formele wet dienden te worden geregeld. Maar de subsidiëring van het maatschappelijk werk kwam van de grond toen de waardering voor de formele wet al lang had plaats gemaakt voor de voorkeur voor een slagvaardig beleid via begrotingsposten of kaderwetten met ruime delegaties. Het gevolg van dit verschil in ontstaansperiode is nu, dat in de bezuinigingsslag van de jaren tachtig een kleuterschool met te weinig kinderen alleen via een ingewikkeld circuit van toetsingscriteria en overgangsfasen kan worden opgeheven en dat een ziekenhuis met weinig meer dan een pennestreek kan verdwijnen, dat bij het onderwijs vooral via salarisposten wordt bezuinigd en dat in de culturele sector hele symfonieorkesten met opheffing worden bedreigd.

De ‘founding fathers’ van 1848 hebben de na hen optredende dynamiek geenszins vermoed. Ze ontwierpen een stelsel dat gericht was op het tegengaan van bestuurlijke dynamiek. Wie voor de eisen van het moderne bestuur nog eens een consistent stelsel zou ontwerpen (gesteld dat zoiets mogelijk zou zijn), zou vermoedelijk het allerlaatst uitkomen op wat Thorbecke indertijd bedacht. Of Thorbecke tevreden zou zijn (zoals de commissie Hoofdstructuur Rijksdienst zich afvraagt), is eigenlijk nauwelijks relevant. De vraag is eerder of wij nu nog tevreden kunnen zijn met het werkstuk van Thorbecke. Het antwoord kan kort zijn: niet erg.

Aanvaardbaarheid

De mogelijkheid om bindende beslissingen te nemen ten aanzien van leden van de samenleving bestaat slechts bij de gratie van de aanvaardbaarheid van die beslissingen. In een dictatoriale constructie kunnen beslissingen tot op zekere hoogte aanvaardbaar worden gemáákt, in een meer open samenleving als de onze pleegt de aanvaardbaarheid op een andere manier te worden opgebouwd. Het overheidsbestuur dient allereerst rechtmatig te zijn, het moet worden uitgeoefend op grond van bevoegdheden

en door middel van procedures waarvan vaststaat dat ze rechtmatig zijn, dat wil zeggen van tevoren vastgesteld en overeengekomen (meestal in de vorm van een wet of wettelijke regeling).

Met de rechtmatigheid van overheidsbeslissingen loopt het in Nederland over het algemeen wel los. De juridische constructies vertonen weinig hiaten, een uitgebreid stelsel van rechtsbescherming vormt een garantie tegen overheidshandelen in strijd met de wet. Veel moeilijker is het gesteld met de tweede voorwaarde voor aanvaardbaarheid van overheidsbeslissingen: het vermogen om te bewijzen dat de genomen beslissing de juiste was en dat hij dus terecht is genomen (de legitimatie). Volgens sommige theorieën wordt die bewijskracht alleen opgebouwd door het gedrag van de actores die betrokken zijn bij het voorbereiden, nemen en uitvoeren van beslissingen. Veel van die theorie is terug te vinden in het feitelijk gedrag van het openbaar bestuur. Onderwerpen als hoor en wederhoor, termijnen, motivering, openbaarheid getuigen daarvan. Parlementaire beslissingen in de vorm van wetgeving lopen volgens een vast patroon. Het ingediende voorstel is openbaar, de discussies over het voorstel eveneens, de discussiepartners krijgen gelijke kansen voor hun inbreng, de stemmingen over wijzigingsvoorstellen en de eindtekst verlopen volgens een vaste procedure. Vóór de parlementaire discussie bestaat volop gelegenheid tot advisering en inspraak, daarna volgt bekendmaking volgens vaste regels. Willekeur is afwezig, verrassingen over het verloop van de procedure komen eigenlijk niet voor.

Naarmate de formele wetgever terugtrad en veel onderwerpen werden geregeld per motie, dan wel via uitvoeringsmaatregelen op basis van kaderwetgeving of gewoon via een begrotingspost, liep de overtuigingskracht door middel van dit proceduregedrag natuurlijk terug. Maar zolang het ging om uitgavenverhoging en uitbreiding van (semi-)overheidsdiensten leidde dat nauwelijks tot bezwaren. Nu de ontwikkeling de andere kant lijkt uit te gaan, blijkt de parlementaire onmacht. Ministeriële beslissingen zijn vrijwel per definitie ‘willekeurig’ of ‘oneerlijk’, maar het ligt voor de hand dat bewindslieden de eenmaal ontvangen macht ook gebruiken voor minder populaire maatregelen.

In de Thorbeckiaanse samenleving leek het samenstel van procedureregels bij de formele wetgeving overigens geheel voldoende voor het scheppen van de vereiste overtuigingskracht. Toch waren er ook toen al problematische situaties. Men kan er immers niet steeds van uitgaan dat ministers zich gedragen volgens de meerderheidswens van de Kamer. Het is ook denkbaar dat zij na het afleggen van verantwoording toch nog geen instemming vinden voor het gevoerde beleid. Kortom, de verhouding tussen ministers en Kamer kan geheel vastlopen en dan is er een nieuw probleem ontstaan: wie heeft het laatste woord. In het Nederlandse stelsel is na een vrij vinnige strijd komen vast te staan dat in zo'n geval het laatste woord bij het parlement ligt. Wil de verantwoordelijke minister zich daar niet naar voegen, dan dient hij heen te gaan; hij heeft het parlementaire vertrouwen verspeeld.

Deze constructie moet vrij redelijk hebben gefunctioneerd in het klassieke tijdperk van het parlementaire stelsel. Dat is de tijd zonder algemeen kiesrecht, zonder hecht georganiseerde partijen en fracties; kortom, de tijd waarin elke afzonderlijke parlementariër te maken had met een eigen beperkt censuselectoraat waarvoor hij zelf ook weer verantwoording had af te leggen en dat hem bestrafte met zetelverlies als de verantwoording onvoldoende werd geacht. Die tijd is royaal voorbij. De ministeriële verantwoordelijkheid functioneert dientengevolge zeer gebrekkig; de condities die voor dit functioneren noodzakelijk zijn, bestaan immers vrijwel niet meer. En daarmee is een belangrijke mogelijkheid voor beleidslegitimatie verdwenen. Het gevolg is geweest dat het gehele complex van ministers en fracties te zamen onderworpen is geraakt aan een andere, maar veel zwakkere en grovere vorm van legitimatie: de plebiscitaire legitimatie in de vorm van de Tweede-Kamerverkiezingen.

Complicaties

Daarmee is echter nog niet alles gezegd. Er zijn nog enkele complicaties.

(a) De omvang van de ministeriële verantwoordelijkheid (of van

datgene wat nu daar nog voor doorgaat) is veel groter geworden dan ooit werd voorzien. Er zijn nauwelijks belangrijke beleidsactiviteiten te bedenken waarvoor ministers niet uiteindelijk in een of andere vorm verantwoording dragen. De eigen verantwoording van de lagere rechtsgemeenschappen (gemeente, provincie) is in werkelijkheid immers heel wat kleiner dan volgens de theorie. Veel gemeentelijk beleid heeft financiële consequenties, maar de koorden van de gemeentelijke beurs worden vastgehouden door Den Haag. Het gemeentefonds, waaruit 32 procent van de gemeentelijke inkomsten afkomstig zijn, valt onder de verantwoordelijkheid van Binnenlandse Zaken en Financiën. Het leeuwendeel van de inkomsten, de specifieke uitkeringen (62 procent), wordt uitgekeerd op basis van wetten en andere regelingen waarvoor een reeks ministers verantwoordelijkheid dragen. Deze zeer sterke financiële afhankelijkheid (slechts 6 procent van de gemeentelijke inkomsten komt binnen door middel van eigen belastingen) maakt van de formeel bestaande decentralisatie een wassen neus; het bezwaar is bekend. Minder vaak realiseert men zich dat daarmee tevens de verantwoordelijkheid van de Haagse bewindslieden wordt vergroot. Het geringe besef van de verzwaring van het verantwoordingsmechanisme hangt stellig samen met de centraliserende wensen die parlementaire woordvoerders strijk en zet ventileren. Per fractie is over het algemeen slechts één woordvoerder aanwezig die werkelijke decentralisatie bepleit met (enige) overdracht van bevoegdheden: de specialist voor binnenlandse zaken. Maar zowel in het parlement als geheel, als ook in de eigen fracties leggen zij het regelmatig af tegen de sectorspecialisten.

Bovendien heeft de omvang van de ministeriële verantwoordelijkheid een diffuus karakter gekregen door de sterke beleidssamenhang. Van veel onderwerpen valt niet nauwkeurig vast te stellen welke minister verantwoordelijk is. Onder nota's en wetsontwerpen figureren de namen van veel bewindslieden, de verantwoordelijkheid groeit uit tot een collectieve en is dus per bewindsman niet meer traceerbaar.

Nevelachtigheid is er ook door de schaalvergroting in ruimte en tijd. Ruimte: het Nederlandse parlement heeft de greep grotendeels verloren op ministerieel gedrag in beleidsvormende en

beleidsuitvoerende internationale organisaties en daar is op het supranationale vlak weinig of niets voor teruggekomen. Tijd: veel beleidsonderdelen strekken zich qua voorbereiding en uitvoering uit over een zo lange periode, dat tevoren nauwelijks de beslissende fase valt aan te wijzen. Het ‘point of no return’ valt vaak pas achteraf te constateren. Tal van beleidsonderdelen omvatten veel meer dan één kabinetsperiode, zodat de werkelijk verantwoordelijke bewindsman moeilijk te vinden is. Bovendien blijkt het parlement zich intussen veelal zozeer te hebben gecommitteerd, dat het vragen van verantwoording neerkomt op het vragen van verantwoording aan zichzelf.

 

(b) De relatie parlement-ministers wordt in het geheel niet meer gekenmerkt door de polaire verhouding (dualisme) die indertijd als de voornaamste randvoorwaarde gold. Maar dit gemis is niet gecompenseerd door een stelsel waarin de volksvertegenwoordiging de ministersploeg levert en controleert (zoals in Engeland). Ons kiesstelsel leidt ertoe dat alle belangrijke beleidsonderdelen de vorm aannemen van coalitiebeleid, waarvoor de basis wordt gelegd in accoorden die tijdens de kabinetsformatie worden gesloten door parlementaire fracties. Gevolg is dat niet meer de afzonderlijke ministers ter verantwoording staan maar de coalitie als geheel. Vertrouwensverlies van een afzonderlijke minister groeit daardoor trefzeker uit tot een volwassen kabinetscrisis en dat is nauwelijks een ultimum remedium, gezien de gevolgen.

De laatste maal dat zoiets gebeurde zal nog lang worden geboekstaafd als een affaire van twijfelachtig karakter: de nacht van Schmelzer. Toch waren de gebeurtenissen van die nacht (het aannemen van een wantrouwensvotum door de meerheid van de Tweede Kamer) volstrekt correct volgens de normen van het parlementaire stelsel. Dat desondanks de gebeurtenis door velen als incorrect of zelfs verraad werd beschouwd, wijst erop dat voor deze ultime parlementaire handeling niet meer de legitimatie bestaat die het stelsel nog steeds veronderstelt. De bindingen tussen fracties en geestverwante ministers hebben ertoe geleid dat geen fractie zich meer kan veroorloven met de oppositie mee te stemmen en zich aldus tegenover de eigen minister te plaat-

sen. De afspraken in de vorm van politieke overeenkomsten tussen parlementaire fracties (tijdens de formatie) leiden ertoe, dat de parlementaire kabinetscrisis ook nog het element contractbreuk krijgt. Dat na de nacht van Schmelzer de gewoonte van de vervroegde verkiezingen in geval van kabinetscrisis ingang vond, valt tegen deze achtergrond goed te begrijpen. Het gehele stelsel (kabinet en parlement) is na zoiets toe aan een nieuwe legitimatie: de plebiscitaire door de kiezers. Maar die gewoonte heeft er weer toe geleid dat de crisisoorzaak eerst in de tijd wordt vervaagd door middel van een interim-kabinet. Bovendien wacht men er zich wel voor het kabinet te laten vallen in de openbaarheid van de parlementaire vergadering. De crisis breekt dus uit in het kabinet, want achter de gesloten deuren van de Trèveszaal blijft onduidelijk wie precies de crisis heeft gemaakt. Over de toedracht van de gebeurtenissen zijn minstens evenveel versies als regeringspartijen en niet zelden méér.

 

Meer in het algemeen kan worden vastgesteld dat zowel wat betreft het regeringsprogramma als wat betreft de personele steun, het parlement een zo grote mate van medeverantwoordelijkheid is gaan dragen dat het niet meer in staat is zelf verantwoording te vragen. Hoewel staatsrechtelijk nog steeds een ‘countervailing power’, is het parlement in de politieke werkelijkheid een onderdeel geworden van het regeersysteem. Hoewel staatsrechtelijk nog steeds het forum waar de vertegenwoordigers van de burgers de ministers op de korrel kunnen nemen, heeft het parlement feitelijk (maar tevens halfhartig) deze functie deels overgedragen aan bijvoorbeeld de ombudsman.

Pretentie en werkelijkheid

Zonder dat wij het goed in de gaten hadden, is tussen de werkelijkheid van de wildgroei aan beleid en de pretentie van het besturen onder parlementair democratische controle een steeds groter wordende kloof ontstaan. De reacties (voor zover ze er waren) lagen aanvankelijk dan ook in de gebruikelijke sfeer: detaillering van de voorschriften, uitbreiding van het instrumenta-

rium.2 Het waren vooral de steeds toenemende begrotingstekorten van de laatste jaren die pas echt enige bezinning opleverden. Maar inmiddels had de vroegere overvloed aan geldmiddelen zijn werk al gedaan: de creativiteitsprikkel was gesmoord.3

Sindsdien is de tegenstelling tussen pretentie en werkelijkheid de grondtoon geworden in de beschouwingen over de verzorgingsstaat; een tegenstelling die in wezen neerkomt op een paradox tussen ‘denken’ en ‘doen’, een tegenstelling dus die het probleem van de verzorgingsstaat definieert als een vraagstuk van oordeels- en besluitvorming. Waarom doen we niet wat we zouden moeten doen? Maar wat zouden we moeten doen?

Bezuinigingen plegen te beginnen als vermindering van de groei. Dat betekent allereerst dat het verdelingsvraagstuk belangrijker wordt, want keuzes kunnen niet meer worden uitgesteld tot volgend jaar. Het toenemen van het verdelingsvraagstuk leidt tot toeneming van het aantal regels; waar minder te verdelen valt, worden hogere eisen gesteld aan de gelijkheid. Het vraagstuk wordt gecompliceerder. De overheid wordt zowel aangekeken op de bezuinigingen als op het scheppen van nog meer regels en de oplossing van beide problemen wordt verwacht van de overheid. ‘Baron van Münchhausen moet zich opnieuw aan zijn eigen haren uit het moeras trekken’4 of wel ‘de reus op lemen voeten blijft [...] zijn vertrouwde weg volgen’.5

 

Inmiddels doet zich een andere paradox voor. Toegezegd beleid kan niet meer worden gerealiseerd of, zoals een gangbare uitdrukking luidt, ‘wordt gesaboteerd’.6 Uiteraard hebben de gedupeerden de neiging om zich te spiegelen aan ander toegezegd beleid dat nog wel wordt gerealiseerd. Het ontbreken van prioriteiten, waarmee in de periode van stijgende overheidsuitgaven blijkbaar nog wel te leven viel, wordt onacceptabel. Tal van merkwaardige discrepanties worden zichtbaar, waardoor de legitimatie tot beneden het minimum zakt.7

Rosenthal waarschuwt in dit verband voor een dreigend politiek bankroet.8 Het politieke cynisme, het zich onttrekken aan onwelgevallig beleid en het zwarte circuit nemen toe. Men ontloopt overheidsbeslissingen en wentelt de gevolgen af, zo nodig op anderen (twee op de drie Nederlanders zien niet op tegen be-

lastingfraude). De zwarte en de grijze circuits behoren tot de meest gedemocratiseerde processen; werkgevers, werknemers, burgers en overheid nemen eraan deel. Ook de overheid want de ene overheidsdienst wentelt kosten af op de andere overheidsdienst, de ene gemeente op de andere, het rijk op de gemeenten, de overheid op de particuliere sector, rechten worden als gunsten geïnterpreteerd. Opmerkelijk is ook het verontrustende verschijnsel dat ambtsdragers zelf het cynisme verbaal tot uitdrukking brengen. De vraag rijst of zij zelf nog kansen op herstel aanwezig achten.

Ren sprekend voorbeeld leverde onlangs de huidige minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, Brinkman (toen nog directeur-generaal binnenlands bestuur van het ministerie van Binnenlandse Zaken), met zijn nauwelijks verhulde oproep tot bestuurlijke ongehoorzaamheid: ‘Misschien is er reden het bestuursrecht maar eens in eigen hand te nemen’.9 Wat hij zich daarbij voorstelde is niet geheel duidelijk, maar als gemeenten en provincies werkelijk gaan weigeren mee te werken aan de uitvoering van voorschriften van de centrale overheid begint er een chaotisering die eerder eindigt in een revolutie dan in een vruchtbare hervorming. Hetzelfde geldt overigens als de lagere overheden voor onoplosbare problemen worden gesteld door hen wel de taken toe te schuiven maar niet de middelen.

De onvrede en frustratie in de meer officiële sfeer heeft zijn pendant in de tegencultuur waar, naast al wat oudere vormen van ongehoorzaamheid, de laatste tijd frappante nieuwe fenomenen opduiken zoals proletarisch winkelen (kopen zonder betalen) en zwart rijden per openbaar vervoer en het zich verzekeren tegen de risico's van zwart rijden. In Amsterdam bestaat inmiddels een Bond van Zwartrijders die voor leden het risico van de boete voor zijn rekening neemt.

Wat wil met deze korte opsomming van negatieve beelden gezegd zijn? Dit: ongeveer samenvallend met het moment waarop de kloof tussen pretentie en werkelijkheid van de verzorgingsstaat zichtbaar wordt, breekt hier en daar ook duidelijk een bepaald cynisme door. Cynisme alsmede terugtrekkend gedrag zijn vaak de voorboden geweest van maatschappelijke desintegratie (de leden van het maatschappelijk gezelschap voelen zich

niet meer met elkaar verbonden en trekken zich op eigen erf terug). Daarna en mede daardoor volgt inderdaad de desintegratie, dan wel de sterke man met het ijzeren regime. Meestal trouwens eerst de desintegratie en daarna de sterke man, want in de samenleving (hoe weinig ‘samen’ er ook in zit) blijven altijd organisaties en structuren over die de winnaar zijn in de strijd van allen tegen allen.

Misschien hebben we nog een kans. Het komt wel eens voor dat patiënten tot cynisme en desinteresse vervallen na het observeren van de symptomen en het vernemen van de diagnose - zonder dat zulks van beslissende invloed is op de kansen van herstel. Maar als we nog een kans willen hebben, zullen we die zelf moeten creëren.

 

Waar pretenties en werkelijkheid zo ver van elkaar verschillen dat de geloofwaardigheid zoek raakt, ontstaat logischerwijze de noodzaak pretenties en werkelijkheid met elkaar in overeenstemming te brengen. In principe kan dat op drie manieren: (1) pretenties aanpassen en alleen maar reageren op de werkelijkheid, anders gezegd ‘het passen op de winkel’; (2) de pretenties tot werkelijkheid transformeren; (3) een combinatie van (1) en (2): hier op de winkel passen, daar pretenties realiseren.

De eerste mogelijkheid is in onze participatiedemocratie nauwelijks realistisch. Weliswaar zijn er kabinetten geweest die volgens eigen zeggen op de winkel hebben gepast, maar goed beschouwd lieten ze geen enkele pretentie vallen. Veelal werd de kloof tussen pretentie en werkelijkheid flink wat groter, in de vorm van het begrotingstekort. Wie werkelijk wil terugvallen op datgene wat qua uitkomst realistisch is, heeft de essentie van onze gehele politieke cultuur tegen en zal de noodzakelijke politieke steun snel moeten missen. Die politieke steun hoeft niet eens electorale steun te zijn, want zelfs een dictatuur heeft een vrij grote mate van instemming nodig.

De tweede mogelijkheid is sinds jaar en dag de meest gebruikte. Achter deze mogelijkheid verbergt zich de opvatting dat de optredende problemen slechts betrekkelijk kleine en tijdelijke fricties zijn. De realisatie bestond dan ook uit meer van hetzelfde: meer regels, hogere belastingen. Kortom, de weg die nog

steeds wordt gevolgd en dreigt te eindigen in een doodlopende steeg. Het lianenwoud van voorschriften is zo ontoegankelijk, dat letterlijk niemand het meer kan overzien. Het financieringstekort wordt nog steeds groter (al suggereert de politieke discussie dat intussen het tegendeel het geval is). Er dient overigens op te worden gewezen dat de keuze voor de tweede mogelijkheid ook geen echte politieke wilsvorming vereist: wie niet werkelijk kiest komt vanzelf op de tweede mogelijkheid uit.

Blijft dus over de derde mogelijkheid, de weg die alleen betreden kan worden via verhoogde politieke besluitvaardigheid en verhoging van de bestuurlijke doelmatigheid. Dit laatste moet niet over het hoofd worden gezien. De veronderstelde legitimiteitserosie heeft niet alleen te maken met het niet nemen van beslissingen, maar ook met het niet of onvoldoende uitvoeren van reeds genomen maatregelen. Wat betreft de politieke besluitvaardigheid: het gaat hier om een kwaliteit waarover democratische gemeenschappen waarschijnlijk alleen in uitzonderingsgevallen beschikken. Het besef dat er een crisis is, moet algemeen aanwezig zijn en er moeten geloofwaardige politici zijn die de weg kunnen wijzen.

Politiek draagvlak nodig

In concreto rijzen hier direct problemen. Afgezien van de vraag of voldoende Nederlandse politici het epitethon geloofwaardig bezitten, het gaat om een verandering ten opzichte van de bestaande situatie en het aanbrengen van die verandering leidt tot verlies van machtsposities.10 Voorts zijn het vaak juist de bekleders van deze posities die de verandering zouden moeten realiseren en in feite dus kunnen frustreren. Ambtelijk machtsstreven is de laatste tijd meer en meer zichtbaar geworden. Het jaar 1982, politiek gesproken geheel en al een crisisjaar, biedt treffende voorbeelden van ambtenaren die het door de politici achtergelaten vacuüm hebben opgevuld.11

In feite gaat het om simpele logica. Zoals het lange reeksen politieke beslissingen waren die ons in de actuele problematiek hebben geleid, zo zullen het ook weer politieke beslissingen

moeten zijn die de uitweg kunnen bieden. Er is een nieuw politiek elan nodig (hoe afgezaagd het ook klinkt), want alleen de politiek zal het draagvlak kunnen leveren dat nodig is voor diep ingrijpende hervormingen. Ambtelijke en andere deskundigen kunnen suggesties doen, maar het zal afhangen van de politici of ze werkelijkheid worden. Want alleen zij zijn in staat de onmisbare publieke steun te mobiliseren.

 

Gesteld dat verhoogde politieke besluitvaardigheid kan worden bereikt, welke besluiten dienen er dan te worden genomen? Op deze vraag volgt meestal een lange stilte óf een kakofonie van antwoorden. ‘De hand aan de ploeg, maar de ploeg is zoek’, zoals een minister het probleem onlangs beschreef. De term ‘politieke besluitvaardigheid’ is hierboven niet ingevuld en dat is begrijpelijk, want de mate van besluitvaardigheid hangt deels samen met de te nemen besluiten. Aanbevelingen zoals die van de Commissie Vonhoff als ‘versterking van de integratie van het regeringsbeleid’ en ‘verbetering van het interne functioneren van de overheidsdienst en de procedurele en organisatorische samenhang van de rijksdienst’ blijven betrekkelijk zwevend zolang onduidelijk is, wat de politieke visies en prioriteiten zijn. Politici kunnen steun mobiliseren, maar niet voor politieke doelen als integratie, procedures en samenhang. Hervormingsgedachten alleen in de sfeer van de organisatie, van de reorganisatie van het bestaande, krijgen niet voldoende draagvlak. Het is dus geen kwestie van eerst de besliscircuits hervormen en dan de beslissingen nemen. De te nemen beslissingen moeten zodanig zijn (en zodanig worden gepropageerd) dat zij voldoende steun krijgen om genomen te worden.

De vooruitzichten daartoe zijn ongunstig. In de politieke beeldvorming zoals die verloopt in politieke partijen, partijcommissies, fracties en Kamercommissies overheerst het traditionele beeld. Dezelfde verkokering die in het bestuurlijk-ambtelijke milieu de bewegingsruimte voor meer drastische veranderingen zo zeer verkleint, treedt ook op in de politieke partijen en het parlement. Ook daar hechten specialisten aan de handhaving van hun machtsposities, aan de handhaving van hun specialisme. Daarin ligt immers de basis van hun politieke existentie; bevor-

dering van specialisme vergroot de kans op hernieuwde kandidaatstelling door de achterban. Generalisten en zij die ten overstaan van de achterban nog wel eens een kritisch woordje durven laten horen, lopen grote risico's.

Ook daardoor is vermoedelijk het klimaat ontstaan dat het bevorderen van creativiteit juist tegenwerkt. De specialisten worden én door zichzelf én door anderen geacht alle vragen op alle antwoorden te kennen. Voor de erkenning dat er vragen zijn waarop nog geen antwoord is, bestaat in dat klimaat nauwelijks tijd of ruimte; laat staan voor de erkenning dat de vragen misschien wel anders luiden dan de politici denken. Ongeveer de helft van de kiezers schijnt immers te denken dat ‘mensen als ik geen enkele invloed hebben op wat de regering doet’. Als het gaat om de vraag of Kamerleden en ministers veel geven om wat ‘mensen als ik denken’ is het antwoord eender. Een royale meerderheid (69 procent) meent dan ook dat stemmen de enige manier is om invloed uit te oefenen en stemmen is nauwelijks iets anders dan instemming of afkeuring uitspreken over de antwoorden die door politici zijn geformuleerd.12

Ook in de politieke ambiance van partijen en fracties heeft de verzorgingsstaat nog steeds de neiging zijn slechte gewoontes voort te zetten. Fracties tellen trouwens maar weinig leden die in hun vorig bestaan niet op de een of andere wijze deelnamen aan het bestuurlijk-ambtelijk circuit en die, als de politieke fortuin zich tegen hen keert, daar weer willen terugkeren. Cynici zouden kunnen zeggen dat de belangrijkste voorwaarde voor onze parlementaire democratie ligt in het Rijksambtenarenreglement en andere beveiligingen van het ambtelijk milieu. Wie als politicus door het vrij starre circuit heen wil breken, moet een groot persoonlijk gezag hebben, ook en vooral in de eigen partij. Maar prestige hebben vooral de lijsttrekkers en fractieleiders en zij kunnen slechts bestaan als de grootste gemene deler van de gangbare opvattingen. De hieruit resulterende aarzeling om de nek uit te steken wordt nog versterkt door het merkwaardige Nederlandse dogma dat het in de politiek ‘niet om mensen gaat maar om ideeën’, een soort ontkenning van de enige mogelijkheid om van ideeën werkelijkheid te maken, namelijk via mensen.

Nederland is het enige land ter wereld waar geen enkele publieke functionaris rechtstreeks door het publiek wordt gekozen en dat is veelzeggend. Het betekent dat bij ons géén politicus de mogelijkheid heeft om eerst een beleid te presenteren, vervolgens gekozen te worden in de functie waarin hij dat beleid kan uitvoeren om tenslotte in de vorm van een campagne voor herverkiezing veantwoording af te leggen. A1 onze verkiezingen hebben betrekking op vertegenwoordigende lichamen waar de gekozenen vervolgens met elkaar beslissen wat er zal worden gedaan en door wie. Het compromis strekt zich niet alleen uit tot het beleid maar ook tot de personen. De verantwoording achteraf ontbreekt omdat herverkiezing niet bestaat en omdat niemand het beleidscompromis voor zijn rekening neemt.

Dat het in de politiek om ideeën gaat en niet om mensen (die de ideeën kunnen uitvoeren) wordt in het Nederlandse bestel overigens niet consequent volgehouden. Was dit wel zo, dan zouden er geen principiële bezwaren kunnen bestaan tegen de invoering van het referendum, de plebiscitaire beslissingen over ideeën, zonder tussenkomst van politici als professionele ideeëndragers en uitvoerders. Ons bestel verkeert zo ongeveer halverwege: geen referendum maar wel inspraak in de geregelde, maar tot weinig of niets verplichtende vorm van de planologische kernbeslissing, dan wel in de helemaal ongeregelde vorm van een brede maatschappelijke discussie.

Deregulering, privatisering, decentralisatie

Welke besluiten moeten er worden genomen? De noodzaak tot bezuiniging (eufemistisch ‘heroverweging’) heeft tot dusver een zekere overeenkomst in de antwoorden opgeleverd: vermindering van het overheidsaanbod. In één adem worden daar vaak de benaderingen die eigenlijk een andere herkomst hebben, maar tot een vergelijkbaar resultaat kunnen leiden, aan toegevoegd: deregulering, privatisering en decentralisatie.

Tjeenk Willink heeft er terecht op gewezen dat met vermindering van het aanbod niet direct ook de maatschappelijke behoeften die op de overheid afkomen worden verminderd.13

Toch lijkt dat vaak de onuitgesproken verwachting. De centrale overheid is overbelast. Een deel van de last moet dus worden verminderd en dat kan door het aantal regels te verminderen, door een aantal overheidstaken aan de particuliere sector over te dragen en door een aantal taken van de centrale overheid door te schuiven naar lagere overheden.

De redenering vertoont gaten. Het wegnemen van regels is zinvol als ze overbodig zijn, als ze frustrerend werken, als ze niet functioneel zijn omdat het doel niet meer bestaat. Maar wie denkt dat de deregulering veel zal opleveren, loopt kans op grote vergissingen. Tegenover ‘overlegislation’ op sommige terreinen staat vermoedelijk een tekort op andere terreinen (‘underlegislation’). Voorbeelden zijn er te over: de gifvondsten in de vaderlandse bodem, het oprukken van de informatietechnologie en de daaruit resulterende bedreiging van de privé-sfeer. De technische ontwikkeling en de gevolgen daarvan voor de samenleving zullen in het algemeen eerder tot méér dan tot mínder normering leiden. Het gaat immers veelal om bedreigingen van de menselijke existentie in fysiek en geestelijk opzicht. De weerslag van deze ontwikkeling is trouwens al te zien. In de geheel herziene Nederlandse grondwet komt een uitvoerige catalogus voor van mensenrechten. De behoefte daaraan is niet uit de lucht komen vallen; ook buiten onze grenzen, zelfs op mondiaal niveau, is de belangstelling voor de rechten van de mens groter dan zij ooit is geweest.

 

Over het begrip privatisering valt een vergelijkbaar betoog te houden. Op sommige terreinen zal privatisering zin hebben, bijvoorbeeld omdat het particuliere bedrijfsleven per eenheid produkt meestal goedkoper produceert. Maar dat is vaak het gevolg van de slechtere rechtspositie en arbeidsvoorwaarden van de werknemers in particuliere dienst. Als dat niet het geval was, zou er geen echt voordeel zitten in privatisering. Het is de vraag of de politieke discussie niet vooral moet gaan over de aanwezigheid van dit verschil in plaats van over het uitbuiten van de verschillen. Met welk recht bestaan de verschillen?

Privatisering moet zeker niet plaatsvinden als het gaat om het leveren van exclusieve goederen en diensten op grond van mo-

nopolistische situaties; vooral niet als de geleverde goederen en diensten niet of niet meer waardevrij zijn. Er zou bijvoorbeeld een sterk betoog zijn te houden voor het werkelijk nationaliseren van de elektriciteitsproduktie, om de simpele reden dat het gebruik van kernenergie een politiek omstreden onderwerp is. In de huidige situatie van halve nationalisatie (in de vorm van overheidstoezicht en vergunningen) en halve privatisering (de produktie is in handen vannv's waarvan de aandelen in handen zijn van lagere overheden die feitelijk werken als particuliere, naar winst strevende ondernemers) zal er in ons land voorlopig nog geen kerncentrale dicht gaan. Ook al zouden regering en parlement samen besloten hebben dat ze dicht moeten.

 

Ook bij het begrip decentralisatie zijn kritische kanttekeningen te maken. De door velen aangehangen stelling dat lagere overheden nu eenmaal beter de behoeften kunnen overzien en eraan beantwoorden dan Den Haag, blijft niet onder alle omstandigheden overeind. Het is immers nog maar de vraag of het wel waar is dat een gemeente met enkele honderdduizenden inwoners (of zelfs enkele tienduizenden) de behoeften van de burgers zoveel beter kan overzien dan Den Haag. We moeten bovendien niet over het hoofd zien dat heel wat centrale regelingen het gevolg zijn van óf de noodzaak om de maatregel nationaal te nemen omdat plaatselijke verschillen disfunctioneel zijn (zoals op het gebied van de milieubescherming) óf van de overweging dat plaatselijke beslissingen wel eens tot onrechtvaardigheden zouden kunnen leiden. Zo moeten maatregelen ter bescherming van kwetsbare minderheden (vreemdelingen, gehandicapten) bij voorkeur op nationaal niveau worden genomen, uitgevoerd en bewaakt en niet op lagere niveaus.

Het zou overigens onjuist zijn om de verschillen in omvang van de lagere overheden (vooral de gemeenten) buiten beeld te houden. Decentralisatie is vermoedelijk verbonden met een optimale omvang; is de omvang te groot of te klein, dan zou decentralisatie wel eens contraproduktief kunnen werken.

De verdeling van het bestuursapparaat in drie lagen werd in de vorige eeuw gebaseerd op de drie-kringenleer, de gedachte dat het ging om drie soorten huishoudingen die maar heel wei-

nig met elkaar te maken hadden. Dat uitgangspunt is in strijd met de tegenwoordige feiten. Decentralisatie moet functioneel zijn en niet uitlopen op het simpelweg decentraliseren van de tekorten. Bij alle vertogen wordt wel eens over het hoofd gezien dat bepaalde onderwerpen indertijd met recht en reden zijn gecentraliseerd (zoals in toenemende mate de waterstaat) en dat andere onderwerpen eigenlijk nog verder zouden moeten worden gecentraliseerd naar het Europese niveau (zoals de bescherming van het milieu).

 

Het vermoeden rijst dat zonder een meer principiële benadering van de onderwerpen deregulering, privatisering en decentralisatie de kans ontstaat dat we ons bezondigen aan ‘abandonnering’, het laten lopen van verantwoordelijkheden en het ontkennen van de noodzaak om bepaalde taken in bepaalde verbanden te verrichten.

Behoefte aan een theorie

In het Sociaal en Cultureel Rapport 1982 wordt terecht betreurd dat de Commissie Vonhoff de vraag voor welke taken de centrale overheid aansprakelijk moet worden gesteld, als een partijpolitieke kwestie ter zijde heeft gelegd.14 Om te beginnen hoort de discussie juist daarover te gaan. Een zwaar opgetuigde commissie als de Commissie Vonhoff zou de discussie aardig op gang hebben kunnen brengen, waardoor we nu minder zouden zitten met een stuk of wat impressionistische opvattingen. Bovendien is het nog maar de vraag of de meningsverschillen werkelijk rechtstreeks vallen te relateren aan de verschillen tussen politieke partijen. Door de verantwoordelijkheidsverdeling als een partijpolitieke kwestie te bestempelen laat de commissie de problematiek over aan precies dat milieu dat tot dusver nauwelijks in staat of bereid is geweest er iets aan te doen. De vraag wie waarvoor ten overstaan van wie verantwoordelijk zou moeten zijn is in het politieke milieu zelden of nooit serieus aan de orde geweest.

De vraag is eigenlijk zelfs wezensvreemd aan het milieu. Er

moesten op bepaalde gebieden maatregelen worden genomen door het knooppunt van de samenleving, waar zowel het benodigde geld als de noodzakelijke bevoegdheden betrekkelijk snel konden worden bijeengebracht. Eenmaal bijeengebracht ontstonden gevestigde belangen, die één vraag zelden of nooit stelden: kunnen we verantwoordelijk blijven voor wat we doen?

De menselijke geschiedenis kent nauwelijks voorbeelden van gevestigde machten (de ‘ins’) die de machtelozen (de ‘outs’) uit eigen beweging in de macht lieten delen. Geen hervorming is ‘zomaar’ begonnen, steeds was er een voorafgaande fase waarin hanteerbare theorieën en principes werden ontwikkeld.

De opvatting van de Commissie Vonhoff lijkt voorshands vooral negatief te werken. Door de verantwoordelijkheidsverdeling over te laten aan de partijpolitiek en zich te concentreren op de meer formele aspecten wordt aan de politiek wellicht een alibi geboden om het dan ook maar te laten bij het door de commissie voorgestelde, of zelfs dat nauwelijks. Wat ons in de huidige fase ontbreekt is een hanteerbare theorie die duidelijk maakt waarom en in welke richting veranderingen moeten worden aangebracht. Een hanteerbare theorie: dat wil zeggen een theorie die zich zowel op de uitgangspunten als op de mogelijkheden van onze democratische samenleving baseert. De theorie dient daarom concreter te zijn voor wat betreft de te kiezen richting dan voor wat betreft de uiteindelijke beleidsuitkomsten. Meer dan tot dusver moeten we ermee leren leven dat de uitkomsten niet van tevoren vallen vast te stellen, althans niet alle uitkomsten van alle beleidsonderdelen. Het belangrijkste kenmerk van beleidsverwachtingen lijkt tegenwoordig wel eens dat ze naderhand niet blijken te kloppen met de uitkomsten.

Een theorie inzake verantwoordelijkheidsverdeling is uiteraard een politieke theorie, maar daarmee nog niet een theorie die alleen door politici moet worden ontworpen. Een paar uitgangspunten van zo'n theorie zijn met betrekkelijk weinig moeite op te sporen. Ze behoren immers tot datgene wat (bijna) algemeen wordt aanvaard.

 

De verantwoordelijkheidsverdeling in een democratische samenleving kiest als theoretisch uitgangspunt dat individuen

verantwoordelijk zijn voor eigen handelen en voor zover nodig verantwoordelijkheid voor gemeenschappelijk handelen overdragen aan bestuurders die ter verantwoording geroepen kunnen worden. De praktijk is nogal strijdig met dit theoretisch uitgangspunt. Het ‘voor zover nodig’ heeft vermoedelijk maar zelden als randvoorwaarde gegolden. De bestuurders (de ‘overheid’) kregen meer te doen dan strikt nodig was, vaak omdat zij sneller konden optreden. Ook kwam het voor dat gemeenschappelijke initiatieven die aanvankelijk buiten de overheidssfeer bleven, later toch in het overheidspakket werden opgenomen uit financiële overwegingen. Vooral in die gevallen functioneert het verantwoordingsmechanisme zwak; aan de subsidiërende overheid valt nauwelijks nog verantwoording te vragen. Veelal zal de situatie precies omgekeerd zijn: rekening en verantwoording worden subsidievoorwaarden. Aan een beperking in de tijd van deze verhouding is nooit erg principieel gedacht. De eenmaal bestaande situatie bleef gehandhaafd of ontwikkelde zich door uitbreiding van de subsidie. Intermediaire structuren werden verlengstukken van de overheid. De kans op werkelijke intermediaire structuren zal daardoor eerder kleiner dan groter zijn geworden. De ruimte voor het eigen handelen (alleen of met anderen) is daardoor stellig kleiner geworden. De inspraak en emancipatiegolf is daarvan misschien een symptoom. Maar of daarin het juiste antwoord ligt, is nog maar de vraag; zelfs van de kleine groep die actief in de politiek participeert, is nog niet de helft van oordeel dat hun bemoeienissen grote resultaten hebben.15 Dit oordeel moet ons te denken geven, zeker nu het niet meer wordt versluierd door een steeds maar doorgaande verbetering van de materiële existentie.

Individu en collectief

Laten we het hierboven geformuleerde uitgangspunt nog eens anders benaderen. Voor welke activiteiten en taken kan het individu in elk geval geen verantwoording dragen? Anders gezegd: welke taken zijn per definitie collectief?

(1) Al datgene waardoor de gemeenschap wordt beschermd tegen bedreiging van buitenaf en van binnenuit. Het gaat hier om de klassieke taken van de etat-gendarme (buitenlandse betrekkingen, defensie, justitie, politie), maar ook om nieuwe of minder traditionele taken zoals milieubescherming en, speciaal wat een land als Nederland betreft, waterstaat.

(2) Al datgene dat niet via het marktmechanisme kan worden geleverd omdat uit doelmatigheidsoverwegingen monopoliesituaties zijn geschapen (openbaar vervoer, telecommunicatie, leveranties door openbare nutsbedrijven) dan wel van nature een toestand van schaarste bestaat (ruimtelijke ordening).

Zowel bij (1) als (2) gaat het om ‘public good’ waarbij het niet de vraag is óf de overheid er zich mee moet bemoeien, maar in welke mate en op welk niveau. Aan het verrichten van deze taken of leveren van goederen/diensten zijn soms voorwaarden of aspecten verbonden die politiek omstreden zijn (dienstweigering, handhaving openbare orde, Kalkarheffing, fluoridering van drinkwater). En al loopt de politieke discussie hier soms hoog op, zij munt uit door duidelijkheid: voor of tegen sluiting van de kerncentrales, voor of tegen boycot van Zuid-Afrika. Als men in Nederland de mogelijkheid van een referendum zou willen invoeren, dan zou dit middel vooral in deze sfeer bruikbaar zijn. Het feit dat het hier om niet-omstreden overheidstaken gaat, zal logischerwijze tot gevolg hebben dat de doelmatigheidsverwachtingen dan ook hoog zijn: de overheid hoort ervoor te zorgen dat de veiligheid op straat groot is, dat het milieu schoon is. Tekortkomingen juist op deze gebieden zullen sterk afdoen aan de legitimiteit van het stelsel.

Het geeft dan ook nogal te denken dat volgens de enquête van 1979 over maatschappelijke problemen de ‘onveiligheid op straat’ als het meest genoemde maatschappelijke probleem te voorschijn kwam, meer nog dan de werkloosheid. Maar de enquête dateert van 1979. Van de groep die onveiligheid op straat het meest noemde, vond bovendien bijna de helft dat het een zeer ernstig probleem was. Bij de onderwerpen ‘hoge werkloosheid’ en ‘milieu-vervuiling’ (na onveiligheid het meest genoemd) bleek de groep mensen die het als een zeer ernstig probleem beschouwden aanmerkelijk kleiner (38 respectievelijk 32

procent).16 In een betoog over verantwoordelijkheidsverdeling kan het wellicht geen kwaad zich te realiseren dat de ongerustheid van het publiek en vermoedelijk ook de ontevredenheid over de overheid het grootst is, als het gaat om uitgerekend twee onderwerpen die zonder meer tot de overheidssfeer behoren. Is de aandacht voor de niet zo erg collectieve taken ten koste gegaan van de kwaliteit van de heel erg collectieve taken?

Welke taken zijn in principe niet collectief, maar individueel? Hier wordt het beeld gecompliceerder. De leer van de openbare financiën rekent deze individuele taken, als zij toch door de overheid worden verricht, tot de ‘merit goods’ (‘bemoeigoederen’); dat wil zeggen tot die individuele goederen waarvan de burgers naar de mening van de overheid niet genoeg consumeren en waarvan zij de consumptie dus wil stimuleren. Maar met het oog op de verantwoordelijkheidsverdeling is die onderscheiding te rigide.

Bemoeigoederen zijn een feit in onze samenleving, ze zijn evenwel niet allemaal aan elkaar gelijk. Bepaalde culturele activiteiten bijvoorbeeld (onderwijs, kunst, wetenschap) zouden ook zonder de actieve steun van de overheid worden verricht, zij het vermoedelijk in veel geringere omvang. Maar met al datgene dat ‘beschermwaardig’ is omdat het kwetsbaar is (monumentenzorg, zorg voor minderheden) ligt het anders. Het is zeer de vraag of daar iets van terecht zou komen als de overheid er zich niet mee bemoeide. Het criterium van de openbare financiën laat ons hier in de steek; van een bemoeigoed als bejaardenzorg kwam niet zo veel terecht voordat de overheid zich ermee bemoeide. Er is hier kennelijk een niet-economisch criterium aan de orde: de solidariteit; een weliswaar algemeen geaccepteerde norm maar nog geen algemeen toegepaste norm. De beschermende hand van de overheid kan hier niet worden gemist. We kunnen de formulering ook scherper maken. Kunst, wetenschap, onderwijs zijn altijd kenmerken van onze samenleving geweest, bescherming van kwetsbare groepen maar zeer ten dele of helemaal niet.

‘Haagse’ voorwaarden

Bovengenoemd verschil rechtvaardigt wellicht ook een verschil in benadering. Overheidssteun aan bijvoorbeeld onderwijs, kunst, gezondheidszorg zou beperkt kunnen blijven tot overheveling van gelden zodat meer en beter onderwijs enzovoort mogelijk wordt. Strenge en gedetailleerde subsidievoorwaarden laten zich wegdenken, althans voor zover ze niet tot doel hebben evident misbruik van subsidies te bestrijden. Veel detailvoorschriften zijn immers het gevolg van overheersende visies bij de politiek bestuurlijke elite die de geldkraan hanteert. De voorwaarden zijn vaak sterk waarde-gebonden (‘grens-verleggend onderzoek’, ‘emancipatorisch onderwijs’) en stemmen slechts min of meer toevallig overeen met de opvattingen van de subsidieontvangers.

De overheid gaat de discussie daarover ook vaak uit de weg door de voorwaarden te legitimeren met een beroep op de verplichting inzake kwaliteit of deugdelijkheid. Achter veel voorwaarden gaat bovendien ook nogal wat Haagse angst schuil voor plaatselijke verschillen in verzorgingsniveau, of kortweg wantrouwen in oordeelsvermogen en bestuurskracht van ‘wethouders die net onder de koe vandaan komen’.17 Afgezien van het nogal irritante paternalisme (men is kennelijk verstandig genoeg om de eigen vertegenwoordigers te kiezen, maar kennelijk niet om de door deze vertegenwoordigers gerealiseerde herverdeling zelf te regelen) vergt de controle op niet gevraagde subsidievoorwaarden overmatig veel bureaucratie en maakt het de ambtelijke of semi-ambtelijke status voor degenen die de subsidie besteden veelal onontkoombaar.

Wat betreft de gevreesde verschillen in verzorgingsniveau, ze zullen ongetwijfeld optreden, maar het is nog maar de vraag of het deze verschillen zijn die de aandacht trekken. Ze zullen immers vaak in het niet zinken bij de verschillen waar niets aan te doen valt en waarmee kennelijk te leven valt omdat geen enkel individu de verschillen (niet: de voor- en nadelen) aan den lijve ervaart.

 

Het via subsidies opleggen van een bepaalde politieke visie leidt

veelal tot een gecompliceerde en rigide fijnregeling; het bezwaar is bekend. Maar er is vermoedelijk nóg een groot bezwaar aan verbonden: intermediaire structuren waarin mensen kunnen leren samen initiatieven te ontwikkelen en in stand te houden, worden de kop ingedrukt. Natuurlijk hoeven we niet al ons heil te verwachten van een versoepeling en vermenselijking van het middenveld. Maar als er nog een kans is op een samenleving die niet uitloopt op een verstikkende bureaucratie, maar waarin emanciperende individuen nog mogelijkheden hebben, dan zullen die kansen stellig worden bevorderd door het scheppen van ruimte voor het ontwikkelen van intermediaire structuren.

Een dergelijke benadering zal wellicht het risico van particuliere regelzucht oproepen. Daartegen kan de wetgever echter garanties geven. Ze worden trouwens al gegeven en staan vaak, ironisch genoeg, nogal haaks op uitingen van publieke regelzucht van diezelfde wetgever. Interessante voorbeelden daarvan vallen in het onderwijs te zien. De wetgeving inzake de universitaire fasenstructuur en de voorwaardelijke financiering van het wetenschappelijk onderzoek resulteren in een sterk centralistisch beleid. Maar dat centralisme wordt deels gecompenseerd dan wel afgeremd door de universitaire democratisering in de vorm van de Wet Universitaire Bestuurshervorming. Hetzelfde zal te zijner tijd wellicht blijken bij het basis- en voortgezet onderwijs waar een omvangrijke en gedeeltelijk nogal centraliserende wetgeving op stapel staat, maar waarin ook tegenkrachten denkbaar zijn als gevolg van de Wet Medezeggenschap Onderwijs. De herkomst van deze ‘compenserende wetgeving’ is interessant. Het waren niet allereerst de politici die ermee aankwamen, maar de universitaire studenten en in hun voetspoor de HBO-studenten èn leerlingen van het voortgezet onderwijs. Deze decentraliserende krachten zijn uit het veld voortgekomen en door Den Haag schoorvoetend geaccepteerd.

Van overheidswege ruimte scheppen voor het ontwikkelen van intermediaire structuren - in deze aanpak zou een antwoord kunnen liggen. De rapporten van het Sociaal en Cultureel Planbureau bevatten intrigerende vingerwijzingen. De effecten van de meer traditionele actiemiddelen worden, aldus het rapport van 1976, niet erg hoog ingeschat.18 Contact zoeken met minis-

ters of Kamerleden wordt door 53 respectievelijk 46 procent van de ondervraagden als volstrekt nutteloos beschouwd. Maar het ‘proberen met andere mensen iets te doen’ ligt hoog in de markt; slechts 16 procent verwacht er niets van. Uit het rapport 1982 blijkt dat de grote tijd van het verlangen naar inspraak voorbij is. In 1970 stond nog 70 procent positief tegenover vergroting naar inspraak, tien jaar later nog maar 48.19 De positieve houding tegenover niet-conventionele protestacties blijkt echter aanzienlijk gegroeid: 33 procent in 1973 en 44 procent in 1981. De sterkste groei trad niet op, zoals men zou verwachten, bij de groep achttien- tot vierendertigjarigen, maar bij de groep vijfenzestig jaar en ouder.20 Dat velen niet-conventionele middelen meer zijn gaan waarderen zou te denken kunnen geven, maar er verschijnt een hoopvoller perspectief als blijkt dat de behoefte aan sterke leiders volgens datzelfde rapport evident is teruggelopen (in 1970 vond nog 30 procent dat er minder wetten en meer sterke leiders nodig zijn, in 1980 20 procent.21

 

Een perspectief waarin op de belangrijke terreinen de overheid slechts eenvoudige randvoorwaarden stelt en aldus ruimte creëert voor de ontwikkeling van intermediaire structuren;22 een perspectief waarin meer mensen proberen met andere mensen iets te doen; een perspectief waarin de overheid primaire taken serieuzer kan gaan vervullen - het is een hoopvol perspectief. Misschien is het mogelijk.


Vorige Volgende

Over dit hoofdstuk/artikel

auteurs