Woorden hebben hun betekenis

[p. 77]

II Buitenland

[p. 79]

8 Naar een nieuw volkenrecht?

Ter gelegenheid van haar 125-jarig bestaan organiseerde de Koninklijke Leidse Studentenvereniging ‘Pro Patria’ in Leiden op 7 november 1991 een forum over het onderwerp ‘Peace keeping en peace enforcing: (nieuwe) uitdaging voor de Nederlandse krijgsmacht’. Hier volgt mijn bijdrage aan dit debat.

‘Ik aarzel niet te zeggen dat de zaak van de onderdanen van Turkije die in opstand zijn gekomen tegen hun onderdrukkers, in heiligheid niet onderdoet voor welke andere zaak ook die ooit 's mensen borst heeft bezield of zijn hand heeft bewogen.’

Aldus de grote Engelse liberale staatsman William Ewart Gladstone in het Lagerhuis op 7 mei 1877. Gladstone was toen leider van de oppositie. Hij sprak over de zogenaamde ‘Eastern Question’, die de Europese provincies van Turkije betrof. Hij was achtenzestig jaar oud en sprak tweeëneenhalf uur. Volgens het blad The Spectator was het ‘misschien de grootste triomf van niet te onderdrukken morele en lichamelijke vitaliteit over deprimerende omstandigheden die ooit in het Lagerhuis was gewonnen’.¹

Gladstone stelde voor dat het toenmalige Concert of Europe Turkije zou confronteren met een gemeenschappelijke eis: Turkije moest Bulgarije, Bosnië en Herzegovina geven wat het Servië en Roemenië al had toegestaan, namelijk lokaal zelfbestuur of autonomie. Hij twijfelde er niet aan of Turkije zou toegeven aan die ‘vreedzame en onbloedige dwang’ van de gezamenlijke Europese staten.

De liberale staatsman volgde hier het spoor van de grote libera-

1 John Morley, The life of William Ewart Gladstone, Londen, Macmillan, deel 2, blz. 566.

[p. 80]

le filosoof John Stuart Mill, die tien jaar eerder, in 1867, had gezegd: ‘Er schijnt niet weinig noodzaak te zijn de gehele leer van non-interventie in andere landen te heroverwegen.’ Een vrijheidslievend volk dat wordt onderdrukt, te hulp komen - voegde Mill daaraan toe - was niet een evenwicht verstoren maar een evenwicht dat al was verstoord herstellen.²

Mill en Gladstone betoonden zich hier voorstanders van interventie in de interne aangelegenheden van een andere staat, niet ten behoeve van de eigen onderdanen maar van de onderdanen van die andere staat - in dit geval van de Bulgaren, die door hun Turkse overheersers gruwelijk waren mishandeld. Zij gaven dus voorrang aan individuele rechten boven het collectieve recht van de soevereiniteit. Maar in het verloop werd dat niet de heersende mening - integendeel. De visie van Woodrow Wilson bracht een nieuw element dat zwaar van gevolgen zou blijken te zijn. ‘Elk volk,’ vond deze Amerikaanse president, ‘heeft het recht zelf het gezag te kiezen waaronder het wil leven.’ Wilsons minister van Buitenlandse Zaken Lansing waarschuwde hem dat deze leer der zelfbeschikking ‘extreem destructief’ zou kunnen zijn ‘voor het weefsel van de samenleving’.

Wilson erkende dat risico. Tegen de Britse ambassadeur zei hij dat ‘het beginsel (van de zelfbeschikking), indien tot het uiterste toegepast, zou leiden tot de verstoring van bestaande besturen en wel tot een mate die niet kan worden voorzien’.³ Immers, waar houdt de zelfbeschikking op?

Het collectieve recht op zelfbeschikking veranderde met dat al de landkaart van Europa in 1919. In 1941 werd het door Roosevelt en Churchill in het Atlantisch Handvest onderschreven. In de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens werd het als een onvervreemdbaar recht erkend.

Het recht op zelfbeschikking behoort te kunnen uitmonden in soevereiniteit, die een staat van inmenging door andere staten moet vrijwaren. Art. 2 (7) van het Handvest van de Verenigde Naties bevat dan ook het gebod tot niet-inmenging.

De in 1970 door de Verenigde Naties aangenomen ‘Verklaring van beginselen van internationaal recht inzake vriendschappelijke betrekkingen en samenwerking tussen staten’ stelt voorts dat

2 John Stuart Mill, ‘A few words on non-intervention’ (1867), geciteerd in James Mayall, ‘Non-intervention, self-determination and the “new world order”’, International Affairs, juli 1991.

3 Arthur Schlesinger, ‘Praktijk van zelfbeschikking: prachtig mits met mate’, nrc Handelsblad, 3 oktober 1991. Zie ook: J.G. Siccama, ‘Vermeend recht op zelfbeschikking stuit op problemen’, nrc Handelsblad, 12 juli 1991.

[p. 81]

de verplichting tot niet-inmenging ‘een wezenlijke voorwaarde voor het samenleven van naties is’.

In zijn ontmoeting met Ronald Reagan in mei 1988 probeerde Michail Gorbatsjov de Amerikaanse president een verklaring te laten ondertekenen waarin ‘de gelijkheid van alle staten, niet-inmenging in binnenlandse aangelegenheden en de vrijheid van socio-politieke keuze’ werden erkend als onvervreemdbare rechten.⁴

Er zijn twee zaken mis met deze verklaringen, waarin de collectieve rechten van soevereiniteit en niet-inmenging voorrang krijgen boven de rechten van de individuele mens.

Ten eerste zijn de onvervreemdbare rechten zoals genoemd door John Locke en Thomas Jefferson de rechten van het individu, niet van de collectiviteit. De collectiviteit is er voor het individu en niet omgekeerd. Wat baat de onderdrukte boer en de politieke gevangene de soevereiniteit van zijn staat? Sterker: waar zij op hopen is de inmenging van buitenaf.

Waar Michail Gorbatsjov spreekt van de ‘vrijheid van socio-politieke keuze’, ten tweede, over wiens vrijheid heeft hij het dan? Over de vrijheid van regeringen. Maar wat is hun legitimiteit?

Bij de uitoefening van het collectieve recht op zelfbeschikking zijn de feitelijke waarborgen van de individuele mensenrechten uit het oog verloren. Staten die zelfstandig waren geworden werden tot de Verenigde Naties toegelaten zonder dat werd nagegaan, ook al was het maar summier, of zelfs elementaire individuele rechten feitelijk voldoende werden gewaarborgd. Het Handvest van de Verenigde Naties eist slechts dat toetredende staten ‘vredelievend’ zijn, niet dat zij een behoorlijke staat van dienst hebben op het gebied van de bescherming van de rechten van het individu.⁵

Ook het onafhankelijkheidsproces van Nieuw-Guinea heeft aangetoond dat, welke waarborgen vooraf ook voor de individuele mensenrechten worden geformuleerd, de internationale gemeenschap niet bij machte is nakoming van die afspraken af te dwingen. Uit bezorgdheid daarover gaf minister Marga Klompé in de ministerraad te kennen dat het zelfbeschikkingsrecht sa-

4 I.F. Stone, ‘The Rights of Gorbachev’, New York Review of Books, 16 februari 1989.

5 Zie de openingstoespraak van de minister van Defensie Frits Bolkestein ter gelegenheid van de jubileumbijeenkomst ‘25 jaar directie juridische zaken’ op 18 mei 1989.

[p. 82]

menhangt met de waardigheid van de menselijke persoon. Zij vroeg zich af of Nederland een volk mocht verkwanselen aan een ander land. Een van de weinige dingen die een klein land kon doen, aldus minister Klompé, was op de bres staan voor de internationale rechtsorde.⁶

Die bezorgdheid ontbrak bij de verantwoordelijke ministers toen Suriname onafhankelijk werd. In oktober 1975 zijn daarover debatten gevoerd in de Staten-Generaal, waarbij vijftien bijzondere gedelegeerden uit Suriname aanwezig waren. Herlezing van die debatten vandaag is een pijnlijke bezigheid.

J. Lachmon zei toen: ‘Als Suriname in een chaotische toestand mocht komen te vertoeven, blijf dan niet met gekruiste armen zitten.’ Wij waren dus gewaarschuwd. En er was niet eens een grondwet! Toch vroeg minister-president Den Uyl zich in de Eerste Kamer af ‘of juist niet de onafhankelijkheid van Suriname een voorwaarde vormt om te komen tot een doelbewuste verhoging van de welvaart ervan’. S.P. Somohardjo zei daarvan: ‘De regering-Den Uyl is bang. Zij denkt dat zij haar gezicht in de wereld zal kunnen verliezen, terwijl wij ons hoofd gaan verliezen.’⁷

Ondertussen hebben velen hun bekomst van de ongeclausuleerde uitoefening van collectieve rechten. Het internationale verzet tegen de Zuidafrikaanse apartheid heeft er toe bijgedragen dat de binnenlandse rechtsmacht moest wijken voor het hogere belang van de mensenrechten.

Zuid-Afrika was echter een makkelijke tegenstander want zwak en ver weg. In Helsinki kwam een groter probleem aan bod. Door de Slotakte van Helsinki werden de binnenlandse omstandigheden van Europese staten op de internationale agenda geplaatst. Gorbatsjovs ‘vrijheid van socio-politieke keuze’ mocht niet langer ten koste van de individuele rechten van de mens gaan. De Europese grenzen werden poreus.

Het is nu zaak die porositeit der grenzen nader te definiëren - ook wat betreft niet-Europese staten - en dus het recht van humanitaire interventie, dat John Mill en William Gladstone voor ogen stond, zo nauwkeurig mogelijk te bepalen. Algemeen wordt erkend dat een staat mag opkomen voor de belangen van zijn onderdanen in het buitenland. De Duitse overval op het

6 P.B.R. de Geus, De Nieuw-Guinea kwestie. Aspecten van buitenlands beleid en militaire macht, Leiden 1984, Martinus Nijhoff, blz. 160-161.

7 Frits Bolkestein, De Engel en het Beest, Amsterdam, Prometheus 1990, blz. 28-29.

[p. 83]

vliegveld van Mogadisjoe en de Israëlische op dat van Entebbe vonden dus gerede rechtvaardiging. Niettemin veroordeelde de voormalige voorzitter van de pvda Ien van den Heuvel deze laatste overval als een inbreuk op de soevereiniteit van Oeganda - wat hij strikt genomen natuurlijk ook was - reden waarom Simon Carmiggelt de pvda verliet. Maar dit terzijde.

De bevoegdheid op te komen voor de onderdanen van een andere staat wordt echter niet algemeen erkend. Zowel in het geval van de Indiase interventie in Bangla Desh als in dat van de Tanzaniaanse interventie in Oeganda werd een beroep gedaan op het recht van zelfverdediging. De humanitaire interventie als zodanig is in de internationale gemeenschap juridisch nooit officieel aan de orde gesteld. Hier ligt een belangrijk terrein braak.

De meningen van Nederlandse kenners van het volkenrecht lopen uiteen. Prof. B.V.A. Röling zag in genocide een geval van overmacht die het gebruik van geweld kan rechtvaardigen. J.P.A. Francois daarentegen vreesde dat een ‘vaag interventierecht’ de deur zou openen ‘voor de wildste pretenties en een bron van onrust en wrijving [zou doen] ontstaan ten gevolge van ongemotiveerde klachten en propagandistisch drijven’.⁸

Het risico van avonturisme ligt hier inderdaad op de loer. De Brezjnev-doctrine mag geen spiegelbeeld krijgen in een kanonneerbootdiplomatie van de eenentwintigste eeuw. Maar met het verdwijnen van het Oostblok steekt het virus van de etnische geschillen de kop weer op. De behoefte is dringend. De begripsbepaling waarom ik vraag dus ook. In de woorden van Stanley Hoffmann: ‘Geen staat mag in de veronderstelling verkeren dat de wijze waarop hij zijn burgers behandelt een zuiver binnenlandse aangelegenheid is, zeker niet als die behandeling internationale spanningen ten gevolge kan hebben.’⁹

Een paar elementen liggen voor de hand. Het moet gaan om een ‘uitzonderlijke en hoogst ernstige humanitaire noodtoestand’.¹⁰ Het moet bovendien duidelijk zijn dat gewapende interventie de enige remedie is en dat zij ook kans van slagen heeft. Ten slotte moet die interventie plaats hebben onder de aegis van de Verenigde Naties of althans in samenwerking met een afdoende aantal gelijkgestemde landen.

8 J.P.A. Francois, Handboek van het Volkenrecht, 1950, blz. 273, geciteerd in J.A.E. Vermaat, ‘Humanitaire interventie als volkenrechtelijk probleem: over Koerden en precedenten’, Internationale Spectator, september 1991.

9 Stanley Hoffmann, ‘Nieuwe wereldwanorde zou wel eens nabij kunnen zijn’, De Volkskrant, 1 maart 1991.

10 J.A.E. Vermaat, ‘Humanitaire interventie’, blz. 572.

[p. 84]

Vooral voor ons land is dit laatste van belang want niemand houdt een Nederlandse solo-actie nog voor mogelijk. Kan het Frans-Duitse legerkorps een rol spelen? De Fransen willen niet samenwerken binnen de navo en de Duitsers willen hun troepen niet buiten het navo-verdragsgebied inzetten. De Frans-Duitse combinatie cumuleert beide nadelen: voor ieder been een blok.

De Westeuropese Unie dan? Niet lang geleden, noemde President Mitterand die organisatie ‘un bon lieu pour discuter’. Ongetwijfeld waar, maar niet bepaald getuigend van de wil er een effectieve interventiemacht van te maken. Toch kan de weu als planningseenheid fungeren en als vlag waaronder een interventiemacht opereert.

De navo-top van 1982 in Bonn sprak slechts over consultatie bij out-of-area-operaties. De navo-top in Kopenhagen van juni 1991 sprak niet alleen van consultatie maar ook van coördinatie. De navo heeft toen besloten tot de oprichting van een rapid reaction corps onder Brits commando, waarin ook de Nederlandse luchtmobiele brigade een plaats zou krijgen.

Zeker, de betrokkenheid van de navo bij out-of-area- operaties ligt gevoelig. Maar wat wijst de ervaring uit? De oorlog in de Golf is langs navo-lijnen gevoerd. De militaire taal van Europese en Amerikaanse strijdkrachten is de navo-taal. ‘navo-procedures en praktijken hebben een ad hoc-alliantie van nationale strijdkrachten in staat gesteld samen een out-of-area-gevecht als een coherente eenheid te voeren.’¹¹ Als de verschillende onderdelen van het rapid reaction corps niet op navo-basis kunnen samenwerken, zal die interventiemacht futiel zijn.

Secretaris-generaal van de navo Manfred Wörner verklaarde in juni dat het rapid reaction corps ook out of area kan opereren, mits op basis van unanimiteit. Dat is meteen een waarborg tegen donquichotterie. De navo moet de hoofdas van onze veiligheidsidentiteit blijven en de plaats waar de belangrijkste strategische overwegingen worden uitgewisseld. De uitvoering zelf kan plaats vinden onder de vlag van de weu.

De militaire gevolgen van het bovenstaande voor Nederland zijn dat bepaalde onderdelen van onze krijgsmacht in ieder geval buiten de bezuinigingen moeten worden gehouden. Die onderde-

11 Aldus de defensiecommissie van het Britse Lagerhuis over de Golfoorlog, geciteerd in ‘nato after the Soviet Union’, draft general report by Bruce George for the North Atlantic Assembly, oktober 1991, blz. 17.

[p. 85]

len zijn: de luchtmobiele brigade, de mariniers met hun liftschip, het nieuwe luchttransport en de marechaussée.

De politieke gevolgen zijn dat wij reeds nu duidelijk moeten maken onder welke voorwaarden Nederland kan deelnemen aan peacekeeping- en peace-enforcing-operaties, met of zonder dienstplichtigen, in de hoop dat daarover een consensus zal ontstaan zodat verwarrende taferelen als zich tijdens de Golfoorlog voordeden niet meer zullen gebeuren.

Bij dit alles blijft omzichtigheid geboden. Het is makkelijk zich in een wespennest te steken; het is moeilijk zich eruit terug te trekken.