De grenzen van Europa

(2004)–Frits Bolkestein, Derk-Jan Eppink– rechtenstatus

De grenzen van Europa

Europese integratie is een succesverhaal voor wie een mensenleven als maatstaf neemt. Ik werd in 1933 geboren, het jaar waarin de republiek van Weimar ten grave werd gedragen nadat Adolf Hitler in Duitsland de macht had overgenomen. In dat jaar kwam Europa op een hellend vlak dat tot een absoluut dieptepunt zou leiden: de Tweede Wereldoorlog en de holocaust. In 1945 zag ik, als twaalfjarige, op de stoep van het Stedelijk Museum in Amsterdam, Winston Churchill voorbijrijden in een open auto. Hij zwaaide ons toe met het V-teken. Vrijheid en democratie waren teruggekeerd, althans in het Westen.

Wie zich een dergelijke periode herinnert, beseft hoe ingrijpend de ommekeer was die de Europese integratie heeft teweeggebracht. De doeleinden van de pères fondateurs die in de jaren vijftig de Europese Gemeenschap hebben opgericht, waren drieërlei: het voorkomen van een nieuwe oorlog tussen Frankrijk en Duitsland, weerstand bieden aan de Sovjet-Unie en de wederopbouw van de Europese economie. Vijftig jaar later zijn die doeleinden bereikt. Frankrijk en Duitsland vormen meestal een as in Europa, de Sovjet-Unie is ontbonden en Europa is een wereldmacht op het gebied van handel en economie. In 1945 was dat vooruitzicht een droom.

Leerzame gesprekken

Mijn gesprekspartners zijn leden van het Europees Parlement die vanuit verschillende achtergronden en invalshoeken zijn terechtgekomen in het Europa van nu. Mario Soares en Carlos Westendorp groeiden op in de dictaturen van Portugal en Spanje. Soares zat in de gevangenis, hij werd gedeporteerd naar Sao Tomé en vertrok uiteindelijk in ballingschap naar Frankrijk. Carlos Westendorp verafschuwde het regime van generaal Franco en verkeerde in een Innere Emigration binnen de Spaanse diplomatie. Voor beiden was toetreding van Spanje en Portugal tot de Europese Gemeenschap in de jaren zestig nog een droom, een hoop op democratie. De droom werd werkelijkheid. Zowel Soares als Westendorp vervulden belangrijke functies in Portugal en Spanje. Beide landen zijn intussen gerespecteerde lidstaten die hun draai hebben gevonden in de Europese Unie.

Hans Modrow, de laatste premier van de ddr, belandde in Europa vanuit een heel andere geschiedenis. Hij was partijfunctionaris in de Duitse Democratische Republiek die zich presenteerde als de ‘eerste staat van boeren en arbeiders op Duitse bodem’. De ddr heeft de instorting van het socialistische blok niet overleefd. De vroegere ddr is nu - in de vorm van die neuen Bundesländer - deel van een herenigd Duitsland. Modrow zat enigszins in de marge van de partijtop omdat partijleider Erich Honecker hem zag als een concurrent die de steun van Gorbatsjov had. Na veertig jaar ddr eindigt Modrow zijn politieke carrière in het Europees Parlement, in het hart van Europa.

Michel Rocard, de voormalige Franse premier, is Europa binnengetreden met een ander perspectief. Hij zette zich in voor de eenheid van links-Frankrijk en trof vooral de Franse Communistische Partij als tegenstander. Die partij was sterk en goed georganiseerd, terwijl de Franse socialisten te weinig

arbeiders in hun rangen telden. Pas onder François Mitterrand vond links-Frankrijk de eenheid die de springplank werd naar de macht. Het opmerkelijke was dat Frankrijk, een kernland van Europa, na het aantreden van Mitterrand een politiek voerde die elders in Europa was afgezworen: nationaliseringen. Het experiment mislukte en liet zien dat zelfs Frankrijk niet tegen het Europese getij kon regeren. Rocard verhief zijn stem tegen dat beleid maar werd te laat gehoord. Hij zou gelijk krijgen en premier worden, totdat de ondoorgrondelijke Mitterrand de mat onder zijn voeten wegtrok. Rocard was té populair. Mitterrand steunde Bernard Tapie, de politicus-zakenman die een scheurlijst leidde.

Veel van de gesprekspartners zijn federalisten. Onder hen is de Vlaamse liberaal Willy De Clercq het meest onverstoorbaar. Hij streeft naar een federaal Europa en ook het mislukken van de Europese Raad in Brussel op 13 december 2003 tempert zijn optimisme niet. De Clercq is in dit opzicht een product van België waar Europees federalisme wordt gezien als de oplossing voor de spanningen tussen Vlamingen en Franstaligen. Belgische politici hopen de communautaire ruzies te matigen door de problemen in een Europees kader onder te brengen. Europa is voor België gedeeltelijk een redding. België zou tijdens de jaren negentig waarschijnlijk te weinig begrotingsdiscipline hebben opgebracht zonder de noodzaak aan de criteria van de Economische en Monetaire Unie (emu) te voldoen. Toch is het de vraag hoe sterk de cohesie van België zal zijn indien het beseft dat een federaal Europa niet mogelijk is. België kan niet altijd Europa gebruiken als oplosmiddel voor binnenlandse conflicten. Sommige binnenlandse problemen moeten in eigen land worden opgelost. Als federalisme al zo moeilijk is in België, hoe kan het dan slagen in een Europese Unie van 25 lidstaten en meer?

Een fervente tegenstander van een federaal Europa is Groot-Brittannië. In het gesprek met Lord Inglewood komt

de typische Britse visie op Europa naar voren. Voor de Britten is Europese integratie in de eerste plaats een kwestie van de natiestaten. Nergens is de afkeer van een federaal Europa zo groot als daar, zowel bij de conservatieven als bij Labour. Een federaal Europa doet denken aan een verenigd continent dat de Britten kan marginaliseren. In plaats van afzijdig te blijven, traden de Britten toe tot de Europese Gemeenschap om een federaal Europa te voorkomen. Men mag stellen dat zij daarin zijn geslaagd. Sterker zelfs: Groot-Brittannië speelt een sleutelrol in de machtsverhoudingen binnen de eu. Londen sluit wisselende coalities om de Britse belangen veilig te stellen. Het verwatert een initiatief voor een autonome Europese defensie en sluit allianties met sommige van de nieuwe lidstaten om de dominantie van de Frans-Duitse as te beperken.

De gesprekken met Jacques Santer, voormalig voorzitter van de Europese Commissie, Pat Cox, voorzitter van het Europees Parlement, en Hans-Gert Pöttering, voorzitter van de fractie van de Europese Volkspartij in het Europees Parlement, gaan vooral over het dagelijks beleid. Men moet zich de vraag stellen of de Europese Commissie niet te veel hooi op de vork neemt. Santer hanteerde de slagzin: ‘Minder doen maar beter’. Hij heeft gemerkt hoe het functioneren van de Commissie op zijn grenzen stuit zodra de instelling in opspraak komt en onder de druk van het Europees Parlement staat. Het probleem met één Commissaris leidde tot de val van de hele Commissie.

Pat Cox laat zien hoe het Europees Parlement profiel kan krijgen en kan worden vertegenwoordigd met welsprekendheid en charme. Veel burgers denken nog altijd dat het Europees Parlement een tandeloze instelling is. Dat is niet het geval en ik kan daar zelf van meespreken. Het Europees Parlement heeft meer macht en invloed dan bijvoorbeeld de parlementen van Frankrijk of België. Het kan voorstellen van

de Commissie ingrijpend wijzigen of volledig afwijzen. Het Parlement heeft meer macht dan het zelf beseft maar de vraag is of het altijd verstandig met die macht omgaat. Het Europees Parlement praat het liefst en het langst over zaken waarover het niet veel te zeggen heeft. Belangrijke economische dossiers, waar het veel macht heeft, worden afgedaan in nachtzittingen met slechts enkele aanwezigen.

Hans-Gert Pöttering is de voorzitter van de grootste groep in het Parlement: de christen-democraten en conservatieven. Met ruim 230 van de 626 leden speelt de evp een sleutelrol. Het is vrijwel onmogelijk Europese wetgeving door te voeren die ingaat tegen de wil van de evp. Ook in de nieuwe samenstelling van het Parlement, na de verkiezingen van juni 2004, blijft de evp waarschijnlijk van essentieel belang. Dat geldt niet alleen voor de verhoudingen in het Parlement maar ook in relatie tot de Europese Commissie en de aanwijzing van haar nieuwe voorzitter.

Ik vond de gesprekken met deze leden van het Europees Parlement bijzonder leerzaam. De brede achtergrond van de geïnterviewden, vaak aan de hand van persoonlijke ervaringen, gaven speciale diepgang aan de gesprekken. Ieder had zijn eigen verhaal. Hun toekomstbeeld van Europa werd geschetst vanuit gebeurtenissen die de gesprekspartner hebben gevormd. Mario Soares, Willy De Clercq, Hans Modrow, Carlos Westendorp, Michel Rocard en Jacques Santer zijn allen geboren voor de Tweede Wereldoorlog. Ze wonen in verschillende landen, komen uit verschillende culturen. Toch zijn ze uitgekomen op Europa. Dat maakt hun visie op de toekomst van Europa een historisch tijdsdocument.

Congres van Wenen

Wie nadenkt over de toekomst van de Europese integratie stelt dikwijls de vraag: waar liggen de grenzen van Europa, zowel geografisch als beleidsmatig?

Elke gesprekspartner voelde aan dat er ergens een grens loopt, maar het viel niet mee die te definiëren. Bijna allen dachten bij de vraag naar de grenzen van Europa aan de toetreding van Turkije. Geen enkel parlementslid ging in op de beleidsmatige grenzen. De Europese Unie loopt, zoals elk rijk of elke unie, het risico verder te gaan dan haar draagkracht toestaat. Political overstretch leidt meestal tot crisis, impasse en zelfs tot verbrokkeling. Als dit punt wordt bereikt en de regeerders het dan pas merken, is het meestal te laat.

De meeste gesprekspartners vonden dat het intergouvernementele Europa zijn grenzen had bereikt. De Europese Raad van Nice in december 2000 leverde na dagenlang onderhandelen een Verdrag op dat de Europese Unie zou voorbereiden op de uitbreiding met tien nieuwe lidstaten. In december 2003 mislukte in Brussel een Europese Raad over de nieuwe grondwet. De regeringsleiders gingen uiteen zonder akkoord. Polen en Spanje werden door Frankrijk en Duitsland als zondebok aangewezen maar verschillende regeringsleiders leken opgelucht dat er voorlopig geen grondwet zou komen. Daarmee was ook een lastig referendum van de baan.

De waarde van de grondwet werd ook ondermijnd omdat Duitsland en Frankrijk kort tevoren het Stabiliteitspact onderuitgehaald hadden, een pact waarvan vooral Duitsland de architect was geweest. Wat is de waarde van een grondwet als verdragen worden geschonden zodra ze niet meer beantwoorden aan het nationaal belang van enkele grote lidstaten?

Tijdens de Europese Raad van Brussel is de Europese Unie op een grens gestuit. Een eerste vaststelling is dat intergouvernementele besluitvorming aan doelmatigheid verliest

naarmate meer lidstaten aan tafel zitten. Hoe groter de groep des te kleiner de besluitvaardigheid. Tot nu toe waren de grote landen gewend voor de Europese Top een afspraak te maken waaraan de andere lidstaten zich moesten conformeren. Als Berlijn en Parijs hadden gesproken, zweeg de rest meestal. Die tijd is voorbij. Een Europese Unie van 25 of meer lidstaten maakt coalities mogelijk die tegen de as Berlijn-Parijs ingaan.

Het systeem van de Europese Raad loopt het risico een soort Congres van Wenen te worden: de conferentie die in 1814 en 1815 aan de restauratie van Europa werkte. De conferentie van soevereine vorsten werd onderbroken toen bleek dat Napoleon uit Elba was teruggekeerd om de gevestigde machten van Europa alsnog uit te dagen. Uiteindelijk werd het Congres van Wenen besloten nadat Napoleon zijn Waterloo had gevonden. Het Congres van Wenen duurde lang omdat de zich goed amuserende deelnemers uiteindelijk zaken moesten doen tijdens de recepties en de gemaskerde bals, achter de coulissen en in de achterkamertjes.

De Franse onderhandelaar Talleyrand had de taak voor Frankrijk weer een legitieme plek te zoeken in het Concert der Mogendheden. Hij formuleerde de essentie van het Congres als volgt. ‘De eerste zorg van Europa, in feite zijn grootste belang, is het uitbannen van doctrines die leiden tot overheersing. Het beginsel van de legitimiteit moet worden hersteld, de enige remedie tegen alle kwaden die Europa hebben bedreigd en het enige middel dat geschikt is om terugkeer van het kwaad te voorkomen.’Ga naar voetnoot1

Deze woorden hebben hun waarde niet verloren. Legitimiteit wordt ondergraven als effectiviteit ontbreekt. De Europese Unie verliest haar morele grondslag indien zij besluiteloos wordt. Waar zou de Europese Unie staan ingeval van

een aanhoudende crisis? Intergouvernementele besluitvorming wordt dan synoniem voor permanente politieke verlamming.

Binnen de Europese Unie beginnen de gewichten te verschuiven. Europa kent geen dragend politiek leiderschap meer. Na Nice schreef het Franse dagblad Le Monde: ‘L'Europe, la fin du jardin à la française’. Frankrijk heeft altijd vorm gegeven aan de Europese integratie en vooral aan de instellingen. De Europese administratie kreeg een Franse ziel, Frans was de belangrijkste voertaal en Fransen zaten op sleutelposities. In de voorbije decennia zorgde Frankrijk voor de ideeën, Duitsland voor de middelen en Italië voor de flexibiliteit van het bouwwerk. De voormalige Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken Madeleine Albright zei ooit: ‘Om Europa te begrijpen moet je geniaal zijn of Frans.’

De jardin à la française verwelkt door de uitbreiding. De Europese instellingen herbergen een veelheid aan nationaliteiten. Het Franse netwerk verzwakt en Engels wordt stilaan de voertaal. Naarmate Europa groter wordt, ontstaan er steeds meer schuivende allianties: de ‘single-issue coalitions’. Deze schuivende allianties geven Groot-Brittannië de kans zijn traditionele rol te spelen als de mogendheid die het verschil op het continent uitmaakt. Het is het enige land dat als winnaar uit de Tweede Wereldoorlog tevoorschijn is gekomen. Alle andere lidstaten hebben die oorlog op de een of andere wijze verloren. Dat schept een ander perspectief.

Regeringsleiders gebruiken dikwijls een proza van mooie woorden zoals ‘eenheid, transparantie, unie, samenwerking, de Europese geest’ maar achter die woorden gaat het nationaal belang schuil. Onderhandelen in Brussel is meestal een glasharde strijd om macht, geld en invloed. Regeringsleiders denken vanuit het nationaal belang, nationale tradities en culturen. Dat is begrijpelijk omdat elk land Europa ziet door een ander prisma.

Voor Frankrijk is de Europese integratie de voortzetting van Franse ambities met andere middelen. Voor Duitsland is Europa een Zweite Heimat waarin het weer is opgenomen als gerespecteerd land. Groot-Brittannië ziet Europa het liefst als vrijhandelszone. Nederland zag de Europese Unie als een wereld zonder macht maar is nu realistischer geworden. Spanje ziet Europa als bron van extra middelen om de eigen economie te moderniseren. Dat geldt ook voor Polen dat Europa beschouwt als kader voor zelfverwerkelijking.

Als de Franse president de nieuwe lidstaten adviseert te zwijgen zodra het om grote politiek gaat, oogst hij het tegenovergestelde. De uitbreiding zal niet lukken als het traditionele Europa het nieuwe Europa behandelt als Ossies. Met een dergelijke houding wordt de Europese Unie een vlag die de lading niet meer dekt.

Nauwere samenwerking

Na het mislukken van de Europese Raad kwamen sommige lidstaten met het idee om via ‘nauwere samenwerking’ een voorhoede voor integratie te maken. Ook Willy De Clercq en Mario Soares verwachten veel van nauwere samenwerking. Toch lijkt daarbij de wens de vader van de gedachte. Men denkt met een klein groepje sneller te kunnen gaan, maar hoe moet dat en op welke terreinen kan nauwere samenwerking vorm krijgen? Volgens het verdrag van Nice zijn voor een voorhoede ten minste acht lidstaten nodig die van start gaan met de instemming van de andere lidstaten, die volgen zodra zij willen of aan bepaalde criteria voldoen. Dit was de opzet achter Schengen en de Euro. Maar in een Europese Unie van 25 of meer is dit veel moeilijker, zeker als het gaat over buitenlandse politiek of defensie. Indien men inzake Irak de idee van nauwere samenwerking had toegepast,

zou er een coalitie zijn ontstaan tegen het ingrijpen in Irak en een coalitie voor: een coalition of the unwilling en een coalition of the willing. Een Europese Unie met twee snelheden leidt al snel tot twee Europa's en dat is een breuk in de Europese integratie. Als dat gebeurt, staan we nu op het hoogtepunt van de integratie en gaat het van nu af aan bergafwaarts. Dan wordt de Europese Unie een lappendeken en verschrompelen de economische pijlers waarop onze welvaart berust. Over een scenario van een desintegrerend Europa heeft nog nooit iemand serieus nagedacht.

Michel Rocard die zich ‘een oude militant van het federale Europa’ noemt, ziet weinig kans op een gemeenschappelijk buitenlands beleid. Hij zegt dat Europa inmiddels ‘een droom van een groot Zwitserland’ is en dat Europese Raden mislukken zodra buitenlands beleid aan de orde komt. Carlos Westendorp ziet in de invloed van de vs op de nieuwe lidstaten een groot obstakel voor een gemeenschappelijk buitenlands beleid. Alleen Mario Soares pleit openlijk voor een Europees leger en een Europese belasting.

Adempauze

Misschien is het goed het overgangsjaar 2004 te gebruiken voor een denkpauze over de vraag: hoe ver kan de Europese Unie gaan? Daarbij zijn twee realiteiten van groot belang:

1. De Europese Unie kan geen federatie worden waarin de lidstaten de rol van deelstaten krijgen toebedeeld. Velen in de Europese instellingen koesteren de federale gedachte als ideaal. Ze zien het als de weg naar het Beloofde Land. Dat geeft het federalisme een missionair karakter. Maar een Europese federatie van 25 of meer lidstaten is een mythe. Ik ben het eens met de Amerikaanse journalist John Vinocur die over

de Europese Raad van Brussel schreef: ‘This week at least, the old flame of a United States of Europe lay between barest flicker and ash’.Ga naar voetnoot2

De Europese integratie kent weliswaar federale aspecten (zoals de Europese Centrale Bank (ecb), het handelsbeleid en het mededingingsbeleid) maar blijft in hoofdzaak een kwestie van natiestaten. Zeker met de toetreding van vele landen - waarvan sommige intussen jonge natiestaten zijn en eerst onlangs onafhankelijk werden - is het federaal perspectief uit beeld. Wie dan toch met man en macht een ever closer Union nastreeft als de panacee van een federaal Europa riskeert een ever looser Union te oogsten. De uitbreiding markeert grenzen aan de Europese integratie.

2. Europa is economisch een wereldmacht maar militair en dus politiek een regionale macht. De Europese Unie kan haar partij meeblazen in de wereld als het gaat over handel, investeringen en economische verhoudingen. Dat is de sterke troef van de Europese Unie en één van de meest markante successen van de integratie. Maar in militair opzicht blijft Europa veel zwakker dan de vs.

Een Europese defensie op het niveau van de vs vereist ten eerste dat er een gemeenschappelijk beleid is. De strijd om Irak heeft laten zien dat dit gemeenschappelijk beleid ontbreekt. Sommige lidstaten hebben zich verzet tegen de vs, andere lidstaten schaarden zich er achter.

Ten tweede heeft men een geloofwaardige defensiecapaciteit nodig. Die is er niet omdat de meeste lidstaten onvoldoende middelen voor hun strijdkrachten uittrekken. Indien Europa het Amerikaanse niveau wil evenaren, is een verdubbeling of verdrievoudiging van de militaire uitgaven nodig.

Daarvoor bestaat het draagvlak onder de bevolking niet. Meer geld voor defensie is minder geld voor pensioenen.

Deze twee realiteiten hebben consequenties. Ze betekenen niet het einde van Europa, maar een beperking van wat de Europese Unie kan doen. Wij moeten niet streven naar een kern-Europa in de vorm van een voorhoede maar naar een Europa van kerntaken. De praktijk leert echter dat Europa moeite heeft zichzelf grenzen te stellen. Het langstzittende lid van de Europese Raad, Jean-Claude Juncker, heeft ooit het volgende gezegd:

‘Wij besluiten iets, leggen het dan in een kamer en wachten enige tijd om te zien wat er gebeurt. Als er geen groot geschreeuw losbreekt en geen opstanden, omdat de meeste mensen niet begrijpen wat is besloten, gaan we stap voor stap door tot er geen weg terug meer is.’

Het Europese project dijt uit omdat de Europese Unie geen ordenende mechanismen kent die haar taken beperken. Europa is een Unie zonder Ordnungspolitik. Die uitdijing is zowel beleidsmatig (daarop doelde Juncker natuurlijk) alsook geografisch. Anders gezegd: we doen steeds meer én we worden steeds groter. Het is vooral de combinatie van die beide verschijnselen die het proces onbeheersbaar dreigt te maken.

We moeten ergens grenzen trekken, grenzen zowel in de ruimte als in beleid. Mijn leidraad daarbij is de Franse uitdrukking: Qui trop embrasse, mal étreint. Of in het Nederlands: ‘Wie te veel omarmt, kan niet krachtig omhelzen.’ Een Duits gezegde stelt: In der Beschränkung zeigt sich der Meister.

Uitbreiding

Laat ik nu iets zeggen over de geografische grenzen van Europa. De groei van Europa - van de Oude Zes, naar negen, tien, twaalf, vijftien en binnenkort vijfentwintig lidstaten - is

op zich een wenselijke ontwikkeling. Elke gesprekspartner juichte de uitbreiding toe. Burgers en bedrijfsleven zijn erbij gebaat dat de ruimte waarin goederen, diensten, personen en kapitaal vrij kunnen bewegen, groter wordt. Tegelijk vergroot de integratie de Europese uitstraling naar buiten. Als handelsblok zijn we in de wereld sterker met vijftien dan met zes.

Maar deze Europese Unie vereist ook buiten-grenzen. Hier heeft Europa een probleem. Europa stoot zich nog vaak aan dit verschil tussen binnen en buiten omdat het wordt gezien als niet solidair, asociaal en egoïstisch. Politici waren zo druk met het afbreken van de economische binnengrenzen dat ze het belang van politieke buitengrenzen uit het oog verloren. Intellectuelen zongen de lof van de universaliteit en scholden op ‘Fort Europa’. Het resultaat dreigt een ‘Europa zonder grenzen’ te worden, een economisch ideaal, een politieke misser. Grenzen bestaan.

De aanstaande oostelijke uitbreiding is een historische en morele plicht. Tegelijk is men er beducht voor. Vanwege dit voorbarige schuldgevoel wordt aan aanstaande buurlanden, zoals Moldavië of Wit-Rusland, nu al van alles beloofd. Op eigen houtje probeert Silvio Berlusconi zelfs de Russische President Vladimir Poetin met de belofte van eu-lidmaatschap te paaien. Dat is onverstandig. Wij moeten ons niet schamen voor onze grenzen. Europa moet geen verwachtingen scheppen die het niet wil waarmaken. Buitenlandse politiek is niet zozeer een zaak van aardig zijn voor anderen als wel van belangenbehartiging.

Turkije

De situatie met Turkije is helder: na meer dan dertig jaar Turks wachtkamerschap heeft de Europese top van Helsinki,

eind 1999, besloten dat het land kandidaat-lidstaat is. Daar is toen wel drie minuten over gesproken. Eind 2002 zeiden de regeringsleiders dat geen datum voor het begin van toetredingsonderhandelingen kon worden genoemd omdat Turkije nog niet aan de politieke en economische voorwaarden voldeed. De Europese Raad heeft toen aan de Commissie gevraagd in de tweede helft van 2004 met een adviesdatum te komen. Dat was heel dapper van de leiders van Europa. Over die datum wordt dan besloten op de Europese top die gehouden wordt onder voorzitterschap van Nederland, in december 2004.

Bij veel van mijn gesprekspartners voelde ik een onbehagen zodra het over de toetreding van Turkije ging. Alleen Mario Soares en Willy De Clercq waren voor. Anderen waren terughoudend. Hans-Gert Pöttering zag liever een ‘strategische partnerschap’ met Turkije dan volledig lidmaatschap. Michel Rocard sprak over een ‘soort speciale status’. Carlos Westendorp schoof het lidmaatschap van Turkije ruim tien jaar voor zich uit. Hans Modrow heeft ‘twijfel’ over toetreding van Turkije en Lord Inglewood vindt het een ‘lastig vraagstuk’.

Over tien tot vijftien jaar zou Turkije qua bevolking de grootste lidstaat van de eu zijn die zowel in de Raad als in het Europees Parlement een sterke stempel op het beleid zou drukken. Turkije zou tegelijk één van de armste lidstaten zijn. Europa heeft in het verleden de fout begaan te veel te beloven. Wie Turkije toelaat, zal ook de Oekraïne en Wit-Rusland moeten aanvaarden. De Europese integratie koerst dan aan op een veredelde douane-unie.

Een geografische afbakening is logisch. In zuidelijke richting trekt de Middellandse Zee een goede grens tussen Europa en Afrika. In oostelijke richting hebben we een geopolitieke behoefte aan een bufferzone tussen de eu en Rusland, met staten die noch bij de ene noch bij de andere macht be-

horen (zoals Oekraïne en Wit-Rusland). Evenzo zouden we in zuidoostelijke richting behoefte kunnen hebben aan een buffer tussen enerzijds de Europese Unie en anderzijds Syrië, Iran en Irak.

Laatste punt: bij Europese grenzen hoort ook een Europese grenspolitiek. Ik vind het niet vreemd dat er Europese regels komen voor asielbeleid: wie laten we wel en niet binnen? En ik sta ook open voor een Europese grenspolitie. Zoals gezegd: wil het project van de Europese binnenmarkt functioneren, dan moeten we stevige buitengrenzen hebben. De oostgrens van Polen of de Baltische staten moet daarvoor goed worden bewaakt en geen gatenkaas voor smokkelaars zijn. Mijns inziens is het billijk dat lidstaten die dankzij de Europese eenwording minder douanekosten hebben, een bijdrage leveren aan de bewaking van een gemeenschappelijke buitengrens.

Beleidsgrenzen

De Europese integratie heeft de doelen van de pères fondateurs uit de jaren vijftig bereikt. De Europese Unie is spectaculair succesvol gebleken. Kunnen wij de Europese Unie nu opheffen? Zeker niet. Maar we moeten ons wel afvragen wat de doelstellingen van Europa nú zouden zijn. Ik zou de drie voornaamste willen noemen:

-	Het verhogen van de welvaart en de werkgelegenheid in de Europese Unie;
-	Het scheppen van de juiste juridische, sociale en milieu-randvoorwaarden daarvoor; en
-	Het leveren van een constructieve bijdrage aan de wereld om ons heen.

Men kan dan criteria formuleren voor de kerntaken van de eu. Naar mijn idee zijn dat er eveneens drie.

1.	Het wegnemen van belemmeringen voor het onderlinge economische verkeer;
2.	Het aanpakken van grensoverschrijdende problemen; en
3.	Het benutten van schaalvoordelen.

Dat zijn de drie soorten redenen voor het overdragen van nationale taken aan de eu. Daarentegen kunnen taken die niet aan deze criteria voldoen maar toch door de eu worden gedaan beter worden gerepatrieerd naar de lidstaten. Met hulp van deze criteria kan men grenzen trekken in het beleid dat Europa maakt.

In grote stappen wil ik zes beleidsterreinen langslopen.

1. Ten eerste het economische beleid. Het project van de Interne Markt voldoet bij uitstek aan de criteria voor wat Europa moet doen - en blijven doen, want de Interne Markt vereist voortdurend onderhoud. Het betreft in de kern een dereguleringsoperatie, met gedeeltelijke her-regulering op Europees niveau. Het vrije verkeer van goederen, diensten en kapitaal heeft een enorme impuls aan de nationale economieën gegeven. Maar dat betekent niet dat we ook de economische politiek moeten integreren. Aan centrale gouvernance économique is geen behoefte. Harmonisering van belasting is slechts noodzakelijk voor zover zij concurrentieverstoringen op de interne markt voorkomt. In de praktijk is het wenselijk te streven naar meer gelijke tarieven op het gebied van indirecte belastingen zoals btw en accijnzen. Maar er is geen enkele reden voor harmonisering van inkomsten- of vennootschapsbelasting (tenzij de interne markt in het geding is).

2. Op het gebied van sociaal beleid, ten tweede, zijn slechts beperkte schaalvoordelen te behalen. Waarom zou wetgeving voor kinderopvang op Europees niveau moeten plaatshebben? Men hoort wel eens dat bij niet-geharmoniseerde wetgeving er social dumping zou optreden. Ik geloof daar niet in. Sommige bedrijven trekken inderdaad naar lagelonenlanden, andere kiezen voor goede infrastructuur en onderwijsniveau. Het comparatieve voordeel van minder welvarende landen bestaat uit hun lagere arbeidskosten. Wie die kosten wil verhogen, remt de economische ontwikkeling van zulke landen. Sociaal beleid is vooral een kwestie van de lidstaten en het beste sociaal beleid is het scheppen van werkgelegenheid.

3. Dan het cohesie- en structuurfondsenbeleid. Aan deze interne ontwikkelingshulp voor arme regio's, waar zij zelf het recht van veto over hebben, gaat een derde van het Uniebudget op [€34 miljard]. Men beweert dat de vrije markt slecht is voor de armste regio's en deze daarom extra steun behoeven. Maar uit de feiten blijkt dat de economische groei in Portugal en Spanje al groter was dan in de rest van Europa nog voor de structuurfondsen toestroomden. Buitenlandse investeerders werden aangetrokken door de lage lonen en door het nakende lidmaatschap van de eu. Ook een recent rapport van een hoogleraar uit Stockholm [de liberaal Daniel Tarschys] bevestigt dat het uiteindelijk de markt is die de regionale cohesie bevordert, nauwelijks het beleid.

Extra probleem is dat meer dan de helft van die structuur- en cohesiefondsen terechtkomt bij rijkere landen. Die rijkere lidstaten kunnen hun arme regio's vaak beter zelf steunen, mits zij daarbij de Europese regels inzake staatssteun respecteren. Die landen kunnen zelf wel bepalen hoe ze hun geld uitgeven. Nu wordt geld in de eu rondgepompt en probeert

elk netto betalende lidstaat zo veel mogelijk geld uit Brussel terug te harken. Dat is geen goed mechanisme.

In veel gevallen hebben lidstaten geen projecten beschikbaar waarvoor gelden uit de cohesie- en structuurfondsen kunnen dienen. In 2002 kon slechts 74 procent van de voorziene gelden worden besteed. In 2001 was dat zelfs 68 procent.

4. Het verhaal van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid is dubbel. Vermindering ervan (nu een begroting van 45 miljard euro) zou voor lagere prijzen zorgen en budgettaire ruimte scheppen voor andere beleidsterreinen. Eveneens zou toegang voor derdewereldlanden tot onze voedselmarkt een grotere bijdrage aan hun welvaart kunnen leveren dan onze ontwikkelingshulp en had het échec van de laatste ronde van de wto in Cancún misschien kunnen worden voorkomen. Anderzijds betreft het glb elementaire voedselvoorziening, landschapsbeheer, regionaal beleid en sociale cohesie. Het is echter de vraag of de Europese Unie de laatste drie elementen moet financieren. Misschien kunnen lidstaten dat beter zelf doen.

5. Beleid op het gebied van Justitie en Binnenlandse Zaken kwam al even ter sprake. Aangezien de gemeenschappelijke markt onbelemmerd verkeer van personen en goederen betekent, ligt het voor de hand dat elementen van rechtshandhaving en politioneel toezicht gemeenschappelijk worden georganiseerd. Dit geldt zeker voor de bestrijding van grensoverschrijdende criminaliteit en het beleid inzake toelating van vreemdelingen. Ook de reeds genoemde gemeenschappelijke grensbewaking valt hieronder. In het verdrag van Amsterdam (1997) werd al een gemeenschappelijk immigratiebeleid aangekondigd maar het is er nog steeds niet van gekomen. Zo'n beleid is echter hoogst noodzakelijk.

6. Over het Gemeenschappelijke Buitenlands Beleid wil ik kort zijn. In theorie zijn hier immense schaalvoordelen te behalen. In de praktijk slaagt Europa er alleen in die te verzilveren voor de handelspolitiek. Over een werkelijke Europese buitenlandse politiek moeten we ons niet te veel illusies maken. Daarvoor lopen de visies en de belangen van de verschillende (grote) lidstaten te veel uiteen.

Subsidiariteit

Nu doolt er sinds tien jaar in het Europese debat een term rond die de grenzen van het beleid moet bewaken: het is de ‘subsidiariteit’. Sinds Maastricht '92 staat in het Verdrag: ‘Wanneer de Unie niet exclusief bevoegd is, kan zij slechts optreden indien en voorzover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de Lidstaten worden verwezenlijkt.’ [Art. 5 veu]. Duidelijk genoeg maar in de praktijk kan men er alle kanten mee op. Bovendien ontbreekt het aan een instantie die dit subsidiariteitsbeginsel dwingend kan toetsen. De Europese Commissie en het Europese Parlement maken zelf deel uit van de Brusselse inner circle en zijn op dit punt moeilijk tot zelfdiscipline in staat. Zelfs het Europese Hof van Justitie te Luxemburg vindt altijd wel een reden waarom bepaalde wetgeving ondanks ogenschijnlijke inbreuk op het subsidiariteitsbeginsel toch te billijken is en heeft nog nooit een richtlijn of kaderwet om die reden verworpen. Wil subsidiariteit een scherp mes worden, dan zal toetsing van buiten moeten komen.

Hier ligt een van de belangrijkste potentiële winstpunten van de ontwerpgrondwet die de Europese Conventie onder leiding van Giscard d'Estaing heeft opgesteld. Daarin krijgen namelijk voor het eerst Nationale Parlementen een rol bij het toetsen van wetgeving en wel op het punt van de subsidiari-

teit. Wanneer de Commissie een wetsvoorstel naar de Raad van Ministers en het Europees Parlement stuurt, gaat het tegelijk naar alle Nationale Parlementen. Als één derde van die Parlementen binnen zes weken laat weten het voorstel geen zaak voor Brussel te vinden, is de Commissie verplicht het in heroverweging te nemen. Indien de 25 Parlementen, eventueel onder druk van de publieke opinie, deze taak van alarmbel serieus opvatten, zou zich een welkome decentrale kracht kunnen ontwikkelen. Vereiste is dan dat parlementariërs in Dublin, Lissabon, Vilnius, La Valetta (de hoofdstad van Malta), en ook Den Haag waakzaam zijn en zich niet laten verleiden door gadget-politics als een richtlijn voor kinderspeelgoed.

Instellingen

De Europese Conventie bracht niet alleen goed nieuws. Ze rammelde ook aan het derde en laatste type grenzen dat ik wil aansnijden: de grenzen van de constitutionele integratie. De Europese Unie is in de ontwerpgrondwet correct gedefinieerd als een bond van staten en volkeren. De spanning tussen die beide wordt echter vaak uit het oog verloren.

Neem de nieuwe stemverhoudingen in de Raad van Ministers. In plaats van een ingewikkeld puntensysteem zou er voortaan een ‘dubbele meerderheid’ zijn: de helft van de lidstaten, die 3/5 van de bevolking moeten vertegenwoordigen. Dit klinkt als een welkome vereenvoudiging, maar het heeft aanzienlijke gevolgen voor de machtsverhoudingen. Aangezien het gewicht van de bevolking voortaan zwaarder telt, winnen de grote landen fors aan invloed. Vooral Duitsland profiteert, met zijn 80 miljoen inwoners, maar ook Frankrijk, Groot-Brittannië en Italië - en wie weet ooit Turkije (nu 70 miljoen). De drie grote lidstaten kunnen onderling een koe-

handel met de voorstellen van de Commissie drijven. Indien Groot-Brittannië Duitsland helpt in het verzet tegen de overnamerichtlijn, zal Berlijn Londen te hulp schieten bij het blokkeren van een ontwerprichtlijn inzake uitzendkrachten. Frankrijk zal Duitsland helpen in de strijd tegen een overnamerichtlijn indien Berlijn Parijs helpt bij het in standhouden van de Franse aanspraken in het landbouwbeleid. De grote drie vormen een ware ‘blokkerende voorhoede’.

Ook terzake van de samenstelling van de Europese Commissie is het van vitaal belang dat elke lidstaat een Commissaris met stemrecht heeft. Voor Willy De Clercq, Carlos Westendorp en Mario Soares is het niet noodzakelijk dat elke lidstaat een eigen Commissaris afvaardigt maar andere parlementsleden vinden er wel argumenten voor. Jacques Santer, gewezen voorzitter van de Commissie, denkt dat het ‘psychologisch’ niet goed is als een lidstaat geen eigen Commissaris heeft. De Commissie is motor van de Europese integratie en de bevolking van een lidstaat die geen Commissaris in Brussel heeft, voelt zich niet vertegenwoordigd. Ook Pat Cox, Hans Modrow en Lord Inglewood delen die opvatting.

In de Commissie zal de aard van het werk ook veranderen. Tot nu toe was de Commissie vooral een wetgevende instelling die de eenmaking via richtlijnen en verordeningen voorbereidde. Veel wetgeving is intussen voltooid, zoals terzake van de interne markt. Belangrijke sectoren zijn grotendeels geliberaliseerd, zoals luchtvaart, telecommunicatie, energie en posterijen. Wetgeving zal een belangrijk aspect blijven op het gebied van justitie en binnenlandse zaken (denk aan het immigratiebeleid). De Commissie zal op veel andere terreinen worden geconfronteerd met beheerstaken, toezicht en het afdwingen van de naleving van Europese wetgeving. Dat vereist een mentaliteitsomslag.

Weinig gesprekspartners zien heil in een President van Europa. Alleen Lord Inglewood voelde er iets voor. Andere par-

lementsleden vrezen dat er twee kapiteins op één schip komen als er een permanente voorzitter van de Raad is, naast de voorzitter van de Commissie. Het risico is inderdaad groot dat de Presidenten elkaar voor de voeten gaan lopen.

Bevolking

Het viel me op dat in de gesprekken over de toekomst van Europa de houding van de bevolking relatief weinig aan bod kwam. Men krijgt soms het gevoel dat sommigen de publieke opinie zien als een stoorzender, een lastpost. Toch is het dikwijls de bevolking die via een referendum ergens een grens markeert. De Europese integratie is doorgaans een bureaucratisch project geweest dat werd gesteund door een politiek-culturele elite maar dat onvoldoende was geworteld bij het grote publiek. Europa zorgt voor meer welvaart, meer werk, voor reizen zonder grenzen en een grensoverschrijdende munt. En toch steken kiezers hun tong uit naar Europa zodra ze mogen stemmen. Bij Europese verkiezingen is de opkomst laag en bij referenda dikwijls een meerderheid tegen: Frankrijk moest twee keer stemmen over het verdrag van Maastricht, Ierland twee keer over het verdrag van Nice, de Zweden willen geen euro en de Denen ook niet, terwijl de Zwitsers en de Noren niet bij de eu willen horen.

Dat moet toch aan het denken zetten maar de tegenstem wordt zelden gehoord in Brussel of Straatsburg. Het meest gehoorde argument in Brussel is: ‘De burgers begrijpen het niet’. Vervolgens besluit men meer folders en brochures te drukken. Geen enkele gesprekspartner ging diep in op de vraag waar die tegenstem vandaan komt. Toch is die vraag essentieel. Zelfs indien de regeringsleiders het alsnog eens worden over een Europese grondwet is het de vraag of dit project de horde van referenda kan nemen.

Waar komt die tegenstem vandaan? Veel burgers voelen zich verloren in het grote Europa. Naarmate Europa groter wordt, neemt de behoefte aan eigen identiteit toe. De burgers willen weten waartoe ze behoren, wie ze zijn. Zij zien ‘Brussel’ steeds meer als de ‘bemoeizuchtige kracht’ die ingrijpt in hun dagelijks leven. Brussel staat voor bureaucratie, regelzucht en vervreemde Eurocraten. Men ziet Brussel als een monster, als een gevaar voor het eigen dagelijks bestaan, voor de eigen identiteit. Dat is niet juist, maar dat is wel het beeld.

De Europese Unie kan dat bedreigende beeld wegnemen door zichzelf beperkingen op te leggen. Als het uitdijen doorgaat en Brussel de grenzen niet trekt, zullen bevolkingen dat doen bij de stembus. Maar dan komt ook het scenario van desintegratie angstvallig dichtbij.

Een Europa van kerntaken dat minder zaken op een meer doelmatige manier doet, herstelt de legitimiteit van de Europese integratie bij de bevolking. De burger erkent het nut van een dergelijk Europa omdat hij de resultaten ervaart zonder overdreven bemoeizucht te hoeven vrezen. Een Europese Unie die zich baseert op een grondwet kan niet functioneren zonder het vertrouwen van de burgers.

voetnoot1: André Castelot, Talleyrand ou le cynisme, Paris, 1980.

voetnoot2: International Herald Tribune (15-12-2003)

Vorige Volgende

De grenzen van Europa