Tijdschrift voor Taalbeheersing. Jaargang 12

[p. 1]

[Nummer 1]

Beleidsnota's: modellen versus praktijkvoorbeelden
H. Pander Maat, M. Van Der Loo en J. De Jong

Samenvatting

Uit adviezen voor de inhoud en opbouw van beleidsteksten worden een viertal vaste inhoudselementen en een drietal algemeen aanvaarde principes gedestilleerd. Deze laatste betreffen de rol van informatie over de huidige situatie, de doel-middel-opbouw in de tekst en de aanwezigheid van argumenten voor gekozen middelen.

Aan de hand van een klein corpus beleidsteksten uit verschillende organisaties wordt bezien in hoeverre de principes in de praktijk gevolgd worden. Dat blijkt vaak niet het geval. Per ‘schending’ worden mogelijke verklaringen besproken, die liggen in factoren als de organisatie, het beleid in kwestie, de totstandkoming van de nota, en met name het doel ervan. Verder wordt getoond dat deze verklaringen verschillende gevolgen hebben voor de verdedigbaarheid van de principes als grondslag voor schrijfadviezen.

1 Inleiding

Taalbeheersers hebben zich lange tijd meer bezig gehouden met prescriptie dan met descriptie. Confrontaties tussen advies en werkelijkheid blijven daarom voorlopig een interessante bezigheid. Beleidsnota's vormen wat dat betreft een bijzonder intrigerend studieterrein: er lijkt namelijk een grote discrepantie te zijn tussen de adviezen die te vinden zijn in de (grote hoeveelheid) normatieve literatuur en de teksten die in organisaties circuleren. Enerzijds is dat te verwachten, omdat slechts weinig notaschrijvers hebben leren werken met de adviezen in kwestie. Anderzijds lijkt er alle reden om (de uitgangspunten achter) de adviezen opnieuw te bezien. Onder andere bij het begeleiden van ‘praktijkopdrachten’ van studenten¹, is ons steeds duidelijker geworden dat de normen van de praktijk volkomen legitiem kunnen afwijken van de normen der adviseurs. De afwijkingen zijn veelal te verklaren uit kenmerken van de organisatie, van het beleidsproces, van de totstandkoming van de nota of de beoogde functie van de tekst.

Het doel van dit artikel is tweeledig. Allereerst presenteren we een confrontatie tussen adviezen en praktijk waarbij we verschillen interpreteren als afwijkingen van de praktijk ten opzichte van de adviezen. Daarnaast opperen we voor die afwijkingen een aantal verklaringen die naar ons inzicht relevant zijn in veel situaties waarin beleidsteksten een rol spelen.

De opzet van dit artikel is als volgt. In paragraaf 2 bespreken we diverse normatieve modellen en reduceren die tot een ‘grootste gemene deler’ in de vorm van 3 basisnormen (principes) voor beleidsteksten. Daarna zullen we van elk principe ‘tegenvoorbeelden’ bespreken, zoals we die tegengekomen zijn in de nota's (paragraaf 3). Die tegenvoorbeelden zullen we trachten te verklaren vanuit de bovenbeschreven kenmerken. In paragraaf 4 tenslotte bespreken we welk soort consequenties onderzoek als dit zou kunnen hebben voor de adviezen in kwestie.

1 Studenten bestuderen daarbij beleidsnota's van uiteenlopende organisaties en proberen zo mogelijk inhoud en vorm van de nota's te ‘verklaren’. Hierbij danken wij de studenten van 1989 voor al het voorwerk dat zij verricht hebben.

[p. 2]

2 Modellen in beleidsteksten

2.1 Keuze en verantwoording van de gebruikte modellen

Zoals reeds gezegd wilden we onze beleidsteksten confronteren met een aantal prescriptieve modellen voor beleidsteksten². We hebben bewust veel en verschillende modellen gebruikt om uit die modellen een reeks inhoudselementen en een logische presentatievolgorde af te leiden, die algemeen aanvaarde verwachtingen voor inhoud en opbouw van beleidsteksten weerspiegelen.

Allereerst hebben we de schema's voor beleidsteksten geïnventariseerd die ons bekend zijn uit de taalbeheersingsliteratuur. Dat waren de modellen van Drop (nr. 1), Janssen (3), Janssen e.a. (4 en 5), Overduin (8 en 9), Schellens & Verhoeven (13 en 14) en Van Steen (20)³ Deze hebben alle het woord ‘beleid’ en/of ‘nota’ in hun titel staan.

In een aantal van die schema's troffen we de combinatie ‘probleem-oplossing’ aan. Onder die noemer hebben we nog een aantal andere taalbeheersingsschema's gevonden, die weliswaar niet altijd expliciet aangeven dat ze bruikbaar zijn voor beleidsteksten, maar die inhoudelijk voldoende overeenkomsten vertonen met de ‘beleidsschema's’ om ze toch bij ons onderzoek te betrekken: Katula & Roth (6), Overduin (10 en 11), Sheckels (16, 17 en 18), Steehouder e.a. (19) en Van Steen (21).

Ook in beleidswetenschappelijke literatuur vonden we normen voor de inhoud en structuur van een beleidsnota, namelijk bij Hoogerwerf (2), Rosenthal & Ringeling (12) en Scholten (15). Tot slot hebben we in dit onderzoek een model betrokken dat twee studenten op het spoor kwamen tijdens hun praktijkopdracht. Bij gemeente X bleek een ‘leidraad’ te circuleren voor het samenstellen van adviezen, nota's en notities (7).

2 Aangezien de meeste adviezen ten aanzien van het schrijven van beleidsteksten produkt- georiënteerd zijn, wordt met een bespreking van de gepresenteerde modellen bijna de gehele adviesliteratuur gedekt.

3 De nummers verwijzen naar de volgende adviezen:
1 ‘Stofschema voor beleid’ uit Drop, W., Instrumentele tekstanalyse, Wolters-Noordhoff, Groningen, 1983, p. 90.
2 ‘Negen stappen in het proces van het ontwerpen van overheidsbeleid’ uit Hoogerwerf, A., ‘Het ontwerpen van overheidsbeleid’. In: Lehning, P.B. en J.B.D. Simonis (red.), Handhoek beleidswetenschap, Boom, Meppel/Amsterdam, 1987, blz. 54-67.
3 ‘Stofschema voor beleid’ uit Janssen, D., Opdrachtgeving voor beleidsnota’ s, doctoraalscriptie RUU, 1986, p. 9.
4 ‘Standaardbouwplan I voor een plannota’ uit Janssen, D. e.a., Zakelijke Communicatie, deel 2, Wolters-Noordhoff, Groningen, 1989, p. 204.
5 ‘Standaardbouwplan II voor een plannota’, Idem, p. 205.
N.B. Uit Janssen e.a. 1989 lieten we het bouwplan voor interactionele plannota's buiten beschouwing, omdat dit te zeer afwijkt van alle overige modellen.
6 ‘Stock issue system useful when one must make a complete argument for or against a proposed policy’ uit Katula, R.A. en R.W. Roth, ‘A stock issues approach to writing arguments’, in: College composition and communication 31 (1980), p. 186-187.
7 ‘Leidraad voor het samenstellen van adviezen, nota's en notities’ uit Interne publicatie, Gemeente X, 1989.
8 ‘Doel-middel-schema I’ uit Overduin, B., Rapporteren, het schrijven van rapporten, nota's, scripties en artikelen, Spectrum, Utrecht, 1988, p. 65.
9 ‘Doel-middel-schema II’, Idem, p. 68.
10 ‘Probleem-oplossing-schema I’, Idem, p. 68.
11 ‘Probleem-oplossing-schema II’, Idem, p. 69.
12 ‘Criteria voor plannen-in-het-openbaar-bestuur’ uit Rosenthal, U. en A. Ringeling, ‘Regeren in nota's’, in: Beleid en maatschappij, 1976, 3.4, p. 64-72.
13 ‘Issues in een beleidsdiscussie’ uit Schellens, P.J. en G. Verhoeven, Argument en tegenargument, Martinus Nijhoff, Leiden, 1988, p. 123.
14 ‘Model voor een beleidsvoorstel’, Idem, p. 124-125.
15 ‘Normering t.a.v. de inhoud van nota's’ uit Scholten, G.H., ‘De nieuwe notabelen: de nota's en het ambtelijk apparaat’, in: Beleid en Maatschappij, 1976, 3.4, p. 96-100.
16 ‘Needs-case’ uit Sheckels, T.F., ‘Three strategies for deliberative discourse: a lesson from competetive debating’, in: College composition and communication 34, (1983), p. 34-35.
17 ‘Comparative-advantages-case’, Idem, p. 34-35.
18 ‘Goals-case’, Idem, p. 34-35.
19 ‘De probleemstructuur’ uit Steehouder, M. e.a., Leren communiceren, Wolters- Noordhoff, Groningen, 1984, p. 89.
20 ‘Vragenset voor de beschrijving van beleidsmatige veranderingen in functie X van de organisatie’ (voor beleidsnotities) uit Steen, P. van, Rapporteren in organisaties, Wolters- Noordhoff, Groningen, 1987, p. 21.
21 ‘Vragenset voor de beschrijving van een probleemoplossing’ (voor probleemoplossingen), Idem, p. 25-26.

2.2 De grootste gemene deler

Grofweg zijn er in de literatuur drie soorten modellen te onderscheiden:

1	modellen die uitgaan van een doel-middel-structuur in de tekst;
2	modellen die uitgaan van een probleem-oplossing-structuur in de tekst^4;
3	modellen die beide structuren combineren in één model.

Een voorbeeld van deze laatste is model 5, waarin ‘beleidsprobleem’, ‘oplossing’, ‘beleid’, ‘einddoel’ en ‘tussendoelen’ voorkomen.

Het aantal inhoudselementen dat deze modellen bevatten, is zeer groot en divers. Ze reiken van ‘eerder gevoerd beleid’ tot ‘randvoorwaarden’, van ‘aanleiding voor de nota’ tot ‘implementatieproblemen’. Als we de gemeenschappelijke inhoudselementen op een rijtje zetten, komen we echter tot een drietal elementaire noties:

In model 1: doel, middel, kwaliteiten van het middel;

In model 2: probleem, oplossing, kwaliteiten van de oplossing;

In model 3: een combinatie van beide.

Er zijn wel inhoudelijke correspondenties tussen de modellen van het eerste en van het tweede soort. Een beleidsdoel in model 1 komt overeen met ‘het probleem oplossen’ in model 2⁵. Waar in model 2 ‘het probleem’ voorkomt, staat in de model 1 veelal ‘(huidige) situatie’. Daarnaast komen ‘middelen’ (model 1) overeen met ‘oplossingen’ (model 2) en spreken beide modellen over ‘kwaliteiten’ van middelen respectievelijk oplossingen.

4 Sommige auteurs geven op grond van dit onderscheid zelf al verschillende modellen: Overduin (8-11), Sheckels (16-18) en Van Steen (20-21).

5 Of een minder ambitieus doel: het probleem verminderen of voorkomen.

[p. 3]

Dat levert het volgende schema van inhoudselementen op:

MODEL 1	MODEL 2
(huidige situatie)	probleem
doel	(probleem oplossen)
middel(en)	oplossing(en)
kwaliteiten van het middel	kwaliteiten van de oplossing

Kortom, uit de normatieve modellen is af te leiden dat minstens één van de twee rijtjes inhoudselementen in beleidsnota's voor moeten komen. De inhoudselementen tussen haakjes komen niet in alle modellen voor, maar we hebben ze toegevoegd om de vergelijkbaarheid van de modellen aan te geven.

Dit schema met slechts zeer elementaire thema's, is niet zonder problemen tot stand gekomen. De diverse modellen zijn soms moeilijk interpreteerbaar en moeilijk onderling te vergelijken.

Om te beginnen het hierboven reeds aangeduide tweetal ‘situatie-probleem’. Hiernaar wordt verwezen met de volgende termen:

-	huidige situatie (12)
-	probleem (2, 5, 6, 7, 10, 11, 14, 16)
-	ongewenstheid huidige situatie (1, 3, 4)
-	uitgangssituatie (15)
-	status quo (17, 18).

Met name het verschil tussen neutrale termen als ‘uitgangssituatie’ en negatief geladen woorden als ‘probleem’, bracht ons aan het twijfelen over de vraag of het nu dezelfde inhoudselementen zijn of niet.

Die twijfel groeide toen we het schema met inhoudselementen wilden aanvullen met de relaties tussen de inhoudselementen. De adviezen doen namelijk niet alleen suggesties voor inhoudselementen maar ook voor de relaties tussen die inhoudselementen. Op dat punt was de vergelijking van de modellen zeer problematisch. We gaan hieronder kort in op die problemen alvorens we in paragraaf 2.4 de inhoudselementen en de relaties daartussen weergeven in drie principes.

2.3 Problemen bij het afleiden van de grootste gemene deler

Het belangrijkste probleem was dat ‘inhoudselementen’ op zich niet voldoende zijn om ‘inhoud van een tekst’ te karakteriseren. Inhoudselementen kunnen namelijk niet benoemd worden zonder daarbij de relatie tot een ander element te betrekken. Een ‘middel’ bijvoorbeeld is niet als zodanig te karakteriseren als er niet sprake is van een doel. Een oplossing bestaat bij de gratie van een probleem.

Het probleem met de diverse modellen voor beleidsteksten is dat ze de relaties tussen inhoudselementen niet of nauwelijks aanduiden, of dat op verschillende wijze doen. Daardoor is het vaak moeilijk te bepalen of de inhoudselementen die in de diverse modellen voorkomen, nu dezelfde zijn of niet.

Een voorbeeld. Drop (1) geeft in zijn model ‘efficiëntie’ als argument bij het ‘middel’. In model 7 treffen we de aanbeveling aan: ‘Geef een kosten-baten-analyse’ (7). Nergens bij dat advies staat dat die analyse de keuze van het middel moet beargumenteren. Kunnen we nu de kosten-baten-analyse uit model 7 het equivalent noemen van de efficiëntie als argument voor een middel?

[p. 4]

Iets vergelijkbaars geldt voor het element ‘situatie’. In sommige gevallen vormt de beschrijving van de huidige situatie een argumentatie voor het beleidsdoel: de huidige situatie is immers ongewenst en daarom is het doel (het bereiken van een gewenste situatie) aanvaardbaar dan wel begrijpelijk. In andere gevallen wordt echter volstaan met de aanwijzing ‘beschrijf het probleem’, zonder dat daar een argumentatieve of toelichtende functie aan wordt toegekend. Tot slot komt het voor dat zonder enige nadere aanwijzing omtrent functie in het geheel, de huidige uitgangssituatie wordt geschetst. Dit maakt het bijzonder moeilijk om aan één element als ‘huidige situatie’ een eenduidige inhoud of relatie met andere inhoudselementen toe te kennen.

2.4 Van grootste gemene deler naar drie principes

In het schemaatje in paragraaf 2.1 zijn de ‘minimale inhoudselementen’ weergegeven zónder onderlinge relaties.

Zoals uit voorgaande paragraaf bleek, is het nogal moeilijk om in de modellen overeenkomsten te aan te wijzen met betrekking tot de relaties tussen de diverse inhoudselementen: de modellen verschillen onderling zeer sterk in de manier waarop en de mate waarin ze aanwijzingen bevatten over de gewenste (tekst)relaties tussen de elementen. Toch mogen we ervan uitgaan dat de opstellers van de modellen graag zien dat schrijvers van beleidsnota's een samenhangende tekst schrijven, waarin de inhoudselementen met elkaar in verband staan.

Daarom bevatten de principes waaraan we de beleidsteksten gaan toetsen minimale inhoudselementen én minimale relaties tussen inhoudselementen.

De drie principes zijn de volgende:

1

Een beleidstekst bevat: a een beschrijving van de huidige situatie (die in veel gevallen problematisch zal zijn). b een beschrijving van het te voeren beleid (gepland handelen van een organisatie ten behoeve van oplossen probleem of bereiken doel). c een inhoudelijke relatie van redengeving tussen a en b: we doen b vanwege a. Daarbij is de functionele relatie tussen a en b die van toelichting of argumentatie.

In dit principe zijn de inhoudselementen ‘situatie/probleem’ en ‘doel/oplossing’ vervat en is een inhoudelijke en functionele relatie tussen beide toegevoegd.

2	In beleidsteksten wordt getracht de hiërarchische samenhang aan te geven als een samenhangend geheel van doelen en middelen.

Dit principe komt erop neer dat in een beleidstekst niet alleen doelen en middelen staan, maar dat ook duidelijk wordt of doelen zich nevengeschikt of ondergeschikt tot elkaar verhouden⁶ én welk(e) middel(en) welk(e) doel(en) dient (dienen).

3	In beleidsteksten worden argumenten aangedragen voor de gekozen oplossingen/ middelen; in ieder geval worden effectiviteit en efficiëntie besproken. Bij voorkeur worden gekozen oplossingen/middelen vergeleken met alternatieve oplossingen/ middelen.

6 Met andere woorden, dat de hiërarchie tussen einddoelen en tussendoelen op verschillende niveaus ook in de tekst tot uitdrukking komt.

[p. 5]

In dit principe staan de ‘kwaliteiten van het middel’ en ‘kwaliteiten van de oplossing’ in een argumentatieve relatie tot respectievelijk ‘middel’ en ‘oplossing’.

3 De principes en de praktijk

3.1 De samenstelling van het corpus ‘beleidsnota's’

In het voorafgaande hebben we gesproken over ‘schriftelijke beleidscommunicatie’, ‘beleidstekst’, ‘beleidsnota’ en ‘beleidsplan’, zonder onderscheid en zonder deze termen te definiëren. Welke teksten bevinden zich nu in ons corpus?

Het eerste criterium bij de verzameling was, dat de tekst door de organisatie zelf als een beleidsplan dan wel -nota beschouwd werd. Aldus werden 14 teksten verzameld. In het merendeel van de titels kwamen inderdaad de woorden ‘nota’ of ‘plan’ voor, vaak gecombineerd met ‘beleid’. De overige titels luidden ‘rapport’, ‘begroting’ en ‘voorstellen voor project X’. Alle teksten werden de studenten echter ter hand gesteld nadat ze hadden gevraagd om een beleidsnota of -plan. Alle teksten gingen minimaal deels over nog te voeren beleid; dat wil ook zeggen dat er geen terugblikkende teksten zoals jaarverslagen bij waren.

Helemaal voldoende vonden we dit criterium niet. In onze verzameling zaten twee teksten die waren geschreven voor subsidiegevers, waarbij de subsidieregeling een beleidsplan c.q. -notitie verplicht stelde. De dominant ‘extern’ bepaalde functie en inhoud van deze teksten onderscheidden hen te zeer van de overige nota's in de verzameling, en daarom hebben we deze teksten uit het corpus verwijderd. Het tweede criterium bij de materiaalverzameling luidt dus dat de teksten binnen de organisatie ‘uit eigen beweging’ geschreven zijn.

Aldus onze criteria. Zouden we deze definitie verder uitbreiden, bijvoorbeeld met de eis dat men de keuze van het beleid verantwoordt, dan zouden we normatieve elementen in de materiaalverzameling verwerken, zodat een confrontatie tussen norm en praktijk bij voorbaat mislukt.

De twaalf beleidvoerende instellingen en organisaties in ons corpus verschillen van aard. We treffen drie gemeentes, een provincie, een politiecorps van een grote gemeente, een omroep, een museum, twee vrijwilligersorganisaties, twee grote bedrijven en een semi-overheidsbedrijf.

3.2 Principe 1

Ter herinnering, het principe luidde aldus:

Een beleidstekst bevat:

a	een beschrijving van de huidige situatie (die in veel gevallen problematisch zal zijn).
b	een beschrijving van het te voeren beleid (gepland handelen van een organisatie ten behoeve van oplossen probleem of bereiken doel).
c	een inhoudelijke relatie van redengeving tussen a en b: we doen b vanwege a. Daarbij is de functionele relatie tussen en a en b die van toelichting of argumentatie.

Aangezien we ervan uitgaan dat iedere tekst element b) zal bevatten, zijn de mogelijke afwijkingen:

*	niet a
*	niet c.

[p. 6]

We hebben element a) uit principe 1 vrij ruim geïnterpreteerd. We hebben er de volgende soorten informatie onder laten vallen, die alle in principe in een inhoudelijk of functioneel verband gebracht zouden kunnen worden met de doelen van het beleid:

-	een schets van het probleem of de behoeften waarop het beleid zich richt;
-	een schets van de stand van zaken op het betreffende beleidsveld, waarin problematische aspecten niet centraal staan;
-	een schets van de beleidscontext, dat wil zeggen van eerder beleid, inclusief dat van hogere organisatieniveaus;
-	een schets van lopend beleid;
-	een schets van de geboekte resultaten op het beleidsterrein tot dusver en/of van verwachte resultaten;
-	een schets van kenmerken van de beleidvoerende organisatie.

Terzijde zij opgemerkt dat een dergelijke specificatie wellicht ook de hanteerbaarheid van taalbeheersingsadviezen ten aanzien van dit inhoudselement ten goede zou komen.

Wat nu de eerste mogelijke schending van principe 1 betreft, het ontbreken van enige situatiebeschrijving, deze komt bijzonder weinig voor en verdere bespreking laten we dan ook achterwege.

Interessanter is dat de tweede denkbare schending zeer regelmatig voorkomt: voor grofweg de helft van de nota's geldt dat een aanzienlijk deel van de situatiebeschrijving niet gerelateerd wordt aan het voorgestelde beleid. Vaak zijn dat nota's met een uitgebreide situatiebeschrijving, die grotendeels gewijd is aan beleidsveld-, beleidscontext-, beleids- en resultaatinformatie.

Enkele voorbeelden. Een gemeentelijke milieunota van krap dertig pagina's bevat een Bijlage van ruim zestig pagina's, getiteld ‘Actuele milieusituatie’.

Deze bevat per beleidsprioriteit (bijvoorbeeld ‘afvalstroom beperken’) onder andere:

-	beschouwingen over het probleemgebied en het belang ervan;
-	cijfers over de omvang van het probleem in Nederland;
-	de recente historie van rijks-, provinciaal en gemeentelijk beleid op het punt;
-	lopende gemeente-activiteiten op het terrein;
-	beleidspunten waarover nog nagedacht wordt;
-	een uitgebreidere bespreking van de meeste voornemens uit de nota, waarin details en voorgeschiedenis aan de orde zijn.

Soortgelijke informatie treffen we aan in een gemeentelijke nota over vrijwilligersbeleid (met onder andere een groot overzicht van het landschap van vrijwilligerswerk in de gemeente) en een provinciale nota over toerisme (met onder andere een beschouwing over de economische betekenis van het toerisme in de regio).

Tot dusver stammen de voorbeelden uit de overheidssfeer. In nota's en plannen van bedrijven treffen we naast dergelijke informatie een grotere nadruk op kwantitatief geformuleerde resultaten, zowel geboekte als te verwachten resultaten. De beleidsveldinformatie kan ook de vorm krijgen van prognoses omtrent ontwikkelingen die belangrijke omgevingsfactoren voor het bedrijf vormen. Zo treffen we in een marketingplan van een grote vervoersonderneming beschouwingen aan over de ontwikkeling van de algehele automobiliteit en van tarieven in andere vervoerssectoren.

Op zichzelf is het voorkomen van dergelijke informatie in beleidsnota's niet verbazend. Opmerkelijk is wel dat grote delen van dergelijke informatie een puur informatief doel

[p. 7]

lijken te dienen. Dat wil zeggen, of weinig, of niets van deze informatie wordt gebruikt bij het motiveren van het beleid. Evenmin worden er de randvoorwaarden mee aangeduid van het beleid, in die zin dat men er conclusies uit trekt ten aanzien van de haalbaarheid van beleidsdoelen of middelkeuzes. Men krijgt dus de indruk dat veel informatie ‘ter kennisgeving’ wordt aangeboden. Hieronder gaan we alleen in op dit verschijnsel. Het geheel ontbreken van motiverende informatie voor het beleidsdoel wordt hier niet apart besproken⁷.

Ter verklaring zouden allereerst kenmerken van de organisatiecontext genoemd kunnen worden. De nota's worden in de genoemde gevallen geschreven door auteurs met een professionele inhoudsdeskundigheid, die de lezers duidelijk overtreffen in stofkennis. Deze kennisongelijkheid geldt bijvoorbeeld duidelijk in het geval van de genoemde overheidsnota's⁸. Maar ook bij grotere bedrijven bestaat een duidelijk verschil in specialistische kennis tussen stafmedewerkers en lijnfunctionarissen. In deze situatie is het aannemelijk dat een nota onder andere het doel ‘overdracht van achtergrondinformatie’ krijgt, die meestal het beleidsveld en/of de omgeving van de organisatie betreft.

De uitgebreide schetsen van eerder en vooral van lopend beleid vergen echter een andere verklaring. Deze zoeken wij hierin, dat een nota vaak niet exclusief een nieuw beleidsproject betreft, als wel een geheel van activiteiten ten aanzien van een bepaald beleidsveld, welke activiteiten in verschillende ontwikkelingsstadia verkeren.

De bredere thematiek van de nota wordt ook vaak duidelijk in doelomschrijvingen in de nota zelf. In de genoemde milieunota worden als doelen van de nota onder andere genoemd het ‘verschaffen van inzicht in de vele onderdelen van het gemeentelijk milieubeleid’, het aangeven van prioriteiten daarin en het afstemmen van dit beleid op dat op andere terreinen. Een nota van een museum heeft tot doel een ‘algemene definiëring, inventarisering en evaluatie van het huidige museumgebeuren’. We concluderen hieruit dat het doel van de nota, opgevat als de bedoelde rol van de nota in het beleidsproces, hiermee ruimer wordt. Het gaat nog slechts ten dele om het adviseren omtrent een te initiëren beleidsactiviteit; belangrijk is daarnaast het informeren over een groter, deels al lopend activiteitenprogramma, waarmee coördinatie en bijsturing mogelijk worden.

Samenvattend, organisatiekenmerken en kenmerken van het beleidsproces in kwestie zorgen ervoor dat nota's doelen kunnen krijgen die ervoor zorgen dat niet alle informatie over de huidige situatie in een motiveringsrelatie staat tot het voorgestelde beleidsdoel. Die doelen zijn: het leveren van algemene achtergrondkennis over het beleidsterrein, en het informeren over een groot, deels al lopend geheel aan activiteiten.

In die gevallen is het weinig perspectiefrijk om voor alle situatie-informatie een motiveringsfunctie te ‘eisen’. Daarmee is niet gezegd dat dergelijke motiverende situatieinformatie voor de nieuwe beleidsdoelen in het geheel onnodig is. Onze overwegingen op dit punt komen overeen met die ten aanzien van principe 3, dat in 3.4 aan de orde komt.

7 In deze gevallen lijken als verklaringen dezelfde factoren in aanmerking te komen als degene die in par. 3.4 aan de orde zijn.

8 Rosenthal en Ringeling (1976, 68-69) spreken in dit verband over de ‘informatiefunctie’ van regeringsnota's.

3.3 Principe 2

Dit principe luidde:

In beleidsteksten wordt getracht de hiërarchische samenhang aan te geven als een samenhangend geheel van doelen en middelen.

[p. 8]

Het komt zelden voor dat in het geheel geen onderscheid gemaakt wordt tussen doelen en middelen: in iedere tekst staan wel verbindingswoorden en wendingen met finale en causale betekenis. We hebben daarom principe 2 zo geïnterpreteerd dat een tekst in zijn opbouw een doel-middel-samenhang moet laten zien. Met andere woorden, niet alleen dienen bepaalde zaken als doel en andere zaken als middel worden gepresenteerd⁹, maar er geldt ook dat:

-	doelen enerzijds en middelen anderzijds in verschillende paragrafen of alinea's staan.
	Verder houdt het principe in dat:
-	de als nevengeschikt weergegeven doelen, tussendoelen of middelen inderdaad een gelijke status hebben.
-	bij meerdere doelen en middelen per doel duidelijk is welke middelen erbij horen en andersom.

Wat de eerste twee opbouweisen betreft, deze zijn minder vanzelfsprekend dan men denkt. Verscheidene teksten kennen geen doel-middel-opbouw. Het duidelijkste, of liever gezegd het meest onduidelijke voorbeeld daarvan is een gemeentelijke nota over beleid ten aanzien van vrijwilligerswerk. Deze presenteert eerst ‘hoofdlijnen’, ‘uitgangspunten’ en ‘aanbevelingen’ voor het beleid op dit terrein, gedestilleerd uit regeringsnota's. Daarna volgen uitgebreide beschrijvingen van de bestaande situatie in de betreffende gemeente, per sector gevolgd door ‘aandachtspunten’, die uiteindelijk in het laatste hoofdstuk gevolgd worden door ‘beleidsconclusies’. De elementen verwijzen onderling niet naar elkaar, zodat van een ware grabbelton gesproken kan worden.

Twee verklaringen zijn plausibel. De eerste ligt in het type beleid waarvan hier sprake is. Ten aanzien van vrijwilligerswerk heeft de overheid geen initiërende rol: het gaat hier niet zo zeer om ‘doelrealiserend’ als wel om voorwaardescheppend, ‘structurerend’ beleid (zie Snellen 1987). De tweede verklaring houdt verband met het doel van de nota. De auteur was zeer wel op de hoogte van de mogelijkheid om de nota een doel-middel-opbouw te geven. Maar hij achtte de kans groot dat het beleid op die wijze gepresenteerd meer bezwaren bij de gemeenteraad zou oproepen, aangezien dan de verschillende doelstellingen bij alle intenties en initiatieven veel duidelijker zouden zijn dan nu het geval was.

In andere gevallen is de doel-middel-indeling weliswaar geheel of gedeeltelijk afwezig, maar wordt deze vervangen door andere indelingsprincipes, die vaak geënt zijn op de structuur van de beleidvoerende organisatie. De nu volgende indelingen worden soms door elkaar in een tekst gebruikt:

-	indeling naar eenheden van de organisatie (‘verkooporganisatie’ en ‘binnendienst’);
-	indeling naar produkten of markten van de organisatie (‘levensverzekeringen’, ‘schadeverzekeringen’, en dergelijke);
-	indeling naar taken (soorten werk) van de organisatie (een Rode Kruis-afdeling hanteert als voornaamste verdeling ‘geneeskundige hulpverlening’ en ‘sociaal-medische taak’, een museumnota noemt ‘verzamelen’, ‘conserveren/restaureren’ en ‘presenteren’);
-	indeling naar staffuncties die deel uitmaken van de portefeuille van directieleden en/ of gesitueerd zijn bij afdelingen (‘automatisering’, ‘interne organisatie’, ‘personeel’, ‘huisvesting’, ‘medewerkers’ en ‘financiën’).

De structuur van de organisatie, in casu de verdeling van taken over afdelingen, bevoegdheden over directeuren of specialismen over medewerkers, bepaalt dus vaak de wijze waarop het beleid wordt gesegmenteerd. Deze structuur komt in veel gevallen rechtstreeks tot uiting in de totstandkoming van de nota, in die zin dat deze een compilatie

9 Dat wil niet zeggen dat de termen ‘doel’ en ‘middel’ per se moeten vallen.

[p. 9]

is van bijdragen van verschillende auteurs over ‘hun eigen’ terreinen. Aldus is de invloed van deze factor op de opbouw van de nota zeer wel te begrijpen. Het is echter ook mogelijk dat nota's van één schrijver het stempel van de organisatiestructuur dragen, simpelweg omdat men gewend is het beleid op deze wijze te conceptualiseren.

Naast dit niet-finale indelingsprincipe is er een ander kenmerk van deze ‘organisatienota's’ dat hen minder goed doet passen in de doelenboom-optiek: de nota's behandelen namelijk nooit alle activiteiten die op de betreffende organisatievelden plaatsvinden ten behoeve van de organisatiedoelen¹⁰. Het gaat slechts om het beschrijven van kwesties die op het betreffende terrein ‘actueel’ zijn, meestal met betrekking tot een wenselijke of al lopende verandering. Deze actualiteiten hebben vaak een relatief autonoom karakter: op de afdeling boekhouden woedt de automatisering, bij de buitendienst is de reductie van het aantal rayons aan de orde enzovoort.

Tot zover een schets van niet-finale indelingen in nota's. Waar wel expliciet over doelen en middelen gesproken wordt, komen de twee verder genoemde normen aan de orde, met betrekking tot het juist hanteren van onder- en nevenschikkingen en het juist relateren van middelen aan ‘hun’ doelen.

Tegen beide regels wordt regelmatig gezondigd. Onze verzameling kent vele voorbeelden van opsommingen die bij nadere analyse elementen van verschillende status blijken te bevatten, zozeer zelfs dat wij de neiging kregen om liggende streepjes in de categorie verdachte stijlmiddelen te plaatsen. We volstaan met het voorbeeld van de verzekeraar die vijf hoofddoelstellingen presenteerde die bij nadere analyse bleken te bestaan uit een hoofddoelstelling (groei), een tussendoel (winst), twee subdoelstellingen (goede en redelijk geprijsde produkten en gemotiveerde medewerkers) en een randvoorwaarde (integriteit en gemeenschapszin). Tenminste, dat achtten we op grond van de spaarzame relatiemarkeringen een plausibele analyse.

Zelden ook worden specifieke middelen aan ‘hun’ specifieke doelen gerelateerd, iets wat vaak te maken heeft met het feit dat de middelen niet naar doelen maar naar organisatiesectoren of -facetten gesegmenteerd zijn.

De conclusie moet zijn dat de beleidsnotaschrijvers uit onze verzameling zelden doelmiddel-structuren in de tekst aanbrengen. Het heeft de lezer wellicht verbaasd dat we in onze verklaringspogingen nog nergens hebben gewezen op vaardigheidsproblemen. We geven toe, in veel gevallen ontbreken waarschijnlijk de kennis en vaardigheid die nodig zijn voor het construeren van doelenbomen. Janssen (1988, p. 304) stelt, waarschijnlijk doelend op regeringsnota's, dat beleidsschrijvers waarschijnlijk al weten dat ‘beleid maken bestaat uit het zoeken en verantwoorden van middelen voor het realiseren van doelen’, en dat tekstmodellen die doelen, tussendoelen en middelen noemen daarom triviaal zijn. Die uitspraak kunnen wij voor onze verzameling - voor de herkomst van onze nota's zie par. 3.1 - niet bevestigen, en voor een aantal gevallen dienen wij haar zelfs tegen te spreken. Het vaardigheidsprobleem zal dus bijdragen aan de schendingen van de twee laatstgenoemde structuumormen, en wellicht is training op dit punt dan ook zinvol.

Men mag de effecten van vaardigheidsgerichte interventies echter niet overschatten, omdat de vaardigheidsfactor geen afdoende verklaring levert voor de geringe rol die doel- middel-hiërarchieën spelen in beleidsnota's. Immers, de analyse heeft laten zien dat er belangrijke factoren zijn, met name kenmerken van de organisatiestructuur en de aard van de beleidsissues die aan de orde komen, die de finale hiërarchisering doen vermijden. Hoe ‘sterk’ zijn die factoren?

10 Dat is slechts het geval als de nota de functie heeft de betreffende organisatievorm te introduceren en dus uiteen te zetten, zoals in onze verzameling inderdaad een keer het geval is.

[p. 10]

Wat betreft de neiging beleidspresentaties op te zetten naar de indeling van taken en bevoegdheden in de organisatie, die achten we zeer begrijpelijk¹¹. Het combineren van finale hiërarchisering met een organisatie-conforme beleidspresentatie is een lastige zaak. In feite veronderstelt het dat men organigrammen kan transformeren tot doelenbomen. Maar er zijn essentiële verschillen tussen beide concepten, waar we hier niet op in kunnen gaan - we merken slechts op dat deze bij transformatiepogingen leiden tot complicaties rond het weergeven van staffuncties en rond het onderscheid tussen eenmalige, projectmatige doelstellingen en tussendoelen enerzijds en structurele taken van de organisatie anderzijds. Voordat dergelijke complicaties verder onderzocht zijn, onthouden we ons van een oordeel over dit punt.

Zo men al tot een theoretisch en praktisch verantwoorde oplossing mocht komen voor de combinatie van organisatiestructuur en doelenboom, men blijft stuiten op een tweede belemmering, te weten het feit dat nota's vaak een reeks uiteenlopende actualiteiten op verschillende organisatieterreinen behandelen. Dat is een noodzakelijk gevolg van het doel om in nota's min of meer volledig, organisatiebreed beeld te willen geven van ‘wat er speelt’. Dat probleem is alleen op te lossen wanneer men het nogal vergaande advies bepleit om alleen nota's te schrijven wanneer een specifieke (vaak eenmalige) doelstelling een welomschreven bijdrage vraagt aan verschillende sectoren in de organisatie. Ook over deze kwestie willen we niet het laatste woord spreken.

11 We wijzen ook op de voordelen die deze opbouw biedt voor de herkenbaarheid en de aansprekende kracht van de passages in de nota voor de organisatieleden die ermee in aanraking komen.

3.4 Principe 3

Dit principe luidde als volgt:

In beleidsteksten worden argumenten aangedragen voor de gekozen oplossingen/ middelen; in ieder geval worden de effectiviteit en de efficiëntie besproken. Bij voorkeur worden gekozen oplossingen/middelen vergeleken met alternatieve oplossingen/ middelen.

Ter toelichting op het principe het volgende. Hoewel veel auteurs slechts kwaliteiten van het middel als thema noemen, is het niet al te gewaagd te stellen dat verreweg de meeste auteurs menen dat die kwaliteiten in de tekst genoemd worden om het middel extra aanvaardbaar te maken voor de lezer.

Het motief voor de keuze voor effectiviteit en efficiëntie als argumenten is enerzijds dat deze twee het meest genoemd worden in de adviesliteratuur, en anderzijds dat men zich moeilijk middel-ondersteuning kan voorstellen die niet op deze kwaliteiten ingaat. Kwaliteiten als uitvoerbaarheid en toelaatbaarheid zijn naar onze indruk minder algemeen relevant. Ook alternatieven worden regelmatig genoemd, maar weer niet overal. Wij kunnen ons echter nauwelijks een bewijs van efficiëntie voorstellen zonder dat daarbij andere beleidsopties besproken worden.

We hebben in principe 3 in het midden gelaten of alle middelen beargumenteerd dienen te worden. Dat de adviseurs argumentatie voor middelkeuzes een belangrijk onderdeel van de nota achten, staat echter vast.

Wat het eerste deel van dit principe betreft, de vereiste argumenten voor effectiviteit en efficiëntie, dit lijkt vrij radicaal geschonden te worden. In het verlengde daarvan wordt het tweede deel van het principe (vergelijking met alternatieven) door alle nota's geschonden.

Een opvallend kenmerk van veel schendingen is de manier waarop probleem c.q. doel

[p. 11]

en oplossing c.q. middel geformuleerd worden. Vaak wijst de formulering van probleem/ doel al in de richting van een oplossing/middel, dat wil zeggen dat de doelformulering vrij simpel te transformeren is in een middelformulering. Vaak komen in beide elementen dezelfde bewoordingen voor.

Enkele voorbeelden:

a	In een Museumnota wordt als probleem genoemd: ‘de vereniging van de functies van directeur en conservator in één persoon is ongewenst’ en als oplossing: ‘het ware zeer gewenst dat op afzienbare termijn de functies van directeur en conservator gescheiden worden’.
b	In een gemeentelijke nota over beeldende kunst luidt het probleem/doel: ‘regeling X ten behoeve van het uitzetten van kunstopdrachten is tot dusver in de gemeente slechts incidenteel geëffectueerd; de regeling moet geoptimaliseerd worden’ en oplossing/ middel: ‘om regeling X in de gemeente minder gebrekkig te laten functioneren moet nader geformuleerd worden hoe de gemeente deze regeling hanteert, waarop de regeling betrekking heeft en hoe de interne procedures daartoe worden ingericht’.
c	In de provinciale nota over recreatie en toerisme is een einddoel: ‘het bevorderen van de toeristische en recreatieve mogelijkheden en activiteiten’, een subdoel: ‘bevorderen van mogelijkheden op het terrein van de dagrecreatie’, een subdoel: ‘vergroten van de mogelijkheden voor de watersport’. De middelen ten slotte zijn: ‘aanleg vaarcircuits, aanleg kanoroutes en mogelijkheden voor plankzeilen’.

In al deze gevallen wordt de effectiviteit van de middelen niet beargumenteerd. De overlap tussen probleem/doel en middel laat ook weinig ruimte voor twijfel dienaangaande, en maakt argumentatie dus enigszins overbodig.

Nu is deze formuleringskeuze geen verklaring voor het ontbreken van argumentatie; eerder dient zij zelf verklaard te worden. Er zijn verschillende factoren aan te wijzen. Ten eerste een vaardigheidstekort: men is niet getraind in het zodanig formuleren van problemen dat niet reeds bepaalde oplossingen geïmpliceerd zijn. Daarnaast is het echter duidelijk dat dit aanzienlijk meer tijd zou vergen dan men nu aan de nota besteedt.

In sommige van de bovengenoemde situaties is het onwaarschijnlijk dat men die tijd ervoor over heeft, omdat een andere factor dominant is: namelijk externe beperkingen in de middelkeuze. Die beperkingen kunnen voortkomen uit de beleidssituatie of uit de aard van de beleidsorganisatie. Bij geval b. kan worden opgemerkt dat een gemeente geen ander instrument heeft ter beïnvloeding van het aantal kunstopdrachten dan juist deze regeling. Bij problemen met de regeling is het slechts mogelijk om te proberen de regeling of de toepassing ervan te verbeteren.

In voorbeeld c. ten slotte lijkt er iets anders aan de hand te zijn: in de nota wordt de koers voor de komende jaren uitgezet. Het hoofdstuk waarin de middelen voorgesteld worden, heet ‘Gewenste ontwikkeling’; hier worden geen harde keuzes gedaan die argumentatie zouden vergen, maar in plaats daarvan verlanglijstjes opgesteld. Men zou hiervan het doel ‘intentie-verklaring’ kunnen spreken.

Niet altijd gaan schendingen van principe 3 gepaard met deze redundantie in de formulering van probleem/doel en middel.

Zo worden ook in de eerder genoemde gemeentelijke milieunota geen argumenten voor middelen gegeven. Dit lijkt grotendeels te verklaren door de functie van de nota, die bestaat in het geven van een overzicht (zie 3.2). In het kader daarvan heeft het verantwoorden van de afzonderlijke middelkeuzes geen prioriteit.

Ook in een nota over het vormingsbeleid binnen een omroeporganisatie ontbreekt

[p. 12]

iedere argumentatie voor de cursussen en bijeenkomsten die uiteindelijk als middelen gepresenteerd worden. Het doel van de nota luidt: ‘een duidelijke verankering van vorming en daaruit voortvloeiende activiteiten in beleid en structuur van de organisatie te verkrijgen’. De noodzaak van vormingsactiviteiten zelf, die gedeeltelijk al uitgevoerd werden, stond niet ter discussie en in die situatie is onderbouwing van de middelkeuze niet waarschijnlijk.

In dit geval, zo zou men kunnen zeggen, werd een nota ‘om bestaande middelen heen’ geschreven. Dit is een extreme exponent van een omstandigheid die we vaker aantreffen: nota's hebben vaak niet tot doel een startpunt te zijn voor discussie over nieuwe activiteiten, maar staan aan het eind van een fase daarin, en formuleren een bereikte beleidsconsensus. Enkele voorbeelden. In een interview zegt de schrijver van de gemeentelijke nota over milieubeleid dat argumentatie en alternatieven voor het gekozen beleid reeds tijdens het overleg met de begeleidingswerkgroep de revue zijn gepasseerd en niet meer opgenomen zijn in de definitieve tekst. ‘Met zo'n tekst dient gewerkt te worden in het gemeentelijk apparaat, hij dient niet als discussiestuk’, aldus de schrijver. De schrijvers van het periodieke marketingbeleidsplan van een grote vervoersonderneming zeggen ook dat zij een grotendeels al bepaald beleid vastleggen en deels uitwerken.

Het is duidelijk, in dergelijke omstandigheden is argumentatie in nota's niet waarschijnlijk.

Tenslotte willen we nog iets opmerken over de mogelijke invloed van een factor die te maken heeft met de organisatiecontext van de nota, te weten het streven naar beknoptheid. Dat het beperken van de informatievloed de aandacht heeft, is met name in overheidsorganisaties duidelijk. In het geval van de vrijwilligersnota bijvoorbeeld vroeg de raadscommissie na het lezen van het concept uitdrukkelijk om zelfstandig leesbare beleidsconclusies. Een dergelijk hoofdstuk is zelfs een vast element in provinciale nota's, zoals die in onze verzameling over recreatie en toerisme. De uiteindelijke beslissing betreft dan ook slechts die conclusies.

Het is duidelijk dat het voldoen aan de argumentatienormen uit de adviesliteratuur nota's aanzienlijk langer zou maken, en ze daarmee nog minder ‘bespreekbaar’ zou doen zijn dan nu al het geval is.

Samenvattend: principe 3 wordt zelden of nooit gevolgd. Wanneer men de mogelijke verklaringen voor die schendingen beziet, lijkt een bijstelling van het principe onvermijdelijk¹². De meest ernstige belemmeringen voor het principe achten we de mogelijkheid dat de nota dient als resultaat van een beleidsdiscussie (een doelaspect dus) en het veel voorkomende streven naar beknoptheid (een organisatieaspect).

Wanneer men in deze situatie aan het principe wil vasthouden, dient men zich de consequenties van dit standpunt te realiseren. Ten eerste pleit men voor een verschuiving van de functie van de nota: men zou deze in een eerdere fase van het beleidsproces, namelijk de verkennings- c.q. discussiefase, een rol willen zien spelen. Ten tweede bepleit men een aanzienlijk grotere tijdsinvestering in het schrijven en lezen van nota's.

12 Daarbij zijn we ons ervan bewust dat de meeste auteurs waarschijnlijk geen uitputtende argumentatieverplichting voorstaan. Janssen e.a. (1988, 231) nuanceren de verplichting zelfs expliciet, door te stellen dat argumentatie niet nodig is als het gehoor al overtuigd is. In ons materiaal gaat het echter om meer specifieke kenmerken van de functionele context, die reden kunnen zijn voor de afwezigheid van argumenten.

4 Slotopmerkingen

We kunnen onze slotopmerkingen kort houden. Het is duidelijk dat onze drie principes door de beleidsschrijvers uit onze bescheiden verzameling veelal niet gevolgd worden. Telkens hebben we aanzetten tot verklaringen daarvoor geleverd. We hebben daaruit ook

[p. 13]

voorzichtige conclusies getrokken over het mogelijke nut van adviezen langs de lijnen van de principes.

We zullen die conclusies niet herhalen. We wensen echter wel kort de ratio achter deze oordelen te schetsen. Algemeen geldt: de consequenties die men uit de schending van een principe moet trekken hangen af van de ‘diagnose’, dat wil zeggen van de factoren die men voor de schending verantwoordelijk acht. De gevonden oorzaken laten zich in dit verband in verschillende typen onderscheiden.

Ten eerste liggen er verklaringen in externe randvoorwaarden. Daaronder verstaan we die omstandigheden die in eerste instantie niet tot het interventiedomein van taalbeheersers en communicatieadviseurs behoren. Daartoe rekenen wij allerlei organisatiekenmerken en het type beleid. Wanneer dergelijke factoren het opvolgen van tekstadviezen bemoeilijken, onmogelijk maken of zelfs onnodig maken, zit er voor de taalbeheerser weinig anders op zijn advies te ‘clausuleren’: dat wil zeggen, het aanpassen naargelang het vervuld zijn van bepaalde situationele voorwaarden. Daarbij is het mogelijk dat hij ontdekt dat de situatie waarin zijn advies geheel geldig blijft, in de praktijk niet voorkomt.

Verklaringen kunnen ook liggen in communicatieve voorwaarden, omstandigheden die de communicatieve situatie karakteriseren, en die interventies van taalbeheersers niet bij voorbaat uitsluiten. De belangrijkste daarvan is het communicatieve doel van de nota, dat wil zeggen de functie die men aan deze vorm van communicatie toekent in het beleidsproces. Wanneer het doel van de nota leidt tot principeschendingen, hangt de reactie van de taalbeheerser af van de relatie tussen externe randvoorwaarden en doel. Wanneer randvoorwaarden het doel volledig dicteren, is wederom clausulering en differentiëring van het advies geboden. Wanneer de taalbeheerser in de gegeven situatie andere doelen van de nota zinvol en mogelijk acht, dient hij deze opvatting te toetsen door onderzoek. We hebben er op gewezen dat het bepleiten van een argumentatieverplichting voor beleidsteksten in veel gevallen neerkomt op het bepleiten van een verandering van het doel van de nota. Voor zo'n pleidooi moeten goede gronden bestaan. Een andere communicatieve voorwaarde is de totstandkoming, dat wil zeggen de organisatie van het schrijven van de nota. Daarvoor gaat naar onze mening een soortgelijke gedachtengang op: als het totstandkomingsproces van de nota gegeven externe randvoorwaarden nauwelijks veranderd kan worden, moeten adviezen met betrekking tot de reorganisatie hiervan zeer goed onderbouwd worden.

Alleen wanneer ten slotte de tekst niet voldoet aan de eisen die men er gezien zijn doel aan kan stellen, is het denkbaar dat verklaringen liggen in het vaardigheidsniveau van de schrijvers. In dat geval is een poging tot verbetering daarvan, in de vorm van adviezen en/ of onderwijs, zinvol.

Bij deze beschouwing is er gemakshalve vanuit gegaan dat de taalbeheerser voldoende kennis heeft over de verbanden tussen externe randvoorwaarden, tekstdoelen, schrijfprocessen en tekstkenmerken. Die kennis is echter nog uiterst beperkt. Voor het verwerven daarvan is zowel theoretisch-conceptueel als praktijkgericht onderzoek nodig. Wat betreft het eerste, met name ten aanzien van de relatie tussen de context en de functies c.q. doelen van een (beleids)tekst achten wij onvoldoende begrippenkader aanwezig. Wat betreft het tweede, in het tweede deel van dit artikel hebben we een bescheiden begin gemaakt met praktijkonderzoek naar het genre van de beleidstekst. Uiteraard is uitgebreider onderzoek met een meer gecontroleerde materiaalverzameling wenselijk. Daarbij zouden verwachtingen of gegevens omtrent de aanwezigheid van bepaalde externe en communicatieve randvoorwaarden en omtrent bepaalde vaardigheidsniveaus een richtsnoer kunnen vormen.

[p. 15]

Bibliografie

Janssen, D., Beleidsmodellen: steun bij het schrijven?, In: Eemeren, F.H. van en R. Grootendorst, Taalbeheersing in ontwikkeling, lezingen van het VIOT-taalbeheersingscongres gehouden op 16, 17 en 18 december 1987 aan de Universiteit van Amsterdam, Foris Publications, Dordrecht, 1988, p. 302-309

Janssen, D. (red.), Zakelijke Communicatie deel 2, Wolters-Noordhoff, Groningen, 1989

Kuypers, G., Beginselen van beleidsontwikkeling deel a, derde druk, Coutinho, Muiderberg, 1986

Pander Maat, H.L.W., Harmonie en onenigheid in informele discussies, dissertatie, RU Groningen, 1988

Rosenthal, U. & A. Ringeling, Regeren in nota's, in: Beleid en maatschappij, 3.4, 1976, p. 64-72

Snellen, I.Th., Beleidsontwerpen tussen bureaucratisch ambacht en politiek bedrijf. In: P.B. Lehning / J.B.D. Simonis (red.), Handboek beleidswetenschap, Boom, Meppel/Amsterdam, 1987, p. 68-79