Streven. Jaargang 71

[p. 961]

Streven
December 2004

[p. 963]

Ruud Lubbers
Een humanitaire wereld

Na eenentwintig jaar Nederlandse politiek wijd ik mij nu aan vluchtelingen, medemensen die als gevolg van geweld en vervolging uit him land moesten vluchten en nu zonder regering zijn, en aan statenlozen, aan mensen die bescherming verdienen.

Na de Tweede Wereldoorlog werden de Verenigde Naties opgericht. Na de koloniale periode zouden alle mensen burgers van vrije democratieën zijn waarbij al die naties verenigd zouden zijn, elkaar geen geweld zouden aandoen en de rechten van de mens, van hun burgers, respecteren. Dat was en is nog steeds het uitgangspunt. Als slachtoffers van geweld en vervolging markeren vluchtelingen (en statenlozen) het tekort. In die zin zijn wij nog steeds bezig de Verenigde Naties te realiseren. Geen geweld, geen vervolging, wél mensenrechten in al him dimensies. Dat samen doen als naties en als burgers. Werken ook aan het terugdringen van massavernietigingswapens en terrorisme, dat is gebruik van geweld dat niet democratisch gelegitimeerd is. Dat terugdringen van massavernietigingswapens en van geweld behoort evenzeer als het naleven van de Rechten van de Mens tot de kernopdracht van de Verenigde Naties.

Over grenzen heen kijken

‘één wereld’, dat is het thema van de opening van dit academische jaar. Bestaat die eigenlijk wel? Of leven we allemaal in onze eigen wereld en is er tussen ons allen, afgezien van enkele momenten van herkenning, in feite weinig samenhorigheid? Percepties, de manier waarop wij de werkelijkheid zien, zijn bepalend: voor wat tot ons doordringt en wat niet, voor wat ons raakt en wat niet, voor wat ons soms geheel ontgaat.

[p. 964]

Er zijn momenten waarop ons allen de ogen worden geopend en wij ons plots deel voelen van de grotere wereld om ons heen. De val van de Muur was zo'n moment, dan de genocide in Rwanda in 1994; 11 september 2001 was er een, net als de terroristische aanslag in Madrid eerder dit jaar. Op zulke momenten voelen we ons verbonden, zien we ineens wat ons allen raakt. Dat gevoel is soms van korte duur, want als er antwoorden en oplossingen moeten worden gezocht, ontstaan vaak weer nieuwe scheidingslijnen.

Die tendens zien we ook als het gaat om het asielbeleid in Nederland en Europa. Als er weer ergens op dit continent illegalen in een boot of vrachtwagen van mensensmokkelaars zijn omgekomen, is Europa verenigd in de roep om maatregelen om mensensmokkel en illegale immigratie tegen te gaan. Maar als het vervolgens op oplossingen en beleid aankomt, vervallen we al snel weer in onze eigen beperkte wereld en vernauwen we onze blik. We zoeken de oplossing vaak in eenzijdige nationale maatregelen als strenge grenscontroles en een hardere aanpak van illegalen. Van een echt gecoördineerde gezamenlijke Europese aanpak is nog weinig sprake.

Het gezichtsveld moet verder reiken dan de stadsmuren van Nijmegen. Wij kunnen ons niet afzonderen van de problemen en ontwikkelingen buiten onze landsgrenzen. Wat op de Balkan gebeurt, of in het Midden-Oosten, en zelfs in Irak, bepaalt ook onze veiligheid en stabiliteit. Vluchtelingen en asielzoekers hiér zijn vaak het gevolg van de problemen daar. Dat is de externe dimensie van het asielvraagstuk. Er is ook een interne dimensie. De manier waarop wij asielzoekers opvangen is van belang voor de kern van de (Nederlandse) rechtsstaat: de fundamentele waarden van mensenrechten en tolerantie. Dan gaat het dus om niets minder dan de kwaliteit van onze samenleving.

Afstandsblik op Nederland

Ik ben in de bevoorrechte positie de ontwikkelingen in Nederland van op enige afstand te bekijken. Ik zie dan een paar tegenstrijdigheden.

Een eerste tegenstrijdigheid: in de afgelopen jaren is het aantal asielzoekers in Europa voortdurend afgenomen (in de Europese Unie vorig jaar met 22 procent ten opzichte van het jaar daarvoor, en in Nederland met maar liefst 28 procent). Nederland is sinds kort zelfs een emigratieland: er vertrekken meer mensen dan er zich hier vestigen. En desondanks wordt er een zeer stringent asielbeleid gevoerd.

Een tweede tegenstrijdigheid: vanuit een lange traditie van ontwikkelingssamenwerking investeert Nederland in projecten en programma's in ontwikkelingslanden, in de overtuiging dat op die manier een bijdrage kan worden geleverd aan him ontwikkeling, welvaart en poli-

[p. 965]

tieke stabiliteit. Desondanks investeert Nederland nog nauwelijks in projecten die gericht zijn op integratie en reïntegratie van een groep mensen die voor de ontwikkeling en stabiliteit van veel ontwikkelingslanden van groot belang is. De potentiële bijdrage die vluchtelingen aan de welvaart van deze ontwikkelingslanden kunnen leveren wordt onvoldoende erkend.

Een derde tegenstrijdigheid: Nederland heeft een lange humanitaire traditie waarin solidariteit en betrokkenheid centraal staan. Desondanks is er nog onvoldoende ruimte voor humanitaire overwegingen waar het verblijfsvergunningen voor asielzoekers betreft. Ik heb eerder gezegd dat een asielzoeker die langer dan twee jaar op een definitieve beslissing moet wachten een permanente verblijfsvergunning zou moeten krijgen. Mijn indruk is dat er nu veel minder gedraald wordt dan vroeger, maar zijn wij niet toch wat verkrampt in het uitzettingsbeleid? Dat geldt in het bijzonder voor kinderen. De rechten van het kind horen voorrang te krijgen op de beperkingen van de asielprocedure.

Uitzetting en integratie

De noodzaak tot afschrikking van asielzoekers wordt op dit moment overschat, niet alleen omdat Nederland inmiddels een emigratieland geworden is. Als asielzoekers als vluchteling worden erkend, wordt dat te veel gezien als alleen een belasting voor onze samenleving. Die houding miskent de bijdrage die deze mensen, vers bloed als het ware, aan onze samenleving kunnen gaan leveren. Vergeet niet dat vluchtelingen heel sterke mensen zijn. Mensen die niet uit vrije wil hier naartoe zijn gekomen, maar omdat hun leven in eigen land gevaar loopt. Het is nogal wat om je met je hele gezin vanuit Kandahar in Afghanistan te begeven naar Meppel in Drenthe.

De huidige terugkeerproblematiek van mensen die hier al vele jaren zijn, is deels een zaak van overgangsrecht - ze kwamen hier toen er een oude wet van kracht was, en nu is er een nieuwe wet - en deels een zaak van welke consequentie te trekken uit nieuwe omstandigheden; toen was het ginder onveilig maar nu is het er veilig. In beide gevallen wordt gezegd: de rechter heeft gesproken, of beter: hij heeft eindelijk of opnieuw gesproken en dat moet gerespecteerd worden.

De rechter beoordeelt inderdaad de rechtmatigheid van de besluiten van de minister. Dat is echter niet mijn punt. Mij gaat het om de billijkheid. Zou er naast die rechtmatigheid op deze twee punten geen behoefte zijn aan een herziening en betere omlijning van de bestaande discretionaire bevoegdheid? Het gaat er dan met name om dat in billijkheid wordt afgewogen of het gezien de al bereikte integratie, met name ook die van kinderen, niet beter is mensen niet uit te zetten ook al zou dat rechtma-

[p. 966]

tig zijn. En moet er daarnaast, als de situatie ginder in positieve zin ge-wijzigd is nadat de asielzoeker op pad ging, geen afweging plaatsvinden? Het lijkt wel of het Nederlands bestuur nog steeds meent dat de hoofddrijfveer ‘afschrikking’ moet zijn, en hoe minder vluchtelingen hier, hoe beter. Formele criteria zijn van belang om ervoor te zorgen dat er geen misbruik wordt gemaakt van het asielrecht. Maar het is redelijk ook het integratiecriterium erbij te betrekken: in hoeverre heeft integratie van een persoon in Nederland inmiddels plaatsgevonden? Zo zouden de formele criteria en de noodzaak apert misbruik niet te belonen aangevuld kunnen worden met de overweging: is de pijn van het nu ‘wegsnijden’ van deze mensen uit onze samenleving niet voor alle betrokkenen - inclusief onze samenleving - buiten proportie? Daarom moet de mate van integratie die materieel heeft plaatsgevonden voluit mee worden afgewogen. Als het in je land van herkomst op dit moment weer veilig is maar je hebt inmiddels Nederlands geleerd, werkt hier en bent hier geworteld, dan zijn er goede redenen om een terugkeer niet te forceren. Vanuit maatschappelijk, humanitair en dus menselijk oogpunt - en daar gaat het toch om - is dat heel goed verdedigbaar.

Als wij terecht zo aandringen op integratie, zou het Nederland sieren reeds volbrachte integratie mee af te wegen en ten aanzien van mogelijke uitzetting niet alleen met formele criteria te werken. Ik wil hier niet voorbijgaan aan de moeilijkheden die met opvang en vooral integratie van vluchtelingen gepaard gaan. Het integratieprobleem is een reëel probleem, en niet alleen in Nederland. Dan hebben we het niet alleen over vluchtelingen, maar over vreemdelingen in het algemeen. Hoe we hen in onze samenleving integreren is een vraagstuk dat in het verleden - ook door mij, in een andere rol - is onderschat.

Hoe integratie kan worden verbeterd en bevorderd en welke eisen aan nieuwkomers mogen worden gesteld, zijn legitieme vragen. Het is terecht dat van nieuwkomers wordt verwacht dat zij zich de mores en taal van hun nieuwe samenleving eigen maken. Maar daarbij moet wel een onderscheid gemaakt worden tussen economische migranten, die uit vrije wil hun land verlaten, en vluchtelingen. Van beide groepen mag worden verwacht dat zij zich inzetten voor hun eigen integratie. Daarbij moet overigens voor vluchtelingen de lat lager worden gelegd, zeker in het begin.

Verschillende identiteitsuitingen - van hoofddoek tot tulband - hoeven in mijn ogen geen probleem te zijn, want daar gaat het niet werkelijk om. Waar het wel om gaat is dat vreemdelingen waardevolle medeburgers worden en ook zo worden gezien. Dat kost inzet en tijd. Het is een proces. Laten we wel wezen: het onderscheid autochtoon-allochtoon is relatief: de hugenoten die eeuwen geleden naar ons land vluchtten, hebben de status van allochtoon al lang afgeschud; en twee generaties

[p. 967]

geleden vormden de Indische Nederlanders de grootste stroom van in het begin rillende medelanders. Kort daarna vormden de Molukkers een moeilijke groep. Toegegeven, voor enige tijd; vandaag worden zij gezien als voorbeeld van een groep die dankzij de nodige maatregelen als banenhulp goed is geïntegreerd. Het bleek vaak een kwestie van tijd.

Daarna kregen wij gedurende ongeveer vijftien jaar grote groepen gastarbeiders. Het demografische gevolg van grote gezinnen en gezinshereniging en de opdracht te integreren werd onderschat. Dat gold al evenzeer voor onze Rijksgenoten uit Suriname en de Nederlandse Antillen. Laten wij eerlijk zijn. Nederland liep in de val ongelimiteerd een multiculturele samenleving te willen zijn. De echte opdracht lijkt mij te zijn: hoe zijn wij tolerant en waarderen wij verscheidenheid, terwijl wij tegelijkertijd vragen dat alle medelanders participeren in werk en samenleving. Dat laatste stelt grenzen aan identiteitsbeleving. In het werk is dat de arbeidsveiligheid; in onderwijs en verpleging de ander in de ogen kunnen zien. In de samenleving is dat het eerbiedigen van de wetten. Daarbuiten tekenen van identiteit verbieden, acht ik onjuist. Daarom - met inachtneming van de zojuist door mij genoemde grenzen geef ruim baan aan identiteitsbeleving. Daar hoort bij mij wel iets bij. Identiteitsbeleving als lid van een groep vergt dat niet alleen het individu maar ook de groep zich inzet voor participatie in werk en samenleving, en voor het respecteren van de wetten. Vanuit het gegeven dat ook leden van herkenbare minderheden succesvolle medeburgers willen zijn, kan groepsdynamiek als katalysator werken voor de maatschappelijke integratie van de leden.

Immigranten, gezinsherenigers en vluchtelingen dragen ook een eigen verantwoordelijkheid, individueel en als groep. Hun maatschappe-lijke participatie, ook op de arbeidsmarkt, is van groot belang. De Stichting Emplooi start met dat doel binnenkort een campagne die vluchtelingen helpt bij het zoeken naar werk. Zij zet zich voor dit doel al vijftien jaar in en heeft zo'n tienduizend vluchtelingen aan werk geholpen. In het licht van de vergrijzing in Nederland en Europa winnen dergelijke initiatieven aan belang.

Deel worden van de samenleving vereist ook aanvaarding van de wettelijke normen die er gelden, zoals bijvoorbeeld het verbod op uit-huwelijken en het respect voor de integriteit van het menselijk lichaam. Kortom, de ‘wereld’ Nederland is terecht eigen-aardig, maar dat hoeft de integratie van vreemdelingen niet uit te sluiten. Daar wint ons land, dat nooit statisch was, bij. De Nederlandse samenleving is immers een levende samenleving, en dat betekent dus ook: onderhevig aan verandering.

[p. 968]

De ‘wereld’ buiten Nederland

Kijken we over de Nederlandse grenzen heen, dan zien we een aantal ontwikkelingen die van belang zijn voor onze omgang met het asielvraagstuk en voor de Nederlandse inzet voor ontwikkelingssamenwerking, internationale stabiliteit en veiligheid. Het aantal asielzoekers in Europa is de afgelopen jaren weliswaar gedaald, maar er bestaat - naast de nieuwe drama's zoals in Tsjaad en Darfur - nog altijd een groot aantal alsmaar voortdurende conflictsituaties in de wereld. Al jaren lang vragen die om een oplossing, maar slagen ze er nauwelijks in de aandacht van de wereldgemeenschap te krijgen. Van hen die onder het mandaat van het Hoog Commissariaat voor de Vluchtelingen vallen, bevinden zich ruim zes miljoen mensen al vijf jaar of langer in een van deze achtendertig langdurige situaties in de wereld. Zo verblijven er bijvoorbeeld al meer dan tien jaar honderdtwintigduizend Bhutanezen in Nepal zonder dat een blijvende oplossing is gevonden.

Juist in dergelijke gevallen, waarin soms hele generaties in kampen zijn opgegroeid, is het zinvol deze mensen de kans te bieden zich te vestigen, als volwaardige burgers, in de landen waar ze jarenlang zijn opgevangen. Als him talenten en vaardigheden worden benut, kunnen ze een belangrijke motor zijn voor de ontwikkelingslanden, zeker als dit ook extra ontwikkelingsgelden aantrekt. Het ligt voor de hand dat Nederland een deel van zijn ontwikkelingsgeld hieraan besteedt. Daarmee wordt op zijn minst een dubbel doel gediend: de stimulering van een onbenut potentieel in deze ontwikkelingslanden en de beëindiging van langdurige conflictsituaties die een bedreiging vormen voor stabiliteit en veiligheid in de regio en daarbuiten. Hier wordt buitenlands beleid werkelijk geïntegreerd beleid en vallen ontwikkelingssamenwerking en vluchtelingenbeleid samen. Opvang in de regio moet dus verder gaan dan mensen in leven houden achter een hek. Uiteindelijk zijn langetermijnoplossingen nodig, een nieuwe kans; maar intussen zijn er ook noodsituaties waar in de eerste plaats behoefte is aan de directe bescherming van de vele duizenden vluchtelingen en ontheemden. Zo zijn de ogen van de wereld op dit moment terecht gericht op de situatie in het West-Soedanese Darfur, waar een humanitair drama van de eerste orde plaatsvindt. Er zijn schattingen van dertigduizend doden als gevolg van het geweld. Meer dan een miljoen mensen zijn inmiddels ontheemd en bijna tweehonderdduizend zijn de grens over gevlucht naar het aangrenzende Tsjaad. Het Hoog Commissariaat voor de Vluchtelingen van de Verenigde Naties is bezig bescherming te bieden en bouwt met alle beschikbare middelen opvangkampen in relatief veilige gebieden. Dat dit niet zonder problemen verloopt is duidelijk. Dat heeft deels te maken met de barre omstandigheden en de gecompliceerde politieke si-

[p. 969]

tuatie ter plekke, deels met onvoldoende financiële steun van de lidstaten.

Er staat veel op het spel. De hele internationale gemeenschap heeft belang bij het beheersen van deze situatie en het is goed dat Nederland zich daar bij monde van minister Van Ardenne zeer actief betoont. Datzelfde geldt overigens voor de situatie in Burundi, waaraan de Nederlandse minister twee weken geleden nog een bezoek heeft gebracht. Zij deed dat samen met de speciale Europese gezant Ajello, en ik vind het van groot belang dat op die manier de internationale zorg over de ontwikkelingen wordt onderstreept.

De rol van de Verenigde Naties

Laat ik het even hebben over de Verenigde Naties in het algemeen. Er bestaat nog onvoldoende erkenning van de belangrijke rol die ze kunnen spelen. Al te vaak worden de Verenigde Naties voorgesteld als zwak en ineffectief. Neem het voorbeeld van Irak en meer in het bijzonder de massavernietigingswapens die daar verondersteld werden, waarbij het wegnemen van die dreiging de legitimatie voor een militaire interventie was. We hadden duidelijker moeten zeggen dat de wapeninspecteurs van de Verenigde Naties in feite zeer succesvol zijn geweest. Saddam Hoessein had immers de intentie en de capaciteit om massavernietigingswapens te ontwikkelen, maar de wapeninspecties waren effectief in het verhinderen daarvan. Dat had het startpunt moeten zijn van een strategie om Hoessein stap voor stap verder de duimschroeven aan te draaien.

Hoe dan ook, het liep anders. In het begin leek de interventie onverwacht snel succesvol. Echter, het eerste gewin bleek later kattengespin. Vanwege Irak, nu gelukkig zonder Hoessein, zijn er twee verliezers: de Verenigde Naties, in het bijzonder in relatie met de wereld van de islam, en de Verenigde Staten. De twee staan niet los van elkaar. In de ogen van velen wordt met twee maten gemeten. De Verenigde Staten grijpen in Irak in, maar ze laten de VN-resolutie die vraagt om ontruiming van de door Israël bezette gebieden al decennia lang zonder effectieve gevolgen. Anti-amerikanisme vind ik niet productief. Het is net zo onzinnig als anti-islamitisch zijn. We mogen ons niet laten meeslepen door onheilsprofeten die spreken van een naderende botsing der beschavingen. Het is gevaarlijk een ‘clash of civilisations’ te profeteren als beschaving juist het vermijden van dergelijke botsingen behoort te betekenen. En juist met het oog daarop moeten de Verenigde Naties effectief en assertief te zijn.

Daarom behoort het terugdringen van massavernietigingswapens, net als het respecteren van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens, een verplichting van de lidstaten, van de Verenigde Na-

[p. 970]

ties te zijn. Daarom is het ook nodig de rol van de Secretaris-Generaal uit te breiden daar waar eenzijdige interventie of passiviteit dreigt, en VN-vredesmachten te versterken, samen met regionale inspanningen - Afrikaanse, Europese, Amerikaanse. Daarom moet ook de ‘impunity’, de straffeloosheid, via het Internationale Strafhof en ad-hoc-tribunalen teruggedrongen worden.

Dit alles klinkt nogal interventionistisch, niet toegeven aan een vals beroep op overwegingen van nationale soevereiniteit. Er is echter ook de andere zijde. Met respect voor de nationale soevereiniteit ontwikkeling in ieder land stimuleren, gesteund door ontwikkelingssamenwerking, als gevolg van de Conferentie van Monterey (over armoedebestrijding, 2002), hand in hand met een rechtvaardig handelssysteem (de Doha-ronde, 2001), kan leiden tot succes in ons streven naar de zogenaamde millenniumdoelstellingen en het bestrijden van HIV/aids.

Juist omdat de inspanningen van de Verenigde Naties te veel werden gezien als praten, praten, praten, zijn de millenniumdoelen kwantitatief geformuleerd. Daar is niets mis mee. Maar in mijn loopbaan heb ik geleerd dat daadwerkelijke verandering - en ik beschouw mijzelf als een change agent - alleen wordt bereikt als ze principieel gemotiveerd is, door die na te streven met een kwalitatieve inspanning en in onderlinge samenhang. Daarom is er behoefte aan een ethisch raamwerk.

In dat verband wil ik ten slotte nog wijzen op het belang van het Earth Charter. Dat gaat inderdaad terug op de Conferentie van 1992 in Rio de Janeiro. Ik mocht eraan werken met Maurice Strong, die destijds namens de Verenigde Naties die bijeenkomst voorzat, met Mikhail Gorbatsjov en vele anderen onder wie H.M. Koningin Beatrix. Volgend jaar is het alweer vijf jaar geleden dat de tekst van het Earth Charter werd vastgesteld; de Constitutie voor duurzame ontwikkeling - niet van staten maar van mensen, culturen, tradities en samenlevingen. Volgend jaar, aan het eind van de viering van het vijfentwintigjarig jubileum van de Koningin zal daar (andermaal hier in Nederland) bij worden stilgestaan. Temidden van een schitterende verscheidenheid van culturen en levensvormen moeten wij een leefbare samenleving realiseren gebaseerd op respect voor de natuur, universele mensenrechten, economische rechtvaardigheid en een cultuur van vrede.

Toch één wereld

Terug naar de vluchtelingen. De scheidingslijn tussen de werelden die ik schetste - Nederland en daarbuiten - is kunstmatig: veel van de problemen waarmee we in Nederland kampen vinden him oorsprong elders; en als we de tolerantie en veiligheid hier willen waarborgen, moeten we ook investeren in oplossingen ver van ons vandaan. Nationaal, bilateraal

[p. 971]

en multilateraal beleid kunnen elkaar versterken: in Europa, als het gaat om de aanpak van mensensmokkelaars en de bescherming van vluchtelingen; daarbuiten, waar het gaat om de verbetering van levensstandaarden en het voorkomen van vluchtelingenstromen.

Als Hoge Commissaris ben ik het aan de zeventien miljoen vluchte-lingen en ontheemden verplicht te blijven werken aan een betere wereld waarin ook zij een toekomst kunnen opbouwen. Daarom koester ik mijn droom dat er in de toekomst alleen nog vluchtelingen op uitnodiging naar Nederland en naar de andere Europese landen komen. Op dit moment is het quotum dat Nederland daarvoor hanteert gewoon te klein. Ik ben mij ervan bewust dat Europese landen geplaagd worden door stromen van asielzoekers die echt geen vluchteling zijn. Dat zou vervangen moeten worden door een quotum van vluchtelingen op uitnodiging. Voor dat laatste denk ik aan jaarlijks één vluchteling per vijfduizend inwoners. Voor Nederland zou dat 3200 vluchtelingen per jaar betekenen en voor de hele Europese Unie zo'n zeventigduizend per jaar; vergelijkbaar met het aantal in de Verenigde Staten. Samen met een ruimhartige steun voor repatriëring als er in de landen van herkomst weer sprake is van vrede, samen ook met opvang in de regio's waar veel vluchtelingen vandaan komen, kan bereikt worden dat mensensmokkelaars de wind uit de zeilen wordt genomen, de aantallen asielverzoeken afnemen, er een humaner toelatingsbeleid kan worden gevoerd en de instroom van vreemdelingen in het algemeen meer voorspelbaar wordt.

Daarmee wordt de verwarring tussen echte vluchtelingen en economische migranten verminderd en zal de opvangbereidheid in de Nederlandse samenleving toenemen. Het past bovendien in de Nederlandse humanitaire traditie. Ziehier mijn droom als Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen. Daarnaast hoop ik als Nederlander dat het komt tot een helder immigratiebeleid gebaseerd op arbeidsmarktoverwegingen. Dat zal natuurlijk een veelvoud zijn van de hierboven genoemde aantallen. Op die manier zullen de gemengde stromen van vluchtelingen en migranten die we nu zien langzaam verdwijnen.

Ruud Lubbers is Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen van de Verenigde Naties. Dit is de enigszins geredigeerde versie van de rede die hij uitsprak ter gelegenheid van de aanvaarding van het eredoctoraat van de Radboud Universiteit Nijmegen op 6 september 2004.