Streven. Jaargang 68

[p. 385]

Streven mei 2001

[p. 387]

Herman Deleeck
De actieve welvaartsstaat

De crisis van de welvaartsstaat - Nederlanders spreken over de verzorgingsstaat - was financieel en budgettair, maar vloeide uiteindelijk voort uit de onaangepastheid van de traditionele welvaartsstaat aan de ingrijpende langetermijnveranderingen van de samenleving die juist de laatste vijfentwintig jaar zijn doorgebrokene^[1]. Het woord crisis werd in diezelfde vijfentwintig jaar voortdurend in de mond genomen, zowel door politieke leiders als door gemiddelde burgers. Nochtans is tussen 1973 en 1992 het gemiddelde BBP per hoofd in de twaalf belangrijkste West-Europese landen met nagenoeg de helft gestegen. Er is dus blijkbaar een paradox (d.i. schijnbare tegenstrijdigheid) tussen cijfers en gevoel.

[1] B. Cantillon, De welvaartsstaat in de kering, Pelckmans, Kapellen, 1999.

De crisis voorbij

Wat is er veranderd? De desindustrialisatie heeft een massaal verlies aan arbeidsplaatsen veroorzaakt en voerde ons naar het postindustriële tijdperk, gekenmerkt door een gewijzigde samenstelling van de beroepsbevolking, andere arbeidsomstandigheden en -verhoudingen. Het prototype van de traditionele arbeider (en ‘kostwinner’) verdwijnt, de arbeidskosten zijn de hoogte ingegaan, de productiviteitseisen evenzeer, techniek en hoge geschooldheid domineren het bedrijfsleven, met inbegrip van de dienstensector. Hieruit komen nieuwe vormen van armoede voort: de ‘nieuwe sociale kwestie’ en de ‘sociale uitsluiting’. Een tamelijk groot deel van de bevolking is vanwege ongeschooldheid, die vaak samengaat met sociale afkomst of met fysieke of mentale gebreken, onbruikbaar voor de economie, en derhalve structureel werkloos. Bovendien neemt die groep ook op andere domeinen van het maatschappelijk leven een marginale positie in. Het wordt steeds duidelijker dat kennis en scholing bepalende factoren van de maatschappelijke positie geworden zijn.

[p. 388]

De veroudering van de bevolking, ten gevolge van de langere levensduur, maar vooral van het drastisch verminderde geboortecijfer, brengt onder meer de hele kwestie van de betaalbaarheid van de pensioenen mee. Al mag men op goede gronden aannemen dat, als de nodige maatregelen getroffen worden, de pensioenen in 2030 en 2050 betaalbaar zullen blijven, toch rijst hoe dan ook de vraag naar de huidige en toekomstige verdeling van de toegenomen lasten ervan. Door de veroudering veranderen de structuren en leefwijze van de samenleving, wordt de toevloed van inwijkelingen op de duur onafwendbaar en het Europees perspectief op de wereld ontkracht. Bij de wereldwijde vergrijzing is Europa inderdaad koploper; wij hadden in 1950 22% van de wereldbevolking, in 2000 slechts 12%. In 2050 wordt het cijfer vermoedelijk 7%. De veroudering is wellicht de zwaarste uitdaging voor de welvaartsstaat. Een krant titelde onlangs: ‘De immigranten als redder van de welvaartsstaat’. Deze uitdrukking is juist, maar aanstootgevend, of omgekeerd. Allicht brengt massale migratie zijn moeilijkheden mee, zoals onveiligheid, verloedering van stadswijken of culturele verdringing. Er komt een andere toekomst op ons af; daarop moeten wij (of diegenen die juist na ons komen) de geesten voorbereiden. Nu reeds moet een positief beleid de bevolking helpen de sociale en culturele gevolgen van de migratiestromen te verwerken.

De draad die heel veel sociale veranderingen verbindt, is de emancipatie van de vrouw. Er is een ‘instrumenteel’ verband (dus zonder enige schuldvraag) tussen de onderwijsdeelname van vrouwen, hun scholingsgraad, hun deelname aan het arbeidsleven buitenshuis, de werkloosheid, het dubbel huishoudelijk inkomen als norm van welvaart en consumptie, de moeilijke combinatie van arbeid en gezin, en de denataliteit. De beweging naar gelijkheid van ‘de twee helften’ is wellicht (naast de verwezenlijking van de welvaartsstaat) de grondigste bijdrage van de twintigste eeuw tot de geschiedenis van de mensheid en van de menselijkheid. Allicht heeft een dergelijke evolutie verregaande gevolgen.

Een mogelijk antwoord op de crisis van de welvaartsstaat en op de genoemde problemen heet: de actieve welvaartsstaat, die de rol van passieve verstrekker van uitkeringen wat van zich afschudt om liever actief op te treden om werklozen opnieuw in het arbeidsproces in te schakelen. De overheid moet daartoe onder meer het nodige aantal geschikte arbeidsplaatsen creëren. Naast inkomensbescherming staan voortaan participatie, sociale integratie en sociale cohesie centraal, alsook meer zelfverantwoordelijkheid, een betere verhouding tussen arbeid en gezin, en een juistere waardering van de verzorgingsarbeid. Het beleidsdenken over arbeid en sociale zekerheid is overgegaan van ‘bescherming’ naar ‘activering’: je zou het een ‘paradigmaverandering’ kunnen noemen^[2]. Volgens deze nieuwe visie kan een hoge graad van sociale bescherming samengaan

[2] Een paradigma is een samenhangend geheel van theorie, methoden, resultaten en interpretatie van waaruit men (een individu, meestal een groep met volgelingen, een ‘school’) bepaalde verschijnselen (zowel natuur als samenleving) wetenschappelijk bekijkt en ontleedt.

[p. 389]

met volledige werkgelegenheid. De welvaartsstaat moet wel meer aandacht schenken aan de werkgelegenheidsproblematiek.

Ik keer even op mijn stappen terug: door de crisis en veranderingen heen is het wezenlijke bewaard gebleven. De welvaartsstaat wordt omschreven als de samenlevingsvorm van sommige rijke geïndustrialiseerde landen waarvan de overheid een aantal grondrechten van de burger, zijn materiële welvaart en de bevordering van zijn kansen tot ontplooiing, door middel van wetten effectief waarborgt, in het raam van de parlementaire democratie, en met behoud van de productiewijze van de vrijemarkteconomie. In de buurt daarvan ligt de sociale markteconomie, een stelsel waarin de ondernemingen en de werking van de vrije markt zorgen voor de schepping en de verdeling van de welvaart, maar waarin de overheid van meet af aan via uitkeringen en sociale goederen optreedt om de nadelige gevolgen en tekortkomingen van de vrijemarkteconomie te ondervangen. Een sociale markteconomie is dus meer dan een achteraf ‘gecorrigeerde’ markteconomie: de ingrepen gebeuren vanaf het begin. Het overleg en de adviesfunctie van de sociale partners tegenover de regering zijn daartoe het middel; zo worden de tegenmachten van de vrije markt institutioneel bij de besluitvorming betrokken. Delors sprak ooit van ‘la séparation destructrice de l'économique et du social’, - de heilloze scheiding van het economische en het sociale.

Ik noem drie kenmerken^[3]. Ten eerste: de sociale rechten worden niet alleen grondwettelijk gewaarborgd, maar ook gerealiseerd, door middel van uitkeringen en sociale goederen en diensten op gebied van inkomensbescherming, onderwijs, gezondheidszorg, huisvesting, welzijnszorg. Daardoor wordt de welvaart van een huishouden in hoge mate medebepaald door hetgeen de burger als uitkering of dienst ontvangt uit de sociale sector. Die tegenwaarde van belastingen en sociale bijdragen wordt door de burger vaak vergeten. Ten tweede: de welvaartsstaat (en de terminologie is hier dubbelzinnig) is niet ‘staats’. De staat schept het wettelijke raam, maar de sociale beroepsorganisaties (van werkgevers, werknemers, landbouwers en zelfstandigen) nemen deel aan de besluitvorming (in talrijke adviesraden) én aan de uitvoering (kinderbijslagfondsen, vakbonden, ziekenfondsen). Ten derde: de sociale beroepsorganisaties plegen met elkaar overleg en sluiten overeenkomsten (nationaal, sectoraal of per onderneming) betreffende de toekomstige evolutie van lonen, arbeidsomstandigheden en sociale bescherming.

Overleg en consensus zijn wezenlijke voorwaarden voor het samengaan van vrijheid en georganiseerde solidariteit. Het vrije ondernemingswezen en de vrije sociale organisaties vormen het sluitstuk van de economische en sociale vrijheid, en de parlementaire democratie is het sluitstuk van de politieke vrijheid. Hiermee staan we nogal ver van het onstuimige pro-

[3] Uitvoerig in mijn recent boek: H. Deleeck, De architectuur van de welvaartsstaat, opnieuw bekeken, Acco, Leuven, 2001, 480 blz.

[p. 390]

ductiviteits- en winststreven van de jongste jaren. Dat vooraanstaande bedrijfsleiders aandacht hebben voor ‘duurzame ontwikkeling’ toont aan dat zij zich niet individualistisch opstellen, maar dat zij het zaken doen en streven naar winst per slot van rekening willen inschrijven in de maatschappelijke ordening.

‘Welvaartsstaat’ betekent dus een eigen type van welvaartsverdeling, en een eigen type van besluitvorming hieromtrent. De markteconomie is niet te scheiden van de politieke economie. Het aandeel van de sociale sector is aanzienlijk, zowel globaal als voor de huishoudens individueel beschouwd. In de West-Europese landen gaat ongeveer de helft van het nationaal product naar belastingen en sociale bijdragen; 40% gaat naar sociale uitgaven (20% naar sociale zekerheid, 10% naar onderwijs en 10% naar gezondheidszorg). Dit blijven integrale bestanddelen ook na de invoering van de actieve welvaartsstaat.

De actieve welvaartsstaat in actie

De activiteitsgraad van de bevolking moet toenemen, met name die van de ongeschoolden en ouderen. De arbeidsparticipatie is in België 58% van de actieve bevolking, in Nederland 70%, in Noorwegen 75%. Die cijfers zijn enigszins misleidend, omdat ze in beide laatstgenoemde landen veel deeltijdse krachten (vooral vrouwen) omvatten. De actieve welvaartsstaat gaat uit van drie vooropstellingen. Een aantal personen geniet ten onrechte van uitkeringen, en neemt niet deel aan de collectieve inspanning om de sociale bescherming te financieren. Als het nettobedrag van een uitkering en dat van het loon te dicht bij elkaar liggen, werkt dat dit misbruik in de hand. Voorts is een aantal personen wel tot inspanning bereid, maar komt er niet toe, vanwege omstandigheden (gezin, scholing, enz.) en een tekort aan geschikte arbeidsplaatsen. Daarom moet het beleid zorgen voor arbeidsplaatsen aan lage kostprijs en voor laaggeschoolden, en voor flexibiliteit van de arbeid in het algemeen. Ten derde wordt een aantal personen - al dan niet uit eigen keuze - in beslag genomen door onbezoldigde verzorgingsarbeid in het eigen gezin. Hier staan we voor een probleem van inkomensdiscriminatie.

Er zijn te veel individuen die van langetermijnuikeringen afhankelijk geworden zijn, - in het bijzonder werklozen (in België) en arbeidsongeschikten (in Nederland). Daarom wil de actieve welvaartsstaat voortaan de intrede of wederinschakeling in het arbeidsproces bevorderen: arbeid wordt aantrekkelijker gemaakt (door strengere voorwaarden voor werkloosheidsuitkering, en een groter verschil tussen nettoloon en uitkering), er worden arbeidsplaatsen gecreëerd, en werklozen worden individueel begeleid (arbeidstraject). De koppeling van rechten en plichten wordt sterker

[p. 391]

beklemtoond: je hebt recht op integratie via passende werkgelegenheid, maar tegelijk is arbeid of enige nuttige inspanning een plicht. Overheid en burger staan tegenover elkaar in een contractuele verhouding. De overheid treedt daarbij ‘proactief’ op, d.i. voorkomend en verhelpend.

Middelen om individuen actief aan het arbeidsproces te laten deelnemen zijn: een wetgeving (normen die bepalen wie waarop welke rechten heeft), een organisatie (overheidsdienst of privé-dienst die voor onderzoek en begeleiding instaat), en instanties (ambtenaren of werknemers) die een oordeel uitspreken over wie recht heeft op het ‘traject uitkering’ en wie verplicht wordt tot het ‘traject arbeid’. Aan de kant van de ondernemingen is een beleid noodzakelijk dat erop gericht is bijkomende werkplaatsen te scheppen, vooral door arbeidskostensubsidie en door bijkomende gepaste (d.i. aan de behoeften beantwoordende) scholing en beroepskwalificatie. Nieuw in deze aangelegenheid is dat uitkering en wederinschakeling niet langer als afzonderlijke, maar als samenhangende elementen behandeld worden, en dat de betrokkenen niet langer enkel formeel-juridisch beoordeeld en doorverwezen, maar met methoden van individuele begeleiding benaderd worden. Nieuw ook is de vraag of de functie van selectie en begeleiding uitgevoerd wordt door de overheid of daartoe erkende privé-instanties.

De overheid zal structurele en institutionele maatregelen moeten nemen om gepaste werkgelegenheid te scheppen voor specifieke categorieën en om de toegang tot het arbeidscircuit en de wederinschakeling te vergemakkelijken. Ook het onderwijs moet de kansen op arbeid dienen. Deze vernieuwde visie steunt op twee inzichten: ten eerste, dat niet uitkeringen maar werkgelegenheid effectief tot sociale integratie bijdragen; ten tweede, dat in het verleden een omgekeerde weg gevolgd werd. Immers, hoge sociale uitgaven gefinancierd uit bijdragen op het loon brachten een loonkostenverhoging mee; bedrijven werden daardoor aangespoord tot productiviteitsverhoging door rationalisatie, en die heeft geleid tot arbeidsbesparing en derhalve werkloosheid, vooral voor de minst-productieven (laaggeschoolden, ook ouderen, minder arbeidsgeschikten, enz.). Die cirkel is nu wel bekend. Vandaar de wettelijke arbeidskostenverlagende maatregelen, loonkostensubsidiëring, individuele arbeidsbemiddeling, herscholing van langdurig werklozen en allerlei initiatieven om moeilijk in te schakelen personen, meer bepaald jongeren, werk te verschaffen, voorlopig in een beschermd systeem, in de hoop dat zij vervolgens doorstromen naar de gewone arbeidsmarkt. Dergelijke initiatieven rekent men soms tot de sociale of intermediaire economie (Rosanvallon), die kleinschalige, maar echte ondernemingen omvat, die een schakel vormen tussen uitkeringsstelsel en marktonderneming. Het gaat om sociale werkplaatsen (parallel met de sedert lang bestaande beschutte werkplaatsen voor ge-

[p. 392]

handicapten), plaatselijke werkgelegenheidsagentschappen (PWA), en een veelheid van vaak door overheidsdiensten ondersteunde kleine privé-ondernemingen.

In ons land werden zowel op nationaal als op regionaal en plaatselijk vlak de meeste van deze maatregelen reeds toegepast. Zulke initiatieven worden thans echter veel positiever gewaardeerd, en dat is nieuw. Het verschil in ‘activerende’ uitgaven tussen 1999 en 1990 is niet groot. En de op activering gerichte uitgaven zijn in de sedert lang wezenlijk ‘actieve’ Scandinavische welvaartsstaten alsmede in Nederland veel groter dan in België en zijn buurlanden (in % van het BNP, resp. in 1990 en 1999: Zweden van 1,70 naar 1,86%; België van 1,27% naar 1,33%). Van die landen geeft België dan nog het grootste deel van de sociale uitgaven aan gesubsidieerd werk, en het kleinste deel aan scholing (volgens de OESO).

Voortaan wordt aan het individu een grotere verantwoordelijkheid opgelegd. Hij moet zelf leren risico's te vermijden en oplossingen uit te werken. Tegenover de collectieve plichten staan die van het individu. Iedereen moet bijdragen door betaalde arbeid, of tenminste door een andere sociaal nuttige bezigheid. Uitdagend of ingetogen niets doen en toch zijn recht op een uitkering laten gelden wordt wettelijk niet meer aanvaard. Wie niet mee wil doen, wordt gestraft. De nieuwe houding komt voort uit de neoliberale argwaan tegenover het collectieve, maar evenzeer uit de ontnuchterende vaststelling, ook aan sociaal-democratische zijde, dat een collectieve sector op de duur niet meer houdbaar is zonder het beginsel van de verantwoordelijkheid^[4].

Aansluitend hierbij wordt de werking van de markt ook in sociale aangelegenheden bevorderd. Sociale organisaties (ziekenfondsen, onderwijsinstellingen,...) moeten een sluitend financieel bestuur kunnen voorleggen. Vele publieke diensten worden geprivatiseerd (radio en tv, telefoon, post): ze worden voortaan beheerd als zelfstandige private ondernemingen, en in een beheerscontract wordt bepaald welke minimale publieke diensten ze moeten (blijven) leveren. In de socialezekerheidsinstellingen en in het welzijnswerk worden werkmethoden en instrumenten ontleend aan de privé-sector. Zowel de verantwoordelijkheid van het individu als die van de overheidsdiensten en sociale instellingen moeten samen worden gestimuleerd. Er komt meer aandacht voor individuele begeleiding alsmede voor zorg op maat. Ook hier weer geldt de druk van de neoliberale gedachtestroming, die paradoxaal genoeg samenvloeit met een afwijzing van bureaucratische en professionele werkwijzen die zowel menselijk als financieel niet voldoende efficiënt zijn.

Met name in Nederland heeft deze tendens geleid tot een hervorming van het socialezekerheidsstelsel. Daarbij werd gezocht naar beleidsmaatregelen die dichter bij de marktmechanismen zouden aanleunen (voorname-

[4] F. Vandenbroucke, Op zoek naar een redelijke utopie. De actieve welvaartsstaat in perspectief, 2000.

[p. 393]

lijk in de sectoren gezondheidszorg, arbeidsongeschiktheid en bijstand). Ondanks de gunstige resultaten op het vlak van de beheersbaarheid van aantallen en uitgaven vrezen velen een ongunstige weerslag op de sociale toestand van een aantal burgers^[5]. Ook private ondernemingen mogen voortaan optreden als uitvoerders van het beleid, - bv. de uitzendbureaus in de publieke arbeidsbemiddeling, Arbo-diensten voor het preventieen reïntegratiebeleid in de bedrijven, verzekeraars die een deel van het arbeidsongeschiktheidsrisico voor hun rekening nemen en private zorgaanbieders (bv. kinderopvang) die een plaats krijgen toegewezen in het door de overheid gereguleerde zorgbestel. De concurrentie tussen de uitvoerders moet dienen om via de tucht van de markt de effectiviteit en efficiëntie van de uitvoeringspraktijk te vergroten. Naarmate de overheid minder direct bij de uitvoering is betrokken en specifieke uitvoeringstaken aan zelfstandige organisaties worden uitbesteed, kan de overheid zich toespitsen op sturing en toezicht. Ook in het Vlaamse beleid vindt een aantal van deze ontwikkelingen ingang, bv. het doorbreken van het monopolie van de VDAB, en de toenemende rol van de uitzendbureaus wat betreft arbeidsbemiddeling en vorming, of het stimuleren van particuliere kinderopvanginitiatieven via fiscale prikkels. In Nederland wordt de taak om werkzoekenden en minder arbeidsgeschikten aan de slag te helpen aan private ondernemingen toevertrouwd. Vroeger was dit de taak van de officiële Arbeidsvoorziening, van gemeenten en enkele andere daartoe erkende uitvoeringsinstellingen. Sedert 1992 is echter een heuse ‘markt van reintegratiebedrijven’ ontstaan, die elkaar beconcurreren. Volgens een recent rapport is deze overgang naar marktwerking nog verre van optimaal en moet men daartoe een langere tijd voorzien^[6].

In de Belgische sociale zekerheid gaat het hoofdzakelijk om het pensioendebat. Daarin staat de verhouding tussen eerste en tweede pijler, tussen wettelijk en aanvullend pensioen centraal. De liberale voorkeur gaat naar een verdere uitbouw van de tweede pijler, die is toevertrouwd aan privé-instellingen (pensioenfondsen en groepsverzekeringen). De sociaal- en de christen-democraten erkennen thans wel de wenselijkheid van een tweede pijler, maar willen die veralgemenen en institutionaliseren via collectieve arbeidsovereenkomsten (sectorale pensioenen). Een recent wetsontwerp opent de weg in die richting.

Marktwerking is wellicht efficiënt. Maar het gevaar bestaat dat de sociaal-cultureel sterkste vragers het best hun slag thuishalen en dat het aanbod zich sterker naar de koopkrachtigste vraag gaat richten. Juist een dergelijke ontwikkeling zou strijdig zijn met de beginselen van de welvaartsstaat.

De uitvoering van het socialezekerheidsbeleid en vooral van de welzijnszorg moet worden gedecentraliseerd. Er moet meer autonomie komen

[5] G. Teulings, R. van der Veen en W. Trommel, Dilemma's van sociale zekerheid. Een analyse van 10 jaar herziening van het stelsel van de sociale zekerheid, Den Haag, 1997; W. Trommel en R. van der Veen, De herverdeelde samenleving. Ontwikkeling en herziening van de Nederlandse verzorgingsstaat, Amsterdam, 1999; W. Trommel en R. van der Veen, ‘Tien jaar sleutelen aan sociale zekerheid’, Beleid en maatschappij, 1999, nr. 2, blz. 122-134.

[6] Een markt in ontwikkeling? Eerste inventarisatie van de stand van zaken op de markt voor reïntegratiediensten, Elsevier bedrijfsinformatie, 2000.

[p. 394]

voor de plaatselijke instantie én voor de cliënt, met als uiterste vorm zorg op maat. Uit deze wending blijkt een diepgaande verandering, nl. een klemtoonverschuiving van de traditionele macroaanpak van het sociaal beleid (grote bevolkingsgroepen, globale wetgeving) naar een microbenadering (aanpassing aan het individuele, ruimte voor afwijkingen), en van het overwicht en de werkwijzen van het traditionele sociaal beleid naar de volumegroei en de werkwijzen van de welzijnszorg (voorheen: maatschappelijk werk). Dit sluit een nieuwe organisatievorm in: meer gepersonaliseerde, en plaatselijke hulp, erkenning van netwerken en samenwerkingsverbanden tussen publieke dienstenen privé-instellingen individuele trajectbegeleiding (parcours d'insertion) voor jongeren, werklozen en gehandicapten, die een uitkering ontvangen maar tevens op zoek moeten naar een plaats op de arbeidsmarkt. Het maatschappelijk werk heeft een intermediaire functie: de persoon integreren in de samenleving, onder meer door een beroep te doen op de geboden sociale voorzieningen en die dan weer op de maat te snijden van het individu. Die individualisering brengt grote moeilijkheden mee met betrekking tot de beoordelingscriteria, de bekwaamheid van de uitvoeringsagenten, en de afbakening van privé- en overheidsbevoegdheden.

De actieve welvaartsstaat wordt ook door Europa aangemoedigd. Het sociale beleid blijft een bevoegdheid van de nationale staten, maar door zachte informatieuitwisseling hoopt men te komen tot een convergentie tussen de Europese staten. Sociaal Europa is ver van volmaakt of voltooid. Maar de jongste jaren hebben toch een duidelijke bevestiging opgeleverd van het ‘Europese sociaal model’, dat gekenmerkt wordt door uitgebreide sociale bescherming, erkenning van sociale organisaties en overleg, en meer inkomensgelijkheid dan in de niet-Europese landen. Er is wel degelijk een Europese consensus dat de staten een actief beleid moeten voeren, dat onder meer middelen vrijmaakt voor beroepsopleiding en gepaste werkgelegenheid.

Kritiek van de actieve welvaartsstaat

De crisis van de welvaartsstaat ligt wellicht achter ons. De aanpassingen zijn overal begonnen, gestimuleerd door de gunstige wind van de economische conjunctuur. De positieve maatschappelijke verdiensten van deze samenlevingswijze worden alom erkend. De scherpe kritiek van Thatcher en Reagan is verstomd. Overigens hebben zij in feite minder kunnen ontmantelen dan zij voorgaven.

Thans wordt (opnieuw) erkend dat de sociale uitgaven (gezondheidszorg, onderwijs en inkomenswaarborg) dienstig zijn voor de economie, dat de kleine overlegeconomieën met genereuze sociale voorzieningen

[p. 395]

de overgang van een industriële naar een postindustriële economie harmonischer hebben doorgemaakt, en dat de welvaartsstaat de sociale cohesie duidelijk heeft bevorderd. De kritiek en afwijzing van het middenveld (tussen staat en individu liggende sociale organisaties) heeft plaatsgemaakt voor een actieve waardering ervan. Verhofstadt anno 2000 verschilt nogal van Verhofstadt anno 1980. Hoezeer wijkt de actieve welvaartsstaat af van de klassieke welvaartsstaat? De beginselen ervan blijven in de nieuwe versie integraal gehandhaafd, en dat betekent een nederlaag voor de felle neoliberale kritiek van de jaren tachtig. De toepassing van de beginselen wordt echter uitgezuiverd en aangepast aan de veranderde geestelijke en materiële omstandigheden; dat hebben we een ‘paradigmaverandering’ genoemd. Maar per slot van rekening zet de welvaartsstaat zijn historische weg voort, met de stilzwijgende steun van het grootste deel van de bevolking en van de politieke elite.

Tony Blair heeft zijn idee van ‘actieve welvaartsstaat’ grotendeels ontleend aan A. Giddens, The Third Way (1998). Kun je dat werk beschouwen als een poging om socialisme en liberalisme met elkaar te verzoenen? Naar onze overtuiging niet. In de grond blijven de opvattingen van liberalen enerzijds en van socialisten en linkse christen-democraten anderzijds sterk verschillend^[7]. Bovendien gaat Giddens veeleer uit van Angelsaksische toestanden en opvattingen; daarom is zijn analyse en de politieke vertaling ervan in New Labour niet zonder meer toepasselijk op continentaal Europa. Eens te meer blijkt de Engelse taal het sterkste uitvoerproduct van het Verenigd Koninkrijk.

De ‘actieve’ versie is zeker een verandering ten goede. De nu volgende bemerkingen willen daar geen afbreuk aan doen. De recente resultaten (in het bijzonder de vermindering van de werkloosheid) zijn veeleer het gevolg van de economische groei en de algemene flexibilisering van de arbeidsmarkt (o.a. door toename van deeltijdwerk) dan van het overheidsbeleid. Anders gezegd, het gevoerde beleid lijkt geschikt om een resterend aantal werklozen werk te verschaffen door inzet van specifieke hulpmiddelen en tegen een zeer hoge prijs. Maar de vraag blijft of de werkgelegenheid structureel verhoogd werd. Om zulks te bereiken is m.i. een radicale voortzetting van de arbeidskostenverlaging nodig, en dat kan alleen door de verlaging van de werkgeversbijdrage voor de sociale zekerheid. Met name is het aangewezen kinderbijslag en gezondheidszorg te financieren uit algemene belastingen in plaats van uit bijdragen berekend op het loon. Daardoor zou de arbeidskostenverlaging een structureel karakter krijgen. Een andere zwakheid is dat de actieve welvaartsstaat wel activeert aan de aanbodzijde (werknemers), maar de vraagzijde (ondernemingen) buiten schot laat. Dit is een oud zeer. Ook krijgen belangrijke hefbomen van activering en emancipatie geen centrale rol toebedeeld. Dat geldt bv. voor

[7] Herhaaldelijk werd reeds de vraag gesteld, ook aan Giddens zelf (vraaggesprek in De Morgen van 16 februari 2001) of zijn politiek programma voor de welvaartsstaat niet in hoge mate overeenkwam met de traditionele christen-democratische doctrine.

[p. 396]

de democratisering van het onderwijs, wat betreft de deelname aan het hoger onderwijs ook voor kinderen uit sociale risicogroepen (bv. ongeschoolden, alleenstaande ouders), en de kwalitatieve verbetering van de onderwijsomgeving in het technisch en beroepsonderwijs.

De test voor de actieve welvaartsstaat komt er pas als de economische conjunctuur achteruitgaat. Dan zal moeten blijken of de specifieke werkgelegenheidsmaatregelen toereikend zijn, of er daartoe nog voldoende financiële middelen zijn, of de overheid de langdurige hoogconjunctuur gebruikt heeft om structurele verbeteringen aan te brengen.

Dat er steeds meer gedaan wordt door minder mensen geldt voor de materiële productie, niet voor de verzorging. Er moet niet alleen geactiveerd worden om te activeren, maar de verzorgingsarbeid (zowel in instellingen als onbezoldigd in gezinsverband) moet op peil gehouden en uitgebreid worden. Men is het er trouwens over eens dat een uitbreiding van de werkgelegenheid alleen nog mogelijk is in de quartaire sector, die alle activiteiten van sociale aard omvat, uitgeoefend op niet-markteconomische en niet-commerciële basis, zoals onderwijs en gezondheidszorg. Ferrera en zijn collega's^[8] hebben de situatie van de dienstensector een ‘trilemma’ genoemd: (1) er zijn nog grote behoeften en derhalve mogelijkheden tot tewerkstelling in de dienstensector, en met name in de verzorging; (2) maar de arbeidskosten liggen te hoog; en (3) de overheidsbegroting, zelfs als die voortdurend stijgt, is beperkt. Loonvorming en arbeidsomstandigheden zijn in de quartaire sector anders dan in de marktsector; toch vergelijkt het personeel zijn loonvoorwaarden met die in de marktsector. Daar komt nog bij dat de sociale sector heel arbeidsintensief is, terwijl de arbeidsproductiviteit er in vergelijking met de industriële of commerciële sector laag is, en nauwelijks opgevoerd kan worden. Theoretisch zouden de werknemers dus een lager loonpeil moeten aanvaarden dan (wat haalbaar is) in de marktsector. In een zelfde sociale ruimte is dat onmogelijk. Daarom is onrechtstreekse arbeidskostenverlaging hier nog meer aangewezen dan in de marktsector. De beslissing om via de overheidsbegroting (dus uit belastinggeld) meer te willen besteden voor de sociale verzorging is een eminent maatschappelijk en politiek besluit.

De actieve welvaartsstaat wil meer harmonie scheppen tussen arbeid en gezin, door arbeidsduurvermindering, en meer nog door arbeidsherverdeling over de hele loopbaan. De volledige werkgelegenheid, voor mannen én vrouwen, moet samengaan met de herwaardering van de doorgaans niet-betaalde zorgarbeid, zowel informeel (taakverdeling binnen het gezin) als statutair en geldelijk. Dit kan geschieden door zorgverlof, recht op deeltijdarbeid, loopbaanonderbreking, enz. De wenselijkheid van een hoge participatie aan het arbeidsproces mag de gezinszorg niet verlagen tot een restactiviteit, noch commercialiseren. Om volledig te

[8] Samengevat in M. Ferrera, A. Hemelrijk en M. Rhodes, ‘De herrijking van sociaal Europa’, Beleid en Maatschappij, 2000, nr. 4, blz. 233-247.

[p. 397]

zijn vraagt de emancipatie van de vrouw, naast de veralgemeende toetreding tot de arbeidsmarkt, om een institutionele erkenning van de gezinsarbeid als volwaardige arbeid. B. Cantillon pleit voor een ‘pluriactieve’ welvaartsstaat, wat meer betekent dan een alleen maar ‘actieve’ welvaartsstaat^[9]. Deze specifieke doelstelling komt in de publieke discussie nauwelijks ter sprake.

Overigens maakt de actieve welvaartsstaat het behoud van een stevig net van sociale bescherming geenszins overbodig. De werkloosheid vermindert, maar blijft nog zeer hoog. Er is kennelijk veel armoede bij de werklozen die, alleen of met hun gezin, uitsluitend van een (te lage) uitkering moeten leven. De jongste jaren nam in België het aantal armen lichtjes toe, juist omdat de sociale uitkeringen en met name de werkloosheidsuitkeringen de evolutie van arbeidsinkomens niet volgden^[10]. Daarnaast neemt het aantal working poor toe (die hebben een voor hun gezinssituatie te laag arbeidsinkomen, o.a. wegens deeltijdse arbeid). De integratie van niet-werkenden (vooral werklozen, en in Nederland arbeidsongeschikten) verloopt niet gemakkelijk^[11]. Men moet helaas vaststellen dat slechts weinigen van hen doorstromen van de beschermde naar de reguliere tewerkstelling. Het is verkeerd te denken dat in ons hooggespannen bestel iedereen ‘geactiveerd’ kan worden. In Nederland blijkt dat het aantal arbeidsongeschikten in verband staat met de arbeidsdruk in de betrokken ondernemingen.

Bovendien blijven ook met de actieve welvaartsstaat enkele zware sociale problemen bestaan, o.a. de gevolgen van de veroudering van de bevolking^[12]. De Belgische regering heeft de oprichting van een ‘Zilverfonds’ aangekondigd. Daarin wordt geld verzameld om vanaf 2010 de stijgende pensioenuitgaven te kunnen financieren. Het Zilverfonds moet, samen met de voortdurende vermindering van de staatsschuld, het vertrouwen herstellen in de toekomst van het wettelijk pensioenstelsel. Er is wel een zwak punt. De hoeveelheid geld die opzijgelegd wordt in het Zilverfonds, zal jaarlijks door de regering worden bepaald. Het kan dus soms meer zijn, soms minder. Het is echter noodzakelijk dat de staat een jaarlijks minimumbedrag vastlegt, anders zou de spaarzin van de regering bekoord kunnen worden. Het ontwerp moet nog naar het Parlement. Vertegenwoordigers van het volk, vraagt, om de toekomst veilig te stellen, een strengere verplichting met betrekking tot het jaarlijks te sparen bedrag!

De actieve welvaartsstaat brengt een nieuwe kijk op de maatschappij en is als zodanig te waarderen. Er rijst wel enige twijfel over de effectieve draagwijdte van de verandering, als men acht slaat op de factoren die ik hier besproken heb: het een en ander is te danken aan een langdurende hoogconjunctuur; de integratie heeft per slot van rekening slechts betrekking op een beperkt aantal personen; en structurele oplossingen voor

[9] B. Cantillon, Van de actieve naar de pluri-actieve welvaartsstaat, Koning Boudewijnstichting, 2000.

[10] B. Cantillon e.a., ‘Sociale Indicatoren 1976-1997’, CSB-Berichten, mei 1999; eveneens in B.T.S.Z., 1999, nr. 4, blz. 747-800.

[11] Zie het verslag van de Ronde Tafel Conferentie georganiseerd door het Nederlands en het Vlaams Genootschap voor Sociale Zekerheid, ‘Geen verschil bij reïntegratie van werklozen of arbeidsongeschikten’, SZ Actueel, Nieuwsbrief Sociale Zekerheid en Arbeid, 's Gravenhage, november 2000.

[12] H. Deleeck, ‘Over de betaalbaarheid van de pensioenen’, Streven, juni 2000, blz. 503-517.

[p. 398]

werkgelegenheid voor allen komen te weinig ter sprake, zoals duurzame arbeidskostenverlaging en democratisering van het onderwijs. Ook een wijziging in de verhouding tussen arbeid en gezin, in de richting van wat men onthaasting is gaan noemen, zou een complementair bestanddeel van de actieve welvaartsstaat moeten worden.

Met de actieve welvaartsstaat gaat alle aandacht (opnieuw) naar economie, groei en werkgelegenheid. Andere aspecten worden wel vernoemd, maar krijgen veel minder effectieve aandacht. Ik denk aan de kwaliteit van de arbeid, het gezin, de combinatie van gezin en arbeid en de kwaliteit van het leven in het algemeen. We staan terug bij de nu reeds oude verzuchting van J.K. Galbraith uit 1967: ‘What counts is not the quantity of goods we produce but the quality of life’.

Paars en de welvaartsstaat

Ten slotte een stap in de politieke richting. Ik vraag me soms af of de huidige ‘paarse’ Vlaamse regering niet op weg is om een aantal elementaire bestanddelen van de traditionele opvatting van de welvaartsstaat te schenden. In het sociaal beleid en met name in de welzijnssector wordt het beleid geconcipieerd en uitgevoerd in samenspraak met vertegenwoordigers van het veld. De instellingen en hun organisaties zijn autonoom in de uitvoering van hun taak, gelet op de diversiteit en vaak het plaatsgebonden karakter van de personen en hun behoeften. Voorbeelden vinden we in drie belangrijke beleidssectoren en in de instellingen ervan: de Vlaamse Huisvestingsmaatschappij ende lokale Sociale Huisvestingsmaatschappijen, het Vlaams Fonds voor de Sociale Integratie van Personen met een Handicap, en Kind en Gezin. Aan de top van deze drie instellingen staan raden van bestuur waarin alle schakeringen van het veld rechtstreeks vertegenwoordigd zijn en de beslissingen over uitvoering of de adviezen aan de minister democratisch goedgekeurd worden. Op federaal vlak bestaan soortgelijke instellingen in de sector van de sociale zekerheid.

Dit gestructureerde geheel van raadpleging, advisering en bestuur, steeds in het raam van de wetten, is een beschutting tegen politieke wisselvalligheden. De praktijk leert inderdaad dat elke nieuwe minister met een eigen ‘visie op het beleid’ komt aanzetten. Bv. de opvolging van tien ministers, elk met een eigen ‘visie’, heeft onze hele sector van sociale huisvesting - die een voorbeeld was voor Europa - sedert medio zeventig tot vandaag totaal verknoeid.

Dit zijn beginselen; ze staan geenszins ‘het primaat van de politiek’ en de verandering in de weg. Maar sommige politieke houdingen geven aanleiding tot onrust. De tekst van de ‘kleurennota’ van juli 2000 verschilt aanzienlijk van de oude liberale afwijzing van het middenveld, maar hul-

[p. 399]

digt thans dit middenveld op een veeleer selectieve wijze: niet zozeer het traditionele, georganiseerde en daardoor effectief sterke middenveld, gevormd door de grote sociale en culturele organisaties (vakbonden, ziekenfondsen, boerenbond, culturele fondsen), wel het waardevolle maar dun bezette middenveld (11.11.11, Artsen zonder Grenzen, Greenpeace, Rode Kruis), dat blijkbaar geen georganiseerde tegenmacht vormt. En in de komende hervorming van de Vlaamse ambtenarij worden interne en externe verzelfstandigde agentschappen gepland, maar het zou de gang van zaken nogal hinderen als daardoor de thans bestaande raden van bestuur in de bovengenoemde instellingen zouden worden afgeschaft. Men heeft de indruk dat bepaalde ministers (niet alleen van de VLD) liever (pogen te) spreken met afzonderlijke individuen dan met institutionele of georganiseerde woordvoerders. Dit is inderdaad een traditionele en zelfs principiële liberale visie.

De kleuren wisselen. Het gaat niet om behoud van macht. Het gaat om het behoorlijk functioneren van onze welvaartsstaat. Het niet-staats karakter is hiervan een wezenlijk bestanddeel. De politieke overheid schept het wettelijk raam voor de toewijzing van de sociale voorzieningen, maar ze is niet de almachtige verdeler ervan. De vrije en pluralistische sociale organisaties nemen deel zowel aan de besluitvorming als aan de uitvoering van het sociaal beleid. Ze staan tussen de machtige staat (en zijn administratie) en de eenzame burger. Deze waarborg voor vrijheid en doelmatigheid noemen wij: het middenveld.