Streven. Jaargang 67

[p. 618]

Danny Cassimon en Jef Van Gerwen
Schuldkwijtschelding voor de armste landen
Het geval van Mozambique

De externe schuldenlast van de ontwikkelingslanden is al geruime tijd een probleem, voor die landen zelf én voor de schuldeisers en de internationale financiële markten. Maar, zoals het politieke realisme suggereert, niet alle landen met een hoge schuldenlast worden gelijk behandeld: sommige nationale economieën, zoals die van Argentinië, Mexico of Brazilië, zijn te groot om ooit bankroet te gaan (in de veronderstelling dat een staat, net als een private onderneming, bankroet kan gaan). Als een groot land in de onmogelijkheid verkeert zijn schulden tijdig te vereffenen, komen het Internationaal Monetair Fonds (IMF), de Wereldbank, de grote privé-banken en de rijke staten snel tussenbeide om een algemene crisis op de internationale markten te voorkomen. Dat was het geval in 1982, 1986, 1994 en 1998, en het zal ongetwijfeld nog gebeuren. Is daarentegen een economisch lichtgewicht onder de staten niet bij machte zijn schulden tijdig af te lossen, dan zal de internationale markt niet onder druk komen te staan. Daarom mochten landen als Mozambique, Honduras of Myanmar decennialang blijven aanmodderen met een te hoge schuldenlast, zonder dat de internationale gemeenschap ingreep. De schuldeisers organiseerden zich wel in clubs (de Club van Parijs voor schulden aan staten, en de Club van Londen voor schulden aan privé-banken) om de schuldenlast van bepaalde landen samen in het oog te houden, maar een gecoordineerde aanpak die ook voor de schulden aan de multilaterale instellingen (IMF, Wereldbank,...) en de privé-banken een regeling zou treffen, bleef uit. Pas in 1996 werd het roer omgegooid, en ontwikkelden het IMF en de Wereldbank een eerste systematisch plan om een geheel van eenenveertig arme en zwaar door schulden belaste staten (in het Engelse jargon: de HIPC, Heavily Indebted Poor Countries) uit de grootste

[p. 619]

nood te helpen. Dit HIPC-initiatief vormt sindsdien het belangrijkste referentiepunt in het debat, waarnaar ook de recente voorstellen van de kerken en andere humanitaire organisaties verwijzen. Daarom loont het de moeite het HIPC-initiatief te vergelijken met een alternatief voorstel dat vier economen onlangs op verzoek van de Belgische bisschoppen formuleerden. Om de haalbaarheid en wenselijkheid van de verschillende modellen na te gaan, zullen we ze toepassen op Mozambique, een van de eenenveertig staten die met een te zware schuldenlast geplaagd zitten. Het voorbeeld van Mozambique heeft des te meer betekenis, omdat dat land een langdurig postkoloniaal conflict achter de rug heeft, en onlangs nog zwaar getroffen werd door watersnood.

Het HIPC-initiatief

De aanzienlijke buitenlandse schuldenlast van ontwikkelingslanden roept meerdere vragen op. Je kunt je afvragen wie of wat er de oorzaak van is. En wie is verantwoordelijk voor het slechte beheer van die schuldenlast? Dan kom je terecht in een complexe historische analyse, waaruit blijkt dat zowel vertegenwoordigers van de rijke schuldeisers als van de arme schuldenaars een deel van de verantwoordelijkheid dragen: de enen hebben de ontwikkelingslanden nooit in staat gesteld om in het zog van hun politieke onafhankelijkheid ook een volledige economische zelfstandigheid te verwerven, en hebben de terugslag van de liberalisering van de financiële markten sinds de jaren zeventig afgewenteld op de armen; de anderen hebben toegelaten dat de nationale rijkdommen van hun land slecht beheerd, door lokale dictators en elites verspild, en door kapitaalvlucht geteisterd werden. Omdat de verantwoordelijkheden nogal gespreid liggen, ontwikkelt zich vaak een welles-nietesdiscussie over wie de grootste zondebok is: deze of gene dictator? De vechtende partijen in een burgeroorlog? De Koude Oorlog, ten gevolge waarvan lokale burgeroorlogen al snel geïnternationaliseerd werden? Het verlaten van het Bretton-Woods-systeem voor vlottende wisselkoersen? Het te optimistische en massale kredietbeleid van vele banken en rijke landen in de jaren zeventig en tachtig, met hun overschotten aan euro- en petrodollars?

Het peilen naar oorzaken en schuldigen is op zich belangrijk, maar brengt niet veel zoden aan de dijk wanneer men, zoals het IMF, op zoek is naar een pragmatische en toekomstgerichte oplossing. Dan treden andere vragen op de voorgrond: welke graad van externe schuld is draagbaar voor een land, en welke niet? Volgens welke maatstaven? Hoe kun je vermijden dat hulpprogramma's uiteindelijk meer kwaad dan goed doen, door hun nadelige invloed op het beleid van de geholpen staten én van die landen die net niet voor bijstand in aanmerking komen?

[p. 620]

Het IMF en de Wereldbank hebben op die vragen een antwoord gevonden. Landen zijn arm wanneer hun bruto nationaal product onder een zekere limietwaarde valt. In 1996 werd die limiet bepaald op 758 dollar per inwoner en per jaar. Landen dragen een te zware schuldenlast wanneer hun totale buitenlandse schuld meer dan 250% van hun exportinkomsten bedraagt, en wanneer hun jaarlijkse schuldaflossing meer dan een vierde van hun exportinkomsten opslorpt. Tijdens de top van Keulen van de Groep van Zeven in juni 1999 werd de limietwaarde van de schuld-exportratio teruggebracht van 250% tot 150%.

Een land dat aan deze drie criteria beantwoordt, komt volgens het IMF in aanmerking voor een schuldverminderingsbeleid, dat dan vooral bestaat uit een geheel van schuldherschikkingsmaatregelen en interne structuurhervormingen. Voorbeelden van schuldherschikking zijn het verlenen van uitstel van terugbetaling, of het omzetten van leningen met een hogere of variabele intrestvoet in leningen met een vaste of lage intrest (de zogenaamde concessionele leningen). De interne structuurhervormingen moet het schuldland zelf doorvoeren, om zijn betalings- en handelsbalans in evenwicht te brengen, en om in de toekomst voldoende inkomsten te genereren om op middellange termijn de economische toestand te saneren. Alleen wanneer na drie jaar herstelbeleid blijkt dat het land nog tegen een te hoge schuldenlast aankijkt, wordt een reële kwijtschelding van een deel van de uitstaande schuld verleend, tot het land in kwestie onder de bovengenoemde ratio's valt.

Op grond van de criteria die het IMF had vastgelegd, kwamen eenenveertig landen voor dit schuldverlichtingsinitiatief in aanmerking. De meeste ervan liggen in Afrika (bezuiden de Sahara). De enige niet-Afrikaanse kandidaat-landen zijn Bolivia, Guyana, Honduras en Nicaragua op het Amerikaanse continent en Laos, Vietnam, Myanmar en Jemen in Azië. Nigeria is een randgeval, omdat het enerzijds vanwege zijn rijkelijke aardolie-inkomsten niet in aanmerking komt voor concessionele leningen en structurele hervormingsprogramma's, maar anderzijds een zware schuld en een arme bevolking heeft.

Over hoeveel geld gaat het? Toen de ambtenaren van het IMF en de Wereldbank op het eind van 1996 de totale buitenlandse schuld van de eenenveertig geselecteerde landen optelden, kwamen ze op een som van 207 miljard dollar. Daarin zit de totale buitenlandse schuld van die landen, zowel de bilaterale en multilaterale publieke schuld (tegenover andere staten, resp. tegenover internationale organisaties) als de private schuld (tegenover banken). Als men die som uitdrukt in actuele waarde (‘net present value’, NPV), komt men op een bedrag van ongeveer 167 miljard dollar^[1]. Dat is dan de gezamenlijke schuldenlast van de armste landen, die nog moet worden afgebouwd: een substantieel bedrag, maar niet

[1] De berekening van de actuele waarde herleidt toekomstige betalingen op de schuld naar hun waarde vandaag door discontering tegen een gepaste rentevoet. Als dusdanig houdt ze rekening met verschillen in betalingsprofielen en verschillen in de rente die op de schuld vereist is.

[p. 621]

onoverkomelijk. Het is bv. kleiner dan het bruto nationaal product van België of Nederland. Toch beweren de ambtenaren van het IMF en de Wereldbank dat ze de grootste moeite hebben om de nodige fondsen bijeen te schrapen: het HICP-initiatief zou de rijke staten ongeveer 55 miljard dollar aan bijdragen kosten, en die komen maar met mondjesmaat ter beschikking.

Op het IMF-initiatief kwam heel wat kritiek. Zo kon men vragen stellen bij de geldigheid van de gebruikte criteria: hoe betrouwbaar is een maatstaf als het bruto nationaal product om armoede te meten, of een export-schuldratio om het vermogen tot terugbetalen in te schatten? Trouwens, wanneer een schuld onbetaalbaar is, resulteert een schuldvermindering tot een draagbaar niveau alleen in het kwijtschelden van wat de facto toch nooit teruggevorderd zou worden. Zo'n operatie maakt voor het schuldland geen extra middelen vrij, die het voor sociale investeringen zou kunnen gebruiken. Dat laatste geldt wel voor de kwijtschelding van schulden aan de multilaterale instellingen, die landen prioritair te betalen hebben: die kwijtschelding maakt gewoonlijk wel vers krediet vrij.

De meeste kritieken richtten zich echter op twee andere punten. De structurele aanpassingsprogramma's van het IMF zouden te veel gesteund zijn op monetaire en internationale markteconomische motieven, en te weinig rekening houden met de noden van de lokale bevolking en met de gezondmaking van de binnenlandse economie in het schuldland. Daardoor zou de financiële gezondmaking van de economie van de ontwikkelingslanden vooral op de rug van de armste bevolkingsgroepen gerealiseerd moeten worden. Uit reactie op deze kritiek is vooral het IMF de laatste jaren begonnen zijn zo verguisde structurele aanpassingsprogramma's te wijzigen, en voortaan meer binnenlandse investeringen in basisbehoeften (gezondheid, onderwijs, infrastructuur) als voorwaarde voor schuldverlichting te eisen. Voorts werd het IMF verweten dat het de dossiers te traag behandelde en dat het te weinig landen hielp. Midden 1999 hadden slechts een vijftal landen de hele procedure doorlopen: Bolivië, Uganda, Mozambique, Benin en Senegal. De eerste drie kregen een effectieve schuldkwijtschelding, de laatste twee een herschikking van hun afbetalingsstroom. De meeste waarnemers vonden dat na vier jaar een te mager resultaat, en eisten een versnelling van het proces ter gelegenheid van het Jubeljaar 2000^[2].

Mede onder druk van de kritiek werd de HIPC-procedure in 1999 aangepast. Sindsdien spreekt men van HIPC-II. Naast de reeds genoemde verlaging van een aantal limietratio's, waardoor een groter aantal landen meer schuldvermindering gaat krijgen, werd schuldvermindering uitdrukkelijker gekoppeld aan armoedebestrijding: het schuldland moet een coherente armoedebestrijdingsstrategie op middellange termijn

[2] Zie het Forumartikel ‘Akties rond de schuldenlast’ van J. Van Gerwen, in Streven, april 1999, blz. 357-359.

[p. 622]

uitwerken, en vastleggen in een zogenaamde ‘Poverty Reduction Strategy Paper’ (PRSP); pas wanneer die door het IMF en de Wereldbank, en onrechtstreeks ook door andere donoren wordt aanvaard, kan het betreffende land een schuldvermindering verkrijgen.

Een testcase: Mozambique

Mozambique is een van de weinige landen die de HIPC-procedure tot het einde doorlopen hebben^[3]. Wat heeft het land erbij gewonnen? Zoals veel Portugese ex-kolonies verwierf Mozambique pas tamelijk laat zijn politieke onafhankelijkheid, in 1975. Meteen kwam het land terecht in een langdurige burgeroorlog, tussen het socialistisch georiënteerde FRELIMO en de RENAMO-oppositie, die door Zuid-Afrika gesteund werd. De onlusten leidden tot een verdere economische achteruitgang. In 1993 stond Mozambique geboekt als het ‘armste land ter wereld’, met een BNP per inwoner van minder dan tachtig dollar per jaar, en een schuldenlast van 5,34 miljard dollar. De laatste jaren heeft het land een zekere heropbloei en economische groei gekend, omdat de burgeroorlog beëindigd was. Ook de vreedzame machtswisseling in Zuid-Afrika heeft een positieve invloed op de regio gehad. Toch nam de buitenlandse schuld van Mozambique nog toe. Ze bedroeg in 1998 8,4 miljard dollar (in nominale waarde)^[4]. Volgens de HIPC-criteria betekende dat een schuld-exportratio van meer dan 800% (terwijl HIPC I, zoals gezegd, streefde naar een maximum van 250%, en HIPC-II naar maximum 150%), en een verhouding tussen schuldaflossing en exportinkomsten van 72% (terwijl men naar maximum 25%, en sinds HIPC-II naar maximum 15% streeft)^[5]. Bovendien bleef het nationaal inkomen per hoofd ook na de stijgingen van de laatste jaren nog ver onder de drempelwaarde van 758 dollar.

Mozambique kwam overduidelijk in aanmerking voor een schuldvermindering. Die verliep in verschillende stappen. In de eerste plaats verkreeg Mozambique binnen de Club van Parijs een herschikking van zijn schuldenberg, zodat de recurrente last van terugbetalingen terugliep tot 73 miljoen dollar per jaar. In de tweede plaats werd het land ook zowat 67 % van zijn totale uitstaande schuld kwijtgescholden, zodat zijn overblijvende schuld nog 2,7 miljard dollar (in actuele waarde) bedroeg. Binnen het HIPC-initiatief keurden het IMF en de Wereldbank dan uiteindelijk in juni 1999 een verdere schuldvermindering van ongeveer 1,7 miljard dollar (eveneens in actuele waarde) goed. Daardoor wordt nu de limietwaarde van de schuld-exportratio benaderd, en zou de toekomstige schuldaflossing volgens de HIPC-criteria ‘draagbaar’ moeten zijn. De jaarlijkse schuldbetaling zou niet meer dan 6% van de exportinkomsten bedragen (tegen 24% in het huidige scenario), en de Mozambi-

[3] We baseren ons op het document van het IMF en de Wereldbank van 16 juni 1999: ‘Republic of Mozambique. Initiative for Heavily Indebted Countries. Completion Point Document’, 49 blz. Het volledige rapport is onder meer beschikbaar op de website van de Wereldbank (www.worldbank.org/hipc.), of het IMF (www.imf.org).

[4] Inclusief ongeveer twee miljard dollar private, niet door de overheid gegarandeerde schuld. Deze komt niet voor schuldherschikking in aanmerking.

[5] Art. cit., blz. 29. De cijfers geven de net present value weer van de buitenlandse schuld, na herschikking, en exportcijfers zijn gebaseerd op een gemiddelde van drie jaar.

[p. 623]

kaanse overheid zou daardoor over meer middelen beschikken om in publieke goederen te investeren. In ruil voor de schuldvermindering heeft het land ook een uitgebreid programma van hervormingen doorgevoerd, betreffende de publieke gezondheidszorg, het onderwijs, de fiscaliteit en de privatisering van publieke ondernemingen. De bedoeling was de levensstandaard van de bevolking te verhogen, en de overheid voldoende inkomsten te bezorgen om in de toekomst minder afhankelijk te zijn van buitenlandse hulp.

Intussen kwamen echter twee gebeurtenissen stokken in de wielen steken: de Mozambikaanse verantwoordelijken lieten na, de resultaten van hun armoedebestrijdingsprogramma's tijdig te rapporteren (de verkiezingsstrijd van einde 1999 nam blijkbaar te veel aandacht en energie in beslag) en de overstromingsramp van februari 2000 stortte het land na vijf jaar economische expansie in een nieuwe recessie. Wanneer alle prioritaire aandacht moet gaan naar noodhulp en investeringen om de infrastructuur te herstellen, lijkt elke vorm van blijvende schuldenlast, die voorheen nog draagbaar en redelijk leek, plots een te zware last om te dragen. Zoals een commentator opmerkte: ‘welke zin heeft het dat de staatssecretaris voor ontwikkelingssamenwerking twee miljoen dollar noodhulp toekent, als men weet dat deze som kleiner is dan het bedrag van twee weken schuldaflossing waartoe Mozambique in de huidige planning verplicht is?’ Op korte termijn heeft zo'n gebaar uiteraard wel zin, omdat de lokale overheid dringend onmiddellijk inzetbaar kapitaal nodig heeft, en omdat terugbetalingen in geval van overmacht altijd uitgesteld kunnen worden. Maar op langere termijn blijft de vraag in hoever een draagbaar niveau van schuld te verzoenen valt met de humane en natuurlijke rampscenario's, die in Afrika als een recurrent gegeven beschouwd moeten worden. Hoelang kan men immers rekenen op een reële economische groei van 8% per jaar, op een grondige sanering van het overheidsbudget en een duurzame stijging van de levensstandaard, zonder dat een etnisch conflict of een nieuwe natuurramp roet in het eten strooit?

Het Jubeljaar 2000

In het kader van het Jubeljaar 2000 ijveren de kerken en een aantal humanitaire organisaties voor een snellere en radicalere schuldkwijtschelding voor de allerarmste landen. Het bijbelse model dat zij wensen te actualiseren is dat van het jubeljaar dat in de boeken van de joodse Wet (Exodus, Deuteronomium, Leviticus) vermeld staat. Om de vijftig jaar moeten in Israël alle schulden worden kwijtgescholden, en alle eigendom die in pand gegeven werd, moet naar zijn oorspronkelijke eigenaar terugkeren.

[p. 624]

Dit voorstel tot restitutie past in een economische ethiek waarin grondeigendom en familiearbeid centraal staan, en geeft de voorrang aan de herverdeling van eigendom boven de accumulatie van rijkdom. Het is niet duidelijk of deze profetische ethiek historisch veel navolging heeft gekregen; wel is het zo dat de latere profeten, met inbegrip van Jezus van Nazareth, altijd opnieuw naar de utopie van het jubeljaar hebben verwezen, met de bedoeling ze, zoniet naar de letter, dan toch naar de geest te realiseren. Ook in de vroegchristelijke en in de moderne sociale ethiek heeft de kwestie van herverdeling van kansen en spreiding van eigendom steeds veel aandacht gekregen. Het huidige voorstel van de kerken en de humanitaire organisaties kadert in deze traditie: laten we op het domein van de financiële economie, die nu een nog grotere rol speelt dan in de Oudheid, de armste landen de kans geven om opnieuw te beginnen. Laten we de oude schulden van de ontwikkelingslanden, die de rijke landen toch moeilijk kunnen recupereren en die op de huidige investeringsmogelijkheden van de armste landen een zware schaduw werpen, volledig kwijtschelden. Dat voorstel komt neer op een eigentijdse toepassing van het bijbelse jubeljaar, die verder en sneller zou reiken dan het HIPC-initiatief.

Maar, zoals vaker het geval is met idealistische voorstellen, stuit dat van een radicale en onvoorwaardelijke schuldkwijtschelding op een aantal kritieken van (in)efficiëntie. Ten eerste wordt opgemerkt dat een radicale schuldkwijtschelding, meer nog dan de geleidelijke, trapsgewijze procedure van schuldherschikking en -kwijtschelding die het IMF en de Wereldbank doorvoeren, de vraag doen rijzen waar men de grens trekt tussen landen die geholpen worden, en andere die hun schuld blijven dragen. Wat gebeurt er met staten als Pakistan of India, die een groot gedeelte van hun bevolking in armoede laten leven, terwijl ze zich toch tot industriële, militaire en nucleaire mogendheden ontwikkeld hebben, en over heel wat economische middelen beschikken? Gaan we hun schulden ook kwijtschelden? En waarom van het ene land wel, en van het andere niet?

Ten tweede wekt een beleid van onvoorwaardelijke schuldkwijtschelding ook toekomstige perverse verwachtingen. In het economisch jargon heet dat ‘moral hazard’. Overheden van landen die nu het geschenk van een onvoorwaardelijke schuldkwijtschelding in de schoot geworpen krijgen, zouden wel eens in de verleiding kunnen komen zich in de toekomst nauwelijks nog om de budgettaire gezondheid van hun land te bekommeren: schulden worden na verloop van tijd toch geschrapt. Bovendien zal voor de kredietverleners de grens tussen kredietverlening en giften verder vervagen: als ze aan die landen blijven lenen, zien ze hun geld toch niet terug. Wordt aldus door een beleid van gulle kwijtschelding

[p. 625]

langs een achterpoortje de afhankelijkheidsrelatie tussen arme bedelaars en rijke donoren niet opnieuw versterkt? Is het niet correcter de ontwikkelingslanden, hoe arm en schuldbeladen ook, te blijven behandelen als gelijke partners op de markt van leningen en kredieten?

Ten derde schenkt een beleid van onvoorwaardelijke schuldkwijtschelding een blanco cheque aan de regeringen van de ontwikkelingslanden, en aan de private kredietverleners waarop deze regeringen een beroep doen en opnieuw zullen doen. Immers, als de budgettaire situatie van een ontwikkelingsland ten gevolge van een kwijtschelding merkelijk verbetert, zullen de regeerders over nieuwe investeringsmogelijkheden beschikken, en over nieuw krediet. Het is te hopen dat ze die mogelijkheden dan gebruiken om de levensstandaard van hun arme volksgenoten op een duurzame wijze te doen stijgen, maar zeker is dat niet. De vrijgekomen middelen kunnen evenzeer besteed worden aan wapens, prestigeprojecten of kapitaalvlucht naar het buitenland. De geringe democratische legitimiteit van heel wat bewindvoerders in het Zuiden wettigen die vrees. Nogmaals stellen we vast dat een radicale kwijtschelding een aantal onbedoelde, maar voorzienbare perverse effecten kan meebrengen: met het geld van solidaire belastingbetalers uit het rijke Noorden wordt krediet vrijgemaakt voor rijke elites uit het arme Zuiden, en indirect steun verleend aan de private crediteurs uit het rijke Noorden. Deze laatsten zien immers op hun beurt de kans toenemen dat hun achterstallige schuldvorderingen nu toch worden afbetaald, en daardoor zullen ze nieuwe leningen aan de ontwikkelingslanden kunnen verlenen. Is dit eindresultaat wel rechtvaardiger dan de huidige situatie? Blijkbaar niet.

Een radicale schuldkwijtschelding is om al die redenen niet noodzakelijk doeltreffend, en daarom zijn de meeste academische waarnemers tot het besluit gekomen dat ook een schuldreductie die verder reikt dan het huidige HIPC-initiatief een voorwaardelijk en procesmatig karakter moet krijgen, in tegenstelling tot wat sommige drukkingsgroepen uit de kerken en de niet-gouvernementele organisaties tot op heden eisen. Maar hoe kan het huidige IMF-beleid dan wel hervormd worden, zonder zijn doel voorbij te schieten? Een van de voorstellen waarin getracht wordt de eisen van solidariteit en efficiëntie te verzoenen, is het plan dat vier Belgische economen onlangs hebben uitgewerkt, en dat bekend staat onder de naam Prospective Aid and Indebtedness Relief (PAIR)^[6].

[6] L. Berlage, D. Cassimon, J. Drèze en P. Reding, Prospective Aid and Indebtedness Relief. A Proposal, werkdocument, maart 2000, 35 blz.

Een Belgisch voorstel om efficiënt en rechtvaardig te handelen

Dat Belgische voorstel voorziet in de oprichting van een fonds, met een dubbele bedoeling. Dat fonds moet het mogelijk maken de uitstaande

[p. 626]

schuld van de armste ontwikkelingslanden de komende vijftien jaar geleidelijk tot een minimum te herleiden. En daardoor moeten die landen in staat worden gesteld, de internationale ontwikkelingsdoelstellingen inzake armoedebestrijding te bereiken. Op twee manieren moet worden ingegrepen. Enerzijds wil het fonds alle schulden wegwerken die een reële ontwikkeling in de weg staan (omdat het afbetalen van die schulden geen geld meer overlaat voor noodzakelijke sociale ontwikkelingsprojecten, zoals gezondheidszorg en onderwijs). Voor sommige landen betreft het de volledige schuld, voor andere niet. Dat doel kan het fonds bereiken door de schuld af te kopen bij de oorspronkelijke crediteurs, tegen een billijke vergoeding die weerspiegelt wat de schuld effectief ‘waard’ is. Het fonds wordt dan ook de enige overblijvende crediteur van de betrokken landen; eventuele niet-kwijtgescholden schulden worden door die landen rechtstreeks aan het fonds terugbetaald. Daarenboven wil het fonds de ontwikkelingsprojecten financieren die dringend nodig zijn om tegen 2015 de internationaal afgesproken streefdoelen inzake hygiëne, levensverwachting en alfabetisering te bereiken, en hopelijk de armoede in deze landen zo veel mogelijk te bannen.

De financiering van het fonds zou in eerste instantie moeten komen van een verbintenis van de drieëntwintig rijkste landen om gedurende vijftien jaar bijkomend 0,1% van hun BNP via het fonds aan de schuldlanden te besteden. Een tweede bron van inkomsten vormt uiteraard de betaling van de niet-kwijtgescholden schulden door de schuldlanden. De rijkste landen kunnen hun bijdrage leveren ofwel in cash, ofwel door het schenken van de schuldvorderingen die ze zelf nog op de betrokken landen hebben. Deze bijkomende bijdrage wordt geschat op ongeveer 20 miljard dollar per jaar. Na aftrek van de bedragen die nodig zijn om de volledige uitstaande schuld van de oorspronkelijke schuldeisers af te kopen (geschat op 88 miljard dollar in actuele waarde), blijft over deze periode van vijftien jaar ongeveer 325 miljard dollar beschikbaar voor ontwikkelingsinvesteringen. Zo'n bedrag stemt volgens ramingen inderdaad zowat overeen met hetgeen nodig is om overal ter wereld een minimum aan menselijke ontwikkeling te realiseren.

Het PAIR-fonds moet paritair beheerd worden door de rijke en de ontvangende landen. Gezamenlijk beslissen zij over alle bestedingen, zodat er een echte solidariteit komt, niet alleen tussen arm en rijk, maar ook tussen de ontvangende landen onderling.

De doelgroep zijn de armste landen: alle huidige HIPC-landen, maar ook een aantal landen die voor het ogenblik niet tot die groep behoren (bv. wegens een lagere schuld-exportratio), maar die een vergelijkbaar laag ontwikkelingspeil hebben, zoals Haïti of Bangladesh. De Belgische economen stellen voor, het ontwikkelingspeil niet aan het bruto nationaal

[p. 627]

product te meten, maar liever aan een internationale indicator van levenskwaliteit, zoals de Human Development Index van het Ontwikkelingsfonds van de Verenigde Naties. In dat geval werkt men met een indicator waarin behaalde resultaten inzake levensverwachting, de deelneming aan het onderwijs, alfabetisering van de actieve bevolking en kindersterfte worden verwerkt. Zo'n indicator levert de meest betrouwbare en geldige gegevens om de effectieve welvaartsstijging van alle bevolkingslagen te meten. Bovendien menen de vier Belgische economen dat men bij de bepaling van de draagkracht van schuldlanden beter uitgaat van de beschikbare inkomsten van de overheid (via belastingen,...) dan van de schuld-exportratio. Worden deze criteria toegepast, dan komen volgens het voorstel negenenveertig landen in aanmerking voor hulp, - met een gezamenlijke bevolking van ongeveer 840 miljoen mensen. Het is een gelukkig toeval dat dit getal overeenstemt met de bevolking van de drieëntwintig rijkste landen, zodat elke inwoner van de rijke landen als het ware gekoppeld kan worden aan een inwoner van de armste landen (vandaar ook de naam: PAIR Fund!).

Mozambique revisited

Aangezien Mozambique een HIPC-land is, zou het per definitie worden opgenomen in het PAIR-initiatief. Hoeveel schuldvermindering zou Mozambique krijgen volgens de ‘menselijke ontwikkelingsaanpak’ van schuldvermindering dat de Belgische economen voorstellen? In zijn voorlopige berekeningen ging het PAIR-initiatief voor Mozambique uit van een maximaal draagbare schuld van zo'n 700 miljoen dollar (in actuele waarde), en deze limietwaarde zal nu vanwege de daling van de te verwachten overheidsinkomsten ten gevolge van de recente overstromingen nog verder dalen; deze PAIR-limiet valt voor Mozambique duidelijk gunstiger uit dan de ongeveer één miljard dollar waar de recentste HIPC-II-berekeningen de grens trekken. Ondertussen zorgt de internationale mediabelangstelling en de gevolgen van de overstromingsramp wel voor versterkte druk om voor Mozambique ‘iets extra's’ te doen. Veel meer dan initiatieven van individuele donorlanden, en de beslissing van het IMF en de Wereldbank om bijkomende kredieten te verlenen in de vorm van giften ter grootte van de contractuele schuldbetalingen waartoe het land tegenover deze instellingen de komende twaalf maanden verplicht is, is er tot op heden niet gebeurd. Wel is besloten de nieuwe HIPC-criteria (i.e. de bijkomende schuldvermindering om de schuld terug te dringen tot een schuld-exportratio van 150%) in Mozambique versneld toe te passen.

[p. 628]

Vragen bij de uitvoering

De toepassing van de ‘menselijke ontwikkelingsaanpak’ van schuldvermindering zou hoe dan ook een vooruitgang betekenen tegenover het huidige beleid. Maar zouden alle moeilijkheden daarmee zijn opgelost? Beslist niet. Om de ontwikkeling van de betrokken landen op een minimumniveau te brengen is meer nodig. De armste landen moeten op een duurzame en omvangrijkere hulp kunnen rekenen en andere buitenlandse financiële middelen ter beschikking krijgen om in basisinfrastructuur en sociale voorzieningen te investeren; bovendien moeten zij zich er uitdrukkelijk toe verbinden daarvan een absolute prioriteit te maken. Ten slotte moeten er garanties geboden worden, dat hetgeen bereikt wordt niet plots ongedaan wordt gemaakt, bv. door een natuurramp, zoals in Mozambique. Op die drie voorwaarden willen we nog even ingaan.

De middelen die dankzij de schuldvermindering vrijkomen, volstaan niet om uit de armoede te geraken. De landen in kwestie blijven in de nabije toekomst afhankelijk van buitenlandse kredietverlening, die vooral in ontwikkelingshulp zal bestaan. Maar zal de verkregen schuldverlichting een impact hebben op de hulpgelden? Als donoren de toegestane schuldvermindering intern financieren via een overeenstemmende vermindering van hun andere ontwikkelingsinspanningen, of vinden dat het land, nu het zijn schuldprobleem heeft opgelost, minder ontwikkelingshulp nodig heeft, komt er voor het land weinig of geen bijkomende financiering vrij. Daarom moeten schuldvermindering en andere operaties van ontwikkelingshulp gecoördineerd verlopen. In die zin is het PAIR-initiatief een goed voorstel: naast schuldvermindering vraagt het van de donorlanden nog een bijkomende inspanning.

Verhoogde middelen leiden echter niet automatisch tot betere resultaten; daarvoor moeten de middelen ook nog efficiënt worden besteed. En dat vereist een ‘toegewijde’ ontvanger, die armoedebestrijding en sociale investeringen ook daadwerkelijk tot een beleidsprioriteit maakt^[7]. De internationale consensus die recent werd bereikt via het PRSP-project, biedt een historische kans om de aandacht op sociale ontwikkeling te focussen. Toch verwachten sceptici dat het resultaat vooral cosmetisch zal zijn: er moeten bijkomende (nu sociale) voorwaarden worden gesteld, zodat de schuldlanden zelf echt ‘eigenaar’ worden van het ontwikkelingsproces.

En als een land gemakkelijk door natuurrampen getroffen wordt? Die brengen natuurlijk een regio in het nieuws en zorgen voor een tijdelijke verhoging van de buitenlandse hulp. Echter, natuurcatastrofen hebben vaak een dergelijke impact, omdat de overheid jarenlang heeft nagelaten te investeren in preventieve maatregelen. Juist daardoor wordt de

[7] De vereiste band tussen verhoogde donormiddelen en goed beleid is een moeilijkheid vooral voor landen die uit een langdurig conflict komen: wanneer grootschalige hulp slechts hervat wordt nadat het land een minimumperiode van duidelijke wil tot goed beleid kan voorleggen (een ‘track record’), kan juist dit uitblijven van bijkomende middelen het herstelproces zodanig bemoeilijken dat het nooit van de grond komt.

[p. 629]

bestrijding van de gevolgen van rampen ten onrechte afgewenteld op de internationale solidariteit! Donorfinanciering kan alleszins helpen om met investeringen te beginnen die de bevolking stilaan beter tegen rampen moeten beschermen. Maar de langetermijninvesteringen in de sociale sector en in de infrastructuur behoren uiteindelijk tot de verantwoordelijkheid van de lokale overheden, niet van externe donoren en ngo's. Dat geldt in zekere mate ook voor het voorkomen van andere externe schokken, zoals drastische veranderingen van de internationale prijzen van cruciale import- en/of exportgoederen. Daarom moeten we vooral de uitbouw van een rechtvaardiger internationaal economisch en financieel systeem de voorrang geven. Op dat terrein liggen de fundamentele ongelijkheden in vermogens en kansen. De gevolgen daarvan reiken verder dan om het even welk schuldbeleid.