Streven. Jaargang 65

[p. 984]

Luc Huyse
Straffen, of vergeten en vergeven?
Het dilemma van jonge democratieën

De Zuid-Afrikaanse waarheidscommissie is bekend. Op 29 oktober 1998 overhandigde de voorzitter van die commissie, Desmond Tutu, haar eindrapport aan president Mandela. De waarheidscommissie vormt het antwoord van de Zuid-Afrikaanse overheid op de vraag hoe om te gaan met de verschrikkingen die in het verleden gebeurd zijn, onder het apartheidsregime. Vele andere jonge democratieën kampen met soortgelijke problemen. Immers, bij elke overgang van een autoritair naar een meer democratisch bestel duikt onverbiddelijk de vraag op hoe er moet worden omgegaan met de misdaden van het oude regime. In principe liggen vele wegen open.

Strafrechtelijke vervolging van hen die de wandaden hebben begaan, is één van de mogelijkheden. Dat kan door nationale strafrechtbanken gebeuren. Een recent voorbeeld van deze strategie is in Ethiopië te vinden. Daar zijn eind 1994 de processen gestart tegen zo'n 3000 aanhangers van het verslagen Mengistu-regime. Een internationaal tribunaal kan ook.

Een tweede optie is de verwijdering van politici, ambtenaren, militairen en andere gezagsdragers van de posities die zij in het autoritair regime hebben bekleed. Dat is de weg van de ambtelijke zuivering. Soms komt deze operatie bovenop de strafrechtelijke vervolging van de collaborateurs. In andere gevallen wordt zo'n zuivering gezien als een aantrekkelijk alternatief voor het echte rechtbankwerk.

Vele Latijns-Amerikaanse landen die de stap naar de democratie hebben gezet (waaronder Argentinië en Chili), zochten een oplossing in de formule van de Truth Commission. Zo'n waarheidscommissie wil in de allereerste plaats de misdaden van het voormalige regime in kaart brengen. Vervolgen en straffen is niet de bedoeling. Met de inventarisatie en de publicatie van wat er gebeurd is, wil men vermijden dat het verleden vergeten wordt. Er zijn een twintigtal voorbeel-

[p. 985]

den bekend. Een enkele keer, zoals in het geval van El Salvador, is de waarheidscommissie een internationale onderneming.

Amnestie is een vierde weg. Er zijn meerdere varianten. Soms is er sprake van zelf-amnestie. Dat is het geval wanneer de elites die de plaats ruimen zichzelf straffeloosheid toekennen, nog vóór de overgang naar een democratisch bestel plaatsgrijpt. Het kan, ten tweede, ook dat amnestie het product is van onderhandelingen tussen de oude en de nieuwe leiders. In Uruguay, bijvoorbeeld, moest de regering die de democratisering inzette, onder druk van de afgetreden militairen in 1986 een amnestiewet laten goedkeuren. Het Spanje van na Franco toont hoe de derde variant eruitziet: er ontstond in kringen van de democratische partijen om zo te zeggen eensgezindheid om via het verlenen van amnestie de misdrijven van het Franco-regime ongemoeid te laten. In Zuid-Afrika kent de waarheidscommissie ook amnestie toe, maar slechts nadat de verzoekers aan strikte voorwaarden (volledige informatie en bekentenis) hebben voldaan¹.

Amnestie, zeker in de eerste drie varianten, ligt dicht bij straffeloosheid. Maar vaker nog is er sprake van impunity in zijn zuiverste vorm, dit wil zeggen dat kleine en grote schendingen van mensenrechten geen enkele reactie oproepen. Men raamt, voor de periode 1982-1996, het aantal binnenlandse gewapende conflicten op iets meer dan honderd. In slechts veertig daarvan is er een juridisch gevolg gegeven aan de gepleegde misdaden (waaronder dikwijls gevallen van genocide): er kwamen twee internationale tribunalen (Den Haag en Arusha), één nationale strafrechtelijke vervolging (Ethiopië), negentien waarheidscommissies en enkele keren lag de sanctie op het vlak van het beroepsverbod. Een twintigtal landen vaardigde een amnestiewetgeving uit, soms na rapportering door een truth commission².

De publieke discussie over straffen of vergeven en vergeten die in Latijns-Amerika, in Oost- en Centraal-Europa en in Afrika wordt gevoerd, laat zien dat politici, academici en journalisten op tal van punten grondig van mening verschillen. Maar verreweg het belangrijkste twistpunt betreft de vraag hoe men de zucht naar vergelding kan verzoenen met de vele risico's die een strafrechtelijke aanpak voor elke jonge democratie meebrengt.

1 Amnestie kan in vele vormen en gradaties voorkomen. Een dergelijke maatregel komt wel altijd neer op een vergeven én vergeten. Gemakshalve zal amnestie in wat volgt in de strikt juridische betekenis opgevat worden. In België luidt het dan: ‘Amnestie is een beslissing van de wetgevende macht waarbij, om redenen van algemeen belang en in de mate door de amnestiewet bepaald, voor de toekomst en het verleden de strafwaardigheid wordt opgeheven van bepaalde strafbare feiten’ (L. Dupont & R. Verstraeten, Handboek voor Belgisch strafrecht, 1990, blz. 797).

2 Bron: J. Balint, ‘The Place of Law in Addressing Internal Regime Conflicts’, in Law and Contemporary Problems, 1996.

Waarom bestraffing verantwoord kan zijn

De pleidooien van de voorstanders van strafrechtelijke vervolging steunen op twee argumenten. Bestraffing van de afgetreden elites en van hun medewerkers werkt de opbouw van een nieuwe morele orde in de hand, zeggen zij. De tweede stelling is dat de levensvatbaarheid van een jonge democratie afhangt van de definitieve of, minstens toch, de tijdelijke uitschakeling van de oude elites.

[p. 986]

[1] Het is voor de morele gezondheid van een nieuwe democratie van het grootste belang dat ‘justice be done’. In de bevolking is er de zucht naar vergelding voor geleden leed, en die kan men niet straffeloos negeren. Anders schendt men het rechtsgevoel van velen in de bevolking. Dat is het eerste argument. De pleitbezorgers van strafrechtelijke vervolging zijn van mening dat het hier ook om een morele plicht gaat tegenover de slachtoffers van het repressief regime. Langs die weg zijn vele wonden te helen. Vervolging is ook te zien als een ritueel reinigingsproces dat de weg effent voor een morele en politieke regeneratie. Een samenleving waarin zo'n sanering onvoltooid blijft, zal onvermijdelijk geplaagd blijven door de spoken van het verleden.

[2] Een tweede argument is dat vervolging en bestraffing nodig zijn om een prille democratie sterkte te geven. De redenering is dat, wil het nieuwe regime overleven, al in de eerste maanden krachtig opgetreden moet worden tegen de medestanders van het oude systeem. Die operatie is erop gericht sabotage tegen te gaan of te vermijden dat de aanhangers van het autoritair bestel zich op een of andere manier weten te handhaven. Regeringen zijn ook beducht voor lynchpartijen en allerlei vormen van ‘wilde’ repressie. In de schemerzone die bij elke transitie ontstaat, is het immers goed mogelijk dat aarzelingen van de kant van de overheid de bevolking inspireren om het recht in eigen handen te nemen. Dat brengt chaos en sociale onrust die in de gegeven omstandigheden grote gevolgen kunnen hebben. Het achterwege blijven van strafrechtelijke vervolging houdt nog een ander risico in: soms leidt dat tot het vermoeden dat de nieuwe elites in feite het oude regime willen laten overleven. Er gaan dan, zoals in Latijns-Amerika vandaag de dag het geval is, complottheorieën circuleren die het maatschappelijk en politiek klimaat grondig verzuren.

Wat een nieuwe of herstelde democratie evenwel het hardst nodig heeft, is legitimiteit (of, met andere woorden, gezag en geloofwaardigheid). Alleen een snelle en strenge bestraffing van wie het autoritair bestel ondersteunde, wekt in de bevolking vertrouwen, zo wordt gezegd. Het alternatief, een of andere vorm van straffeloosheid, genereert daarentegen cynisme en wantrouwen.

Een krachtdadig optreden tegen de medestanders van het oude regime zou ook op langere termijn heilzame gevolgen hebben. Straffeloosheid verhindert de verankering van de codes van de rechtsstaat. Wie bepaalde misdaden, bijvoorbeeld van militaire leiders, door de vingers ziet, negeert de gelijkheid voor de wet. Zo maakt men het voor de bevolking wel erg moeilijk om respect voor de rule of law op te brengen. Een laatste argument in het pleidooi voor strafrechtelijke vervolging is dat langs die weg door het afschrikkingseffect een bij-

[p. 987]

zonder krachtige dam wordt opgeworpen tegen toekomstige schendingen van de mensenrechten.

De gevaren van strafrechtelijke vervolging

Er zijn op z'n minst evenveel tegenstanders van strafrechtelijke vervolging. Zij zeggen dat er geen enkele garantie is dat zo'n operatie een gunstig effect zal hebben op de levensvatbaarheid van de jonge democratie.

De weerstand tegen strafrechtelijke vervolging rust op twee cruciale overwegingen. De eerste is dat het bijna onmogelijk is schendingen van de rule of law te vermijden. Het tweede argument luidt dat een prille democratie grote schade kan oplopen als het oude regime voor de rechter wordt gesleurd.

[1] Respect voor de rule of law en voor de mensenrechten in het algemeen staat meestal hoog in het vaandel van elke jonge democratie. Maar de vervolging van de boosdoeners uit het verleden impliceert beslissingen die een regelrechte inbreuk op deze codes kunnen inhouden. Dat kan de legitimiteit van het nieuwe regime aanzienlijk verzwakken.

Een van de problemen heeft te maken met het principe van de scheiding der machten en van de rechterlijke onpartijdigheid. Wie het oude regime wil berechten, moet beslissen wie de rechters zullen zijn. Hier kunnen ernstige moeilijkheden rijzen. Politieke invloed, tijdsdruk en een tekort aan beroepsrechters kunnen ertoe leiden dat de berechting in handen komt van speciale tribunalen, waarin lekenrechters een prominente rol gaan spelen. In zo'n geval zijn schendingen van belangrijke rechtsbeginselen nauwelijks te vermijden. Lekenrechters zijn immers een gemakkelijker prooi voor beïnvloeding door de uitvoerende macht, de media en de publieke opinie.

Strafrechtelijke vervolging grijpt altijd plaats in een temporeel kader. Het is het beginsel ‘nullum crimen sine lege, nulla poena sine lege’ dat hier aan de orde is. Dit beginsel betekent dat gedrag niet strafbaar is tenzij het uitdrukkelijk beschreven staat in de strafwet op het moment dat het gedrag ontstaat, en dat geen misdrijf kan worden gestraft met straffen die bij de wet niet waren gesteld voordat het misdrijf gepleegd werd. Het beginsel van niet-retroactiviteit is algemeen aanvaard. Het is opgenomen in de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens en in het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Één bron van retroactieve berechting ligt in het conflict tussen rechtssystemen dat heel vaak gepaard gaat met een regimewisseling. In dat conflict botsen de juridische erfenis van het verleden en de wetten van de nieuwe of herstelde democratie. Dat is een cruciaal

[p. 988]

probleem in postcommunistisch Centraal- en Oost-Europa. Als de rechtbanken de strafwet van het oude regime volgen, zal er van bestraffing nauwelijks sprake zijn. In het andere geval kan er sprake zijn van retroactiviteit.

Een tweede manier om de regels van het spel post factum te veranderen ligt in het wijzigen van de verjaringstermijnen. Deze kwestie is bijzonder actueel in de postcommunistische landen. Het voormalige regime heeft er zijn meest ernstige misdrijven gepleegd in de jaren veertig en vijftig. In de meeste gevallen, zoals in Hongarije waar er een verjaringstermijn van dertig jaar geldt, zijn de grofste schendingen van de mensenrechten bijgevolg verjaard. Wie dat verleden wil berechten, moet dus die termijnen negeren. Dat roept vele vragen op.

Een ander risico van strafrechtelijke vervolging bij regimewisselingen is dat zo'n berechting - zeker als zij snel na de overgang komt - zelden in een geschikt klimaat kan verlopen. Een scrupuleus afwegen van schuld en boete is niet gemakkelijk als haat en woede nog volop aanwezig zijn. Aandacht voor de vele gradaties in de schuld is er dan niet. Dan overheerst de neiging om in termen van zwart en wit te oordelen, terwijl in feite grijs domineert.

Ten slotte dit nog: strafrechtelijke vervolging impliceert dat getuigende slachtoffers aan pijnlijke kruisverhoren onderworpen worden, dat bewijsmateriaal, juridisch gezien, te zwak kan zijn om een veroordeling mogelijk te maken en dat de volle aandacht op het verleden en niet op de toekomst valt.

[2] Een jonge democratie is een broze constructie. Precies daarom, beweren sommigen, dient erg omzichtig te worden omgesprongen met de techniek van de strafrechtelijke vervolging. Een grote mate van tolerantie in de omgang met de misdaden van het verleden kan heilzamer zijn dan een krachtdadig optreden.

Er is, ten eerste, de mogelijkheid dat de oude elites in de mogelijke confrontatie met de strafrechter een reden zien om opnieuw een greep naar de macht te doen. Dit is vooral in de jonge democratieën van Latijns-Amerika een ernstig probleem.

Een langdurige fysieke of sociale uitstoting van de oude elites kan de consolidatie van de democratie op een nog andere wijze belemmeren. Er is het risico dat het gedwongen isolement de bron wordt van netwerken waarin een democratievijandige subcultuur tot ontwikkeling komt. Een langdurige uitschakeling van de aanhangers van de oude orde kan bijgevolg op termijn het nieuwe regime schade toebrengen.

De voorstanders van amnestie wijzen er ook op dat strafrechtelijke vervolging de verzoening tussen oud en nieuw in de weg staat. De behoefte aan het sluiten van de rangen is een van hun meest gehoor-

[p. 989]

de argumenten. Dat kan slechts als er vergeven én vergeten wordt.

De levensvatbaarheid van een nieuwe democratie hangt tenslotte ook af van haar effectiviteit, vooral dan van haar economische en bestuurlijke slagkracht. Een omvangrijke zuivering in de overheidsadministratie en in het bedrijfsleven kan in dat verband contraproductief zijn. Oproepen tot voorzichtigheid in het wegzuiveren van ambtenaren en industriëlen zijn de laatste jaren vaak gehoord in Oost- en Centraal-Europa.

‘A devil's choice’

Voor elke nieuwe democratie is de afrekening met het verleden een onvermijdelijke taak. Er is geen alternatief. Er moet gekozen worden, ook al doet elke optie zware problemen rijzen. G. O'Donnell en P. Schmitter schrijven in hun boek Transitions from Authoritarian Rule. Prospects for Democracy dat deze taak voor vele landen een bijna onoplosbare kwestie is. Maar verreweg de slechtste reactie, zo zeggen zij, is het negeren van deze opdracht (blz. 30). J. Zalaquett, een lid van de Chileense Truth Commission, voegt daar deze waarschuwing aan toe: ‘...leaders should never forget that the lack of political pressure to put these issues on the agenda does not mean that they are not boiling underground, waiting to erupt. They will always come back to haunt you. It would be political blindness to ignore the fact that examples of this abound world-wide’. Van S. Huntington (in zijn boek The Third Wave. Democratization in the Late Twentieth Century) is dit advies aan het adres van jonge democratieën: ‘Recognize that on the issue of “prosecute and punish vs forgive and forget”, each alternative presents grave problems, and that the least unsatisfactory course may well be: do not prosecute, do not punish, do not forgive, and, above all, do not forget’ (blz. 231).

Het probleem voor wie de opties moet nemen, is dat veel van de argumenten die in het debat over straffen versus amnestie te horen zijn, tegenstrijdigheden bevatten. Dat is zeker het geval met de stelling dat een jonge democratie zonder verzoening geen verankering vindt. Voor de enen vraagt verzoening dat er vergeven én vergeten wordt. Anderen, daarentegen, beweren dat straffeloosheid verzoening juist belemmert. Eenzelfde ambiguïteit hangt boven het argument dat strafrechtelijke vervolging de levenskansen van een nieuwe democratie ernstig kan bedreigen. Er zouden te veel risico's mee verbonden zijn, zoals een militaire contrarevolutie. De stelling dat ‘the dragon on the patio’ niet getergd moet worden, heeft ruime aanhang verworven bij gezagsdragers in Latijns-Amerika. Tegenstanders van amnestie beweren evenwel dat de overleving van een nieuwe democratie juist afhangt van een gerechtelijk optreden, want dat zou de beste verzekering zijn tegen de terugkeer van autoritaire methodes. Zij maken over

[p. 990]

het algemeen toch twee uitzonderingen. Zelf-amnestie kan niet, zeggen zij. En, de tweede uitzondering, elke staat heeft hoe dan ook de verplichting om zware schendingen van de internationaal erkende mensenrechten te vervolgen. De gedachte dat misdaden tegen de mensheid niet straffeloos kunnen blijven, lag trouwens achter de berechting, bijna vijftig jaar na het einde van de Tweede Wereldoorlog, van de Franse collaborateurs Touvier en Papon.

Er is wel eensgezindheid over de gedachte dat de cruciale uitdaging gelegen is in het vinden van een evenwicht tussen de roep om gerechtigheid en de behoefte aan politieke omzichtigheid. Het komt er, met andere woorden, op aan om ethiek te verzoenen met politiek realisme. Dat is geen gemakkelijke opdracht. Alle kosten en baten, de politieke én de morele, van de mogelijke opties dienen afgewogen te worden. Er moet ook binnen elk van de twee fundamentele opties een evenwicht gevonden worden. Waar voorrang wordt gegeven aan strafprocessen, bijvoorbeeld, komt het erop aan de politieke en morele weerslag zo groot mogelijk te maken én tegelijkertijd het respect voor de rechtsbeginselen te bewaren.

Waar de machtsverhoudingen op het moment van de transitie vervolging en bestraffing in de weg staan, kan het beroep op een truth commission als de minst slechte oplossing beschouwd worden. Het geheugen is de ultieme vorm van gerechtigheid. Voorwaarde is wel dat een truth commission in volle onafhankelijkheid kan werken en dat haar bevindingen in de breedst mogelijke zin openbaar worden gemaakt. Pas dan wordt de waarheid geneesmiddel én afschrikking.

Dit artikel is een uittreksel uit het rapport Jonge democratieën, de keuze tussen amnestie, waarheidscommissie en vervolging, dat de auteur opstelde voor het Algemeen Bestuur voor Ontwikkelingssamenwerking (ABOS) van België.