Streven. Vlaamse editie. Jaargang 55

[p. 985]

De Harmel-doctrine
Mythe of realiteit?
Jörgen Oosterwaal

De Harmel-doctrine kent sinds het midden van de jaren tachtig een heuse revival. Vriend en vijand zwaaien ermee. Regering en oppositie bevechten elkaar... met hetzelfde wapen. Vanwaar deze verwarring? Overspannen verwachtingen van de zijde van de oppositie? Of een al te minimalistische interpretatie van de minister van Buitenlandse Betrekkingen?

In de recente regeringsverklaring, waar socialisten en christen-democraten elkaar dan toch gevonden hebben, lezen we het nogmaals: ‘De regering zal, in het licht van de Harmel-politiek, de dialoog en de samenwerking, in het bijzonder op het economisch en handelsvlak, met de Oosteuropese landen intensifiëren, daarbij zal geen van de elementen vervat in de drie korven van de Akte van Helsinki uit het oog worden verloren’.

Anderzijds wordt dezelfde bewindslieden verweten de Harmel-doctrine in de ijskast te hebben gestopt. De fundamentele vraag die hier rijst is die naar de continuïteit/discontinuïteit van de Belgische Ostpolitiek.

Continuïteit of discontinuïteit?

Vormt de zgn. Harmel-periode (1966-1973) een oase in de woestijn van de Belgische Ostpolitiek? Voor L. Tindemans, minister van Buitenlandse Betrekkingen, is het antwoord duidelijk. In zijn professoraal afscheidscollege aan de KU Leuven (4 mei 1988) stelde hij onverbloemd: ‘De Harmel-doctrine werd toegepast vóór, tijdens en na de periode Harmel. In feite trouwens is het geen doctrine, maar een uiting van gezond verstand’. Hij verwees hiervoor ondermeer naar Van Zeeland die reeds in 1950 in het parlement verklaarde: ‘En parallèle avec notre réarmement, il nous appartiendra de saisir toutes les occasions pour rechercher un terrain d'entente. Ces deux attitudes, loin d'être contradictoires, s'épaulent mutuellement. Plus

[p. 986]

nous serons forts, plus nous nous rapprocherons de l'équilibre des armements, et plus nous aurons de chances que soit écoutée de l'autre côté la voix de la raison, de la modération, de l'équilibre’¹.

‘Ook Spaaks politiek evolueerde spoedig naar een dubbele houding: verdediging en contacten, zo mogelijk akkoorden. Pierre Harmel hechtte zijn naam aan het binomium: flinkheid en openheid. En Van Elslande maakte Helsinki mee’, argumenteerde Tindemans verder.

R. Coolsaet, medewerker van het Studiecentrum Emile Vandervelde Instituut (S.E.V.I.) en auteur van het recent verschenen en interessant boek Buitenlandse Zaken, is het daar helemaal niet mee eens. In zijn ogen is Harmel de witte raaf. Na 1973, schrijft hij, veranderde het Belgische diplomatieke optreden. Zowel de kwaliteit als de kwantiteit van de contacten tussen België en Oost-Europa nam af. Coolsaet spreekt over de ‘verzanding van de Harmel-ervaring’. De post-Harmelianen ontbrak het aan een eigen bijdrage in de Europese en Atlantische politiek. En volgens Coolsaet is met Leo Tindemans het Belgisch buitenlands beleid opnieuw een louter ideologische koers gaan varen, gebaseerd op Spaaks drie dogma's: het allesoverheersend belang van de Atlantische gemeenschap, de beperking van de Europese constructie tot zijn economische component, supranationaliteit in de mate van het mogelijke.

Tegenover de continuïteitsthesis die Tindemans aanhangt, plaatst Coolsaet dus de discontinuïteit. Wie heeft gelijk? Om hierop een genuanceerd antwoord te kunnen geven is het noodzakelijk de Belgische Ostpolitiek vanuit tenminste drie analyseniveaus te benaderen: het internationale, het nationale en het individuele niveau. Vooraleer tot een dergelijke analyse over te gaan, zullen we eerst in kort bestek de inhoud van de Harmel-doctrine uiteenzetten.

1 Parlementaire Handelingen, Kamer, 1950-1951, 29 november, 1950.

De Harmel-doctrine

Op de NAVO-raad van december 1966 stelde de Belgische minister van Buitenlandse Zaken, Pierre Harmel, voor een onderzoek te wijden aan de toekomstige taken van het Bondgenootschap. De raad stemde hiermee in. Een jaar later was er een rapport klaar dat unaniem werd aanvaard. Kort samengevat stelde het rapport vast:

1)	dat de internationale toestand, sinds in 1949 het Noord-Atlantisch ver-

[p. 987]

	drag werd ondertekend, ingrijpend gewijzigd is. De politieke taken van het Bondgenootschap hebben een nieuwe dimensie gekregen (art. 4).
2)	dat het Bondgenootschap twee belangrijke functies heeft: a) de handhaving van een voldoende militaire kracht en een politieke samenhorigheid; b) streven naar vooruitgang in de richting van meer stabiele betrekkingen (art. 5).
3)	dat de bondgenoten maatregelen zullen nemen ter bevordering van de ontspanning tussen Oost en West. Het uiteindelijke politieke doel van het Bondgenootschap is in Europa te geraken tot een rechtvaardige en blijvende vreedzame orde, vergezeld van passende waarborgen voor de veiligheid (art. 9).

Dat is wat je de Harmel-doctrine sensu strictu zou kunnen noemen. Harmel drong er echter verder bij de bondgenoten op aan dat de ontwikkelde ideeën in de praktijk zouden worden gebracht. Dat de doctrine zou ingevuld worden op het terrein. Zelf gaf hij het voorbeeld. Via het opdrijven van de bilaterale contacten, via een actieve inbreng in internationale organisaties als de UNO en de NAVO en via de taak die België opnam als boodschapper tussen Oost en West, trachtte Harmel de spanningen tussen de beide antagonistische blokken te reduceren.

Het internationale niveau

België als klein, ontwikkeld, democratisch land is met zijn buitenlands beleid aan externe beperkingen gebonden. De Amerikaan Rosenau stelt in zijn gezaghebbende studie The Scientific Study of Foreign Policy zelfs dat de invloeden van buitenaf in dergelijke landen het zwaarste wegen op de buitenlandse beleidsvorming. Noch het Harmel-, noch het Tindemansbeleid kan je dus los zien van het internationaal politiek klimaat waarin het gedijde. De Harmel-oefening is bijvoorbeeld voor een aanzienlijk deel de belichaming van een evolutie in de Oost-West verhoudingen die zich, in horten en stoten, sedert 1953 begon af te tekenen. De dood van Stalin, Chroesjtsjovs vreedzame coëxistentie, de reductie van de Sovjet militaire uitgaven tussen 1964-1966, het Rapacki-plan, de democraat Lyndon Johnson die in 1965 president van de VS werd, het kernstopverdrag (1963), het ruimteverdrag, het verdrag van Tlatelolco (1967) en niet in het minst het non-proliferatieverdrag (1968)...

Ook in Europa roerde er een en ander. Eind 1966 kwam in West-Duitsland de ‘grote coalitie’ tot stand tussen christen- en sociaal-democraten. De filosofie van de Hallstein-doctrine werd verlaten ten voordele van een be-

[p. 988]

leid dat actief het ontspanningsproces zou ondersteunen. Tevens werden de grondslagen gelegd van de historische Ostpolitiek die na W. Brandts verkiezingsoverwinning in oktober 1969 zou leiden tot overeenkomsten met de DDR, Polen en de Sovjetunie.

Een andere belangrijke gebeurtenis vond plaats in Frankrijk. In maart 1966 besloot De Gaulle uit de militaire structuur van de NAVO te stappen. De Franse president, die geen geloof meer hechtte aan de Amerikaanse atoomparaplu ageerde hiermee tevens tegen de Angelsaksische suprematie. Deze beslissing veroorzaakte enige deining binnen het Bondgenootschap. Artikel 13 van het NAVO-verdrag bepaalt immers dat ieder land, nadat het verdrag twintig jaar van kracht is geweest, zijn lidmaatschap kan opzeggen, mits het hiervan een jaar op voorhand kennis heeft gegeven. De grote vrees was dan ook: wat zullen de verschillende lidstaten doen na 1968? Bovendien versterkte dit de vragen die reeds midden de jaren zestig in diverse middens werden geformuleerd over de verdere ontwikkeling van de NAVO. Een ietwat positievere invulling van de taken van het Bondgenootschap was dus meer dan welkom.

Het nationaal niveau

Een direct gevolg van de Franse terugtrekking bestond hierin dat SHAPE en het NAVO-hoofdkwartier in juni 1966 van Parijs naar België verhuisden. Een derde van de Belgische parlementsleden onthield echter zijn steun aan deze regeringsbeslissing. De traditionele elitaire consensus over het buitenlands beleid werd hiermee verbroken. Een belangrijke taak voor Harmel en de zijnen bestond erin die te herstellen.

Voor Harmel was er dus zowel een rechtstreeks intern als een extern motief om de taken van de NAVO op een meer verzoeningsgezinde wijze te definiëren. Het is in deze context dat men het Belgische initiatief om besprekingen te beginnen over de toekomst van de NAVO moet situeren. Een initiatief dat, zoals we reeds zagen, zou leiden tot het fameuze Harmel-rapport.

Bovendien is het belangrijk om weten dat wat Harmel deed niet alleen in het verlengde lag van wat zich internationaal afspeelde, maar ook van wat Spaak, Harmels voorganger op Buitenlandse Zaken, reeds was begonnen. Al in 1955 reisde eerste minister Van Acker en minister van Buitenlandse Zaken Spaak naar Moskou om een Belgisch-Russisch cultureel akkoord te ondertekenen. In 1961 was er de ontmoeting Spaak-Chroesjtsjov in het Kremlin. En twee jaar later had Spaak opnieuw een gesprek met de sovjet-

[p. 989]

leider, dit maal in Kiev. Er volgden tevens bezoeken aan Joegoslavië en Polen. In 1965 lag België ook, binnen het forum van de Verenigde Naties, aan de basis van de ‘Groep van Negen’ (die later de ‘Groep van Tien’ werd), die wegen zochten om de betrekkingen te verbeteren tussen landen met een verschillend economisch en sociaal systeem. Van een echte ommekeer was er dus geen sprake.

Het individueel niveau

Naast objectieve factoren om het buitenlands beleid van een bepaald land te duiden, is er ook een niet te verwaarlozen subjectieve verklaringsfactor. Namelijk de opvatting van de regering over de te vervullen rol van de staat in de internationale samenleving. En hier speelt in België de figuur van de minister van Buitenlandse Zaken, die traditioneel over een aanzienlijke bewegingsruimte beschikt (al treedt hier de laatste jaren wel een zekere uitholling op door de Europese politieke samenwerking), een belangrijke rol.

In dit verband wordt wel eens gezegd dat ‘Spaak deed hetgeen noodzakelijk was en Harmel hetgeen mogelijk was’. Daar waar P.H. Spaak een trouw atlantisme als principe huldigde, zag Harmel België eerder als een soort ‘go between’. De kleine en middelgrote landen konden volgens hem de vrede in de hand werken door ‘onder elkaar een afwisselend net van economische, technische, culturele en commerciële betrekkingen te weven’².

Een dergelijk verschil in rolopvatting is niet onlogisch. Besluitvormers reageren immers niet noodzakelijk op de objectieve realiteit, maar op hun perceptie hiervan. Hun ‘belief system’ fungeert hier als een soort filter. Via het bepalen van de doelstellingen en het zoeken naar mogelijke alternatieven vervult dit ‘belief system’ een niet onbelangrijke rol in het besluitvormingsproces.

2 Parlementaire Handelingen, Senaat, 1968-1969, 15 januari, 1969.

De post-Harmel periode

In het post-Harmel tijdperk treedt er algauw een grondige verslechtering op in het Oost-West klimaat. Maar ook in die moeilijke jaren bleef België

[p. 990]

contacten met Oost-Europa onderhouden. Al leek het enthousiasme een beetje weggeëbd. De overgang van het bilaterale naar het multilaterale verliep moeizaam. De Oosteuropese invoed op het sovjetbeleid bleek onbestaande. De Slotakte van Helsinki, de parel op de détente-kroon, werd voorwerp van scherpe kritiek.

In eigen land kenden we een nogal snelle opeenvolging van ministers van Buitenlandse Zaken: Van Elslande, Simonet, Nothomb. Een zekere kentering tekende zich af toen Tindemans de Quatre Brasstraat betrok, grotendeels onder invloed van de door het rakettendebat gesensibiliseerde publieke opinie. Alhoewel Tindemans qua rolconceptie vermoedelijk eerder bij Spaak aanleunt dan bij Harmel - Tindemans beëindigde bijvoorbeeld de gepubliceerde versie van zijn afscheidscollege met het citaat: ‘Il n'y a pas des politiques sans risques mais il y a des politiques sans chance’ - namen niet alleen de bilaterale contacten met Oost-Europa opnieuw toe, maar werd er bovendien in de NAVO een Belgisch voorstel aanvaard de Oost-West betrekkingen te evalueren om tot een betere dialoog te komen vanuit een positie van eenheid (de zgn. Tindemans-oefening). Dit resulteerde dan in mei 1984 in de Verklaring van Washington. Gezien de toenmalige evolutie van de Oost-West relaties was die verklaring niet zo optimistisch. Toch benadrukte ze de actualiteit van de Harmel-doctrine.

Volgens Coolsaet was deze evaluatie een voorbeeld van blinde vooringenomenheid. Dat zulke onorthodoxe analyse ook nu nog mogelijk is, is volgens hem verklaarbaar doordat het Belgisch buitenlands beleid van de jaren tachtig wezenlijk ongeïnteresseerd is in wat zich in Oost-Europa afspeelt. In Le Soir (21 juni 1984) doet Coolsaet dan ook een pathetische oproep: ‘Harmel, où es-tu?’. Zou Harmel echter iets anders hebben gedaan? Of hebben kunnen doen? Is dit geen overschatting van de mogelijkheden van een Belgisch minister van Buitenlandse Zaken?

We mogen niet vergeten dat we begin jaren tachtig te maken hebben met een leiderschapscrisis in de Sovjetunie, een op dat ogenblik nog niet erg détente gezinde president in de VS, en met eveneens weinig enthousiaste Europese partners. Is het niet wat optimistisch te denken dat een Belgische minister zomaar tegen de stroom zou kunnen inroeien?

Harmel geeft zelf een antwoord op deze vraag wanneer hij in Le Soir (25 november 1987) verklaart: ‘Les petits pays sont plus libres que les grands mais ils ne doivent jamais proposer que des choses raisonnables, créatives et ne jamais croire qu'ils ne doivent pas s'assurer d'abord que leur sentiment est partagé par les grands pays’.

We kunnen hier misschien ook herinneren aan een uitspraak van J. Bech, die gedurende meer dan dertig jaar minister van Buitenlandse Zaken van

[p. 991]

Luxemburg is geweest: ‘Als een vertegenwoordiger van het Groothertogdom Luxemburg een verhelderend, briljant of geniaal idee heeft om uit een diplomatieke impasse te geraken, zal hij zich er voor hoeden met een voorstel op de proppen te komen. Eerst zal hij het voorstel grondig moeten overwegen om het vervolgens een vertegenwoordiger van een groter land toe te fluisteren. Hij zal een diepe en waarachtige tevredenheid voelen wanneer deze laatste diplomaat, tijdens een van de volgende vergaderingen, die idee introduceert als zijnde zijn idee’.

Besluit

Een klein land als België beschikt slechts over een smalle marge waarbinnen het zelfstandig zijn buitenlands beleid kan bepalen. En naarmate de externe autonomie geringer is, nemen ook de kansen op binnenlandse beïnvloeding af. Dit kan tot spanningen leiden tussen hetgeen de regering kan en vermag en hetgeen het parlement en eventuele buitenparlementaire groepen zouden wensen. Reductionistische analyses die het individuele element al te sterk op de voorgrond plaatsen, leiden tot overspannen verwachtingen. Creëren mythes. Toegegeven, dergelijke analyses leveren een dynamischer en optimistischer beeld op over de mogelijkheden van een land als België in de internationale politiek. Maar met het instandhouden van mythes is toch niemand gediend?

Beknopte bibliografie

B. Adam, La Belgique face au désarmement des années 60 à nos jours, in G.R.I.P.-dossier, nr. 74-75, oktober 1984.

R. Coolsaet, Buitenlandse Zaken, Kritak, Leuven, 1987.

P. Harmel, 40 jaar Oost-West betrekkingen: hoop, vrees en uitdaging, in NAVO-kroniek, nr. 4, augustus 1987, pp. 1-9.

J.N. Rosenau, The Scientific Study of Foreign Policy, Pinter, London, 1980.

L. Tindemans, Een Ostpolitiek voor België, Afscheidscollege gegeven op woensdag 4 mei 1988. KU Leuven, departement Politieke Wetenschappen, 1988.