Streven. Jaargang 31

[p. 964]

De eenmaking van Europa en het recht
J. Mertens de Wilmars

Wie over Europese integratie heeft te schrijven,¹ hem komt de uitspraak van Willem de Zwijger: ‘dat het niet nodig is te hopen om te ondernemen noch te slagen om te volharden’ als het ware van zelf uit de pen. Niet ten onrechte trouwens. Het was immers geen taal die gelatenheid of vertwijfeling verried, maar integendeel getuigde van inzicht en beslistheid en Oranjes woorden waarschuwen ervoor dat wie aan een grote onderneming toe is, niet bijziende mag zijn. En waarachtig, tachtig jaren later was Nederland de eerste zeevarende mogendheid van de wereld en voeren zijn schepen ongestraft de Theems op. Maar daarvoor waren tachtig jaren nodig geweest zoals er, naar men zegt, veertig koningen nodig waren om Frankrijk te maken. En wijzelf, in België, ervaren hoeveel tijd, wilskracht, goede wil en verbeelding nodig zijn om een nieuwe vorm te geven aan een gemeenschap met een tenslotte toch bescheiden omvang.

De vijfentwintig jaren die sedert de oprichting van de Kolen en Staal Gemeenschap verliepen, zijn dus een korte tijdspanne; te kort alleszins om, volgend op vier eeuwen gestadige nationale aaneensluiting, als bij toverslag nationaal gevoel en Europese burgerdeugd probleemloos te doen samengaan en te kort derhalve om nu reeds ongedurig te trappelen omwille van de trage gang van de Europese eenmaking. Traagheid is geen deugd, maar een schier onvermijdelijk verschijnsel waar het een zo volledig nieuwe onderneming betreft, die zich ontwikkelt in steeds wisselende omstandigheden en die bovendien, omdat zij op vreedzame wijze tot stand moet komen, een uitdaging voor de geschiedenis vormt.

Toen tegen het einde der middeleeuwen de feodale vorstendommen en de grote gemeenten geleidelijk door de nationale staten werden vervangen, gebeurde daar veel meer dan gewoon maar een schaalvergroting, want de gedaante van de moderne, in de loop van de 17e eeuw tot stand gekomen staten was volkomen verschillend van die van middeleeuwse gemeenten

1 Deze bijdrage is de Nederlandse, enigszins herwerkte tekst van een voordracht uitgesproken te Luik in oktober 1977 ter gelegenheid van de jaarlijkse bijeenkomst der Europese balies.

[p. 965]

of feodale principauteit. Wij zijn nu getuigen van een gelijkaardig fenomeen. Het Verenigd Europa zal, ook aan het einde van het integratieproces niet als een superstaat of een quasi-staat verschijnen, maar als een nieuwe constructie geconcipieerd om tegemoet te komen aan de vragen en noden van de XXIe eeuw, die bij uitstek het tijdperk van de uitgebreide geopolitieke samenhangen zal zijn.

Deze gedaantewisseling dient bovendien te gebeuren in een tijd van snelle veranderingen. Als illustratie moge het feit gelden dat, tussen 1950 en 1960, de voorstanders van een Verenigd Europa de economische integratie in het kader van een ‘soziale Marktwirtschaft’ zagen gebeuren, terwijl zij er thans rekening mee moeten houden dat zij tot stand komt in het raam van een systeem van gemengde economie, waardoor sterk veranderde doelstellingen en prioriteiten naar voren worden geschoven.

Vreedzaam

Dit alles moet met vreedzame middelen worden bereikt. De aaneensluiting van de nationale staten werd te vuur en te zwaard verwezenlijkt. De U.S.A. zijn nog bezig met het uitwissen van de sporen van de Secessieoorlog en zelfs het vreedzame Zwitserland heeft het niet zonder burgeroorlog kunnen stellen. De Europese aaneensluiting kan alleen maar vreedzaam gebeuren door de consensus van staten en volkeren. Hoe kan het anders dan dat het een proces van lange duur wordt.

Daarom is de opmerking van Denis de Rougemont - hoe aardig ook - dat terwijl in de mythologie Europa op de rug van een stier wordt ontvoerd, zij thans op de rug van een slak schijnt te zitten, in wezen onrechtvaardig en verwarring stichtend. De dwingende noodzaak om de Europese integratie met vreedzame middelen te verwezenlijken verleent aan het recht, bij de inspanningen om dit oogmerk te bereiken, een bevoorrechte betekenis.

Het vaststellen van gemeenschappelijke rechtsnormen draagt bij tot het scheppen van de voorwaarden voor de beoogde economische en sociale eenmaking, terwijl de nakoming van die normen op beslissende wijze de totstandkoming bevordert van een gemeenschappelijke rechtsorde, die de consensus van staten en volkeren uitdrukt.

De ondertekenaars van de Verdragen hebben met grote scherpzinnigheid niet enkel de fundamentele juridische regels vastgelegd van de beoogde economische en sociale solidariteit, maar tevens instellingen in het leven geroepen die de opdracht hebben deze regels uit te werken en aan te vullen om ze in de concrete sociaal-economische realiteit van de gezamenlijke Lid-Staten toepassing te doen vinden. Geen enkele juridische structuur kan welliswaar het gebrek aan politieke wil goedmaken, maar als die er - hoe gebrekkig ook - al is en zich in nog zo onvollledige of dubbelzinnige teksten uitdrukt, dan vermag het recht de uitwerking ervan te vermenigvuldi-

[p. 966]

gen en zodoende de weg te effenen voor een volgend stadium van besluitvorming.

De bijdrage van de rechterlijke macht aan deze ontwikkeling en de daarbij door de rechters toegepaste methodes vormen het onderwerp van de volgende beschouwingen.

De rechterlijke macht

Hoe zeer ook de instellingen van de Europese Gemeenschap van die van een nationale staat verschillen, toch onderkent men ook in haar publiekrechtelijke structuur de drie wezenlijke functies die horen bij elke organisatie van de solidariteit op het vlak van het publiek recht: een wetgevende, een uitvoerende en een rechterlijke macht. Het fundamenteel kenmerk van de communautaire rechterlijke macht is dat zij niet uitsluitend berust bij het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen in Luxemburg, doch tegelijk wordt uitgeoefend door het geheel der rechterlijke instanties van de negen Lid-Staten.

In de vorm van een door artikel 177 van het E.E.G.-Verdrag² georganiseerde samenwerking, vervullen die instanties samen met het Hof van Justitie de opdracht om de eerbiediging van het recht bij de uitlegging en de toepassing van de Verdragen te verzekeren, om het gemeenschapsrecht te verkondigen en op de toepassing ervan toe te zien. De toepassing van dit recht is dus evenzeer een zaak van de vrederechter van Beveren, van de Magistrate's Court van Aberdeen, de Rechtbanken van Koophandel van Kortrijk of Nice, de Pretore van Bari of de arrondissementsrechter van Utrecht, als het een zaak is van het Hof van Justitie.

Voor 200 miljoen rechtzoekenden zetelt de communautaire rechter om de hoek en niet alleen in het verre Luxemburg. De rechtsprekende bevoegdheden die aan het Hof van Justitie als onderdeel van deze communautaire rechterlijke macht toekomen, zijn toegewezen bevoegdheden. Zij kunnen in twee categorieën worden ondergebracht. De eerste categorie omvat een

2 Aan de Europese Gemeenschappen liggen verschillende Verdragen ten grondslag, o.a. het Verdrag houdende oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (E.G.K.S.) van 18 april 1951, Verdrag houdende oprichting van de Europese Economische Gemeenschap (E.E.G.) van 25 maart 1957, Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor atoomenergie (EURATOM) eveneens van 25 maart 1957; Verdrag tot instelling van één Raad en één Commissie welke de Europese Gemeenschappen gemeen hebben van 8 april 1965, Verdrag betreffende de toetreding van Denemarken, Ierland en Groot-Brittannië tot de drie Europese Gemeenschappen, van 22 januari 1972.
Er zijn dus drie Gemeenschappen (E.G.K.S., E.E.G. en EURATOM) doch de E.E.G. is veruit de belangrijkste. Een recente resolutie van het Europese Parlement beveelt aan om niet langer te spreken van de ‘Gemeenschappen’, maar van ‘een’ Europese Gemeenschap.

[p. 967]

reeks specifieke geschillen, waarvan men, terecht of ten onrechte, heeft geoordeeld dat zij beter aan één enkel rechtscollege werden toevertrouwd: de beroepen strekkende tot nietigverklaring van de handelingen van de Raad van Ministers en van de Commissie, waarbij het Hof van Justitie dezelfde opdracht vervult als een Raad van State; de beroepen strekkende tot vaststelling dat een Lid-Staat de verplichtingen niet is nagekomen die op hem krachtens het Verdrag rusten, waarbij het Hof optreedt als een Grondwettelijk of Federaal Hof en de gedingen met betrekking tot de niet contractuele aansprakelijkheid van de instellingen van de Gemeenschap en de ambtenarengeschillen waarbij het Hof als een rechter van eerste en laatste aanleg uitspraak doet.

De tweede categorie is van een heel andere aard en omvat de zogenaamde prejudiciële beroepen waarbij krachtens het reeds vermelde artikel 177 de nationale rechterlijke instanties, wanneer zij in een te hunner kennisneming gebracht geschil het communautair recht hebben toe te passen en twijfelen over de interpretatie die aan de communautaire rechtsregel moet worden gegeven, of twijfelen aan de geldigheid d.w.z. de conformiteit met het hogere recht van die rechtsregelen, het Hof van Justitie, al naar gelang het geval, kunnen of moeten vragen zich over die interpretatie of die geldigheid uit te spreken.

De prejudiciële procedure is bedoeld om de eenvormige interpretatie en derhalve toepassing van het communautaire recht te waarborgen op het gehele grondgebied van de Gemeenschap door alle nationale rechters die op de nakoming ervan moeten toezien. Het Hof van Justitie vervult in dit opzicht een taak die overeenstemt - al zijn de vormen verschillend - met die van de nationale Hoven van Cassatie.

Zoals het Belgische Hof van Cassatie ervoor instaat dat een Belgische rechtsregel op dezelfde wijze wordt toegepast door een rechter in Brugge, Hasselt of Aarlen, zo ook moet het Hof van Justitie erover waken dat hetzelfde geschiedt met het communautaire recht op het hele grondgebied van de Gemeenschap. Indien de Duitse of Italiaanse rechter een verdragsvoorschrift anders zou begrijpen en toepassen dan zijn Deense of Britse collega - en het gevaar daarvoor is groot, gelet op het verschil in juridische vorming - dan zou het meteen met het communautaire recht gedaan zijn. Er zou geen Gemeenschap meer zijn.

Daarmee ben ik aan een eerste punt van mijn betoog. De georganiseerde relatie van wederzijds vertrouwen tussen het Hof van Justitie en de nationale rechterlijke instanties heeft het die instanties mogelijk gemaakt zeer vlug de nieuwe dimensies van hun verantwoordelijkheid te onderkennen. Dat was een belangrijke factor van eenmaking, doordat het leidde tot de aanvaarding van het bestaan van een specifieke communautaire rechtsorde, onderscheiden van het nationaal recht van elke afzonderlijke Lid-Staat. Het is in de door die rechterlijke macht als geheel gevestigde jurisprudentie dat gelei-

[p. 968]

delijk en alsmaar duidelijker de wezenlijke kenmerken naar voren traden van een rechtsorde die aan alle Lid-Staten gemeen is. Op die kenmerken wil ik hier nader ingaan, zoals die door het Hof van Justitie en door de nationale rechterlijke instanties - met name door de hoogste rechtscolleges van de Lid-Staten - tot uitdrukking werden gebracht.

Vijf kenmerken

Een eerste kenmerk van de communautaire rechtsorde is dat de Europese Gemeenschappen een ‘rechtsstaat’ vormen, d.w.z. een systeem van verhoudingen tussen bestuurders en bestuurden waarin beiden gelijkelijk aan het recht onderworpen zijn. Dat volgt niet alleen uit de aan het Hof van Justitie toegekende bevoegdheden om de handelingen van de Raad en de Commissie te vernietigen wegens strijd met het recht maar nog meer wellicht uit de mogelijkheid voor iedere Europese burger om krachtens voornoemd artikel 177 in een geding voor de eigen nationale rechterlijke instanties de geldigheid van diezelfde handelingen (inclusief de verordeningen van de Raad en de Commissie) te betwisten. Dat volgt eveneens uit de jurisprudentie van het Hof die de gemeenschapsinstellingen dwingt om in hun optreden de door de nationale grondwetten en de door het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens gewaarborgde fundamentele rechten te eerbiedigen alsmede door de verwijzing in diezelfde jurisprudentie naar de algemene beginselen van het recht om de wettelijkheid te toetsen van de ruime bevoegdheden die aan de Raad en Commissie zijn toegekend, met name op economisch gebied.

In dit opzicht blijkt het gemeenschapsrecht een interessant experimenteerveld te zijn geworden van de juridische bescherming waarop de burgers moeten kunnen rekenen in systemen van gemengde economie. Dit alles is voor de integratiegedachte van grote betekenis. Het is immers volkomen verantwoord van burgers van vrije landen dat zij slechts de beperkingen aanvaarden die de onderwerping aan een gemeenschappelijke rechtsorde en aan haar instellingen meebrengt, indien die rechtsorde een graad van bescherming tegen onrecht en willekeur waarborgt die ten minste evenwaardig is met die welke zij als staatsburgers genieten.

Indien de Europese Gemeenschap een rechtsstaat vormt, mist de communautaire wetgeving vooralsnog de democratische legitimatie, die alleen door de vrije instemming van alle betrokken burgers tot stand kan komen. De rechtstreekse verkiezing van een Europees Parlement zal een stap in de goede richting zijn. Al zal het verkozen parlement, in het raam van de huidige Verdragen, geen ruimere bevoegdheden bezitten dan die het thans bezit - hoofdzakelijk adviesbevoegdheden -, toch mag men hopen dat het die bevoegdheden met groter gezag zal kunnen uitoefenen.

Een tweede kenmerk van de Europese rechtsorde is dat zij zich tegelijk van

[p. 969]

het internationale recht en van het nationale intern recht der Lid-Staten onderscheidt. In wezen is het communautaire recht het intern recht van de Europese Gemeenschappen. Een belangrijk gevolg is dat op de interpretatie ervan door de rechter niet de uitlegmethodes van het internationaal, maar die van een intern recht toepassing vinden. Het Hof van Justitie heeft dit beginsel gehuldigd toen het in de relaties tussen de Lid-Staten weigerde het beginsel uit het volkenrecht toe te passen dat elke nationale staat toelaat zichzelf recht te verschaffen.

Een derde kenmerk van het communautaire recht dat uit zijn hoedanigheid van ‘intern’ recht voortvloeit is dat het steeds kan worden ingeroepen, zowel in de onderlinge private verhoudingen (bv. van werknemer tot werkgever) als ten opzichte van de overheid en in laatste instantie voor de rechter, door alle rechtssubjecten wier toestand erdoor beïnvloed wordt of die belang hebben bij de toepassing ervan. Het is m.a.w. een recht dat door rechtsverordeningen gesanctioneerd kan worden. In een specialistenjargon spreekt men dan van de directe werking van het gemeenschapsrecht. Dat rechtsregelen geëigend zijn om ingeroepen te worden door diegenen die ze moeten beschermen lijkt op het eerste gezicht een evidentie, maar dat is - of was - het hoegenaamd niet! Volgens de klassieke opvatting van het internationaal recht scheppen internationale verdragen slechts verplichtingen tussen de verdragsluitende staten terwijl de staatsburgers niet of slechts zeer uitzonderlijk gerechtigd zijn de bepalingen van die verdragen in te roepen of de toepassing ervan, bijvoorbeeld door het voeren van een rechtsgeding te vorderen. In de communautaire rechtsorde heeft de theorie van de directe werking van het gemeenschapsrecht die opvatting grondig gewijzigd.

De erkenning van de mogelijkheid, met name voor de private personen, om bij hun nationale, bestuurlijke en rechterlijke instanties, ter vrijwaring van hun belangen, een beroep te doen op de voorschriften van het communautair recht, heeft de Europese integratie op een nauwelijks te schatten wijze bevorderd.

Elke burger van de Gemeenschap kan - ten opzichte van een ander private persoon, van een Lid-Staat of van de Gemeenschap zelf - de erkenning afdwingen van de rechten die hem door de Verdragen zijn toegekend: het recht op het vrije verkeer van personen en goederen, de vrije uitoefening overal in de Gemeenschap van zijn beroep en de vrije keuze van woonplaats en vestiging, het recht om niet zwaarder belast te worden dan eigen onderhorigen van de Lid-Staat waar hij zich vestigt, om niet uitgewezen te worden, om, zo hij in een der Lid-Staten arbeidt, van de aldaar geldende maatschappelijke zekerheid en socio-culturele voorzieningen te genieten. Telkens als een burger deze erkenning eist en verkrijgt, waakt hij niet alleen over zijn eigen belangen, maar strikt hij één van de vele knopen die geleidelijk het netwerk van de Europese solidariteit gaan vormen.

Het is hoofdzakelijk dit kenmerk dat toelaat het communautair recht als het

[p. 970]

intern recht van de Europese Gemeenschap te beschouwen en het heeft tot gevolg dat de E.G.-Verdragen meer lijken op grondwetten dan op klassieke internationale overeenkomsten.

Een vierde kenmerk van het communautair recht is de noodzakelijkerwijze identieke toepassing ervan door alle administratieve en juridische instanties van al de Lid-Staten en door alle rechtsonderhorigen waar zij ook gevestigd zijn. Mocht het ooit op uiteenlopende wijze binnen de Gemeenschap worden toegepast, bijvoorbeeld anders in Frankrijk dan in Nederland of in Denemarken, dan zou het ipso facto als gemeenschapsrecht ophouden te bestaan. Twee wezenlijke elementen zouden immers ontbreken: het zou zich aan de fundamentele democratische regel van de gelijkheid voor de wet onttrekken (op economisch vlak vaak in de verdragen vertaald als ‘verbod van discriminatie’) en het zou in evenveel deelgebieden uiteenvallen als er verschillende Lid-Staten zijn zodat er van een ‘gemeenschappelijke markt’ geen sprake meer zou zijn. Dat te voorkomen is precies, via de procedure van artikel 117, de opdracht die aan het Hof van Justitie en aan de nationale rechtbanken is toevertrouwd.

Een vijfde kenmerk tenslotte, dat trouwens rechtstreeks uit de zo pas vermelde eis tot uniforme toepassing voortvloeit, is de voorrang die aan het gemeenschapsrecht toekomt ten opzichte van het nationale recht wanneer beide regelingen onverenigbaar blijken te zijn. Deze voorrang volgt niet uit de omstandigheid dat het communautair recht afkomstig zou zijn uit een hogere bron, doch alleen uit het feit dat het afkomstig is uit een aan al de Lid-Staten gemeenschappelijke bron; het is uit een gemeenschappelijke consensus geboren. Er zou geen Gemeenschap zijn, indien elke Lid-Staat, door beslissingen achteraf op nationaal vlak, de gemeenschappelijke regels kon opheffen, opschorten of wijzigen.

De jurisprudentie, waarvan ik hier de voornaamste trekken heb trachten samen te vatten, waarborgt de coherentie van de gemeenschappelijke rechtsorde en levert het kader waarin instellingen en Lid-Staten samenwerken om de door de Verdragen beoogde objectieven te verwezenlijken.

De onderwerping aan het recht, de onvoorwaardelijke eerbiediging van de fundamentele vrijheden, de gelijkheid voor de wet, zijn de grondbeginselen die de onderwerping van burgers van vrije landen aan de communautaire rechtsregel rechtvaardigen op dezelfde wijze als die zelfde beginselen de onderwerping van vrije burgers aan de nationale rechtsregel rechtvaardigen.

Drie niveaus

Tenslotte zou ik enkele aanwijzingen willen geven over de werkelijke invloed die de nieuwe rechtsorde reeds heeft uitgeoefend op het leven van allen die in de Gemeenschap wonen en werken.

Dadelijk valt mij de mooie beeldspraak te binnen die Lord Denning ge-

[p. 971]

bruikte in een arrest van de Londense Court of Appeal van 22 mei 1974,³ toen hij het Europees recht vergeleek met de vloed (incoming tide) die de riviermondingen overspoelt en stroomopwaarts het land binnenvloeit. Dit beeld is juist. Voortdurend dringt het gemeenschapsrecht door in het dagelijks leven van miljoenen mensen en bestrijkt het gaandeweg de meest uiteenlopende gebieden. Douaneheffingen en heffingen van gelijke waarde, onrechtstreekse belastingen, nationale steunmaatregelen, staatsmonopolies, concurrentievoorwaarden, industriële en commerciële eigendomsrechten, beroepsuitoefening, produktie en verhandeling van landbouwprodukten en van de daarvan afgeleide industriële produkten, vervoer, strafrecht, maatschappelijke zekerheid en sociale voorzieningen, vreemdelingenpolitie en zelfs sport, althans beroepssport⁴ zijn tussen vele andere, voorbeelden van de gebieden waar voortaan naast regels van het nationale recht ook regels van communautair recht gelden.

Zo men de invloed van het Europees recht op de aan gang zijnde economische en sociale integratie tracht te onderkennen, dan dient men drie niveaus te onderscheiden.

Het eerste niveau omvat de verwezenlijking van de zogenaamde vier fundamentele vrijheden: vrij verkeer van personen, van goederen, van diensten en van kapitalen die, aldus het Verdrag, de grondslagen van de Gemeenschap vormen.

Het tweede niveau behelst de zogenaamde gemeenschappelijke politieken d.w.z. de materies waarin het nationaal beleid voortaan door een communautair beleid wordt vervangen:

1.	de gemeenschappelijke landbouwpolitiek;
2.	de gemeenschappelijke vervoerpolitiek;
3.	de gemeenschappelijke handelspolitiek met de derde landen, met name ontwikkelingslanden (Verdragen van Yaoundé en Lomé);
4.	de gemeenschappelijke kolen- en staalpolitiek;
5.	de gemeenschappelijke politiek ter zake van het vreedzaam gebruik van kernenergie, en
6.	last but not least, de gemeenschappelijke controle op de holdings, concerns en monopoliesituaties.

Het derde niveau betreft de algemene coördinatie van de economische nationale politieken en het wegwerken van de discrepanties tussen de nationale wetgevingen. Dit zijn gebieden waarin de beslissingsbevoegdheid in han-

3 Court of Appeal: Bulmer Ltd. v. J. Bollinger in All England Law Reports 1974, blz. 1226.

4 Cfr. de uitspraken van het Hof van Justitie op het stuk van het vrij verkeer van personen ter zake van samenstelling der wielrennersploegen (zaak Walrave: HvJ 12 december 1974, Jurisprudentie HvJ 1974, blz. 1405) en van de voetbalploegen (zaak Donà, HvJ 14 juli 1976, Jurisprudentie 1976, blz. 1333).

[p. 972]

den van de Lid-Staten is gebleven, maar die zij, overeenkomstig artikel 103 van het E.E.G.-Verdrag, dienen te beschouwen als aangelegenheden van gemeenschappelijk belang en waarvoor zij de coördinerende actie van de Gemeenschap moeten aanvaarden.

Een vluchtige blik op de jurisprudentie, zowel van de nationale rechtbanken als van het Hof van Justitie, toont aan dat zij in belangrijke mate het eerste niveau bestrijkt, namelijk het vrije verkeer van goederen, het vrije verkeer van personen en diensten. Vooral de rechtspraak betreffende het vrije verkeer van personen is van belang en verdient aandacht, omdat zij een gebied bestrijkt waar het Europa van de kleine man tot zijn recht komt. De Europese integratie is vaak en ten onrechte als het ‘Europa van de bedrijven’ afgeschilderd, maar naast de solidariteit via de economische integratie, die reëel is, maar minder opvalt, wordt door de toepassing van de regelen over het vrije verkeer van personen een Europese solidariteit bevestigd via de arbeid van mannen en vrouwen.

Het is namelijk door de systematische toepassing van de bovengemelde regel der directe werking van het communautaire recht - waarbij o.m. de Belgische arbeidsrechtbanken een toonaangevende rol hebben gespeeld - dat de rechtbanken erin slaagden een groot aantal sociale voorzieningen te verzekeren aan de arbeiders van de Lid-Staten die in een andere Lid-Staat tewerk zijn of worden gesteld. Dit gebeurde enerzijds door een voordelige interpretatie van de regelen strekkende tot harmonisatie van de verscheidene nationale wetgevingen op het stuk van de maatschappelijke zekerheid der zogenaamde migrerende arbeiders - ze waren in 1975 met meer dan 1.700.000 - en anderzijds doordat de toepassing van het gelijkheidsbeginsel werd uitgebreid tot àlle socioculturele voorzieningen, zodat al de door de nationale wetten aan de inheemse arbeiders toegekende voordelen eveneens aan de arbeiders van de andere Lid-Staten toekwamen. Onderwijs en studiebeurzen, wettelijke tegemoetkomingen aan gehandicapten en grote gezinnen, woongelegenheid en kredieten voor woningbouw, gelijke bezoldiging voor mannen en vrouwen zijn enkele van de domeinen waarin het grondbeginsel van niet-discriminatie tussen inheemse en buitenlandse arbeiders van de Gemeenschap effect gesorteerd heeft. Thans worden analoge inspanningen gedaan om geleidelijk dezelfde rechten te verzekeren voor de niet-gesalarieerde beroepen, en met name het recht op vrije vestiging en vrije dienstverlening.

Op het tweede niveau bestaat er een omvangrijke jurisprudentie die betrekking heeft op de gemeenschappelijke landbouwpolitiek en op de concurrentiebeperkende overeenkomsten tussen bedrijven en de misbruiken van economische macht. De gemeenschappelijke vervoers-, handels- en kolen-en-staal politieken blijven tot nog toe slechts sporadisch verkende terreinen. Het derde niveau werd praktisch nog niet ontgonnen, wat grotendeels neer-

[p. 973]

komt op de vaststelling dat de belanghebbende Europese burgers nog geen klare kijk hebben op de rechten die krachtens de Verdragen de hunne zijn en die door de rechter kunnen en moeten worden gewaarborgd. Er ligt dus voor de jurisprudentie nog een ruim arbeidsveld braak, dat ontgonnen dient te worden, vooraleer de rechtsbescherming op efficiënte wijze alle domeinen bestrijkt die tot de gemeenschappelijke markt behoren. Om de uitdrukking van Lord Denning te hernemen: er zijn nog heel wat rivieren waar het opkomend getij niet binnendrong en waarvan de sluizen door de juristen geopend kunnen worden.

Twee voorbeelden

Mijn kort overzicht over de rechtsbescherming waarop economische instanties, loonarbeiders en vrije beroepen volgens de bestaande verdragen aanspraak kunnen maken, zou ik willen besluiten met twee voorbeelden, niet omdat zij zo belangrijk zijn, maar omdat zij op treffende wijze de hier geschetste evolutie belichten.

Het eerste heeft betrekking op een door het Franse Hof van Cassatie beslecht geschil en toont aan hoe het gemeenschapsrecht zijn invloed laat gelden op gebieden van het economisch en sociaal leven, waar men op het eerste gezicht die doorwerking nauwelijks had verwacht. De Franse pachtwet - zoals die van de meeste andere Europese staten - laat de eigenaar slechts toe onder strenge voorwaarden de pacht op te zeggen. Eén van de aanvaarde redenen is het verlangen van de eigenaar het verpachte goed zelf uit te baten, op voorwaarde evenwel, aldus de wet, dat hij van Franse nationaliteit weze. Een Duitse eigenaar van een Franse hoeve wou zelf tot de uitbating ervan overgaan en zegde de huur van zijn pachter op. Deze nam dat niet en beriep zich op de nationaliteitsclausule. Het geschil kwam voor de rechter en werd tenslotte voor het Hof van Cassatie gebracht, dat, door een juiste toepassing van de bepalingen van het gemeenschapsrecht op de vrije vestiging, niet aarzelde te erkennen dat de nationaliteitsclausule moest wijken voor het recht van een inwoner van een andere Lid-Staat.⁵ Wie had voor enkele jaren kunnen vermoeden dat pachtwetten ooit iets met het Verdrag van Rome te maken zouden hebben?

Maar het is het tweede voorbeeld dat ik bij voorkeur aanhaal. Het gaat over de jonge Ugliola, een in een Duitse onderneming tewerkgestelde Italiaanse arbeider. Op een bepaald ogenblik wordt hij naar zijn eigen land teruggeroepen om er militaire dienst te verrichten en moet zijn betrekking verlaten. Een Duitse wet voorziet echter dat de militaire dienst het arbeidscontract slechts onderbreekt zodat de dienstplichtige, wanneer hij weer vrijkomt,

5 Franse Hof van Cassatie 15 december 1975, Jurisprudentie Dalloz-Sirey 1976, blz. 35.

[p. 974]

door zijn werkgever opnieuw in dienst moet worden genomen. Na zijn militaire dienst keerde Ugliola naar Duitsland terug en meldde zich bij zijn werkgever, met een beroep op de bedoelde wet. Hij werd afgescheept met de opmerking dat het een wet was die de landsverdediging betrof en die uitsluitend de bescherming van jonge Duitsers die in Duitsland onder de wapens geroepen waren op het oog had.

Ugliola hield voet bij stuk en bracht het geschil voor de Duitse rechtbanken, die zich tot het Hof van Justitie wendden. Het Hof⁶ besliste dat de wettelijke voorziening, al behoorde hij tot een zogenaamde defensiewet, wezenlijk het sociale recht betrof, waarop de gemeenschapsregels en namelijk het verbod van discriminatie uit hoofde van nationaliteit van toepassing zijn; het voordeel van de wet moest dan ook aan arbeiders van de andere Lid-Staten worden toegekend. Het opmerkelijke is dat het gemeenschapsrecht hier tot in het heiligdom van elke nationale soevereiniteit, de defensie, doordringt! Niet om die op de helling te zetten, maar om er een les van solidariteit uit te halen.

6 Hof van Justitie E.G. 15 oktober 1969, Ugliola, Jurisprudentie 1969, blz. 363.

Consensus nodig

De Europese eenmaking zal niet slagen zonder een brede consensus van de betrokken volkeren. Maar de vormen waarin die solidariteit zich zal uitdrukken, spruiten niet als vanzelf uit die consensus voort. Ook de moderne staten zijn niet zonder meer uit een nationale consensus ontstaan, maar waren het resultaat van de voortdurende, taai volgehouden creatieve inspanningen, door de eeuwen heen, van koningen en ministers, van bestuursapparaten en sociale geledingen die op de toekomst waren gericht.

Slechts naarmate de hele onderneming verder gestalte aannam, ontstond ook die bredere, emotionele betrokkenheid van mensen die zich samen bij een grote onderneming betrokken voelen en die men nationaal gevoel pleegt te noemen. In het Europa van het verleden hebben de juristen krachtdadig bijgedragen tot de nieuwe ideeën waaruit de moderne staten geboren werden: eerst de soevereiniteit van de vorst en vervolgens de nationale soevereiniteit.

Op dezelfde wijze kunnen zij thans heel wat bijdragen tot de vorming van een gemeenschappelijke rechtsorde, tegelijk teken en uitdrukking van een nieuwe historische solidariteit die met de nationale complementair is. Aan allen zou ik willen zeggen: het Europees recht bestaat, maakt er gebruik van; het Europa van het recht bestaat, dient het en ge zult de toekomst dienen.