Streven. Jaargang 29

[p. 584]

Buitenlands beleid: moraal en politiek
Frans Nieuwenhof

Het buitenlandse beleid geniet toenemend de belangstelling van de burgers, terwijl pers, radio en televisie veel ruimte en tijd besteden aan internationale gebeurtenissen.

Ook in Streven verscheen in het maartnummer een tweetal artikelen over buitenlandse politiek, voorzien van commentaar door de redactie.

Het spreekt vanzelf dat over deze zeer ingewikkelde materie verschillend gedacht wordt en het is daarom noodzakelijk dat verschillende meningen en visies aan de orde komen als het gaat om het buitenlandse beleid.

Het artikel van Henry M. Buntinx behandelde twee belangrijke aspecten van het huidige buitenlandse beleid, nl. de democratisering en de morele fundering. In dit artikel wil ik nader ingaan op het ontstaan van die belangstelling voor de buitenlandse politiek binnen de Westeuropese staten om vervolgens enkele kanttekeningen te plaatsen bij de opvattingen van Buntinx over democratie, het democratische proces en de mogelijkheid om het buitenlandse beleid van een land te funderen op enige moraal.

De ontwikkelingen na 1945

De geallieerde overwinningen op Nazi-Duitsland, het fascistische Italië en Japan schiepen nieuwe verhoudingen in de inter-statelijke betrekkingen. De relaties tussen staten werden niet langer uitsluitend gedomineerd door enkele machtige staten, maar gekanaliseerd via een voor alle staten geldend statuut. Het Charter van de Verenigde Naties vormde een soort verkeersreglement voor de deelnemers aan het internationale politieke verkeer en men verwachtte dat daarmee de anarchie in de internationale betrekkingen beteugeld zou worden.

Bovendien besloot men het gedrag van staatslieden te toetsen aan rechtsregels, hetgeen geschiedde in de processen van Nürnberg en Tokio.

Maar deze na 1945 zo hoopvol begonnen internationale samenwerking werd al spoedig belemmerd door de Koude Oorlog, de dekolonisatie (die het in San Francisco geplande evenwicht in de war stuurde) en het groeiende besef dat de internationale solidariteit in de politieke praktijk verder af bleek dan men in de roes van de overwinning verwacht had.

[p. 585]

De regels en de procedures bleken voor meerdere uitleg vatbaar, terwijl men ook de zo zwaar bevochten democratie aan deze en gene zijde van het IJzeren Gordijn verschillend interpreteerde.

Zo werden de voorwaarden voor het functioneren van een mondiaal systeem van internationale betrekkingen op basis van een algemeen geaccepteerde rechtsorde ondergraven en viel men terug op een systeem van regionale pacten, zoals NATO, ZOAVO, Pact van Warschau, COMECON en EEG. Deze pacten waren veelal gebaseerd op een mengeling van militaire, economische en ideologische afspraken.

Deze afspraken schiepen een nieuwe ordening en de burgers interpreteerden het politieke gebeuren veelal in de termen van de Koude Oorlog - via een keuze voor of tegen de politiek van het Westen of het Oosten. Het was duidelijk wie de ‘good’ en wie de ‘bad guys’ waren in de internationale politiek en de politici die zich met de buitenlandse politiek van hun land bezighielden, konden zich verheugen in een vrij onverdeelde steun voor hun handelwijzen en uitspraken.

Dit zwart-witschema werd spoedig doorbroken door de gevolgen van de roebel- en dollardiplomatie in de ontwikkelingslanden, en de destalinisatie, het conflict Rusland-China, het ontstaan van de niet-gebonden landen, maar vooral duidelijk door de oorlog in Vietnam.

De publieke belangstelling voor het buitenlandse beleid

Deze oorlog betekende steeds meer een keerpunt in de publieke belangstelling voor het buitenlandse beleid als zodanig, niet alleen in de Verenigde Staten, maar ook in Europa. Deze toegenomen belangstelling uitte zich niet alleen in vele demonstraties en buitenparlementaire acties, maar ook in de toenemende belangstelling bij politieke partijen en individuele politici voor het buitenlandse beleid. Het gaat daarbij beslist niet alleen om lokale of regionale oorlogen, wapenhandel of subversieve acties van geheime diensten, zoals CIA en KGB, maar ook om de economische betrekkingen, verdragen tussen staten en ontwikkelingshulp.

Binnen West-Europa en de Verenigde Staten werd in de zestiger jaren deze ontwikkeling bovendien gecompliceerd door een uiterst ingewikkeld proces van generatieconflict, materieel optimisme en sociaal protest, dat veelal zichtbaar werd in de hartstochtelijke wil tot democratisering van allerlei bureaucratische en politiek-organisatorische instituties.

Voor deze nieuwe politieke realiteit, voor deze sterke wil tot controle en beinvloeding van beleid en personen, bestaat nog steeds geen pasklare oplossing. Nog altijd bevindt men zich in een overgangsfase, waarin het protest moet worden omgebogen in staatsrechtelijke vormen, waardoor de nieuwe politieke betrokkenheid van de burgers bij het overheidsbeleid kan doorklinken.

[p. 586]

Het was vooral de oorlog in Vietnam die de gemoederen in de zestiger jaren bezig hield en het democratiseringsproces krachtig bevorderde. De oorlog in Indo-China toonde voor vele critici de noodzaak van democratisering van het buitenlandse beleid, vooral tijdens de ambtsperiode van president L.B. Johnson.¹

De uitgangspunten van dit Amerikaanse beleid, de bombardementen, de massamoord op de bevolking van Vietnam, dit alles werd door de critici aan de kaak gesteld. Een bevestiging van deze kritiek kwam in 1971 door de publikatie van de zgn. Pentagon Papers door de New York Times.²

Deze aanvallen op het buitenlandse beleid van de Verenigde Staten, op de politiek van het Vrije Westen, werden door de voorstanders van dit beleid aanvankelijk bestempeld als door Peking of Moskou geïnspireerde laster. Later verschansten zij zich mokkend achter de stelling dat deze hele misère slechts veroorzaakt zou zijn door foutieve calculatie en een te groot zendingsbewustzijn van de Amerikaanse leiders. Het herstel van de oude orde zou wel terugkeren door een nuchtere machtspolitieke kijk op de nieuwe internationale situatie... Maar het automatisme waarmee de burgers vroeger hun mandaat gaven aan hun politieke leiders voor het uitvoeren van het internationale beleid, keert niet terug. Men dringt nog steeds aan op democratisering van deze overheidsactiviteit en is het niet langer onvoorwaardelijk eens met de politieke doelstellingen.³

1 Maar ook de kritiek op de politieke uitgangspunten van de tot dan toe betrekkelijk uniforme politiek van het Westen nam toe. Zo verscheen in Nederland van de hand van G. van Benthem van den Berg een nog steeds belangrijke en lezenswaardige bundel essays over de ideologie van het Westen: De ideologie van het Westen; essays, kritieken, polemieken, Kritiese Biblioteek, Van Gennep, Amsterdam, 1969.

2 Zie Neil Sheehan, The Pentagon Papers; the secret history of the Vietnam war, Bantam books, New York, 1971.

3 Zie voor een kritisch geluid over de machtspolitieke instelling van de Amerikaanse staatslieden: Noam Chomsky, American Power and the New Mandarins, historical and political essays, Vintage books, New York, 1967.

Democratisering van het buitenlands beleid

Wat is eigenlijk buitenlands beleid?⁴ Het denken in een buitenland en een binnenland, in nationale eenheden en in ‘staten’ werd vooral versterkt en verbreid sinds de negentiende eeuw, doordat het nationalisme via het steeds belangrijker wordend schoolsysteem vrijwel alle burgers bereikte. Daardoor werd voor velen de horizon van dorp en stad uitgebreid tot de nationale grenzen en wanneer de imperialistische politiek van de eigen staat succes had, tot de verre verten van de koloniën.

4 Zie voor een gedegen overzicht: James N. Rosenau ed., International Politics and Foreign Policy - a reader in research and theory, Freepress, New York, 1969.

[p. 587]

De rampen van de Eerste en de Tweede Wereldoorlog en de nieuwe communicatietechnieken zetten steeds meer vensters open naar verre landen en volkeren en de landing van de mens op de maan gaf even de schok dat het gangbare denken in ‘staten’ doorbroken kan worden.

Maar de politieke, sociale en culturele organisatievormen en de ideologieën passen zich niet zo snel aan. Men denkt nog steeds in nationale en culturele eenheden, terwijl de toenemende intensiteit van communicatie en informatie eerder de verschillen tussen de volkeren lijkt te versterken. De eigen eenheid, uitgedrukt in het begrip staat, speelt nog altijd een belangrijke rol. Zo'n staat wordt opgevat als een autonome eenheid; de staat is een soevereine grootheid, een aan niets en niemand verplichte macht.

Hoewel de fictie van een absoluut onafhankelijke staat dus blijft voortbestaan, blijkt in feite deze staat in zeer veel opzichten gebonden door verdragen en overeenkomsten op allerlei terrein die zijn soevereiniteit aantasten.

De manier waarop een staat contacten onderhoudt met andere staten, al dan niet verplichtingen aangaat, doelstellingen voor internationale contacten formuleert of samen met andere staten of organisaties optreedt, vormt in haar totaliteit het buitenlandse beleid van een staat.

Waarom democratisering van het buitenlands beleid?

Gezien vanuit de westelijke democratieopvatting ligt het voor de hand dat het principe van de democratische controle, meer algemeen, dat de invloed van de burgers op het overheidsbeleid zich ook gaat uitbreiden tot het buitenlandse beleid. Het doet dan ook wat vreemd aan dat de heer Buntinx op allerlei gronden tracht aan te tonen dat een dergelijke ontwikkeling minder wenselijk geacht moet worden. Zo is in zijn opvatting de publieke opinie grillig en ongeschikt om daarop een buitenlands beleid te funderen en gaan demonstranten voor alles en nog wat de straat op. Men heeft dus blijkbaar wel als burger het recht zich te laten horen, maar verder dan dat dient deze invloed niet te gaan. Wij hebben hier blijkbaar te doen met een interpretatie van het begrip democratie. Politiek is in deze opvatting een zaak voor politici en buitenlands beleid een zaak voor staatslieden.

Toch kan men het democratisch model anders interpreteren: vanuit een zeer diverse sociale en economische realiteit worden allerlei wensen en verlangens via een veelheid van kanalen doorgegeven aan de regeerders. Zij zijn voor hun handelen afhankelijk van een mandaat van de burgers dat via verkiezingen verkregen wordt. Politieke partijen, pressiegroepen, actiegroepen en publiciteitsmedia spelen daarbij een belangrijke rol. De volksvertegenwoordigers worden gekozen via directe algemene verkiezingen, terwijl soms ook het staatshoofd direct verkozen wordt. Men gaat er voorts vanuit dat het algemene kiesrecht, dat de vrijheid tot deelname aan het poli-

[p. 588]

tieke proces van iedere burger stoelt op een gelijkheidsgedachte.⁵

De veelheid van wensen en eisen vanuit de samenleving wordt afgewogen binnen beleidskaders die op zichzelf, idealiter, wederom onderwerp van discussie zijn binnen de samenleving. Controle, openbaarheid en informatie vormen daarbij structurerende elementen van het westelijke politieke systeem.

De democratiseringstendens voegt daar nog de wens aan toe dat de regeerders en de controlerende volksvertegenwoordigers directer responderen op veranderingen in de politieke opvattingen van de burgers. En de regeerders worden minder dan voorheen beschouwd als eenmaal verkozen of benoemde ambtsdragers en meer, in overeenstemming met de idealen van de democratie, als uitvoerders van de volkswil.

Buntinx neemt hiertegen stelling. Zo vereist een buitenlands beleid, onderdeel dus van het totale overheidsbeleid, snelle beslissingen en lenen sommige onderhandelingssituaties zich niet voor openbaarheid. Het buitenlandse beleid is bovendien een essentieel nationaal beleid, dat zich moeilijk zou lenen voor wetgeving. Wanneer een parlement zich met het buitenlandse beleid zou bemoeien, wordt bovendien de eenheid van zo'n beleid in gevaar gebracht doordat in een parlement meestal diversiteit van meningen bestaat, die onverenigbaar geacht moet worden met de eis van een eensluidend nationaal buitenlands beleid. Parlementariërs zouden voorts de noodzakelijke specialistische kennis missen, omdat zij op dit terrein amateurs zijn en vitale informatie ontberen die wel aanwezig geacht moet worden bij de specialisten van de ministeries van buitenlandse zaken. Tot zover Buntinx. De politieke praktijk moge zowèl in de binnenlandse als in de buitenlandse politiek soms snelle beslissingen vereisen, deze constatering betekent geenszins dat men daarom het democratische principe dient te verlaten en dat daarom de invloed van de burgers op dat beleid beperkt dient te zijn. Bij een beleid gaat het om doelstellingen voor het handelen en om het formuleren van een gedragswijze voor een staat. Het gaat dus bij een buitenlands beleid niet om de handeling van één diplomaat, maar om richtlijnen voor het handelen van alle diplomaten.⁶ Zo gaat het bij een buitenlands beleid evenmin om incidentele wapenzendingen van b.v. België of de Bondsrepubliek Duitsland naar Angola,⁷ maar om het feit dat regeringen

5 Hierover bestaat een zeer omvangrijke politicologische literatuur. Sommige politicologen hangen nog wel de gelijkheidsgedachte als rechtsbeginsel aan, maar zien in de praktijk een systeem functioneren van elkaar beconcurrerende eliten, waarbij de toenemende gecompliceerdheid van de staat een technocratie vereist. Deze opvatting wordt gehuldigd in de zgn. Chicago school, waarvan R. Dahl een der belangrijkste vertegenwoordigers is; zie voor een inleiding: R. Dahl, Modern political Analysis.

6 Zie voor de gevolgen van de afwezigheid van controle op het beleid: David Wise and Thomas B. Ross, The invisible government, Vintage Books, New York, 1974.

7 Zie Hugo Gijsels, Europese wapens in Angola en Zuid-Afrika, Streven, maart 1976, blz. 496-500.

[p. 589]

blijkbaar toestemming verlenen om wapens te exporteren. Men steunt in dat geval bewust de eigen wapenindustrieën en dit feit vormt onderdeel van het buitenlandse beleid. Buntinx erkent de noodzaak van overleg en consultatie met de nationale achterban, maar hij wenst deze te beperken tot de wijze, nuchtere en ter zake kundige ambtenaren en staatslieden. Hij vergeet daarbij nog wel te vermelden dat ditzelfde buitenlandse beleid meestal evenzeer bepaald wordt door de belangen van industrie en handel. Alleen al om dit feit zou een versterking van de democratische controle wenselijk zijn. Kort geleden hebben enige Europese landen b.v. aan den lijve kunnen ervaren hoe belangrijk de contacten tussen industrie en de regeringen kunnen zijn bij de discussies over de vervanging van het Starfighter-gevechtsvliegtuig. Juist door versterking van de parlementaire controle zal het in de toekomst mogelijk worden meer eenheid en consistentie in het internationale verkeer tot stand te brengen. Het formuleren van de daarvoor noodzakelijke uitgangspunten en regels wordt daarbij steeds voorafgegaan door discussie en meningsverschillen. Het valt moeilijk in te zien waarom het een bezwaar zou zijn dat een dergelijke discussie in het openbaar plaats vindt. Het feit dat parlementariërs de nodige kennis missen op het terrein van de buitenlandse politiek, geeft hoogstens aan dat de politieke bewustwording in democratische landen zich voorheen hoofdzakelijk richtte op de problemen in het binnenland. Een grotere betrokkenheid in de nationale samenleving op het buitenlandse politieke gebeuren zal deze achterstand zeker in de toekomst verkleinen. Ook de politieke partijen en hun leiders zullen dan meer dan in het verleden zich richten op deze buitenlandse politiek.

Moraal en buitenlandse politiek

Is de individuele moraal wel toepasselijk op regeerders die betrokken zijn bij de buitenlandse politiek, worden zij niet met een zo totaal andere situatie geconfronteerd dat de gangbare morele uitgangspunten ontoereikend geacht moeten worden? Deze vraag stelt Buntinx in Streven en hij concludeert dat het buitenlandse beleid niet kan worden beschouwd als een ‘neventak van de moraal’ en dat moraliteit hoogstens kan worden afgemeten in termen van het rekening houden met de belangen van anderen.

‘Hitlers ambities waren “immoreel” omdat hij de belangen van anderen aan zijn laars lapte en bovendien was hij idioot doordat hij bij het nastreven van die ambities zowel Duitsland als zichzelf naar de afgrond hielp’.⁸

De belangen van de Duitse volksgemeenschap in nationaal-socialistische zin kunnen dus, volgens Buntinx, niet vanuit een normatiek gekritiseerd

8 H.M. Buntinx, Buitenlands beleid en het democratiseringsproces, Streven, maart 1976, blz. 493.

[p. 590]

worden. Zij vinden blijkbaar slechts hun bestrijding in het falen van die aspiraties, niet in het inhumane van die doelstellingen zelve.

Maar ook de betekenis die Buntinx wenst te hechten aan morele uitgangspunten van een politiek beleid zijn interessant:

‘Meer recentelijk hebben wij kunnen beleven dat de US-tussenkomst in Vietnam aanvankelijk werd gerechtvaardigd op morele grondslagen (de kruistocht om het communisme in te dijken), terwijl dit beleid achteraf - heel merkwaardig! - hard werd bekritiseerd... en dat ook op morele grondslagen.’⁹

Nog afgezien van de vraag of kruistochten tegen het communisme per se op morele grondslagen gebaseerd zijn, heeft Buntinx blijkbaar zeer spaarzaam kennis genomen van de omvangrijke literatuur over achtergronden, doelstellingen en motieven van het buitenlandse beleid van de Verenigde Staten sinds 1945, dat hij geen onderscheid maakt tussen hetgeen werd gezegd in redevoeringen en wat in de praktijk door de diplomaten en politici werd uitgevoerd.¹⁰

De introductie van moraal in de buitenlandse politiek leidt volgens Buntinx tot selectieve moralisering, tot partijkiezen en dat is ook zo. Wanneer Buntinx vervolgens de individuele moraal loskoppelt van buitenlandse politiek, blokkeert hij daarmee ook de mogelijkheid om politici op humanitaire gronden voor hun beleid verantwoordelijk te stellen. Dit alles met verwijzing naar het feit dat over buitenlands beleid nu eenmaal verschillend gedacht wordt en dat er bovendien geen dwingende rechtsregels zouden bestaan op internationaal niveau om staatslieden te oordelen of zelfs te veroordelen.

Maar is het alternatief dat Buntinx biedt, de staatsraison, die hij ziet terugkeren in het buitenlandse beleid van de huidige VS-minister Kissinger, het enig acceptabele, het enig mogelijke alternatief?

Het vonnis van Nürnberg in het najaar van 1946¹¹ baseerde zich op een aantal rechtsregels die tot de dag van vandaag geldig zijn en die blijkens de reacties op de Amerikaanse oorlogvoering in Vietnam nog steeds als geldige rechtsregels erkend worden binnen de Europese samenlevingen. De misdaden tegen de vrede, oorlogsmisdaden en misdaden tegen de menselijkheid kunnen niet meer weggedacht worden uit het rechtsbewustzijn. Zo vormt alleen al de paragraaf over de misdaden tegen de vrede een bruikbaar toetsingscriterium voor het buitenlands beleid van staatslieden. Onder mis-

9 Cfr. noot 8.

10 Zie b.v. Harry S. Truman, The public papers of the Presidents of the United States, 1946 e.v.; Hal B. Lary, Problems of the United States as World Trader and Banker; The Forrestal Diaries; George Kennan, Memoirs; Gabriel Kolko, The Politics of War; Joyce and Gabriel Kolko, The Limits of Power; The Pentagon Papers, enz.

11 Zie voor tekst en statuut: Das Urteil von Nürnberg, 1946, DTV Dokumente, München, 1961.

[p. 591]

daden tegen de vrede wordt verstaan: het plannen, voorbereiden of beginnen of leiden van een aanvalsoorlog of een oorlog onder schending van internationale verdragen, het maken of toestemming geven of uitvoeren van een gemeenschappelijk plan ter uitvoering van de genoemde handelingen.¹² Het is daarom des te meer de taak van de parlementariërs toe te zien, dat politici in democratische landen zich aan deze regels houden.

12 Zie Das Urteil von Nürnberg, blz. 21.