Streven. Jaargang 28

[p. 579]

Een Amerikaanse kijk op de Europese politieke eenwording
Joseph Curran

Bij hun pogingen om een politieke eenwording tot stand te brengen hadden de negen lid-staten van de Europese Gemeenschap de keuze tussen twee manieren. Enerzijds kon men kiezen voor samenwerking op basis van samenwerking tussen regeringen, van de andere kant kon men ook de mogelijkheden gelegen in supranationale instellingen, zoals die al vorm gekregen hadden in de Europese Economische Gemeenschap, in de Kolen en Staal Gemeenschap en in Euratom, verder uitbouwen. Door het aanvaarden van punt 15 van het communiqué van de Haagse Topconferentie op 1 en 2 december 1969 en door het werk van de Davignon-commissie die daaruit resulteerde (het eerste rapport daarvan verscheen in oktober 1970) heeft de politieke eenwording een wending genomen in intergouvernementele richting, eerder dan in supranationale.

Samenwerking tussen regeringen is een methode om een transnationale harmonie te bereiken die al dateert van de tijd dat het Westen verdeeld werd in eenheden die men staten ging noemen. Historische analogieën voor dergelijke projecten vindt men op zijn minst vanaf het einde van de Dertigjarige Oorlog, al voegde de vredesconferentie van Versailles in 1919 een nieuw element toe: de ‘parlementaire’ diplomatie van de Volkenbond. De Volkenbond verschilde van de Congressen van Wenen en Berlijn, die zijn voorlopers waren, in het feit dat hij niet bedoeld was om een aantal concrete problemen die hem werden voorgelegd, op te lossen en daarna te verdwijnen. Het moest een permanente instelling worden, al bleef zij tegelijkertijd een conferentie van diplomaten.¹

Toen Robert Schuman het plan van Jean Monnet ter tafel bracht voor de eerste van de gemeenschappen, de Europese Kolen en Staal Gemeenschap, in mei 1950, werd de opvatting verder vooruit gebracht. De Hoge Autoriteit van de EGKS moest namelijk ‘hetzij door rechtstreekse activiteit of in^*

1 Cf. A.H. Robertson, European Institutions, Stevens and Sons, London 1966.

* Deze studie is één van de publikaties die deel uitmaakt van een doctoraat in de Politieke en Sociale Wetenschappen van de U.C.L. (voorzitter van de Jury: Prof. Paul M.G. Levy, promotor: Prof. Jean Buchmann, leden: Prof. Barrea, Schloh, Yakemtchouk); dit artikel is het eerste deel van een voordracht die de auteur gehouden heeft voor het Institut des Sciences Politiques et Sociales van de Katholieke Universiteit te Leuven. De voetnoten hebben wij sterk ingekort. (Red.)

[p. 580]

samenwerking met een Raad van Ministers’ de uitvoering van het verdrag verzekeren. Om in bepaalde kwesties te kunnen handelen had de Hoge Autoriteit ofwel een ‘instemmend gevoelen’ van de Raad nodig, soms door middel van een meerderheidsbeslissing, in andere gevallen door unanieme goedkeuring, maar ten aanzien van belasting in de Gemeenschap, leningen, oordeel over investeringsplannen, prijzen, ‘afspraken’ en fusies evenals ten aanzien van hulp voor modernisering handelde de Hoge Autoriteit zonder ruggespraak of afhankelijkheid. Zo moesten dus nationale afgevaardigden een permanente internationale instelling leiden, maar nu in samenwerking met en geleid door meer of minder autonome organen die uitsluitend als referentiekader hadden ‘het gemeenschappelijk belang’.²

Deze opzet was origineel en beloofde veel. Een supranationale gemeenschap zou een eigen leven gaan leiden, uitgaande boven het bestaan dat ze had ontleend aan de delegatie door de deelnemende regeringen. Zij zou Europa van dienst kunnen zijn als zelfstandige eenheid voor bepaalde doeleinden en niet als een toevallig samenwerkende collectiviteit bestaande uit de Franse, Duitse, Italiaanse en Benelux-landen. Theoretisch en praktisch was het een ‘doorbraak’ en de gemeenschap behaalde een aantal belangrijke economische successen.

Met de ondertekening van de verdragen van Rome in maart 1957 werden nog twee gemeenschappen gelanceerd door de leden van de eerste gemeenschap, waarbij lessen die uit de kinderziektes van de EGKS waren geleerd, in de twee nieuwe verdragen (EEG en Euratom) werden ingebouwd.

Waarom hebben de Europese regeringen dan besloten om dit proces van vooruitgang bij hun streven naar politieke eenwording niet verder door te zetten? Het antwoord is overbekend. Een supranationale instelling die de buitenlandse politiek voor Europa zou moeten vaststellen (want dat wordt tot nog toe met politieke eenwording bedoeld) zou te radicaal afwijken van aanspraken op nationale autonomie. De regeringen van de lidstaten van de EEG waren niet bereid verder te gaan dan overleg en raadpleging, wat het voordeel meebrengt dat die best in overeenstemming te brengen zijn met de traditionele uitoefening van de soevereiniteit.

Spijtig genoeg heeft overleg een aantal duidelijke nadelen bij het oplossen van problemen. In feite eisen de problemen waar de Negen voor staan, heel wat meer dan een gezamenlijke opstelling ‘als die bereikt kan worden’. Wat de problemen betreft van Europa's betrekkingen met de Verenigde Staten, met het olierijke Midden-Oosten, met het communistische Oosten, met de

2 Het is van belang er op te wijzen dat ‘gemeenschappelijk beleid’ hier niet slechts betekent een gemeenschappelijk buitenlands beleid, maar allereerst een uitvoering van beleid in gemeenschap voor gemeenschappelijke belangen. Op die manier werd de democratie verplaatst van het nationale niveau naar het internationale vlak, waarbij de afvaardiging zo werd geregeld dat de gelijkheid niet gegeven werd aan de lid-staten maar aan de burgers daarvan.

[p. 581]

arme landen van de wereld - het is evident dat het beter zou zijn als het oude continent kon spreken met één enkele stem en als dat wat gezegd werd, duidelijk en samenhangend zou zijn. Negen afzonderlijke ministers van buitenlandse zaken (al overleggen en discussiëren ze nog zo veel en bereiken ze nog zoveel compromissen) spreken tenslotte met negen stemmen. Maar als men nu eens helemaal uit zou praten over het beleid, zou er dan niet één enkel beleid uit kunnen resulteren? Ieder nationaal buitenlands beleid begint tenslotte als een verwarring van tegenstrijdige individuele en partij opvattingen die proberen de baas te worden over voorstellen van de oppositie. Als er een eenduidig beleid ontstaat op nationaal niveau, waarom dan niet op Europees niveau?

Het antwoord is dat Europa van tijd tot tijd het al eens is over punten van beleid. De wet van de gemiddelden kan op zich al voorbeelden hiervoor leveren, zelfs nog voor men begint te discussiëren. Maar wat nodig is, is een instrument dat dit soort overeenstemming tot regel maakt. De Davignon-commissie stelde in 1970 voor, de nationale formule voor beleidsvoering toe te passen op het bredere Europese niveau. Doch er is maar zo weinig overeenkomst tussen een nationaal ministerie van buitenlandse zaken en de werkwijze van een coalitie van negen soevereine machten dat dit ten aanzien van de buitenlandse politiek praktisch volkomen irrelevant is. Van de andere kant zou een supranationaal ministerie van buitenlandse zaken (dat we niet hebben en ook waarschijnlijk niet krijgen voordat een federaal Europa ontstaat) een zeer bruikbare parallel zijn van een nationaal ministerie van buitenlandse zaken. Maar de regeringen van de EEG lid-staten tonen helemaal geen tekenen dat ze van welke functie van een soevereine macht ook afstand willen doen: dus bleef een commissie van hoge ambtenaren van de negen ministeries van buitenlandse zaken niets anders over dan een compromis te zoeken tussen het verlangen om met één stem te spreken en de erkenning dat een supranationaal ministerie van buitenlandse zaken niet mogelijk is. Het resultaat is de formule van Davignon voor overleg tussen de regeringen, een soort Ersatz-integratie die, om het heel zwak uit te drukken, beslist niet adequaat is voor het doel waarvoor ze is opgezet. Het zou inderdaad niet te verwonderen zijn als de ‘politieke eenwording’ volgens de formule van Davignon bij een crisis faalde en het lot zou delen van dat vorige experiment in intergouvernementele ‘samenwerking’, de Volkenbond.

De plannen van de Gaulle en de formule van Davignon

De opzet om een politieke eenwording van de Europese Gemeenschap tot stand te brengen gaat in feite terug op de geplande Europese Politieke Gemeenschap, zoals die was voorgesteld als bijprodukt bij de zo ongelukkig verlopen Europese Defensie Gemeenschap van 1952-1953. Waarbij de

[p. 582]

politieke eenwording zo overschaduwd werd door de geplande defensievoorstellen, dat men er nu niet eens meer over spreekt wanneer men de Europese Defensie Gemeenschap vermeldt.³

Toen Charles de Gaulle in 1958 opnieuw aan de macht gekomen was, heeft hij, altijd al een voorvechter van een heel speciaal soort Europese eenheid, zichzelf tot taak gesteld een transnationale opzet tot stand te brengen die een tegenhanger zou zijn van Chroesjtsjovs machtssfeer. De noodzaak om de inspanningen van het Westen te coördineren werd door iedereen gevoeld; daarom stelde het Franse staatshoofd aan de President van de Verenigde Staten voor een mondiaal directoraat op te richten voor de geallieerde Atlantische strijdkrachten, bestaande uit Frankrijk, de Verenigde Staten en Engeland. Generaal Eisenhouwer, die wist hoe men de Gaulle moest aanpakken, wees het voorstel van de hand met de voor de hand liggende bemerking: de regering van de Verenigde Staten was door de Europese geallieerden niet gemachtigd om de Fransen en de Engelsen aan te wijzen om te spreken in naam van de rest.⁴ Het voorstel van de Gaulle zou niet alleen het hele Noordatlantische verdedigingssysteem hebben omgegooid; het zou de Franse strijdkrachten op een gelijk niveau hebben gebracht met de Angelsaksische, iets wat de Gaulle in diepste wezen bedoelde. De wapenfeiten van Frankrijk te velde tegen de tanks van Guderian in 1940 en het verlies van Indo-China wekten niet bepaald vertrouwen. De Gaulle stelde voor dat de Fransen de Nato grondstrijdkrachten zouden commanderen, wat niemand een gezond plan leek voor Europese veiligheid behalve wanneer men de zaken bekeek door de bril van de Franse president.

Na de afwijzing door de regering in Washington wendde de Gaulle zich vervolgens tot zijn EEG partners. Hij bracht een plan naar voren voor een tweederangs groep van commissies voor politieke, economische, defensie- en culturele zaken.

Het eerste artikel van dit plan stelt dat door het voorgestelde verdrag een ‘Unie van staten’ wordt gesticht, gebaseerd op eerbied voor het eigen karakter van de volkeren en lid-staten en voor de gelijkheid van hun rechten en plichten. De Raad zou iedere vier maanden moeten bijeenkomen op het niveau van staatshoofden of regeringen en tussentijds op het niveau van ministers van buitenlandse zaken. Met eenstemmigheid worden de beslissingen genomen, maar de afwezigheid of de onthouding van stemming van een of twee leden kan het nemen van een beslissing niet tegenhouden. De Europese Politieke Commissie bestaat uit topambtenaren van de ministeries van buitenlandse zaken van de lidstaten. Zij komt bijeen in Parijs, zal

3 Secrétariat Général du Conseil, Dossier sur l'Union européenne, Bruxelles, le 5 mars 1974. Annex I, pp. 2-20.

4 Cf. Miriam Camps, European Unification in the Sixties, McGraw - Hill, New York 1966.

[p. 583]

de werkzaamheden van de Raad voorbereiden en uitvoeren.

Wat de precieze opzet was van wat bekend werd onder de naam plan Fouchet, kwam pas aan het licht toen de afgevaardigden van de Zes bijeenkwamen. De Gaulle moest eerst kanselier Adenauer overhalen; daar besteedde hij zijn aandacht aan in het voorjaar van 1961 en hij slaagde. Tegen juli van dat jaar tekenden leiders van de EEG de declaratie van Bonn en dat was het dichtste punt waarop de Fransen ooit een ‘Europe des états’ genaderd zijn. Een commissie van afgevaardigden begon toen details uit te werken, maar toen vertraagden onmiddellijk meningsverschillen het werk. De Belgen, en vooral de Nederlanders, voelden dat de Gaulle een poging deed de bestaande supranationale Gemeenschappen te laten mislukken, terwijl hij te zelfder tijd Engeland de toegang weigerde tot een Europa dat spoedig overheerst zou worden door een Parijs-Bonn overeenkomst.⁵ De partners van Frankrijk, met name de twee kleinere die we zojuist genoemd hebben, kwamen tot het besluit dat de Gaulle zijn zin niet moest krijgen noch wat betreft het karakter van de politieke eenheid noch ten aanzien van de uitsluiting van Engeland. Het werk van de commissie Fouchet mislukte en de onderhandelingen werden definitief stopgezet in april 1962.

Met het praktisch naar huis sturen van de Gaulle door het Franse kiezerskorps in 1969 en met de verkiezing van George Pompidou tot zijn opvolger (een man die de naam had enigszins een pragmatist te zijn), leek de periode van de stormen op de Olympus in Parijs plaats te maken voor een rustiger tijd. Optimisme leek ten volle verantwoord, toen de nieuwe president een EEG topconferentie voorstelde in Den Haag. Er werd gefluisterd dat hij op het punt stond toe te geven met betrekking tot de toelating van Engeland.

Toen Pompidou zijn plan voor een nieuwe Europese Gemeenschap uiteenzette, bleek het gelukkig geen puur Gaullisme te zijn, maar het was heel duidelijk de gedachtegang van een Fransman, niet van een Europeaan. Er was een welbekende triptiek waarvan men mocht verhopen dat zij de EEG zou vervolledigen, verdiepen en verruimen. Wat de politieke eenwording betreft, stelde Pompidou zijn vertrouwen in regelmatige bijeenkomsten van de ministers van buitenlandse zaken. De instellingen van de Europese Gemeenschap in Brussel, Luxemburg en Straatsburg waren niet opgezet om het onderwerp buitenlandse politiek als zodanig te behandelen. De Franse president deed niet de suggestie dat zij daartoe uitgerust dienden te worden en hij zei waarom. Aangezien een verruiming van de EEG de zaken ingewikkelder zou maken en Heath als premier moeilijkheden genoeg zou hebben om zijn land veilig in de EEG te krijgen, was het eind van 1969 niet zo bijster geschikt om de basis te leggen voor een fundamenteel radicaal plan als de politieke eenwording. Volgens zijn collega's getuigde deze op-

5 Cf. Robertson, o.c., p. 264.

[p. 584]

vatting van gezond verstand en de suggesties van Pompidou met betrekking tot overleg over de buitenlandse politiek op basis van raadpleging tussen regeringen werden aanvaard.

Zo kwam het dat het communiqué van de Haagse topconferentie de ministers van buitenlandse zaken opdracht gaf de beste manier te bestuderen om tot politieke eenwording te komen.

Toen het rapport van de ministers was aangeboden, werd het ook voor commentaar voorgelegd aan de regeringen die om toelating gevraagd hadden - Engeland, Denemarken, Ierland en toentertijd Noorwegen - besproken door het Europees parlement in de maand oktober en definitief aanvaard door de bijeenkomst van de ministers op 27 oktober 1970 in Luxemburg. Overleg tussen regeringen over buitenlandse politiek was weer in gang gezet na de ernstige mislukking in april 1962. Het was niet zo erg veel politieke eenwording, maar het was toch iets.

Volgens het tweede deel van het rapport was het dubbele doel van de samenwerking:

a.	een groter wederzijds begrip te kweken ten aanzien van de belangrijke punten in de internationale politiek, door informatie uit te wisselen en regelmatig overleg te plegen;
b.	de solidariteit te verhogen door te werken naar een harmonisatie van inzichten, concentratie van standpunten en gezamenlijke actie wanneer die haalbaar en wenselijk lijkt.

De praktische punten waren weer: de ministers van buitenlandse zaken zullen eenmaal in de zes maanden bijeenkomen; in plaats daarvan kan een ontmoeting worden gehouden van de regeringsleiders als de zaken ernstig genoeg lijken; bij crisis moet er extra overleg plaatsvinden tussen de regeringen van de lid-staten. De bijeenkomsten zullen worden voorgezeten door de minister van buitenlandse zaken van het land dat de president van de Raad van de Europese Gemeenschap levert. De bijeenkomsten zullen normaal gesproken gehouden worden in het land van de voorzitter.

Als gevolg van deze laatste bepaling hebben de Davignon-bijeenkomsten een rondrit gemaakt door heel Europa. Deze handige bepaling had tot gevolg dat de betrokken ministers als gekken renden van hun eigen hoofdsteden naar Brussel, vandaar naar de toevallige plaats van samenkomst op dat moment, dan mogelijk naar Straatsburg of weer naar huis of waarheen dan ook. En dit alles soms in een adembenemend tempo dat geduldig onderhandelen en goeddoordachte planning tot een buitengewone prestatie maakt zelfs voor de meest doorgewinterde politicus. Bijeenkomsten die soms duren tot de nevelige uren vlak voor zonsopgang, hebben plaats op alle plaatsen van de landkaart en worden bijgewoond door mensen die een bepaalde hoed op hebben in Brussel en een heel andere ergens half weg Europa.

Het plan Fouchet zag in zijn eerste vorm Parijs als zetel van het secretariaat

[p. 585]

van de Hoge Raad van ‘de eenheid’. Pompidou dacht net zo over de geschiktheid van de Franse hoofdstad als zetel van het nieuwe secretariaat. De Nederlanders waren argwanend, bang dat Den Haag zou vervallen tot het niveau van een provinciehoofdstad. Tegen de tijd van de Parijse topconferentie in oktober 1972 was er nog geen beslissing genomen. De voorbereidingen waren al moeilijk genoeg om andere redenen, maar op een gegeven ogenblik was de onenigheid op dit punt zo fel dat dit op zichzelf al een dreiging werd van uitstel.⁶ Er ontstond een patstelling. Er werd helemaal geen permanent secretariaat opgericht.⁷

De Gaulle was realistisch genoeg om in te zien dat het scheiden van buitenlandse politiek en defensie en researchplanning in de twintigste eeuw absurd is. De afgeronde opzet die hij aan zijn Fouchet Unie had gegeven zou zulk een scheiding vermeden hebben en zou Europa's problemen op een of andere manier integraal hebben behandeld. (‘Het doel van de Unie is:... de veiligheid van de lid-staten te verhogen in samenwerking met de andere vrije landen, door middel van een gemeenschappelijk defensiebeleid’. Plan Fouchet.)

De scheve proporties in de militaire verplichtingen van het huidige lidmaatschap van de ‘politieke Unie’ zoals die bedoeld zijn door het plan Davignon, vormen een zwaar struikelblok bij het behandelen van veiligheidsproblemen. Dank zij de erfenis van de Gaulle hoort Frankrijk wel bij, maar in zekere zin niet helemaal in het Noordatlantische systeem. Totdat het probleem van de verdeeldheid in Ierland geregeld is (en het ziet er nog helemaal niet naar uit) wordt het voor de Ieren moeilijk Atlantische en Europese belangen door elkaar te mengen.

De mogelijkheden die in het overleg tussen regeringen gelegen zijn om obstructie te voeren tegen een werkelijk krachtdadig optreden, zijn zo groot dat sommigen hun toevlucht nemen tot een federale opzet als een welkome vereenvoudiging van de problemen.

6 Cf. Roy Pryce, The Politics of the European Community, the Butterworth Group, London 1973, p. 24.

7 WEU Assembly, 1961: A Retrospective View of the Political Year in Europe, Paris, May 1962, pp. 64-67.

Nationalistische streken

We moeten nu spreken over de gebruikelijke streken van nationalisten die de organisaties welke intergouvernementeel zijn opgezet, in de wielen rijden. Natuurlijk zal een organisatie die bezig is met taken op een zuiver technisch vlak, bv. het samenstellen van statistieken en dat soort werk, niet blootgesteld zijn aan veel nationalistische oppositie. Niemand krijgt het op zijn zenuwen van de Internationale Telecommunicatie Unie of de Rijn Commissie; zelfs de Sovjet-dictator werkt samen met de U.N. Commissie

[p. 586]

voor Europa en het Rode Kruis - De Rode Halve Maan. De Raad van Europa en de OESO (Organisatie voor economische samenwerking en ontwikkeling) worden zonder veel poespas gesteund. Maar een ‘politieke eenheid’ zou wel eens kunnen proberen iets uitgesproken politieks te gaan doen. Het precedent, nog afgezien wat er direct uit zou komen, zou gevaarlijk kunnen zijn voor de autonomie van de lid-staten. Er is een hemelsbreed verschil tussen het politieke gezag dat in eigen land uitgeoefend wordt door een nationale regering en de invloed van een intergouvernementele organisatie.

In een democratisch land worden beslissingen door het volk geaccepteerd; men is het in brede kringen algemeen eens over de regels waaraan men zich in de strijd om politieke macht te houden heeft. De noodzaak om te waken voor vrede onder de burgers, naleving van de wetten en ordelijke verhoudingen spreekt vanzelf, althans voor de overgrote meerderheid. Rust in het land is in het algemeen voor de bewoners belangrijker dan het blijven zeuren over het een of andere bezwaar. En zo komt het dat, als de meerderheid een bepaald aantal politieke maatregelen voorstaat, de minderheid er zich uiteindelijk gewillig bij neerlegt. Zelfs al is de hoedanigheid die een bepaald beleid tot het juiste maakt, een redelijkheid die de meerderheid goed lijkt (de meerderheid kan zich daarin vergissen), dan verzoenen de verliezers bij de stembus of in het parlement zich vrij gemakkelijk met nederlagen omdat er iets aan te doen is in de toekomst of tenminste omdat die beter te dragen zijn dan de gevolgen van het geweld dat nodig zou zijn om het hele systeem omver te werpen en de tegenstanders zelfs lijfelijk eronder te houden. Vanzelfsprekend, als de bezwaren te groot worden of abnormale proporties gaan aannemen in de publieke opinie, dan gaan de ordelijke democratische procedures van politieke wedijver teloor en gaan sommige trekken van ons huidige gedeeltelijk anarchistisch systeem in internationale zaken zich ook manifesteren in het afzonderlijke land. In extreme gevallen - gelukkig uitzondering in ontwikkelde landen - breekt er een burgeroorlog uit, maar in het algemeen aanvaardt een partij die verslagen is, het oordeel van de stembus of een nederlaag in het parlement zonder klagen. Dan gaat een verslagen minderheid rustig aan het werk om door overreding steun te krijgen om tenslotte te winnen en op haar beurt aanvaard te worden door de anderen.

Coalities van soevereine staten die methoden gebruiken van samenwerking tussen regeringen vertonen een aantal karakteristieken die droevig afsteken tegen deze ordelijke gang van zaken. Tussen soevereine partners kan een deelnemer ofwel verkiezen zich helemaal te onthouden van stemming of de inhoud van een bepaald aantal voorstellen trachten terug te brengen tot het kleinste gemene veelvoud dat aanvaardbaar is voor de minst medewerkende partner in de groep, omdat unanieme instemming (tenminste van degenen die aan de bijeenkomst deelnemen) vereist is. Het wezen van het

[p. 587]

soeverein zijn is voor zichzelf controle voor te behouden op zijn eigen vitale belangen, onafhankelijk van inmenging van anderen. De EEG Ministerraad is als gevolg van het ‘compromis van Luxemburg’ in 1966, waar de Gaulle achter zat, teruggekeerd tot de regel van eenstemmigheid voor alle wezenlijke beslissingen; dit is onwettig gebeurd tegen de bepalingen van de Verdragen van Rome in, maar aangezien het niets zou uithalen om een beslissing aan een soevereine nationale regering op te dringen als de betrokken partij besloten is zich ertegen te verzetten, wordt de mogelijkheid van een bindende meerderheidsstem, zoals die in de Verdragen is neergelegd, kalm over het hoofd gezien als dat zo te pas komt.⁸ Maar ook al zou bindende stemming door een coalitie worden aanvaard, dan zou een deelnemende regering haar plechtige band op zijn minst politiek ongestraft kunnen verbreken en helemaal uitstappen uit het systeem. Natuurlijk kunnen de partners ook stappen ondernemen; ze kunnen wegen zoeken om een onwillige deelgenoot te straffen met andere dan wettelijke sancties. Het is dan mogelijk dat de partij die op die wijze gestraft wordt, bereid is de verlangde prijs te betalen en het besef hiervan blijft ten grondslag liggen aan alle onderhandelingen op basis van overeenstemming tussen regeringen. Een regering geeft, anders dan een gewone burger, toe door te zeggen dat ze toegegeven heeft. Soevereiniteit is een vrijbrief voor de trouwelozen.

Tegenover het hardnekkig verzet van een tegenstribbelende partner worden goedbedoelende deelgenoten heen en weer geslingerd tussen de behoefte om het moreel hoog te houden, te doen alsof alles prima verloopt en het vasthouden van voordelen die al behaald zijn door gezamenlijke inspanning en, aan de andere kant, de minstens even grote of zelfs nog grotere noodzaak om de weerspannige partner de baas te worden om een gemeenschappelijk beleid te kunnen nastreven dat beloften inhoudt voor de oplossing van dringende problemen. Op hun qui vive vertonen regeringen de neiging om erg voorzichtig te worden en te zwijgen. Zich bewust van het nadeel dat soms voortkomt uit het bekend maken van eigen standpunt voordat de tegenpartij heeft laten merken wat zij wil, worden officiële verklaringen tot nietszeggende algemeenheden - ja ze worden onbetrouwbaar als gids voor de werkelijke houding van belangrijke deelnemers aan de beleidsvorming. Zo sudderen tegenstellingen door onder de oppervlakte totdat de hitte van de verontwaardiging de temperatuur hoog doet oplopen en dan breekt de vijandigheid door met explosieve kracht. Beleefdheid en geduld zijn tot op zekere hoogte onmisbaar; als men ze te ver doorvoert, werken ze in het voordeel van de partij die gemeenschappelijke actie blokkeert.

8 Cf. Robertson, o.c., p. 270-271; F.A.M. Alting von Geusau, European Political Integration: A Record of Confusion and Failure, in: European Yearbook XI, pp. 135-161.

[p. 588]

De opbouw van een beleid tussen regeringen gaat soms goed, als de belangen gelijk lopen, maar heeft te lijden van het inherente gebrek dat het een heel armzalige manier is om te trachten te komen tot overeenstemming in fundamentele zaken. Dit is des te ernstiger, wanneer mannen die openlijk uitkomen voor hun afwijzing van transnationale samenwerking, om nog maar te zwijgen van supranationalisme of Europees federalisme, een hoofdrol spelen op de conferenties.

Dat is het dilemma voor de realist. Als een sterkere eenheid politiek niet haalbaar lijkt, is de bekoring groot zich neer te leggen bij wat men bereiken kan. Maar de realist heeft ook de verplichting te denken aan de aard van de problemen die men aanvankelijk door samenwerking bedoelde op te lossen. Soevereiniteit beklemtoont onafhankelijkheid, coalitie wederzijdse afhankelijkheid. Deze tegengestelde tendensen behoeven niet noodlottig te zijn, als er maar een ruim gebied is van gemeenschappelijk belang tussen de partijen, aanwijsbaar gevaar van buitenaf en/of heel wat goede wil bij allen.⁹ Maar een tegenwerkende houding kan ineens te voorschijn komen; ze ligt nooit erg diep onder een schijnbaar kalm oppervlak. Men weet maar al te goed dat onbuigzaamheid voordeel brengt. Een keiharde deelnemer kan de behoefte van anderen om iets te bereiken, om resultaten te behalen uitbuiten. Er is maar één regering nodig op de zes of de negen om het grootste deel van de eenheid te ruïneren, als zij dreigt eigengereid obstructie te voeren, ook al is een ontwerpprogram met overweldigende meerderheid aanvaard en is het ook volkomen redelijk van welk punt men het ook bekijkt. Eerst vertraagt de noodzaak van eenstemmigheid de voortgang, dan brengt zij geleidelijk aan stagnatie en tenslotte wordt samenwerking tussen regeringen helemaal onmogelijk gemaakt.

Tijdens de debatten legt de weerspannige partij haar eigenbaat er te dik op, zodat haar over het algemeen geduldige partners besluiten zich te wreken. Zij wachten op hun kans; die komt, als de partij in kwestie iets positiefs erdoor tracht te krijgen. Het is mogelijk dat hij met zelfvertrouwen optreedt, misleid door het succes dat zijn blokkerende tactiek behaald heeft, in de mening dat hij een beslissende macht heeft. Maar een negatieve houding heeft vele gevolgen en plotseling wordt de tactiek gekeerd tegen degene die er zo lang misbruik van gemaakt heeft. Het uiteindelijk resultaat is dat de samenwerking tussen regeringen in een patstelling eindigt.

Dat is de tragedie van de Gaulle geweest. Vurig voorstander van samenwerking maar niet van integratie, voerde hij tenslotte een tactiek van open conflict. Hij sprak zijn veto uit tegen het Europa dat anderen zo vurig wensten. Zij op hun beurt boorden zijn hoop de grond in dat hij zijn alternatief kon opbouwen.

9 Cf. Henry A. Kissinger, The Troubled Partnership, McGraw-Hill, New York 1965, Chapter VII.

[p. 589]

Pompidou, die niet zoveel prestige had als de Gaulle, moest in eigen land rekening houden met zijn communistische critici; zo krijgt de Sovjet-Unie de ‘benefit of the doubt’ met betrekking tot politieke motieven waarover geen enkele twijfel mogelijk is en de Verenigde Staten worden ervan beschuldigd dat ze naar hegemonie streven, terwijl het enige wat ze doen is eenvoudigweg Europa vragen om haar eigen beleid te bepalen. De Duitsers worden voor hun steun aan de Franse boeren beloond met verzet tegen de bondgenoot waarop ze steunen. De eisen tot ‘hernieuwing van de onderhandeling over de voorwaarden voor toelating’ die de Labour Party politiek kenmerken... de plotselinge aankondiging door de Italiaanse regering dat tot vijftig procent van de waarde van bepaalde importgoederen gedeponeerd moet worden als garantie, zonder voorafgaand overleg met de EEG-partners - het zijn allemaal eigengereide maatregelen die hun terugslag kunnen hebben. De Europese Gemeenschap is een bazaar aan het worden met uitgekookte nationalistische kooplui, waarin de meest stoutmoedige het wint.¹⁰

10 In een volgend artikel - het tweede deel van de lezing - zullen de concrete gevolgen van bovengeschetste houding worden bestudeerd ten aanzien van het Midden-Oosten, de Verenigde Staten en de Sovjet-Unie; tevens zal de auteur zijn ideeën geven over de weg die men zou kunnen gaan naar een supranationale politieke unie toe.