Streven. Jaargang 25

[p. 643]

Unctad III
L. Janssen S.J.

In tegenstelling tot 1968, toen de verwachtingen voor de tweede Unctad (United Nations Conference on Trade and Development) hoog gespannen waren, wordt de derde Wereldhandelsconferentie, die in april en mei in Santiago de Chile plaatsvindt, zonder al teveel illusies tegemoet gezien. Als deze stemming leidt tot groter realisme en niet in defaitisme ontaardt, zou dit het slagen van de Conferentie wel eens ten goede kunnen komen. Dit lijkt op een tautologie, want een conferentie mag geslaagd genoemd worden, als ze aan de verwachtingen voldoet. Maar terwijl de vorige conferenties geen optimaal resultaat behaalden door overdreven verwachtingen, bestaat er nu het gevaar, dat defaitisme, als een ‘self-fulfilling prophecy’, tot nieuwe teleurstelling zal leiden.

Wat is eigenlijk de Unctad? Op de naam afgaande is het een conferentie, een vergadering. Dat is het ook, een vergadering van zo'n 120 landen en zo'n twee-duizend mensen, die vanaf 1964 om de vier jaar gehouden wordt, de eerste in Genève en de tweede in New-Delhi¹. Maar de Unctad is ook een permanent orgaan van de V.N., een instituut waar meer dan 300 mensen werken, die voortdurend bezig zijn met problemen vooral van internationale handel met de ontwikkelingslanden. Men zou de Unctad dan ook kunnen vergelijken met de FAO en andere instellingen van de ‘V.N.-familie’, zij het dat de Unctad veel directer afhankelijk is van de Economisch-Sociale Raad van de V.N., de Ecosoc.

Officieel was de Unctad ‘bijeen geroepen om door Internationale samenwerking geschikte oplossingen te vinden voor de problemen van de wereldhandel in het belang van alle volken en in het bijzonder voor de dringende handels- en ontwikkelingsproblemen van de ontwikkelingslanden’. Hoewel dus het ‘harmonie-model’ voorop gesteld werd, ontwikkelde zich vanaf het begin ook een ‘conflict-model’. Dit had zijn voorgeschiedenis. In 1955 op de conferentie van Bandoeng had een aantal Afro-Aziatische landen elkaar voor het eerst gevonden. Het streven naar solidariteit en blokvorming van

1 Cfr. J. Vingerhoets, Wereldhandelsconferentie Genève, Algiers, New Delhi, in Streven, februari, 1968, pp. 427-435.

[p. 644]

de ontwikkelingslanden groeide snel. Waren er in Bandoeng afgevaardigden van 29 staten, op de solidariteitsconferentie van Cairo in 1958 waren al 43 landen vertegenwoordigd en op de conferentie van Moshi (Tanganyika) in 1963 was dit aantal gegroeid tot 63.

In 1961 werd in de Algemene Vergadering van de V.N. het idee van een grote V.N.-conferentie over handel en ontwikkeling gelanceerd. Dit idee werd op de Conferentie van niet-gebonden landen in Cairo 1962 door de ontwikkelingslanden enthousiast overgenomen. Ook de Russen en de Comecon (de Oost-Europese E.E.G.) drongen sterk aan op het houden van de conferentie. De westerse landen reageerden zeer lauw.

Hoewel de motieven van de Russen en de ontwikkelingslanden nogal verschilden, hadden ze toch een punt gemeen: de afkeer voor instituten als het G.A.T.T., het Internationale Monetaire Fonds en de Wereldbank. De internationale handel werd geregeld door het General Agreement on Tariffs and Trade. In dit instituut, zoals ook in IMF en Wereldbank, deelden de rijke landen de lakens uit, omdat de stemprocedure gebaseerd was op de contributie van de leden. De Russen waren geen lid. Het streven om het centrum van de macht op handelsgebied te verplaatsen van het G.A.T.T. naar de Unctad, waar het principe ‘one country, one vote’ geldt, heeft voortdurend gespeeld. Hoewel men ervan afgezien heeft om het G.A.T.T. rechtstreeks aan te vallen, zullen er toch in Santiago weer pogingen ondernomen worden om de Unctad meer bevoegdheden te geven.

In Genève vonden de ontwikkelingslanden elkaar en vormden ‘de groep van 77’, een naam die gehandhaafd wordt, hoewel het aantal aangesloten landen onderwijl veel groter is. De ontwikkelingslanden zelf waren blij verrast en beschouwden die aaneensluiting als ‘the outstanding feature of the entire conference and an event of historic significance’. Veel haalde het niet uit in termen van direct succes. De westerse landen waren bijzonder slecht voorbereid op de conferentie gekomen en eigenlijk in een houding van afweer. De Nederlandse delegatie stond onder leiding van het Ministerie van Economische Zaken: het was toch een handelsconierentie, zo zei men. Maar de mensen van Economische Zaken muntten niet uit door begrip voor de ontwikkelingslanden, omdat dit Ministerie door opdracht en traditie gericht was op het bevorderen van de Nederlandse handelsbelangen. Tussen haakjes: de strijd tussen de Ministeries van Economische Zaken en van Ontwikkelingssamenwerking duurt nog steeds voort en is dit jaar opnieuw in het voordeel van Economische Zaken uitgevallen.

De resultaten van de Conferentie werden neergelegd in 57 resoluties, waarvan er 38 betrekking hadden op algemene principes aangaande de internationale handel. Een van de voornaamste was wel het principe van de niet-wederkerigheid: de rijke landen zouden aan de ontwikkelingslanden con-

[p. 645]

cessies verlenen (bijv. op het terrein van de invoerrechten), zonder wederkerigheid te eisen. Interessant en veelbetekenend voor de sfeer op de conferentie was de gang van zaken aangaande de preferentiële behandeling van de industriële produkten van de ontwikkelingslanden op de markten van de ontwikkelde landen. Dit heeft betrekking op het afschaffen van invoerrechten voor industriële produkten uit ontwikkelingslanden met handhaving van die tarieven voor invoer uit ontwikkelde landen. Hiertegen kwamen sommige industriële landen hevig in verzet. Natuurlijk zou de resolutie met meerderheid van stemmen aangenomen kunnen worden, ook al stemden alle rijke landen tegen. Maar een aantal ontwikkelde landen reageerde zo fel, dat zij dreigden het eindrapport niet te ondertekenen als deze resolutie werd aangenomen. Toen kwam de Secretaris-Generaal Raùl Prebisch in het geweer. Hij vond een formule waarin stond dat de ontwikkelingslanden en de meerderheid van de ontwikkelde landen voorstanders waren van de preferentie-clausule. Verder zou de Secretaris-Generaal een commissie instellen om de zaak te bestuderen. Het constateren van dit feit kan vrijblijvend door de tegenstanders onderschreven worden.

Ten aanzien van de hulpverlening kwam men veel gemakkelijker tot (overigens vrijblijvende) overeenstemming. Zo werd er een voorkeur uitgesproken voor multilaterale boven bilaterale hulp, afkeuring van gebonden hulp en de wenselijkheid van het opvoeren van de ontwikkelingshulp tot één procent van het nationaal inkomen van de rijke landen, zonder dat er overigens een datum werd genoemd, waardoor de rijke landen gebonden zouden worden. In dit opzicht is het interessant te vermelden, dat de Russen tegenstemden, onder het voorwendsel dat ontwikkelingshulp restitutie is voor uitbuiting in het verleden door de kapitalistische landen. Overigens: Rusland werd door de ontwikkelingslanden beschouwd als behorend tot de rijke landen. Daarom spreekt men sinds Genève ook over de tegenstelling Noord - Zuid.

Tenslotte waren er de resoluties over de ‘continuing machinery’, de organisatie van de Unctad als een permanent orgaan van de V.N.. Belangrijk is hierbij vooral de Trade and Development Board, bestaande uit 55 leden, 22 van de Afro-Aziatische groep, 18 van Westerse industrie-landen, 9 uit Latijns-Amerika en 6 van het Oostblok. De Raad, die tweemaal per jaar vergadert, heeft secties voor grondstoffen, industrieprodukten, ‘invisible trade’ (bijv. scheepvaart, verkeer) en financiële problemen. In de Board kwam het hete hangijzer van de stemmingsprocedure weer naar voren: volgens de rijke landen zouden de gewichtige beslissingen alleen aangenomen kunnen worden met een meerderheid van de voornaamste handeldrijvende landen, terwijl de ontwikkelingslanden vasthielden aan dat ‘one country, one vote’-principe. Dit leidt voortdurend tot compromissen in de vorm

[p. 646]

van ontsnappingsclausules om de weerstand van de rijke landen tegemoet te komen.

Kijkt men naar de materiële resultaten van deze conferentie, dan was de oogst erg mager. De resoluties, voorzover ze al concrete inhoud hadden, waren niet meer dan aanbevelingen, die eerst nog in de Algemene Vergadering van de V.N. moesten worden goedgekeurd, waarna de lidstaten konden beslissen of ze deze aanbevelingen willen aanvaarden en ze om willen zetten in internationale verdragen. Toch waren de ontwikkelingslanden niet helemaal ontevreden: ze waren vooral blij, dat ze nu in de permanente Unctad een apparaat hadden om systematisch en voortdurend alle problemen van handel en ontwikkeling bij te houden en naar oplossingen te zoeken. Dat vonden zij terecht al een grote winst vergeleken bij de vroegere situatie. Toch had de met zoveel vreugde begroete blokvorming van de ontwikkelingslanden niet tot grote resultaten geleid, omdat deze nieuwe macht de veel grotere macht van de ontwikkelde landen tegenover zich vond. Hun macht was eigenlijk alleen maar een ‘voting power’, die in een machteloos orgaan niet veel voorstelde. Vandaar dan ook dat het streven van de ontwikkelingslanden er voortdurend op gericht blijft om aan de Unctad en zijn organen grotere beslissingsbevoegdheid toe te kennen.

Ter voorbereiding van de Conferentie in New-Delhi werd in oktober 1967 door de Groep van 77 (inmiddels aangegroeid tot 89) de Conferentie van Algiers gehouden. Hier werd het ‘Handvest van Algiers’ opgesteld, een lijst van doelstellingen, eisen of verlangens, waarover de ontwikkelingslanden tot overeenstemming gekomen waren. De naam ‘Handvest’ riep duidelijk associaties op met het Atlantisch Handvest, dat de basis vormde voor de westelijke samenwerking. De overeenstemming tussen de ontwikkelingslanden was zwaar bevochten, zij werd al in New-Delhi op de proef gesteld en zij maakt nu, bij de voorbereiding van Santiago een nieuwe crisis door. Ik kom daar nog op terug.

Ook de westelijke landen hadden zich goed voorbereid op de conferentie van New-Delhi. Vooral in het kader van de OESO was er overleg gepleegd en waren er afspraken gemaakt, die ook van de westelijke landen veel meer een blok maakten dan in Genève het geval was geweest, al bleven er vele punten van meningsverschil bestaan.

Het optimisme dat na Algiers bij de ontwikkelingslanden ontstaan was, werd in Delhi zwaar op de proef gesteld. De onderhandelingen sleepten zich moeizaam voort in vruchteloze en dikwijls futiele debatten. Men ontkomt niet aan de indruk dat de westerse landen met opzet het been stijfhielden, om tegen het einde van de conferentie een aantal concessies te doen, waardoor de conferentie niet helemaal zou mislukken. De ontwikkelingslanden waren diep teleurgesteld, omdat er van het Handvest van Algiers zo weinig

[p. 647]

terecht was gekomen. Men sprak van een conferentie van frustratie en teleurstelling.

Van de resultaten die bereikt werden, zijn er twee als principe-uitspraken van belang, al moet opgemerkt worden dat ze nu, na vier jaar, in de praktijk nog niet veel betekenen. Er werd overeenstemming bereikt over algemene, niet wederkerige preferentiële invoerrechten voor ontwikkelingslanden. Zoals al eerder gezegd werd, bestaat het preferentiële karakter hierin dat de invoerrechten voor produkten uit ontwikkelingslanden worden afgeschaft of verlaagd, terwijl ze gehandhaafd blijven voor de produkten uit ontwikkelde landen. Er wordt dus gediscrimineerd ten gunste van de ontwikkelingslanden tegen de concurrerende ontwikkelde landen. Hiermee werd inbreuk gemaakt op de lang als onaantastbaar beschouwde meestbegunstigingsclausule van het G.A.T.T., die voorschrijft dat gunsten verleend aan één land ook aan alle andere landen gegeven moeten worden. Alleen in het kader van gemeenschappelijke markt of vrijhandelszone werd deze clausule niet van toepassing geacht.

Hierop slaat het woord ‘algemeen’. In het kader van de associatie met de E.E.G. van Afrikaanse landen en in het kader van de Commonwealth waren er al eerder preferenties gegeven aan bepaalde ontwikkelingslanden. Nu werd in principe gesteld dat deze preferenties algemeen moesten zijn. Een begin van toepassing van dit principe werd vorig jaar door de E.E.G. Gemaakt: voor een beperkt aantal produkten werden beperkte preferenties verleend aan alle ontwikkelingslanden.

Het tweede resultaat had betrekking op de omvang der ontwikkelingshulp. Terwijl in Genève gesproken was over 1% van het Nationaal Inkomen, werd de gewenste omvang van de hulp nu gesteld op 1% van het Bruto Nationaal Produkt. In termen van nationale boekhouding betekent dit, dat bij BNP de afschrijvingen van bedrijven en de indirecte belastingen zijn ingesloten en bij N.I. niet. Gewoonlijk is BNP 20 à 25% hoger dan N.I.. Afgezien van de landen die deze doelstelling al bereikt hadden (o.a. Nederland), weigerden de rijke landen opnieuw een datum van invoering te noemen.

Naast deze twee resultaten werd op vele punten een begin van overeenstemming bereikt. Deze punten werden doorgespeeld naar de ‘continuing machinery’, met name naar de Trade and Development Board. De meeste van deze problemen zijn echter nog niet opgelost en verschijnen weer opnieuw op de agenda van Unctad III.

In november 1971 werd in Lima in navolging van ‘Algiers’ opnieuw een conferentie van de ‘groep van 77’ gehouden. Er kwam een document van honderd bladzijden uit de bus, waarin opnieuw alle collectieve en individuele verlangens van alle ontwikkelingslanden werden opgesomd, zonder

[p. 648]

prioriteiten en dikwijls aan elkaar tegengesteld. Ik vind dit begrijpelijk, maar tragisch. Begrijpelijk, omdat de ontwikkelingslanden haast hebben en omdat het gaat om heel dringende verlangens. Tragisch, omdat hierdoor de kans op succes verkleind wordt en omdat het een teken is van de verdeeldheid van de ontwikkelingslanden. Men kan niet tot eenheid over de prioriteiten komen, omdat de belangen onderling tegenstrijdig zijn.

De ontwikkelingslanden zijn er in Genève en New-Delhi in geslaagd naar buiten de eenheid te bewaren. Dit is een grote prestatie. Voor hen is het veel moeilijker om samen te werken dan voor de ontwikkelde landen. De verschillen tussen de rijke landen zijn veel kleiner en hun belangen zijn meer complementair dan concurrerend, vandaar dat blokvorming in de EEG, ook in zijn uitgebreide vorm, mogelijk en voor allen wenselijk is. Daarentegen is blokvorming in de ontwikkelingslanden, zoals de ervaring uitwijst, uiterst moeilijk, omdat hun mogelijkheden beperkt en met elkaar concurrerend zijn.

Naast deze algemene tegenstelling van belangen zijn er twee specifieke terreinen van conflict, die beide weinig tot uiting komen in het probleem van de algemene preferenties. Het eerste probleem schuilt in de tegenstelling tussen de armsten en de meer gevorderde ontwikkelingslanden. Het verschil tussen de rijke, geïndustrialiseerde landen en de nog niet geïndustrialiseerde landen maakt discriminatie ten gunste van de ontwikkelingslanden noodzakelijk en aanvaardbaar. Maar het verlenen van die preferenties komt vooral ten goede aan de meer ontwikkelde, al gedeeltelijk geïndustrialiseerde ontwikkelingslanden. De armste, nog niet geïndustrialiseerde landen, vrezen niet ten onrechte, dat hierdoor hun achterstand nog vergroot zal worden.

Het tweede probleem ligt in de tegenstelling tussen de landen die al profiteren van een voorkeurbehandeling en de overige. Het algemeen maken van de preferenties betekent een voordeel voor de anderen, maar een nadeel voor de nu geassocieerde landen. Voor beide problemen zoekt men een oplossing in het verlenen van compensatie aan de benadeelde landen in de vorm van extra kapitaalhulp en technische bijstand door de rijke landen. Zolang het echter niet duidelijk is, dat de rijke landen daartoe bereid zijn, is het moeilijk voor de benadeelde landen, met de voorgestelde politiek vrede te nemen.

Nu staan we aan het begin van de derde Unctad-conferentie. Delhi vond plaats toen de wereld de conjuncturele inzinking van 1967 nog niet te boven was en voor Santiago moet dat dieptepunt van de conjunctuur nog komen. Bovendien hebben we de naweeën van de monetaire crisis nog lang niet achter de rug. Over die monetaire crisis zal overigens wel een hartig woordje gesproken worden. De ontwikkelingslanden hebben er zeer terecht be-

[p. 649]

zwaar tegen, dat op monetair gebied over hen, maar zonder hen beslist wordt. Zij zullen erop aandringen om in het overleg dat nu door de club van tien rijke landen gevoerd wordt, betrokken te worden.

Overigens kan de oplossing die men voor de monetaire crisis gevonden heeft, een voordeel voor de ontwikkelingslanden opleveren. Het gaat hier om de ‘link’. Ik zal proberen zonder veel jargon hier iets over te zeggen. Iedere zaak, zowel Philips als het winkeltje op de hoek, moet een kasvoorraad (liquiditeiten) hebben, die aangepast is aan de omzet. Dit geldt ook voor de internationale handel. Vroeger paste men bij groeiende handel de geldvoorraad aan door de goudproduktie op te voeren. Maar het goud kan het allang niet meer bijhouden. Men ontdekte (of men meende), dat de Amerikaanse dollar even goed was als goud en de dollar kreeg de functie van internationaal betaalmiddel. Nu kan men dollars krijgen door naar Amerika te exporteren, maar als men dan weer evenveel uit Amerika importeert, zijn de dollars weer weg. Dollars als betaalmiddel voor de internationale handel kunnen dus alleen verkregen worden als Amerika meer importeert dan exporteert; m.a.w. een tekort op zijn betalingsbalans heeft. Maar het tekort op de betalingsbalans van Amerika werd te groot, dus devalueerde het, waardoor zijn invoer duurder en zijn uitvoer goedkoper werd. Er werd een andere oplossing gezocht. Het Internationale Monetaire Fonds trad op als Centrale Bank voor de hele wereld en ging geld scheppen, niet in de vorm van bankbiljetten, maar van krediet. Men noemde dat ‘speciale trekkingsrechten’. Het is een bijzonder soort krediet, dat eigenlijk nooit terugbetaald hoeft te worden. Dit krediet werd verleend aan de ledenlanden overeenkomstig hun oorspronkelijke inleg in het I.M.F.. Het spreekt vanzelf dat daarmee het leeuwedeel naar de rijke landen ging. Het voorstel is nu om een ‘link’ (band) te leggen tussen de geldschepping en de behoefte aan krediet van de ontwikkelingslanden. In concreto stelt men voor om de speciale trekkingsrechten via een internationale organisatie aan de ontwikkelingslanden ten goede te doen komen. Het lijkt een zeer redelijk voorstel, maar de hoge ingewijden in de geheimen van het geldstelsel hebben vele bezwaren van theoretische en monetair-technische aard en ik vrees dat zij het uiteindelijk voor het zeggen hebben.

Zoals gezegd, komen de meeste onderwerpen van Unctad-I en II weer op de agenda voor: handel in grondstoffen en daarmee samenhangend grondstoffenovereenkomsten; voor de industrieprodukten: invoerrechten en speciale preferenties; het probleem van de economische blokvorming (hierbij zal de toetreding van Engeland tot de EEG zeker aan de orde komen); scheepvaartproblemen; de omvang en de voorwaarden van publieke ontwikkelingshulp en van de stroom van private investeringen. Twee nieuwe onderwerpen zijn: de invloed van milieu-politiek op de handel en ontwikke-

[p. 650]

ling van de ontwikkelingslanden (m.i. voor de toekomst een zeer belangrijk onderwerp) en ‘restrictive business practices’, waarbij men vooral het monopolie-karakter van de internationale ondernemingen op het oog heeft. Tenslotte, en voor mij is dat een van de voornaamste punten van de agenda, de institutionele voorzieningen van de Unctad. De Unctad is immers veel meer dan een vierjaarlijkse monstervergadering. Mij dunkt dat een versterking van het secretariaat en vooral ook van de bevoegdheden van de Secretaris-Generaal meer kan bijdragen tot de oplossing van de problemen dan de ‘high pressure cooking’ van een ondanks alles in het teken van de confrontatie staande vergadering.

Deze uitspraak betekent een stellingname, berustend op de overtuiging dat een conflict-model geen oplossing biedt omdat de macht van de partijen te ongelijk is. Jammer genoeg voor de ontwikkelingslanden is het geval van de olielanden uitzonderlijk. Oplossing van de problemen vraagt overleg en veel tijd, veel meer dan op deze vergadering met zijn overladen agenda beschikbaar is.

En toch zijn de Unctad-vergaderingen belangrijk, omdat zij een appèl zijn aan de publieke opinie en aan het geweten van de wereld en vooral van de rijke landen. De ontwikkelingslanden strijden voor een goede en rechtvaardige zaak, maar wij zien het nog niet, omdat het eigenbelang ons vindingrijk maakt in het uitdenken van argumenten om hun eisen en verlangens af te wijzen. Wij beroepen ons daarbij op gevestigde rechten en bestaande structures. Maar de discussie in de Unctad kan ons duidelijk maken, dat deze ‘rechten’ de ontplooiing van de ontwikkelingslanden onmogelijk maken en dus onrechtvaardig zijn. Natuurlijk hebben wij het ‘recht’ om onze landbouw en industrie te beschermen, maar is dit rechtvaardig als daardoor de ontwikkelingslanden niet van de grond kunnen komen? Wij hebben volgens de statuten van het IMF het ‘recht’ om de voordelen van geldereatie in te pikken, maar is dat rechtvaardig als we zien dat de ontwikkelingslanden door gebrek aan buitenlandse betaalmiddelen niet vooruit kunnen?

Om terug te komen op het defaitisme waarover ik sprak in het begin van dit artikel: als men meent dat de enige oplossing van het ontwikkelingsprobleem gelegen is in de confrontatie van macht, dan geloof ik dat er reden is tot defaitisme en dan zal dit defaitisme zichzelf waarmaken. Maar als men gelooft dat de oplossing uiteindelijk moet komen van overleg en redelijkheid dan zal een confrontatie zonder grote directe resultaten, zoals die waarschijnlijk in Santiago weer zal plaatshebben, bij kunnen dragen tot dat moeizame bewustwordingsproces, dat wij in de rijke landen moeten doormaken. Ik zou dan ook niet willen spreken, zoals sommigen doen, van een laatste kans in Santiago, dat klinkt te defaitistisch, maar van een kans op bewustwording, die wij niet mogen missen.