Streven. Jaargang 23

[p. 1146]

Democratie en Buitenlandse Politiek
Hans Hermans

I

Kenneth N. Waltz: Foreign Policy and Democratie Politics. The American and British Experience. - Longmans, London, 1968, 331 pp., 40/-.

Schrijvend over Amerika in de eerste helft van de 19e eeuw, betwijfelde Alexis de Tocqueville of een land met een zo democratisch bestel als de Verenigde Staten wel bekwaam mocht worden geacht tot 't voeren van een efficiënt buitenlands beleid. Waar moesten de leden van een college als de Senaat de kennis en het inzicht vandaan halen om over de talloze details te kunnen oordelen die bij het sluiten van verdragen aan de orde komen? Hoe zou een regering die iedere vier jaren kon omslaan, aan haar tegenspelers in het buitenland enige continuïteit in het beleid van haar land kunnen waarborgen? Hoe zou zij de vertrouwelijkheid en de geheimhouding kunnen verzekeren zonder welke diplomatie nu eenmaal onmogelijk is?

Deze twijfels waren gemeengoed in de 19e eeuw. Niet alleen bij een figuur als Bismarck, die zich in de Rijksdag openlijk erover beklaagde dat hij geen buitenlands beleid kon voeren wanneer het driehonderd ezelskoppen in dit college vrij stond hem daarover het hemd van het lijf te vragen, maar ook bij de staatslieden van het land dat zichzelf als het moederland van de democratie beschouwde: Engeland. Gedurende nagenoeg die hele eeuw weigerde Engeland bondgenootschappelijke bindingen op lange termijn aan te gaan en daarbij speelde naast de omstandigheid dat een dergelijke politiek van ‘splendid isolation’ geheel strookte met de Britse belangen, óók de overweging een rol dat een regering, die voortdurend door verkiezingen wordt bedreigd, geen bindingen op lange termijn kan aangaan.

Nu maakte men zich in de 19e eeuw niet zo ijselijk veel zorg over dit probleem. Aangelegenheden van diplomatieke aard spraken slechts bij uitzondering tot de verbeelding van de kiezersmassa. Zij raakten het binnenlands beleid wel, vooral via de defensiebegroting, doch een dankbaar onderwerp voor vruchtbare parlementaire discussies bood deze begroting maar zelden. Deze situatie bestaat echter thans niet meer. Het buitenlands beleid is in de eerste plaats veel nauwer verweven geraakt met de binnenlandse politiek - niet alleen meer via de begroting, maar ook via verdragen die allerlei

[p. 1147]

verplichtingen op sociaal en economisch terrein insluiten - en spreekt in de tweede plaats veel meer tot de verbeelding van het kiezersvolk. Het besluitvormingsproces van de democratie gaat in de buitenlandse politiek hoe langer hoe meer een rol van betekenis spelen, ongeacht of de heren ministers van Buitenlandse Zaken dat nu leuk vinden of niet. Meer dan in de vorige eeuw is dus nu de vraag actueel: kan de democratie het buitenlands beleid aan? Heeft zij gedurende de laatste halve eeuw blijk gegeven het buitenlands beleid zowel de visie als de continuïteit te verlenen die daarin onontbeerlijk zijn?

Die vraag laat zich niet in zijn algemeenheid beantwoorden. De democratie heeft namelijk verschillende verschijningsvormen. Zij heeft in ieder land haar eigen structuur en in de wijze waarop zij de buitenlandse politiek hanteert, kan die structuur een belangrijke rol spelen. Naar gelang hun structuur kunnen verschillende democratieën zich anders tegenover de buitenlandse politiek opstellen.

En naar algemeen gangbare overtuiging dóen zij dat ook. Er zijn bijvoorbeeld grote verschillen tussen de wijze waarop de buitenlandse politiek van Engeland tot stand komt en die waarop de Amerikanen buitenlandse politiek bedrijven. Engeland - aldus die gangbare overtuiging - is erin geslaagd zijn buitenlands beleid een zekere visie en een zekere stabiliteit te verlenen; Amerika daarentegen ‘rotzooit maar wat aan’. In Engeland ziet de Prime Minister zorgvuldig toe, dat zijn buitenlands beleid de instemming heeft van de oppositie, zodat het buitenland er zeker van kan zijn dat een eventueel omslaan van de Regering bij de eerstvolgende verkiezingen geen wezenlijke veranderingen in Engelands buitenlands beleid zal brengen. In Amerika maakt de President, officieel de leider van zijn eigen partij, de dienst uit in het buitenlands beleid. Iedere nieuwe President kan daar een ander stempel op drukken. In Engeland legt het Parlement ten aanzien van de buitenlandse politiek een grote zelfbeheersing aan de dag; slechts bij uitzondering gaan daar kritische stemmen tegen het beleid van de Regering op. Anders echter in Amerika. Krachtens de Constitutie kan de President geen enkel verdrag sluiten zonder de uitdrukkelijke goedkeuring van de Senaat en op dit punt laten de heren Senatoren zich de kaas niet van het brood eten. Zodra hun een verdrag ter goedkeuring wordt voorgelegd, gaan zij daar breed voor zitten en liefst in het openbaar weken, soms maanden lang over discussiëren. Of er haast bij is en wat de President wil, daar trekken zij zich geen zier van aan; zij volgen hun eigen tijdschema en handelen naar eigen goeddunken. Voor een vredesverdrag met Spanje, dat in Engeland binnen vierentwintig uren met algemene stemmen zou zijn aangenomen, nam de Senaat rustig zes weken. De Volkenbond was de schep-

[p. 1148]

ping van President Wilson, maar de Senaat weigerde de toetreding van Amerika. Voor de behandeling van het Atlantisch Verdedigings Verdrag in 1949 had de Senaat meer dan drie maanden nodig en tijdens die behandeling zwakte zij een der belangrijkste artikelen danig af. Wat kan er bij zo'n structuur nog van betrouwbaarheid in het buitenlands beleid terecht komen?

Is deze algemeen gangbare indruk nu in overeenstemming met de werkelijkheid? Professor Waltz heeft daar een uitgebreid onderzoek naar ingesteld en komt op grond van een vergelijking tussen het Britse en het Amerikaanse staatsrechtelijke patroon - een vergelijking die bijna de helft van zijn boek in beslag neemt - én op grond van een nauwkeurige ontleding van de wijze waarop beide landen enkele concrete problemen van buitenlands beleid hebben aangepakt, tot diametraal tegenovergestelde bevindingen.

De kern van het verschil tussen Engelands staatsrechtelijk systeem en dat van Amerika schuilt in het verschil van de verhouding tussen respectievelijk de Prime Minister en de President enerzijds en hun partij anderzijds. In Engeland is de Prime Minister volkomen afhankelijk van zijn partij. Hij dankt zijn positie aan de omstandigheid dat zijn partij in het Lagerhuis de meerderheid heeft en hij behoudt zijn positie alleen wanneer die meerderheid hem blijft steunen. Zijn voornaamste zorg is gericht op het bijeenhouden van zijn partij in het Parlement; dissidenten kan hij niet gebruiken en kunnen hem en de partij noodlottig worden. De Amerikaanse President echter wordt rechtstreeks door het volk gekozen. Of datzelfde kiezersvolk hem ook een meerderheid van zijn eigen partij in het Congres meegeeft, moet hij maar afwachten. Eisenhower moest zes van zijn acht jaren opboksen tegen een oppositie-meerderheid in het Congres en Nixon is meteen al voor datzelfde probleem gesteld. Maar meerderheid of geen meerderheid in het Congres: de President blijft zitten. Het Congres kan zijn voorstellen afstemmen, maar hem daarmee niet ten val brengen.

Van de andere kant zijn in Engeland de leden van het Lagerhuis ook in hoge mate van de Prime Minister afhankelijk. De loyaliteit van de kiezers gaat uit naar de partij, niet naar de Lagerhuisleden; zij kiezen over het hoofd van de afzonderlijke kandidaten voor het Lagerhuis een Regering, een Prime Minister. Dissidenten, die het etiket van de partij verspelen, verspelen in de regel ook hun zetel. Zitten zij eenmaal in het Lagerhuis, maar betonen zij niet voldoende volgzaamheid tegenover de Prime Minister, dan verspelen zij bovendien hun carrière. In Engeland is namelijk niet alleen een politieke carrière zonder parlementaire ervaring ondenkbaar - de Prime Ministers van de laatste honderd jaren hadden gemiddeld 27 jaren

[p. 1149]

parlementaire ervaring voordat zij het hoogste ambt bereikten - maar is zij ook onmogelijk zonder de gunst van de Prime Minister. Als de Prime Minister niet voldoende vertrouwen in een parlementslid heeft om hem een van de vele tientallen ministerschappen of onderministerschappen toe te schuiven die beschikbaar zijn, komt hij nooit verder en blijft hij een obscure ‘backbencher’. Volksvertegenwoordigers en Senatoren in Amerika worden niet gekozen vanwege hun loyaliteit jegens de President of diens program; zij kunnen nominaal tot dezelfde partij behoren als de President maar toch gekozen worden omdat zij zich op bepaalde punten tegen de President opstellen. Het persoonlijk vertrouwen van hun kiesdistrict speelt bij hun verkiezing verreweg de belangrijkste rol en dat persoonlijk vertrouwen moeten zij zien te behouden door hun optreden in Washington. Dáár hangt hun politieke carrière van af en de gunst van de President speelt daarin slechts in zoverre mee, dat hij hen door baantjes, door subsidies en door overheidsopdrachten binnen hun kiesdistrict kan helpen hun populariteit te behouden. Met dergelijke gunsten moet de President zich echter op zijn beurt hun steun verzekeren. Andere middelen heeft hij niet. De Congresleden hangen voor hun carrière al evenmin van hem af als voor hun verkiezing. In ministersposten zijn zij niet geïnteresseerd omdat het ministerschap in Amerika een zuiver ambtelijke en geen politieke functie is. Hun hele politieke carrière hangt ervan af of zij zich kunnen handhaven in het Congres, dat hun opklimming naar eigen regels van anciënniteit in de hand houdt en dat hun uit eigen macht de middelen verschaft om zich onafhankelijk van de President en van het ambtelijk apparaat rechtstreeks te informeren over de zakelijke achtergronden van de beleidsvragen die hun worden voorgelegd.

Ten aanzien van het buitenlands beleid hebben deze en dergelijke verschillen in de structuur van de democratie belangrijke consequenties. Met een sterk gedisciplineerde meerderheid achter zich kan de Britse Prime Minister alles krijgen wat hij wil en de oppositie met een kluitje in het riet sturen. De oppositie kan zijn buitenlands beleid wel kritiseren, maar van tweeën één. De oppositie staat zwak en dan haalt men de schouders op over haar kritiek. Ofwel zij staat sterk en dan zal zij zich wel wachten om ten aanzien van het buitenlands beleid zich diametraal tegenover de Prime Minister op te stellen, omdat de verhoudingen in het Parlement ieder ogenblik kunnen omslaan en haar dus ieder ogenblik de regeringsverantwoordelijkheid kan toevallen. Dan zal zij haar kritiek wáár moeten maken - en dat is ten aanzien van het buitenlands beleid een hachelijke onderneming. Te meer omdat zij als oppositie geen middelen heeft om zich over de achtergronden van dit beleid te informeren; zij wéét niet meer dan de Prime Minister kwijt

[p. 1150]

wil; zij moet maar afwachten wat zij te horen krijgt als zij het regeringskasteel binnentreedt. Met een diametrale oppositie riskeert zij gezichtsverlies en dat is het zwaarste verlies dat een Britse partij kan lijden. Het beleid van Labour ten aanzien van de bewapening is het beste voorbeeld van deze situatie. Dit alles geeft het Britse buitenlands beleid wel een voorkomen van betrouwbaarheid, maar hoe reëel dat voorkomen is, onttrekt zich aan iedere waarneming. Het Britse buitenlands beleid is in wezen een compromis, waarvan alleen enkele ingewijden weten hoe het binnenskamers tot stand kwam en hoe sterk de tegenstromingen zijn die erin werden verwerkt. In Amerika liggen de zaken veel meer open en bloot. De President moet zijn kaarten in de Senaat op tafel leggen. De heren Senatoren maken geen geheim van hun mening noch van de gegevens die hun ter beschikking staan, en missen zij die gegevens dan laten zij ambtenaren, militairen en diplomaten die hun deze gegevens kunnen verschaffen, in openbare hearings voor zich verschijnen. Zij kunnen het de President lastig maken; zij kunnen zijn beleid afzwakken of zelfs helemaal doorkruisen. Maar één ding staat vast: áls zij zich op een bepaald buitenlands beleid vastleggen, weet de hele wereld waarom zij dit deden en kan iedereen op zijn vingers natellen dat dit beleid steunt op een soliede meerderheid in de Amerikaanse publieke opinie. Dit maakt het buitenlands beleid van Amerika in wezen meer betrouwbaar, meer berekenbaar dan het Britse.

De buitenlandse politiek van Amerika heeft bovendien het voordeel dat zij door het gemak waarmee de Amerikaanse democratie steeds weer nieuw bloed aantrekt, door het ontbreken van een parlementair recruteringssysteem voor Presidenten en ministers en door de vrije en open kritiek van Congres en publiciteitsorganen veel meer veerkracht bezit en veel meer openstaat voor de fantasie van de werkelijk grote staatsman dan de buitenlandse politiek van Engeland, die op parlementair geschoolde en voortdurend aan interne compromissen timmerende Prime Ministers drijft.

II

Keith Middlemas and John Barnes: Badwin - A Biography. - Weidenfeld and Nicholson, London, 1969, 1149 pp., £5.25.

Stanley Baldwin was een typische Britse Prime Minister - veel meer dan de paar buitenbeentjes zoals Churchill, Lloyd George en Disraeli - die dit ambt ooit hebben bekleed. Hij maakte geen uitzondering op de regel dat het leven van Engelse staatslieden evenals dat van schaakmeesters hoogst

[p. 1151]

óninteressant is voor wie de regels van hun spel niet kent en voor wie geen belangstelling kan opbrengen voor de finesse waarmee zij dit spel speelden. Voor het grote publiek kan men hun levensloop afdoen met een korte schets; voor de kenners en de liefhebbers kan men er niet onderuit de partijen die zij respectievelijk in de parlementaire politiek en op de nationale en internationale schaaktournooien hebben gespeeld, na te spelen en uitvoerig te analyseren in boekwerken van respectabele omvang. Boekwerken die saaie lectuur vormen voor wie zich liever verdiept in de bandietenstreken van heden als Hitler of Stalin dan wel in de romantisch-avontuurlijke belevenissen en de persoonlijke daadkracht van de gemiddelde Amerikaanse President. Hoogst interessante lectuur echter voor wie het subtiele schaakspel ook in de politiek weet te waarderen.

Stanley Baldwin's vader was een welvarend industrieel van de oude patriarchale stempel en een algemeen geacht doch nooit op de voorgrond tredend vertegenwoordiger van de Conservatieve partij in het Lagerhuis. Na zijn dood volgde Stanley hem op, zowel in de leiding van het familiebedrijf als - bij een tussentijdse verkiezing, die door de andere partijen uit respect voor de nagedachtenis van zijn vader onaangevochten werd gelaten - in het Parlement. Hij beschouwde zowel het een als het ander als een plicht die zijn afkomst hem nu eenmaal oplegde en die hij gewetensvol doch zonder spoor van persoonlijke ambitie vervulde. Iedereen in het Lagerhuis waardeerde zijn bescheidenheid, zijn rustige, vriendelijke omgang met voorzowel als tegenstanders en zijn deskundigheid in vraagstukken, die verband hielden met de belangen van Engelands economie. Maar niemand zag meer in hem dan een zwijgzame figuur, die zijn hele parlementaire leven op de achtergrond zou blijven. Een ‘backbencher’.

Baldwin zelf zou waarschijnlijk ook nooit anders hebben gewild als de Eerste Wereldoorlog er niet tussen was gekomen. Hij was al over de 40 toen hij in het Parlement kwam en 47 toen de oorlog uitbrak - te oud om nog dienst te nemen in het leger. Tegenover de jongere generatie echter, die de volle zwaarte van de oorlog te dragen kreeg, achtte hij zich in geweten verplicht ieder beroep dat het vaderland op hém zou doen, positief te beantwoorden. Dat beroep liet niet lang op zich wachten. Lloyd George trok hem in 1917 aan als onderminister voor Financiën. Daarmee stond hij op de eerste trede van de ladder naar boven, naar 10 Downing Street. Maar op die ladder bereiken slechts weinigen de top en nog steeds verwachtte niemand dat hij tot die weinigen zou behoren. Ook niet toen hij in 1921 tot minister van Handel werd bevorderd en later in het kabinet van Bonar Law de hoogst belangrijke portefeuille van Financiën kreeg te beheren. Toen Bonar Law echter in 1923 als een ten dode opgeschreven man aftrad, kwamen de kaarten eensklaps anders te liggen. Nog steeds was Baldwin

[p. 1152]

voor de buitenwacht een zwijgzame, onopvallende politicus; binnen het Lagerhuis echter stond hij hoog genoteerd om de koele rust waarmee hij moeilijke financiële problemen aanpakte, om zijn vermogen tot luisteren en om de vaardigheid waarmee hij op het juiste ogenblik het juiste woord wist te vinden om voor- en tegenstanders met elkaar te verzoenen. Maar nog steeds zag het er niet naar uit, dat hij ook maar een schijn van kans maakte om Prime Minister te worden. Lord Curzon werd algemeen beschouwd als de aangewezen man om Bonar Law op te volgen en Lord Curzon zelf achtte dit zo vanzelfsprekend, dat hij zich niet de minste moeite getroostte om enige invloed uit te oefenen op de adviezen van de politieke leiders aan de Koning. Tegen Curzon echter bestonden twee ernstige bedenkingen. Ten eerste zijn hautaine manier van doen en ten tweede zijn adeldom. Het zwaartepunt van de Engelse politiek had zich al lang naar het Lagerhuis verplaatst en een Prime Minister uit het Hogerhuis was langzamerhand een onaanvaardbaar anachronisme geworden. Het Lagerhuis hád wel andere figuren dan Baldwin - de Chamberlains bijvoorbeeld en de nog jonge Churchill - maar dat waren een voor een figuren die meer tegenstellingen konden oproepen dan bezweren. De kracht van Baldwin lag in zijn gave om een bemiddelende rol te spelen en daarom wees Bonar Law zelf hem als zijn opvolger aan. Verbitterd over zijn achterstelling mocht Lord Curzon hem al een Prime Minister faute de mieux noemen, dat nam niet weg dat Baldwin zich veertien jaren lang onafgebroken aan de top wist te handhaven. Acht jaren als Prime Minister van drie kabinetten, enkele jaren als tweede en machtigste man in een nood-coalitie-kabinet onder MacDonald en de daartussen liggende jaren als leider van zijn partij. Veertien moeilijke jaren, waarin de ontwrichting van de eerste wereldoorlog nog nawerkte en de donkere wolken waaruit het onheil van de tweede wereldoorlog zou losbarsten, zich reeds boven Duitsland begonnen samen te pakken. Jaren waarin zich nieuwe denkbeelden omtrent de leidinggevende taak van de Staat in het sociaal-economische leven begonnen te ontwikkelen - denkbeelden, diametraal tegenovergesteld aan die van het Victoriaanse Engeland, waarin Baldwin opgroeide. Jaren waarin de bestrijding van de onzekerheden der conjunctuur en van de werkloosheid, van de sociale en internationale spanningen zware eisen stelden aan de verbeeldings- en scheppingskracht van de staatsman.

Mag men Baldwin nu rekenen tot de grote staatslieden van deze periode? Zijn beide biografen laten geen poging onbeproefd, geen steen onaangedragen om van hun monumentale boek ook een monumentaal getuigenis voor zijn grootheid te maken. Alleen: het blijft een monument voor een typisch-Britse Prime Minister - een man die, zo hij al verbeeldings- en

[p. 1153]

scheppingskracht bezat, daar toch maar weinig mee kon aanvangen, eenvoudig omdat zijn tijd nagenoeg volledig in beslag werd genomen door zijn éne, allesoverheersende taak: de tegenstellingen binnen zijn partij te overbruggen en een beleid uit te stippelen waar iedereen zo niet tevreden mee was dan toch genoegen mee kon nemen. Een man wiens beleid van compromissen aan elkaar hing en die ook met de beste wil van de wereld geen ander beleid kón volgen.

Baldwin was heus geen onbetekenend mannetje. Toen hij eenmaal uit de achterhoede van de ‘backbenchers’ naar voren trad, duurde het niet lang of men waardeerde hem algemeen. Hij heeft verschillende malen zowel in het Parlement als daarbuiten redevoeringen gehouden die velen van zijn toehoorders hun leven lang bijbleven omdat hij daarin toonde het juiste woord op het juiste ogenblik te kunnen vinden. Zijn eigenlijke kracht lag echter niet in zijn vermogen om te spreken maar in zijn vermogen om te luisteren. Te luisteren naar de vakbondleiders evengoed als naar de industriëlen, naar politieke spring-in-het-velds als Winston Churchill evengoed als naar arrogant intrigerende politieke Strebers als de beide Chamberlains. Niemand die zo trouw de zittingen van het Lagerhuis bijwoonde, uren en urenlang luisterend naar de debatten zonder een woord te zeggen, en die zich zo regelmatig en zo gemakkelijk door iedereen liet benaderen in de koffiekamer van het Huis. Niemand die met zoveel eindeloos geduld iedereen in de ministerraad liet uitspreken. Maar ook niemand die zo nauwkeurig en zo trefzeker een standpunt wist te formuleren waarin iedereen iets van het zijne terug kon vinden. Niet uit slimmigheid maar uit openheid. Zijn compromissen waren geen intriges maar duidelijke resultaten van een gewetensvol wikken en wegen. Dáár lag zijn kracht - én de maat van zijn grootheid. Boven die maat kwam hij niet uit.

Zijn levensbeschrijving bevestigt Waltz' analyse van de Prime Minister.

III

Henry Brandon: Anatomy of Error. The Secret History of the Vietnam War. - André Deutsch, London, 1970, 178 pp., 30/-.

Hoeveel méér de Amerikaanse President zijn persoonlijk stempel drukt op de politiek, in het bijzonder op de buitenlandse politiek van zijn land, blijkt overduidelijk uit wat Henry Brandon, jarenlang Washingtons correspondent van de Londense Sunday Times, ‘de geheime geschiedenis’ van de oorlog in Vietnam noemt.

‘Geheime geschiedenis’ bevat zijn boek inderdaad in zoverre dat het een

[p. 1154]

tip oplicht van de sluier die tot dusverre enkele pogingen om tussen Washington en Hanoi te bemiddelen, omhulde. Dat een dergelijke poging ooit heeft gelopen over de Secretaris Generaal van de Verenigde Naties, Oe Thant, was bekend; enkele van President Johnsons biografen weiden daar breed over uit. Andere pogingen echter, met name een die van Poolse zijde via de Italiaanse ambassadeur in Saigon werd ondernomen, een tweede van enkele Fransen, die Henry Kissinger, hoogleraar in Harvard, in de arm namen en vooral een derde van Engelands Prime Minister Harold Wilson, in het werk gesteld ter gelegenheid van een bezoek van de Sowjetrussische Premier Kosygin aan Londen, bleven steken in een sfeer van geheimzinnigheid, waaruit niet meer dan een paar onbetrouwbare berichten tot de buitenwacht doordrongen. Brandon heeft zich alle moeite gegeven om er het fijne van te weten te komen. Helemaal is hem dat niet gelukt, maar hij onthult er toch zoveel bijzonderheden over, dat zijn boek onder de vele publikaties over de Vietnam-oorlog zeker niet onopgemerkt mag blijven.

Bemiddelingspogingen echter zijn nu eenmaal uit op compromissen en in de kwestie Vietnam wilde Lyndon Johnson van geen compromissen weten. Hij had zich ten aanzien daarvan een aantal dingen in het hoofd gezet die voor hem onomstotelijk vast stonden en wie hem deze dingen uit het hoofd trachtte te praten sprak aan dovemansoren. In zijn staatsrechtelijke positie kon hij zich dat veroorloven. Anders dan in Engeland, waar de Prime Minister altijd rekening moet houden met het feit dat zijn naaste medewerkers, de leden van zijn kabinet, in de eerste plaats politieke figuren zijn, mensen met gezag, invloed en aanhang in de partij, mensen dus wier oordeel hij niet naast zich neer kan leggen zonder grote kans zich lelijk in de vingers te snijden, kan de Amerikaanse President zich ten overstaan van zijn ministers en zijn staf van adviseurs iedere vrijheid veroorloven die hij wil. Noch zijn medewerkers immers in het Witte Huis noch zijn ministers hebben in de politiek ook maar enig gewicht. Zij zijn geen van allen meer dan topfunctionarissen in zijn persoonlijke dienst; mensen die hij uitkiest naarmate zij hem bevallen of het met hem eens zijn, maar die geen van allen een vuist tegen hem kunnen maken. Van Abraham Lincoln is bekend, dat hij een keer het resultaat van een stemming in de ministerraad aldus samenvatte: zes stemmen tegen, één stem voor, dus is het voorstel aangenomen. Hij had zelf als enige voorgestemd - vandaar. Zo is de situatie thans nog. Er zaten in Johnsons onmiddellijke omgeving wel enkele adviseurs die ernstige bedenkingen koesterden tegen zijn Vietnam-beleid, maar Johnson handhaafde deze mensen alleen als een soort slijpsteen, waar hij zijn argumenten voor zijn persoonlijk beleid aan wette. En die hij, als hem dat goeddunkte, rustig in hun hemd liet staan, zoals duidelijk blijkt uit het verloop van Harold Wilson's bemiddelingspoging.

[p. 1155]

Stond Johnson dus in veel geringer mate dan een Britse Prime Minister onder de druk van zijn naaste medewerkers, die hij nagenoeg zonder ruggespraak met zijn partij en met het Congres naar eigen believen aantrok, veel meer dan de Britse Prime Minister stond hij onder de rechtstreekse druk van het Amerikaanse volk. Hij was zich dat zelf maar al te goed bewust. Boeken las hij zelden of nooit. Kranten behaagden of ergerden hem naar gelang zij de publieke opinie beïnvloedden; als uitingen van de publieke opinie verkoos hij ze niet te erkennen. Waar hij zich echter krampachtig aan vastklampte waren de officiële en officieuze opiniepeilingen, waarmee allerlei daarop ingerichte bureaus hem overstelpten. Die las hij met de grootst mogelijke aandacht en propte hij in zijn zakken om ze altijd als bewijsmateriaal voor de juistheid van zijn beleid bij de hand te hebben. Zolang deze peilingen uitwezen dat niet alleen de leden van zijn partij maar het hele Amerikaanse volk in meerderheid zijn beleid goedkeurde, bleven zij zijn zakken uitpuilen en bleef hij onwrikbaar aan dat beleid vasthouden. Eerst toen die peilingen een duidelijk toenemend misnoegen over zijn beleid aan het licht brachten, begon hij te aarzelen. De militairen met hun beroepsmatige minachting voor de publieke opinie bléven hem weliswaar voorspiegelen dat zij licht zagen aan het einde van de tunnel, maar toen generaal Westmoreland nog eens meer dan 200.000 man extra troepen vroeg om sneller door de tunnel heen te komen, begon het Johnson te dagen dat het Amerikaanse volk dit niet meer zou verteren. Van dat ogenblik af begon hij, aldus Brandon, meer aandacht te schenken aan de paar ‘duiven’ die hij tot dan toe slechts ter completering van zijn volière in het Witte Huis had vastgehouden. Die duiven bleken bovendien niet voor niets te hebben gekoerd. Brandon beschrijft uitvoerig hoe verschillende andere adviseurs van de President langzamerhand begonnen over te hellen naar hun standpunt. Sommigen, zoals minister McNamara, iets te vroeg, zodat zij hun post moesten verlaten. Anderen echter begonnen te twijfelen synchroon met Johnson zelf, die na de eis van generaal Westmoreland met schrik tot de ontdekking kwam dat niet alleen McNamara maar ook Dean Rusk, die hem altijd door dik en dun terzijde had gestaan, óók de oude garde van de Senatoren, waar hij in de Senaat altijd op steunde, en óók zelfs de eerbiedwaardige politieke veteraan Dean Acheson, die hij ten einde raad als een oude en vereerde vriend te hulp riep, een ombuiging van zijn beleid bepleitten.

Uit de opiniepeilingen echter bleek, dat hij de kruik te lang te water had laten gaan. Niet het ongenoegen van zijn partij - buiten de verkiezingen de enige maatstaf voor een Britse Prime Minister - maar de wrevel van het hele Amerikaanse volk dwong hem tenslotte niet slechts om in alle ernst de weg der onderhandelingen in te slaan maar ook om heen te gaan.

[p. 1156]

IV

Henry A. Kissinger: American Foreign Policy. - Weidenfeld & Nicholson, London, 1969, 143 pp., 30/-.

Het was geen toeval, dat de twee Franse geleerden wier poging om langs volkomen informele weg tussen Hanoi en Washington te bemiddelen door Brandon werd onthuld, de Harvardse hoogleraar in het staatsrecht Henry Kissinger als contactman in de Verenigde Staten benaderden. Kissinger, hoewel nog jong - een midden-veertiger - bezat reeds geruime tijd groot gezag in de problemen van Amerika's veiligheid. Hij had daar een paar belangrijke publikaties over op zijn naam staan - een over de invloed van de atoombewapening op het buitenlands beleid en een over de verhouding van Amerika tot zijn partners in het Atlantisch Verdrag - en reeds in de jaren van President Eisenhower werd hij in Washington zowel in het Witte Huis als in het State Department als een waardevol adviseur geraadpleegd. Kennedy en Johnson achtten hem eveneens hoog, doch eerst onder President Nixon heeft hij zijn hoogleraarszetel verwisseld voor een bureau in het Witte Huis, waar hij de President adviseert over alle aangelegenheden die met de veiligheid van Amerika verband houden. Hetgeen volgens insiders betekent, dat hij in deze problemen meer macht heeft dan het State Department zelf. Hij zou met name de man zijn die het meest heeft bijgedragen tot de koerswijziging ten gunste van Europa in Nixons buitenlandse politiek.

Uit de drie essays die deze Henry Kissinger in dit kleine boek heeft samengebundeld, blijkt wel dat zijn reputatie op deugdelijke gronden steunt. Hij toont zich een bijzonder scherpzinnig waarnemer, die conclusies weet te trekken waar politieke en militaire leiders, opgesloten in een betrekkelijk enge denkcirkel, niet op komen en die soms een verrassend licht werpen op de problemen waar hij zich mee bezighoudt. Zo komt hij bijvoorbeeld in het derde van deze essays tot scherp-kritische opmerkingen over het Vietnambeleid. De Amerikaanse generaals, zegt hij, zijn bij het uitstippelen van hun strategie uitgegaan van de oude, klassieke regels van de oorlogvoering te land, die als axioma stellen dat zo'n oorlog ten doel heeft terrein te winnen. Ieder bericht over terreinwinst werd door hen als een gunstig teken uitgelegd. Zij zagen echter over het hoofd dat al die berichten over terreinwinst maar zeer betrekkelijke, om niet te zeggen helemaal geen waarde hadden. De Amerikanen ‘veroverden’ wel regelmatig nieuwe dorpen, die zij dan weer onder het gezag van de Zuidvietnamese Regering stelden, maar dat gezag reikte niet verder dan het daglicht. Overdag hadden de Zuidvietnamese militairen en dorpsmagistraten het heft in handen, maar

[p. 1157]

bij het vallen van de duisternis trokken zij zich achter veilige verschansingen terug en 's nachts heerste de Viet Cong oppermachtig. Op dit soort schijnbare terreinwinst keek de Amerikaanse strategie zich blind en liep zij vast. Zij overschatte haar resultaten schromelijk en bracht met haar optimisme de President tot beslissingen die hij naderhand moest betreuren.

Kissingers boek bevat vele van dergelijke scherpe opmerkingen. In zijn eerste essay echter houdt hij zich bezig met het probleem van de democratische wilsvorming in de buitenlandse politiek. Op dit punt meent hij niet alleen in Amerika maar overal ter wereld éénzelfde belangrijke verschuiving waar te nemen. Een verschuiving naar het ambtelijk apparaat. Tot op zekere hoogte is een dergelijke verschuiving onvermijdelijk. De buitenlandse politiek wordt in deze tijd, nu geen enkel land zich meer aan medeverantwoordelijkheid voor het hele wereldgebeuren kan onttrekken, steeds ingewikkelder. Zij eist steeds groter omzichtigheid, omdat iedere stap ook ten aanzien van het verst afgelegen en ogenschijnlijk meest onbelangrijke land vér-reikende gevolgen kan hebben, ook in het eigen land. Omzichtigheid eist een zo uitgebreid mogelijke feitenkennis en een zo objectief mogelijke standpuntbepaling. Het verzamelen van de feiten en het verwerken daarvan tot een objectief overzicht nu kan en moet men wel aan ambtenaren overlaten - aan een steeds grotere staf van ambtenaren. Alle Ministeries van Buitenlandse Zaken groeien dan ook als kool.

Daar is op zichzelf niets tegen. De moeilijkheid is alleen dat logge ambtelijke apparaten de neiging vertonen om aan hun doel voorbij te schieten. Een ambtelijk apparaat heeft tot taak zich bezig te houden met routineaangelegenheden en deze af te handelen op een wijze die in overeenstemming is met het beleid van de bewindsman en degenen die met hem het beleid uitstippelen. Het wordt echter inefficiënt en onhandelbaar, wanneer het beleids- en routinezaken niet meer scherp van elkaar weet te onderscheiden, wanneer het beleidszaken als routinezaken gaat behandelen of omgekeerd routinezaken opblaast tot beleidszaken, waar het de beleidvormende instanties mee gaat lastig vallen en overstelpen. Dit laatste gebeurt maar al te gemakkelijk omdat, vooral in een groot apparaat, iedere ambtenaar maar al te graag dekking zoekt bij zijn meerdere. Hoe groter het ambtelijk apparaat wordt, des te groter het gevaar dat degenen die aan het hoofd ervan staan, overbelast raken met het nemen van beslissingen die eigenlijk in de lagere échelons hadden moeten worden genomen en geen of nauwelijks meer tijd overhouden om de nodige aandacht en het nodige denkwerk te besteden aan het beleid. Ook dáárvoor gaan zij dan in arren moede maar tegen het apparaat aanleunen - en dat wreekt zich op de democratie. De bewindsman heeft het zo druk met zijn ambtenaren, met het nemen van beslissingen voor hen en met het bijleggen van geschillen

[p. 1158]

tussen de verschillende departementen of afdelingen van zijn apparaat, dat hij nauwelijks meer gelegenheid krijgt om zijn oor te luisteren te leggen naar wat het volk of het parlement zegt. Zelfs dát moet hij aan zijn ambtenaren - zijn ‘voorlichtingsdienst’ of hoe het heten mag - overlaten! Het Amerikaanse staatsbestel kan de President grote ruimte laten voor zijn eigen initiatief en zijn eigen vindingrijkheid; de arme man kan van die ruimte nauwelijks meer gebruik maken. Behalve het hele staatsapparaat van Amerika staan er nog eens over de duizend mensen onder zijn persoonlijke, directe leiding. Zijn zorg geldt steeds meer het bereiken van consensus binnen dat apparaat dan het bereiken van consensus in het volk. Het gedocumenteerd en objectief memorandum van een hele staf krijgt zwaarder gewicht dan de creatieve gedachten van de eenling die de verantwoordelijkheid voor het beleid draagt. De verleiding om de problemen waar deze eenling in het Witte Huis zich eigenlijk persoonlijk over zou moeten buigen, af te schuiven naar ambtelijke studiecommissies wordt met de dag groter. Met nog een redelijke kans dat de resultaten van dergelijke studiecommissies onder de tafel verdwijnen omdat zij in botsing komen met de routine-opvattingen van het apparaat. Politiek bedrijven met een inslag van ideeën en idealisme, zoals dat de grote figuren uit de geschiedenis van het Amerikaanse Presidentschap mogelijk was, een politiek uitstippelen die tot de verbeelding van het volk spreekt, wordt op die manier hoe langer hoe meer een onmogelijkheid. Het leiderschap zelfs van een man als de President van de Verenigde Staten dreigt hoe langer hoe meer een leiderschap van alleen maar ambtenaren te worden. In de buitenlandse politiek: een leiderschap van de beroepsdiplomaten. En dat is het einde van de democratie. Van de democratische inspraak in het buitenlands beleid. Zoals dit ook elders het geval is.

Kissinger brengt met deze opmerkingen wel een bijzonder belangrijke correctie aan op de visie van professor Waltz. Een correctie die niet alleen ten aanzien van Amerika, maar ook ten aanzien van de democratie overal elders en niet alleen ten aanzien van het buitenlands beleid maar ook van het binnenlands beleid ernstige aandacht verdient.