Streven. Jaargang 15

[p. 985]

[1962, nummer 11-12]

Het Nederlandse loonbeleid

OP 22 juni en 6 juli j.l. hield het hoogste orgaan van de publiekrechtelijke organisatie van het Nederlandse bedrijfsleven, de Sociaal Economische Raad, zich bezig met een zeer belangrijk onderwerp. Bijna twee jaar geleden verzocht Staatssecretaris Roolvink namens de regering aan dit lichaam, advies uit te brengen of, en in welke richting het Nederlands loonstelsel verandering behoeft. Een commissie van de S.E.R., langzamerhand bekend geworden onder de naam van commissie-Schouten, is enige maanden geleden, na moeizame en tijdrovende discussies, met een rapport over bovenstaande vraag klaar gekomen, waarin een meerderheid zich uitspreekt voor een ingrijpende verandering van het loonbeleid. Op 22 juni moest de S.E.R. zich hierover beraden. Het is niet bekend wat er op deze vergadering gebeurd is - de vergaderingen over dit onderwerp zijn niet openbaar -, maar in elk geval is het duidelijk dat de S.E.R. zich niet zonder meer kon verenigen met de meerderheidsmening van zijn eigen commissie. Een tweede vergadering, op 6 juli, moest aan dit onderwerp gewijd worden. Het resultaat daarvan was dat de regering thans in het bezit is van een advies dat weliswaar niet eensluidend is doch dat haar wel houvast geeft om haar loonbeleid weer naar gezonde banen te leiden.

Voor velen die van het Nederlandse loonsysteem slechts de spectaculaire zijden kennen, kan het verwondering wekken dat daaromtrent zoveel te doen is. Verzekert dit stelsel immers niet het bestaan van een bijna volmaakte arbeidsvrede en wordt bovendien niet telkens weer gesignaleerd dat het een oplossing biedt voor het grote probleem dat in tal van landen zorgen baart: de beheersing van de nationale loon- en prijsontwikkeling? Door de greep welke het de overheid op de loonvorming geeft, kan deze ervoor waken dat geen loonstijgingen tot stand komen welke leiden tot nationaal-economisch onverantwoorde prijsstijgingen. De Nederlandse regering heeft in de afgelopen jaren niet, zoals dat elders het geval was, machteloos hoeven toe te zien bij de onaangename verrassingen die het onoverzichtelijke proces van vrije loon- en prijsonderhandelingen telkens weer dreigt te brengen. In het nederlandse stelsel is de bepaling van de loonhoogte geen zaak meer waarover werkgevers en werknemers in onderneming of bedrijfstak beslissen. Het is de overheid die, zij het dan ook na overleg met de centrale vertegenwoordigers van werkgevers en werknemers, bepaalt

[p. 986]

welke loonsverhogingen, gezien het nationale economische belang, toegelaten zullen worden of niet.

Tot september 1959, het ogenblik waarop de ‘vrijere’ of ‘gedifferentiëerde’ loonvorming ingevoerd werd, vond loonsverhoging slechts plaats in het kader van algemene ‘loonrondes’. Geen andere loonsverhogingen waren geoorloofd dan die welke van tijd tot tijd door de regering, over de gehele lijn ineens toegestaan, werden. Dan gingen ineens alle lonen met eenzelfde percentage omhoog. Sinds 1959 werkt men niet meer met een uniform percentage voor alle bedrijfstakken. In het thans geldende stelsel is het aan de afzonderlijke bedrijfstakken toegestaan de lonen te verhogen in de mate waarin de produktiviteit daar stijgende is. Hoewel dus de lonen in de verschillende bedrijfstakken met een verschillend percentage kunnen stijgen, blijft de loonstijging over het gehele land genomen binnen de grenzen die door de nationale produktiviteitsstijging worden aangegeven. Langs een andere weg wordt hetzelfde resultaat bereikt: de regering heeft het instrument in handen om te verhinderen dat het algemene prijspeil stijgt boven het niveau dat nationaal-economisch wenselijk geacht wordt.

Menige buitenlandse regering benijdt de Nederlandse om deze mogelijkheid. Nu eens in dit, dan weer in dat land, moet men machteloos toezien als hoge looneisen prijsverhogingen achter zich aanslepen die op enigszins langere termijn betreurenswaardige gevolgen kunnen hebben. Het beginsel der vrije collectieve onder handeling, waaraan de vakbeweging overal elders als aan een onaantastbaar recht vasthoudt, verhindert het nemen van maatregelen als die waarmee de Nederlandse regering orde brengt in het loonvormingsproces.

In Nederland zelf echter heeft men langzamerhand ervaren dat deze, elders zo vaak als voorbeeld geciteerde, oplossing slechts een schijnoplossing is. De uitschakeling van de vrije onderhandeling blijkt op den duur tot onhoudbare toestanden te leiden. De toepassing van de ‘gedifferentieerde loonvorming’ leverde de ene moeilijkheid na de andere, zo zelfs dat sinds twee jaar een permanente loonpolitieke malaise heerst.

Dat men in 1959 het stelsel der uniforme ‘loonrondes’ verliet, was onvermijdelijk. Dit systeem betekende dat de werknemers op geen enkele manier eventuele gunstige bedrijfsresultaten in hun loonzakje weerspiegeld zagen. Ook in bedrijven waar enorme winsten gemaakt werden, konden geen hogere lonen gegeven worden. De ondernemer die zijn arbeiders in de vorm van hogere beloning in de winst wilde doen delen, stond aan gerechtelijke vervolging bloot.

[p. 987]

De ‘gedifferentiëerde loonvorming’ zou hierin verandering brengen doordat de loonstijging gekoppeld werd aan de produktiviteitsstijging. Aangezien men ongeveer wel mag aannemen dat de bedrijfsresultaten parallel stijgen met de stijging van het arbeidsprodukt per arbeider - de produktiviteitsstijging -, zou de arbeider in zijn loon de weerslag vinden van de goede gang van zaken van de onderneming waarin hij werkt. Maar, ook al bracht de ‘nieuwe loonpolitiek’ in dit opzicht verbetering, het is en blijft een gedirigeerde loonvorming waarin geen plaats is voor vrije collectieve onder handeling. Zij heeft differentiatie in de lonen gebracht maar verleende aan werkgevers en werknemers geen groter vrijheid. Deze ‘onderhandelen’ slechts over de vraag met welk percentage de produktiviteit gestegen is, waarbij dan nog aan een regeringsinstantie, het College van Rijksbemiddelaars, te beoordelen staat of zij juist gerekend hebben! De term ‘gedifferentiëerde loonvorming’ duidt dan ook beter dan die van ‘vrijere loonvorming’ de werking van het stelsel aan. Het zijn de cijfers over de produktiviteitsontwikkeling die de loonsverhogingen bepalen. Werkgevers en werknemers mogen wel de berekeningen maken, maar voordat deze in loonsverhogingen worden omgezet controleert de regering of er wel ‘eerlijk’ gerekend is. Bij het conflict over de lonen in de bouwnijverheid, begin 1961, moest, nadat de betrokken partijen het eens geworden waren, nog de moeilijkheid overwonnen worden dat, volgens het College van Rijksbemiddelaars, de loonsverhoging 0,05% te hoog berekend was!

Het feit dat juist de laatste twee jaren zo rijk waren aan loonpolitieke strubbelingen, bewijst volgens sommigen, dat de oorsprong van de moeilijkheden meer gezocht moet worden in de differentiatie die het nieuwe stelsel bracht dan in zijn onvrijheid, in zijn dirigistisch karakter. Bij de uniforme loonvorming kwam het niet voor dat bepaalde bedrijfstakken waar produktiviteitsverhoging vrijwel uitgesloten is ver achter dreigden te raken op bedrijven met gemakkelijk mechaniseerbare arbeid - moeilijkheden zoals die in januari 1960 leidden tot wilde busstakingen waren uitgesloten. Evenmin kon het gebeuren dat sterke loonstijging in bepaalde bedrijfstakken een algemene loongolf achter zich aan dreigde te slepen - het conflict dat in het najaar 1960 ontstond omdat de regering geen toestemming wilde geven tot een tussentijdse loonsverhoging in de metaalindustrie zou vermeden zijn. Men zou ook verschoond zijn gebleven van het geharrewar over de ‘matiging’ der looneisen en de ingewikkelde strijd rond het ‘Akkoord van Oud-Wassenaar’ die sinds november 1961 meer dan een half jaar de gemoederen in beroering hield. De oorzaak daarvan immers was dat de toepassing

[p. 988]

van het ‘produktiviteitscriterium’ een beduidend hogere loonsverhoging bracht dan verwacht: de bedrijven met lage produktiviteitsstijging bleken zich ‘op te trekken’ aan de loonstijging in de metaalindustrie; niet de gemiddelde nationale produktiviteitsstijging maar de veel hogere van de metaalindustrie ging praktisch de loonontwikkeling bepalen, met het gevolg dat ‘matiging’ noodzakelijk werd.

Men kan ook nog zeggen dat de ‘gedifferentiëerde loonvorming’, juist doordat zij de afzonderlijke bedrijfstakken aktief bij het loonvormingsproces betrekt, werkgevers en werknemers in de verleiding brengt zelf hun zaken te regelen. De toenemende verbreiding van ‘zwarte lonen’, illegale beloningen boven de wettelijk geoorloofde lonen, zou erdoor in de hand gewerkt zijn. Maar hier moet dan toch onmiddellijk ook een andere overweging bij de beoordeling mee gaan spelen, die juist het dirigisme in staat van beschuldiging stelt: in een periode van gunstige conjunctuur zijn zwarte lonen het onvermijdelijk gevolg van de verstarring en de willekeur waartoe een dirigistische loonpolitiek wel aanleiding moet geven.

Het feit dat langzamerhand de overtreding der spelregels normaal is geworden en de centrale regeling het karakter krijgt van een mooie papieren façade die een geheel andere werkelijkheid aan het oog moet onttrekken, zou op zich een herziening nog niet dringend nodig gemaakt hoeven hebben: een zekere hypocrisie speelt overal in het sociale leven een rol. Maar een andere factor doet zich langzamerhand steeds sterker gelden: het onbehagen dat in de vakbeweging ontstaat. Wat de huidige Nederlandse situatie onhoudbaar maakt, dat is de spanning die zij in de vakbeweging wekt tussen leiding en leden. De leiders der vakorganisatie voelen - vooral in socialistische en protestantse kring wordt daar uiting aan gegeven - dat men van dit stelsel af moet, wil men de greep op de arbeiders niet verliezen.

Waar het na-oorlogse Nederlandse loondirigisme tenslotte op vast gaat lopen is vóór alles de overspanning van de verantwoordelijkheid der vakorganisaties. Centraal gevoerde loonpolitiek veronderstelt een vakbeweging die de arbeidersmassa stevig in haar greep houdt en aldus borg kan staan voor een loyale opvolging van de richtlijnen die centraal vastgelegd worden. Juist echter door loyaal mee te werken aan de uitvoering van deze politiek dreigen de vakbondsleiders het kontakt met de massa te verliezen. De vakorganisatie kan niet meer optreden ats de spreekbuis voor de looneisen harer volgelingen, de leiders moeten zich ertoe beperken hun uitleg te geven waarom dit of dat met regering en werkgevers op centraal niveau overeengekomen is. Herhaaldelijk

[p. 989]

komt het voor dat ondernemers zich bereid verklaren hogere lonen te betalen en dat de vakbonden neen moeten zeggen. Zo moeten zij wel de indruk vestigen het als hun eerste taak te beschouwen de arbeiderseisen af te remmen en tot zwijgen te brengen.

Binnen een dirigistische loonpolitiek verandert eigenlijk het karakter der vakorganisatie. Zij kan niet meer de organisatie zijn waarmee de arbeidersmassa haar eisen kracht bijzet. De lonen worden uiteindelijk ergens in het topoverleg met regering en werkgeversvertegenwoordigers bepaald op grond van nationaal-economische overwegingen en met behulp van ingewikkelde becijferingen waarvoor economische experts de gegevens verschaffen. De taak die de arbeidersleiders tegenover de massa nog rest is haar duidelijk te maken dat zij geen verstand heeft van wat goed voor haar is en haar aan te sporen zich te houden aan wat, voor haar maar zonder haar, besloten is.

Als nog altijd een flink percentage der Nederlandse arbeiders de vakorganisaties trouw blijft dan is dat omdat zij menen dat de vakbeweging nog altijd is wat zij in het verleden was. De daad waarmee men het lidmaatschap aanvaardt wordt gezien als een rationele manier om het arbeidersbelang te verdedigen. Realistisch beschouwd is dat echter in het kader van een dirigistische loonpolitiek niet meer het geval. Zoals een bestuurder van het Christelijk Nationaal Vakverbond dit onlangs opmerkte, verbindt de arbeider zich thans door zijn lidmaatschap om mee te werken aan de loyale uitvoering van de overheidspolitiek! Op den duur moet hij gaan merken dat hij voor zijn belangenbehartiging met zijn lidmaatschap eigenlijk niets opschiet.... en daarmee staat de vakbeweging voor een crisis!

Dat dit aspekt van de zaak in Nederland tot nu toe zo weinig aandacht heeft getrokken, hoeft niet te verwonderen. Het heilig gezag dat men in Nederland voor deskundigen, en met name economische deskundigen, heeft en het bijna magisch geloof in wetenschappelijke cijfers verklaren dat de sociale eisen regelmatig moeten wijken voor wat dan heet de harde taal der economische feiten. Dat er ook nog zoiets is als het sociaal mogelijke - in België heeft de ervaring met de ‘eenheidswet’ dat nog eens geleerd - en dat men met dit sociaal mogelijke op straffe van mislukking rekening moet houden, wil er bij de moraliserende Nederlander maar moeilijk in. Men zal eenvoudig zeggen: de vakbeweging moet dat of dat doen op grond van de morele verantwoordelijkheid die zij draagt. Of dat kan zonder dat de vakbeweging haar eigen graf graaft, blijft buiten beschouwing.

Binnen het kader der Nederlandse verhoudingen waar de vakbonds-

[p. 990]

leiders zich onmogelijk maken als zij ergens in hun veelgeroemde verantwoordelijkheidsbesef voor het algemene welzijn tekort schieten, is het begrijpelijk dat het verzet tegen het dirigisme slechts langzaam groeide. Toch is het opmerkelijk dat tenslotte de drang naar groter vrijheid in de loonvorming juist van deze zijde kwam en dat met name de liberale werkgevers het langst aan het dirigisme blijven vasthouden. De vakbeweging voelt blijkbaar dat haar eigen bestaan op het spel staat, terwijl de werkgevers beducht zijn dat de vakverenigingen het hen weer moeilijk gaan maken.

Het meerderheidsvoorstel van het rapport der commissie-Schouten draagt dan ook zeer duidelijk de signatuur van ideeën die het laatste jaar in vakbondskringen geuit zijn. Als men af ziet van de technische details dan kan men de dragende gedachte ervan als volgt karakteriseren: werkgevers en werknemers stellen per bedrijfstak in vrije onderhandeling de lonen vast, maar rekening houdende met wat werkgevers en werknemers van alle bedrijfstakken samen verenigbaar achten met het nationale economische belang. Er komt weer vrijheid van onderhandeling, maar een vrijheid die zich onderwerpt aan de conditie van haar eigen voortbestaan: de continuering van de bloei van het hele bedrijfsleven. Iedere groep onderwerpt zich aan de discipline die allen samen zich opleggen teneinde te voorkomen dat ieder doet wat allen samen moeten betreuren.

Het systeem dat deze gedachte moet verwezenlijken berust hierop dat werknemers en werkgevers van een industrie-tak meer kans hebben goedkeuring voor hun loonsverhogingsvoorstellen te krijgen van de Stichting van de Arbeid - de centrale vertegenwoordiging van het bedrijfsleven - naarmate zij zich beter houden aan hetgeen nationaal-economisch wenselijk is. Voordat zij onderhandelingen beginnen moeten zij kontakt opnemen, de werknemers met de arbeidersvakcentrales, de werkgevers met de centrale organisaties der ondernemers, teneinde te horen wat ter bescherming van het algemeen arbeidersbelang en het algemene werkgeversbelang in het oog gehouden moet worden. Aangezien dezelfde instanties in de Stichting van de Arbeid vertegenwoordigd zijn ligt hier een garantie dat de loonvoorstellen binnen de perken zullen blijven.

De kern van het systeem bestaat echter hierin dat de Stichting van de Arbeid, dus de hoogste vertegenwoordiging van het Nederlandse bedrijfsleven, weliswaar praktisch volledige vrijheid van beslissing krijgt, maar dat zij er zelf voor moet zorgen deze te behouden door haar taak goed te vervullen. Zou zij te gemakkelijk wijken voor bepaalde machtige bedrijfstakken of een al te grote toegevendheid tonen dan ris-

[p. 991]

keert zij daarmee haar eigen bestaan. Zodra zij niet in staat zou blijken zich van haar taak op verantwoorde manier te kwijten en daarmee de nationale economische doeleinden in gevaar komen, dan zou de overheid niet aarzelen haar beslissingsbevoegdheid weer aan zich te trekken.

Op het ogenblik dat deze regels geschreven worden is het nog niet zeker of de overheid inderdaad het advies zal opvolgen zoals dat door de meerderheid der commissie-Schouten is uitgewerkt. Het is echter te hopen dat dit zo spoedig mogelijk gebeurt. Er ligt hier een weg naar gezondere verhoudingen, die weliswaar niet zonder moeilijkheden is, maar die perspectieven biedt om het Nederlandse sociaal-economische leven geleidelijk uit het moeras te brengen waarin een al te lang volgehouden dirigisme het voerde. Wanneer deze weg niet ingeslagen wordt dan zal langzamerhand wel blijken dat het leven zelf bezig is het keurslijf te doen barsten waarin het gehouden werd. De vakvereniging heeft tot nu toe haar vertrouwen gesteld op het advies van de Sociaal Economische Raad. Zou dit vertrouwen teleurgesteld worden, dan weet niemand wat er nog over zal blijven van de keurige orde waarop men zich zolang heeft blind gestaard.