| |
| |
| |
Het Indië-Beleid VI (Slot)
door Max van Poll
De redenering: artikel 17 sub 2 van de overeenkomst van Linggadjati voorziet in arbitrage voor het geval er geschillen mochten rijzen naar aanleiding van die overeenkomst, waaromtrent de beide delegaties het niet eens kunnen worden; arbitrage heeft plaats tussen souvereine staten: dus wordt de Republiek als souvereine staat erkend en draagt de overeenkomst een volkenrechtelijk karakter; - deze redenering zondigt op dezelfde wijze tegen de logica als die andere, welke uit de bepaling, dat de overeenkomst ter goedkeuring aan de Staten-Generaal zou worden voorgelegd, afleidde, dat ze een buitenlands tractaat zou wezen: ze berust op een petitio principii. Antwoord:
1. | Er is zeer wel arbitrage mogelijk tussen een souvereinen staat en een niet-souvereine macht. Zou in den vroegeren Duitse Bondsstaat arbitrage tussen Beieren of een der andere staten en het Rijk ondenkbaar zijn geweest? Men kan dit voorbeeld uitbreiden zelfs tot staten en ondergeschikte koloniale gebieden. |
2. | Werkelijke internationale arbitrage geschiedt ofwel door het Hof van arbitrage ofwel door een derde souvereine partij buiten het geschil. Van zulk een arbitrage is hier geen sprake. De beide beraadslagende partijen blijven bijeen en behandelen het geschil. Alleen benoemen zij in onderling overleg een onpartijdige voorzitter, die, als dit overleg niet slaagt wordt aangewezen door den Voorzitter van het Internationale Hof van Arbitrage, als persoon; dat niet het Internationale Hof van Arbitrage wordt aangewezen, is zelfs een argument a contrario dat het hier geen internationale arbitrage geldt. |
3. | De arbitrage-clausule strekt zich alleen uit over geschillen naar aanleiding van deze overeenkomst en niet tot geschillen tussen lichamen of staten, welke uit de overeenkomst opkomen, noch ook tot verdere overeenkomsten, waartoe de basis-overeenkomst zou kunnen leiden. |
Ad quintum: Het Koninklijk gezag in de Nederlands-Indonesische Unie is fictief; er is geen Overheid in de Unie. Om dit aannemelijk te maken, wordt deze redenatie opgezet: De ontwerp-overeenkomst erkent het bestaan van twee souvereine staten. Deze twee souvereine staten komen overeen gemeenschappelijke belangen te behartigen in een Unie. Zij willen dit doen door eigen organen voor dit doel in het leven te roepen. Wordt in deze organen geen overeenstemming verkregen, dan komt er een regeling om hierin te voorzien. Dus: er is geen Overheid in die Unie, want het typische van elke overheid is, dat ze juist wel over de haar toevertrouwde belangen een besluit kan nemen. Evenmin als een Overheid is er een Koninklijk Gezag. Want de bovenbedoelde organen nemen de besluiten. Dit geschiedt wel in 'naam des Konings'; maar dit betekent staatsrechtelijk gezien, niets; want de koning komt er helemaal niet aan te
| |
| |
pas. Deze bepaling kan op zijn hoogst psychologische betekenis hebben, staatsrechtelijk heeft zij dit niet.
Antwoord:
De hier gegeven interpretatie van enkele bepalingen der overeenkomst is volkomen willekeurig en ingegeven door den wens een definitieve overeenkomst op basis van gelijkheid en gelijkwaardigheid door voorbarige staatsrechtelijke acribie te torpederen. De omstandigheid dat de Commissie-Generaal krachtens hare opdracht geen nieuwe rechtsorde mocht ontwerpen - dit was aan de Rijksconferentie voorbehouden - doch alleen maar voorbereiden, wordt hier aangewend om derhalve uiteraard niet uitgewerkte algemene richtlijnen zodanig uit te leggen, dat ze inhoudsloos zouden worden. Op z'n hoogst zou men kunnen zeggen, dat deze algemene lijnen inderdaad ook zo uitgewerkt zouden kunnen worden, dat de Unie een uiterst slap verband zou worden, zij het toch nooit een volkenrechtelijke samenwerking tussen twee souvereine staten. Want elke volkenrechtelijke samenwerking is reproduceerbaar. Dat wil zeggen, dat ze ook met elk ander volk kan worden aangegaan. Zodra dit niet meer kan, is het volkenrechtelijk karakter ener samenwerking vervallen. Welnu: Linggadjati is niet reproduceerbaar tussen bijv. Nederland en een ander volk, zonder dat dit andere volk een deel zijner souvereiniteit verliest, dit toevertrouwt aan eigen organen in een Unie, waarvan de Koning der Nederlanden het hoofd is. Linggadjati laat echter een uiteenlopende uitwerking toe van de algemene beginselen, welke het stelde. Het wezenlijke in Linggadjati is: Er is een 'Unie' tussen Indonesië en Nederland. Aan het hoofd van deze Unie staat de koning der Nederlanden. Die Unie heeft eigen organen, welke besluiten hebben te nemen over de als gemeenschappelijk aangegeven belangen. Zouden deze organen het niet eens kunnen worden, dan moet er een instantie komen, welke kan beslissen. De 'eigen organen' nemen hunne besluiten 'in naam des konings'.
Het minimum in deze bepalingen bij de uitvoering is:
1. Dat de eigen organen besluiten kunnen nemen welke beide partners binden, zonder dat elk hunner zich daaraan kan onttrekken. Dergelijke besluiten zijn tussen twee volkomen souvereine en onafhankelijke landen ondenkbaar;
Dat de eigen organen die besluiten nemen 'in naam des konings'. De betekenis hiervan kan niet worden misverstaan. Onze huidige grondwet kent slechts tweeërlei besluiten 'in naam des konings'. De eerste zijn de vonnissen der rechtelijke macht. Die komen inderdaad tot stand 'zonder dat de koning er aan te pas komt' (wat met andere besluiten, bijv. van Prov. Staten, Gemeenteraden enz. ook het geval is). Maar het recht van gratie, dat bij den Koning blijft, toont dat hij toch uiteindelijke macht over de rechtspraak behoudt. Zelfs hier is dan ook 'in naam des Konings' geen lege formule.
De tweede zijn de besluiten van de Gouverneurs in de overzeese gebieden, die het algemeen bestuur uitoefenen 'in naam des Konings'. En hieraan komt de Koning wel degelijk 'te pas'. Welnu: de besluiten der 'eigen organen' van de Unie liggen op het terrein der uitvoerende macht. Ze kunnen eenvoudig niet buiten den koning om worden genomen, als ze 'in naam des Konings' moeten worden genomen. Uit de notulen blijkt
| |
| |
dan ook duidelijk, dat dit zal moeten geschieden en dat de Koning ten bewijze van zijne goedkeuring, die besluiten zal moeten ondertekenen; bij weigering van de ondertekening zou het besluit niet 'in naam des konings' genomen en dus niet rechtsgeldig zijn.
Waar blijft, dat de sterkte van deze Unieband grotendeels zal afhangen van het karakter der Unie-organen. Naar mijn persoonlijke mening is een jaarlijkse, halfjaarlijkse of drie maandelijkse bijeenkomst van de Ministers van Nederland en van de Verenigde Staten van Indonesië, de ongeveer slapst-denkbare uitwerking van de bepalingen van Linggadjati en voorbestemd de verwijdering der twee Unie-partners te bevorderen. Ik kan in zulk een conferentie zelfs moeilijk een 'eigen orgaan' der Unie zien. Maar Linggadjati laat ook een gans andere uitwerking toe, tot zelfs een Unie-parlement, waarvan Unie-Ministers, door het hoofd der Unie benoemd, verantwoordelijk zijn.
Ad sextum: In strijd met de wet heeft de Commissie-Generaal geen oplossing voorgesteld 'binnen het Koninkrijk'. Naast de critiek op artikel 1 van de overeenkomst van Linggadjati is dit verwijt wel het 'pièce de résistance' van de bestrijding der overeenkomst door de oppositie. Het heeft ook ontegenzeglijk den meesten schijn van recht van alle verwijten, welke tegen de overeenkomst worden gericht. Weliswaar niet de instructie van de Commissie-Generaal doch wel de wet op hare instelling in artikel 3 sub 2b dragen haar op besprekingen te voeren over toekomstige staatkundige verhoudingen 'binnen het Koninkrijk'. Welnu, aldus de oppositie, de voorstellen der Commissie-Generaal beogen het tot standbrengen van de Verenigde Staten van Indonesië buiten het Koninkrijk. De Commissie-Generaal heeft dus gehandeld in strijd met de wet.
Het gaat hier, hoe eenvoudig dit betoog ook lijkt, om een zeer ingewikkelde staatsrechtelijke aangelegenheid, welke in het korte bestek van een tijdschriftartikel nauwelijks uitputtend kan worden behandeld. De zaak komt op het volgende neer: Artikel 1 van de Nederlandse Grondwet zegt: 'Het Koninkrijk der Nederlanden omvat het grondgebied van Nederland, Nederlandsch-Indië, Suriname en Curaçao.'
Het lijkt volkomen duidelijk: een voorstel, dat beoogt, Nederlands-Indië tot een souvereine Statenfederatie te maken, licht dit gebiedsdeel uit het Koninkrijk; en dat dit ook werkelijk geschiedt, blijkt ten overvloede uit artikel 6 sub 1 van de Overeenkomst van Linggadjati, waarin wordt vastgelegd, dat na het tot stand komen dezer Statenfederatie het Koninkrijk der Nederlanden nog slechts Nederland, Suriname en Curaçao zal omvatten (onverkort de mogelijkheid tot nadere regeling van de verhouding tussen Nederland, Suriname en Curaçao.) Dit lijkt volkomen duidelijk maar is het in werkelijkheid niet voor hem, die de geschiedenis van artikel 1 onzer Grondwet kent. Hoe zonderling dit artikel is, moet ook den leek op staatsrechtelijk terrein wel duidelijk worden, als hij in artikel 2 van de Grondwet leest, dat deze alleen bindende is voor het 'Rijk in Europa', voor zover niet het tegendeel daaruit blijkt. Immers: we hebben hier een terminologie voor ons, volgens welke het Rijk in Europa, kortweg het 'Rijk' genoemd in tegenstelling met het 'Koninkrijk' een deel is van het grondgebied van het Koninkrijk.
Het Rijk deel van het Koninkrijk! In alle andere vergelijkbare grond- | |
| |
wetten is het anders. Het Duitse Rijk omvatte als Keizerrijk verschillende Koninkrijken en als Republiek tal van zelfstandige Republieken. Het Britse Rijk omvat het Koninkrijk van Groot-Brittannië en tal van zelfstandige, souvereine Republieken. Toen Italië Abyssinië had veroverd, riep het den Italiaansen Koning tot Keizer uit, en het Italiaanse Rijk omvatte het Koninkrijk Italië met zijn overige gebiedsdelen. Overal is dus 'het Rijk' méér omvattend dan het Koninkrijk. Bij ons is het Koninkrijk méér omvattend dan het Rijk. Wij zeggen en schrijven 'Koninkrijk', als wij 'imperium' bedoelen. Onze grondwettelijke terminologie is dan ook onjuist, misleidend en onwaarachtig. Haar onwaarachtigheid blijkt het duidelijkst als men zich sommige harer mogelijke consequenties voor ogen stelt. Niemand zal ontkennen, dat een Koninkrijk blijft bestaan, ook al verliest het zeer belangrijke gebiedsdelen. Toen België van het Koninkrijk der Nederlanden werd afgescheiden, bleef dit Koninkrijk bestaan. Stel eens, dat een of meer Nederlandse provincies als gevolg van een oorlog door een ander land zouden worden geannexeerd, dan nog zou het weliswaar gemutileerde Koninkrijk der Nederlanden voortbestaan.
Volgens de Nederlandse Grondwet zou echter geheel Nederland door bijv. Duitsland geannexeerd kunnen worden en dan zou toch het 'Koninkrijk der Nederlanden' blijven voortbestaan; want daarmede zou slechts een zeer klein deel van het ganse Koninkrijk zijn weggenomen met niet meer dan ⅛ zijner inwoners. Wat dan zou overblijven: Indonesië, Suriname en de Antillen, zou nog altijd 'het Koninkrijk der Nederlanden' - let wel: der Nederlanden, des Pays-Bas, zijn!......
Voelt men de anomalie? Bespeurt men de fictie, de verkrachting van taal en historie, welke in artikel 1 onzer Grondwet verscholen liggen? Deze zonderlinge redactie van artikel 1 onzer Grondwet is dan ook alleen tot stand kunnen komen, doordat er in den loop van 1 ½ eeuw op de merkwaardigste wijze aan gedokterd is.
Huart heeft, toen hij zijn vermaarde proefschrift over de Gondwet schreef, die ganse voorgeschiedenis nagegaan; en hij komt tot de volgende conclusie: 'Het enige, wat men vrijwel eenstemmig schijnt te menen, is dit, dat het artikel in overeenstemming met de bedoeling van den Grondwetgever van 1848, in zoverre de Staatsrechtelijke positie der Overzeese gebiedsdelen aangeeft, dat zij er niet zijn ten bate van Nederland.' Zie: daar verschijnt nu de betekenis van artikel 1 der Grondwet in een geheel ander licht. Het 'omvat' in dit artikel betekent niet, dat de overzeese gebiedsdelen een even integrerend deel van 'het Koninkrijk' uitmaken als Nederland zelf - wat non-sens zou zijn -; tot stand gekomen op aandrang uit Indië zelf wil het tenslotte niets anders zeggen, dan dat Indië in beginsel gelijkwaardig is aan Nederland.
In dien zin heeft de Commissie-Generaal, heb ik althans, artikel 1 dan ook opgevat en moest het ook worden opgevat, wilde de opdracht aan de Commissie-Generaal niet onuitvoerbaar zijn. Immers de erkenning der gelijkheid en gelijkwaardigheid van Indonesië kon, zoals wij reeds zagen, slechts dan 'binnen het Koninkrijk' in den zin, dien de oppositie daaraan hecht, worden uitgevoerd, als alle Indonesiërs in dat ene Koninkrijk dezelfde rechten kregen als de Nederlanders. Dit zou niets meer of minder betekenen dan een volkomen overheersing van Nederland door de 8 maal talrijker
| |
| |
Indonesiërs. Natuurlijk wilde de oppositie dit allerminst Zij wilde echter ook niet de werkelijke gelijkstelling van een zelfstandig Indonesië met Nederland. En daarom vertonen de enkele pogingen, welke zijn gedaan om een andere overeenkomst met de Republiek voor te stellen, met name die van den heer Welter, onvermijdelijk de figuur van onderschikking van Indonesië aan Nederland. Het ontwerp Welter voorziet in artikel 4a in een vertegenwoordiger van de Kroon aan den top van de Regering der Verenigde Staten van Indonesië, welke vertegenwoordiger wordt bekleed 'met enkele bijzondere bevoegdheden ter waarborging van fundamentele rechten, van goed bestuur en van gezonde financiën.' Dit wil niet anders zeggen dan een Nederlandse supervisie.
Dat dit ooit door de Republiek of zelfs maar door de andere Indonesische nationalisten zou worden aanvaard, is een naieve wensdroom. Het voorstel alleen reeds zou hen allen met de Republiek op één hoop hebben gejaagd tegen Nederland. En internationaal gezien zouden we er niet de minste kans mede gemaakt hebben. Maar ook afgezien daarvan: zulk een 'oplossing' ware in strijd met de gelijkheid en gelijkwaardigheid welke de Koninklijke Rede van 6 December 1942 voor Indonesië in zicht stelde. De oplossing van Linggadjati voldoet, logisch, terminologisch en historisch aan de eis ener regeling 'binnen het Koninkrijk' door dat Koninkrijk om te zetten in een Unie, aan welker hoofd de Koning der Nederlanden blijft staan. Het is een demagogische propaganda het voor te stellen of daardoor de Kroon 'gebroken' werd.
Linggadjati stelt niet voor de Kroon te breken doch den Koning der Nederlanden twee kronen te doen dragen: die van Nederland en die van de Nederlands-Indonesische Unie. En 'het Koninkrijk' in den innerlijk tegenstrijdigen zin onzer huidige Grondwet, welke term nimmer als een staatsrechtelijke band algemeen is erkend, dat altijd 'imperium' heeft betekend, wordt omgezet in een werkelijk imperium, een Unie, waarvan het naar enig juist begrip, een deel blijft uitmaken.
Conclusie: het verwijt der oppositie, dat een oplossing 'buiten het Koninkrijk' werd voorgesteld, berust enkel en alleen op een innerlijk onhoudbare interpretatie van artikel 1 onzer Grondwet; het is letterknechterij in den engsten zin, aangewend om de eigenlijke bedoeling: geen gelijkheid en gelijkwaardigheid voor Indië met een grondwettelijke sluier te dekken.
Ad Septimum: De overeenkomst is vaag en onduidelijk. Dit kan wat de vaagheid betreft, over het algemeen, en wat de onduidelijkheid aangaat, ten aanzien van enkele artikelen worden toegegeven. Maar de vaagheid was onvermijdelijk; omdat de Commissie-Generaal de rechtsorde, welke haar voor ogen stond, niet scherp genoeg mócht omlijnen. Dit zou in strijd komen met hare opdracht, welke de toekomstige Rijks-Conferentie belast wilde zien met deze definitieve omlijning en de Commissie-Generaal alleen opdroeg die nieuwe rechtsorde voor te bereiden. De outillage der Commissie zou ook een geheel andere hebben moeten zijn, indien zij een rechtsorde had moeten uitwerken, waaraan later door het ganse Nederlandse Regeringsapparaat gedokterd is, zonder dat tot nu toe een scherp omlijnd stuk bekend is geworden. De Commissie-Generaal zelf heeft dan ook in hare toelichting op de overeenkomst, de onvermijdelijkheid dezer
| |
| |
vaagheid vastgelegd in deze lapidaire zinnen: 'Dit is geen constitutie, veeleer een beginselprogram. Het is geen juridisch, maar een politiek document. Uit zijn karakter volgt zijn onvolledigheid en zelfs zijn vaagheid - niet als vermijdbaar gebrek, maar als noodzakelijke beperking.'
Met de onduidelijkheid van enkele artikelen is het anders gesteld. Deze is steeds het gevolg geweest van een voorzichtig toegeven aan het streven van de Republikeinse delegatie zulk een redactie te kiezen, dat de nationalistische gevoelens der partijen in de Republiek zo min mogelijk gekwetst zouden worden. Als meest treffend voorbeeld hiervan kan wel het onduidelijke artikel 15 gelden. Persoonlijk had ik een volkomen duidelijken tekst van dit artikel voorgesteld, welke begon met de vaststelling der Nederlandse souvereiniteit en dan de nodige wettelijke maatregelen aankondigde om geleidelijk tot den ontworpen staatsrechtelijken toestand te geraken. De huidige redactie van artikel 15 zegt precies hetzelfde maar meer omsluierd en niet zo 'cru' voor Indonesische oren. Het is eenvoudig een kwestie van begrip geweest voor de moeilijkheden, welke de andere partij zou hebben om voor haar volgelingen de overeenkomst aannemelijk te maken, als werd toegestemd in formuleringen, welke de Westelijke en Nederlandse geest anders zou gewenst hebben. Voor dit subtiele spel bij de onderhandelingen heeft vrijwel niemand in Nederland oog en oor en vooral hart gehad. Er is helaas met de klompen overheen gelopen en daarmee is voor den zozeer op prestige gestelden Oostersen geest ontzaglijk veel bedorven.
Ad Octavum. De Commissie-Generaal liet zich verleiden tot een veel te snelle werkwijze: de overeenkomst vertoont de gevolgen daarvan.
Het antwoord op dit verwijt kan kort zijn. Het is waar, dat de Commissie-Generaal in een zeer snel, soms zelfs in een moordend tempo heeft gewerkt. Zij kon wel niet anders. De Regering zelf had haar opgedragen spoed te betrachten. Maar bovendien was de 30e November 1946 een uiterst critieke datum in Indonesië. Op dien dag zou de laatste Engelsman uit Indonesië vertrokken zijn. De voorschriften, welke het Engelse Opperbevel aan onze troepen had gegeven, waren van dien aard, dat in het leger een verbeten geest bestond. Legerautoriteiten kwamen de Commissie-Generaal waarschuwen, dat het gevaar bestond voor een 'zucht van verlichting' in het leger, welke zucht wel eens aan duizenden manschappen van de T.R.I. het leven zou kunnen kosten. Wat daarvan internationaal de gevolgen zouden zijn geweest voor ons land - militair optreden daags na het vertrek der Engelsen en na meer dan een jaar onderhandelen! - is duidelijk: wij zouden in de ganse wereld als huichelaars zijn uitgekreten! Ook daarom was het gewenst voor 30 November tot een overeenkomst te geraken. Het vrij vlotte verloop der onderhandelingen maakte dit mogelijk. Er is thans door anderen, na het beëindigen van den arbeid der Commissie-Generaal, een vol jaar verder onderhandeld. Is er iets meer en iets beters bereikt dan de C.G. in twee maanden tot stand bracht?
Ad Nonum. De wilsovereenkomst bij de beide partijen, noodzakelijk voor elke overeenkomst, ontbrak.
Antwoord:
Er was op 15 November 1946, toen de overeenkomst geparafeerd werd, zonder twijfel wèl wilsovereenstemming bij de beide partijen. Toen de voorstellen der Commissie-Generaal de Indonesische delegatie bereikten,
| |
| |
heeft de huidige Voorzitter dezer delegatie Mohamed Roem, gezegd, dat het maar het beste was ze onmiddellijk te retourneren, daar men het over zulke voorstellen toch nooit eens zou worden. Toen de overeenkomst in practisch van het voorstel der Commissie-Generaal niet afwijkende vorm werd geparafeerd en alle ondertekenaren een woord spraken, zei dezelfde Mohamed Roem: 'Ik heb oor en hart opengesteld voor de argumenten en overwegingen der tegenpartij, en thans ben ik volkomen overtuigd van de wenselijkheid dezer overeenkomst.' En hij heeft volgens deze woorden gehandeld, ook toen hij hoon en smaad moest ondervinden wegens deze houding. Soekarno zelf verklaarde, toen hij en Hatta de overeenkomst met de Commissie-Generaal bespraken: 'Ik ben bereid mij met mijn ganse persoonlijkheid in te zetten voor het tot stand komen dezer overeenkomst.' En hij heeft dienovereenkomstig gehandeld: overal heeft hij de overeenkomst in grote volksvergaderingen uiteengezet en verdedigd.
Was deze wilsovereenstemming er ook nog, toen de overeenkomst op 25 Maart, dus 4 maanden later, in opdracht van de Regering door de Commissie-Generaal en van haar kant door de Indonesische delegatie in overeenstemming met hare Regering, ondertekend werd? Men weet, dat dit gebeurde, nadat van Indonesische zijde geweigerd was een eigen interpretatie te stellen naast of tegenover die, welke door de Commissie-Generaal, de Nederlandse Regering en het Nederlandse Parlement was gegeven. Wel echter had Sjahrir namens de Indonesische delegatie een brief geschreven, waarin hij verklaarde de Nederlandse interpretatie te kennen doch niettemin de overeenkomst, zoals ze daar lag, te willen ondertekenen.
Dit was, zoals de feiten hebben uitgewezen en o.m. de Heren Romme en Joekes later in de Tweede Kamer hebben erkend, toen zij zich afvroegen: in welke positie zou Nederland zijn gekomen, als er eens geen Linggadjati ware geweest? een noodzakelijkheid geweest in internationaal opzicht.
Dat de wilsovereenstemming, tengevolge van de actie in de Republiek gedurende ruim 4 maanden tussen parafering en ondertekening der overeenkomst verlopen, tenslotte schade had geleden, kan niet worden ontkend en is ook door de feiten bevestigd, welke de Commissie-Generaal aanleiding gaven tot hare bekende nota van 27 Mei 1947. Toch bleek er nog voldoende wilsovereenstemming aanwezig, om op 15 Juli d.a.v. een volledig accoord te bereiken met de vier vooraanstaande Republikeinse Ministers, die toen de onderhandelingen met den Luitenant-Gouverneur-Generaal in aanwezigheid van de Commissie-Generaal voerden, o.w. Minister President Sjarifoeddin en de Vice-president Setyadjit. Nooit is een overeenstemming met de Republiek zo nabij geweest als toen. Maar de geest van 'Djocja' bleek inmiddels door de actie gedurende 8 maanden van alle anti-Nederlandse elementen in de Republiek zo gewijzigd en verkeerd, dat zelfs deze 4 Ministers met Minister-President en Vice-president incluis door Djocja werden gedesavoueerd.
Het juiste psychologische moment op 15 November 1946 heeft ook Nederland voorbij laten gaan. En op 16 Juli bleek alleen nog maar het politieel ingrijpen als mogelijkheid over te blijven.
|
|