Septentrion. Jaargang 1

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la réforme de l'état belge

manu ruys

Né à Anvers en 1924. Germaniste de l'Université Catholique de Louvain. Coordinateur et éditorialiste politique du groupe de journaux flamands De Standaard (Bruxelles). Auteur de: Pilkuren (préface) (1969), Valt België uiteen? (La fin de la Belgique?) (1969), De Vlamingen (Les Flamands) (1972). De son dernier livre De Vlamingen il y a des traductions française et anglaise en préparation.
Adresse:
Molenkouter, Rooststraat, 1860-Meise Belgique.

La Belgique est en pleine mutation. Hier encore état napoléonien, unitaire et - malgré une autonomie communale plus fictive que réelle - centraliste et jacobin. Aujourd'hui, état presque fédéral. Hier il n'y avait que Bruxelles avec, dans le lointain, travailleuse mais timide, la province. Les pouvoirs étaient groupés dans la capitale, les problèmes abordés selon une optique essentiellement belge. Aujourd'hui tout cela est en train de changer. La Belgique de papa se meurt. Ou plutôt, elle se métamorphose en pays décentralisé et régionalisé. La province tient sa revanche. Les deux grandes communautés linguistiques et culturelles - la néerlandaise et la française - s'installent chacune dans des structures nouvelles et distinctes. On savait depuis longtemps que les vieilles positions étaient devenues intenables. Il y a deux ans, tout le front a craqué.

Le réveil des régions et des communautés a nécessité un long procès de gestation et de maturation. Pour l'expliquer il faut remonter aux origines de la Belgique contemporaine.

La révolution de 1830, mettant fin à l'amalgame belgo-hollandais du Royaume Uni, fut l'oeuvre de jeunes bourgeois d'expression française: des Liégeois, des Bruxellois, quelques Flamands aussi qui, depuis des générations, ne parlaient plus le néerlandais. En effet, la scission des provinces néerlandaises au seizième siècle avait fait sombrer la partie méridionale - la future Belgique - dans une réelle apathie politique, une véritable torpeur culturelle. La langue néerlandaise avait été ravalée au rang de patois. Les classes dirigeantes calvinistes s'étant enfuies vers la Hollande, l'élite catholique,

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restée sur place, perdit tout contact avec le petit peuple, se tourna vers le Paris du Siècle des Lumières et se francisa. Il était donc assez normal que, en 1830, la bourgeoisie toute-puissante, même celle de Flandre, ne pensait qu'à gérer les affaires du nouvel état dans une seule langue - la sienne propre - à l'exclusion de celle de la majorité de la population.

La Belgique se présenta au monde comme une nation latine et francophone, sous la devise L'union fait la force. On aurait pu dire aussi: un Etat, un peuple, une langue.

Contre cette négation de la réalité se dressa bien vite, et au début avec des moyens d'action dérisoires, un petit groupe d'intellectuels flamands - fonctionnaires, professeurs, prêtres, romanciers, poètes et peintres - qui sous le régime néerlandais du Royaume Uni avait appris à connaître et à aimer la valeur de la culture et de la langue néerlandaise. Ces intellectuels entamèrent une lutte pacifique mais tenace pour le réveil spirituel du peuple flamand et pour la reconnaissance politique de ses droits. C'était le début du Mouvement Flamand. Pendant tout le dix-neuvième siècle et jusqu'après la seconde guerre mondiale, une élite agissante et grandissante chercha et réussit à faire voter, génération après génération, des lois dites linguistiques, assurant aux Flamands le droit d'employer leur langue dans la vie publique, l'administration de l'Etat, l'enseignement, à l'armée et devant les tribunaux. Ce fut un combat de tous les jours, acharné, non dépourvu d'amertume, de déboires, de drames individuels, de défaites passagères.

Aujourd'hui, après cent quarante deux années de confrontations, de polémiques, de bagarres parlementaires, de manifestations et de compromis, le mouvement flamand approche du but. La Flandre tout entière, y compris la majorité de sa classe dirigeante, a retrouvé le contact avec une culture néerlandaise qui brille d'un éclat nouveau et témoigne d'une singulière vitalité. De haut en bas on parle et enseigne le néerlandais.

Mais là ne s'arrête pas l'évolution. Sous l'influence de la lutte linguistique s'est développé un sentiment national qui amêne les Flamands à vouloir se donner, dans l'Etat belge, des institutions et des structures politiques propres. L'essor économique de la Flandre pousse dans la même direction.

Ce mouvement en faveur d'une plus grande autonomie paraît être un phénomène irréversible et irrésistible.

Avec un léger retard s'est développée en Wallonie une prise de conscience identique. Ce n'est pas sur la défense de la culture et de la langue que l'accent y a été mis; celles-ci n'ont jamais été menacées dans les provinces françaises de Belgique. Bien que né d'une réaction contre le flux flamand, le mouvement wallon est surtout une tentative de redressement économique et social, faisant appel à des moyens politiques.

Après la seconde guerre mondiale, des événements graves ont démontré que Flamands et Wallons avaient parfois des attitudes divergentes: lors de la question royale (1945-1950), de la guerre scolaire (1954-1958) et de la grève générale de 1960, les communautés linguistiques réagirent différemment.

En 1962, le chef du gouvernement, M. Théo Lefèvre, prit l'initiative d'une refonte

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de la Charte Fondamentale de 1831, en vue de chercher des solutions aux nouveaux problèmes de l'Etat et de répondre aux nouvelles aspirations des citoyens. (La constitution de 1831 n'avait pour ainsi dire pas changé depuis un siècle...)

Les travaux préparatoires de la révision constitutionnelle furent longs. Ils furent entrecoupés d'incidents parlementaires, de révisions partielles (de moindre importance) et d'élections législatives. Les Chambres eurent à s'occuper de problèmes concernant la modernisation des institutions, des rapports entre la Belgique et les nouveaux organes supranationaux, et surtout des relations entre les régions et les groupes linguistiques. Au cours des discussions, souvent passionées, les idées continuèrent à évoluer, sous l'influence d'une opinion publique de plus en plus convaincue de la dualité belge et de la nécessité d'adapter les institutions aux opinions et aux moeurs politiques.

Les pourparlers entre les partis, ainsi que les débats parlementaires en séance publique et en commission, furent souvent très difficiles, pénibles et dangereux pour la bonne entente entre les Belges. Ils furent plus d'une fois rompus. Chaque fois qu'eurent lieu des élections législatives, les partis régionalistes, groupés dans l'opposition, gagnèrent du terrain, prouvant ainsi que l'électeur était sensibilisé aux problèmes communautaires et exigeait une plus large autonomie pour les régions, le démantèlement des vieilles superstructures de l'Etat et l'avènement d'une nouvelle Belgique.

Elections Chambre des Députés (sièges)
Partis traditionnels		Partis régionalistes
(Chrétiens, socialistes, libéraux)		(Fédéralistes flamands, wallons ou bruxellois)
1961	199	1961	13
1965	189	1965	23
1968	175	1968	37
1971	162	1971	50
(Il est à noter que ces derniers temps les partis traditionnels comptent eux aussi beaucoup de partisans d'une réforme fédérale.)

Avec la venue au pouvoir en 1968 du gouvernement de M. Eyskens (coalition de chrétiens et de socialistes) la préparation de la réforme de l'Etat prit un tournant décisif.

La décision de la majorité flamande de déplacer progressivement la section française de l'université catholique de Louvain (ville flamande) vers un emplacement nouveau en Wallonie, avait traumatisé l'opinion francophone et provoqué une crise gouvernementale et des élections anticipées. Tout le monde comprit dès lors que l'unité belge était devenue une fiction et qu'il fallait trouver, aussi vite que possible, de nouvelles structures afin de reorganiser et de restaurer l'entente et la collaboration entre des communautés menaçant de se séparer de plus en plus.

Dans le gouvernement Eyskens deux jeunes ministres, le Flamand L. Tindemans

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et le Wallon Fr. Terwagne, furent spécialement désignés pour les ‘relations communautaires’. Ils firent tant et si bien que très vite des projets de loi furent déposés au Parlement, tendant à une importante décentralisation économique et à l'instauration de l'autonomie culturelle des communautés.

L'examen et la discussion de ces projets dans les commissions parlementaires s'avérèrent néanmoins très difficiles. Il y eut de nombreuses complications. La coalition gouvernementale, ne disposant pas de la majorité des deux tiers, requise pour la révision d'un article constitutionnel, dut faire appel à la bonne volonté et à la collaboration d'une partie de l'opposition. Le parti libéral marchanda son appui, ce qui provoqua l'affaiblissement de certaines propositions du gouvernement. Malgré cela, la Table Ronde de novembre 1969, réunissant toutes les fractions parlementaires, reconnut unanimement - et c'était une constatation historique - ‘que l'Etat unitaire était dépassé par les faits...’.

En 1970 un nombre important d'articles de la Constitution furent révisés. Pour la première fois dans l'histoire de la Belgique furent ainsi inscrites dans la charte de la nation: l'existence de trois communautés culturelles (la néerlandaise, la française et l'allemande), de trois régions (Flandre, Wallonie et Bruxelles) et de quatre régions linguistiques (de langue néerlandaise, de langue française, de langue allemande et la région bilingue de Bruxelles-capitale.)

La Belgique unitaire avait bel et bien vécu. Il resta à transformer les nouveaux textes constitutionnels en textes de lois, décrets et arrêtés. Ce fut encore un gros travail, plein d'embûches. Mais fin 1971 existaient deux conseils culturels, groupant respectivement tous les députés et les sénateurs des deux grandes communautés, et des conseils consultatifs économiques pour chaque région. En marge de la réforme principale furent aussi créées une agglomération bruxelloise et des fédérations de communes périphériques, (entourant la capitale).

On n'était pas encore au bout du chemin!

Pendant les discussions de la Table Ronde, des libéraux wallons, profondément marqués par la pensée fédéraliste, avaient proposé de prévoir dans la constitution un article nouveau, en vue de la création de véritables institutions régionales: assemblées et collèges exécutifs aux pouvoirs larges. Les partis avaient approuvé la proposition libérale et rédigé même une liste, énumérant les domaines ‘où une politique régionale différenciée se justifie en tout ou en partie’. Parmi ces domaines on avait cité: l'urbanisme, l'aménagement du territoire et la politique foncière; la politique d'expansion économique régionale et de l'emploi; certains aspects de la législation industrielle et de la politique énergétique; la politique du logement; la politique familiale et démographique; l'hygiène et la santé publique; la formation et la reconversion professionnelles; le tourisme et la politique d'accueil; la pêche, la chasse et les forêts. Selon la Table Ronde cette décentralisation devrait se faire tantôt vers la Flandre, la Wallonie et Bruxelles, tantôt vers les provinces ‘suivant la matière et la nature du pouvoir accordé’.

La décision de la Table Ronde fut reprise par la Constituante qui approuva un nou-

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vel article constitutionnel (107 quater) libellé comme suit: ‘La Belgique comprend trois régions: la région wallonne, la région flamande et la région bruxelloise. La loi attribue aux organes régionaux qu'elle crée et qui sont composés de mandataires élus, la compétence de régler les matières qu'elle détermine, à l'exception de celles visées aux articles 23 et 59bis, dans le ressort et selon le mode qu'elle établit. Cette loi doit être adoptée à la majorité des suffrages dans chaque groupe linguistique de chacune des Chambres, à la condition que la majorité des membres de chaque groupe se trouve réunie et pour autant que le total des votes positifs émis dans les deux groupes linguistiques atteigne les deux tiers des suffrages exprimés’.

(Remarque: Les articles 23 et 59bis concernent respectivement l'emploi des langues et les matières culturelles.)

Après les élections générales de novembre 1971 le nouveau gouvernement de M. Eyskens promit de déposer un projet de loi, tendant à mettre à exécution les dispositions prévues à l'article 107 quater. Il buta immédiatement contre plusieurs difficultés, parmi lesquelles la délimitation de la région bruxelloise et la question de la majorité spéciale n'étaient pas les moindres. En effet, Flamands et Wallons rejetaient l'idée, chère aux habitants de la capitale, d'une grande région bruxelloise, dépassant les limites de l'actuelle agglomération. Et la majorité spéciale n'était possible qu'avec le concours de l'opposition...

Il y avait de surcroît l'épineux problème des Fourons: il s'agit d'un ensemble de cinq villages flamands, situé en Wallonie jusqu'en 1962, cédé à ce moment à la Flandre suite d'un compromis, et réclamé depuis lors par les Wallons!

...Le gouvernement passa l'année 1972 à rechercher une solution d'ensemble pour tous les éléments du dossier communautaire, surtout pour la question de la régionalisation, posée par l'article 107quater. Cet article pèse lourdement sur l'oeuvre de la réforme, car devant les hommes politiques responsables se dessine maintenant la possibilité d'une Belgique divisée en régions quasi autonomes, disposant chacune d'un ‘parlement’ et d'un ‘gouvernement’.

Une majorité au Parlement est gagnée à l'idée ‘d'un certain fédéralisme’, cela est peu douteux. Afin d'enrayer une évolution qui irait dans le sens de la séparation des régions, des hommes clairvoyants prônent un fédéralisme dans le vrai sens du mot: réforme qui reconnaît le caractère propre des communautés mais qui, en même temps, les rapproche, les lie et les réunit.

Malgré cela, le dossier de la régionalisation reste toujours en suspens. La méfiance de certains leaders socialistes, peu enclins à réformer l'état dans un sens fédéral, a provoqué ces derniers mois un conflit aigu avec le partenaire socialchrétien qui, lui, accepte l'idée d'une réorganisation fondamentale des institutions. Le 22 novembre 1972 le gouvernement a dû démissionner...

En attendant la suite des événements, on peut conclure - provisoirement? - que la constitution de 1970 est une oeuvre de compromis, fragile et menacée. La Belgique a été dotée d'un système de décentralisation sui generis. Les communautés

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disposent à présent d'une sorte de self-government en matière culturelle: les décrets des conseils culturels peuvent abroger ou modifier une loi belge! (Seules les matières réglées par le pacte scolaire restent de la compétence du parlement national.) Un mécanisme de décentralisation est aussi mis en place dans certains domaines administratifs et économiques. Au Parlement la minorité wallonne est protégée dorénavant par une ‘sonnette d'alarme’ contre des abus de pouvoir (fort hypothétiques) du côté flamand, (à la chambre siègent 107 élus flamands, 72 wallons et 33 bruxellois parlesquels 10 flamands.)

Bruxelles-capitale est doté d'un statut spécial, qui renforce le caractère officiellement bilingue de l'agglomération; deux commissions autonomes sont responsables pour les activités culturelles des Flamands et des francophones.

La Belgique est-elle devenue, avec la constitution de 1970 et les lois de 1971, un état pré-fédéral? Dans une étude publiée dans la Revue du Droit Public (maijuin 1972) le professeur Francis Delperee a essayé de répondre à cette question. Selon lui, la constitution et les lois renferment deux tendances contradictoires: ‘d'une part, une autonomie très large est reconnue aux collectivités particulières qui sont créées et appelées à assumer une part importante du gouvernement local; d'autre part, une dépendance de ces collectivités, leur subordination au pouvoir central est assurée et précisée avec soin’. Le savant juriste affirme ‘que l'Etat belge de 1972 emprunte certaines caractéristiques de l'état fédéral tout en conservant certains traits d'un état décentralisé’. Le professeur Delperee va plus loin et démontre que, à certains égards, l'Etat belge se situerait au-delà de l'état fédéral. Il rappelle l'isolement engendré principalement par l'octroi de compétences exclusives aux communautés culturelles et, d'autre part, l'insuffisance des mécanismes de coopération: l'Etat belge ne connaît ni chambre des régions, ni cour constitutionnelle... L'étude de Delperee renforce l'impression de beaucoup d'observateurs et d'hommes politiques que la Belgique se trouve dans une période de transition.

Depuis les grands débats parlementaires sur la révision de la Constitution il est en effet de plus en plus clairement apparu que la réforme de l'Etat n'est pas terminée. Un effort reste à faire pour que les régions soient dotées d'un système équilibré, simple et fonctionnel, prévoyant un pouvoir de décision limité mais réel; et pour instaurer d'autre part un pouvoir central, fort et compétent, capable de gérer les affaires de la fédération. Il ne suffit pas de séparer les Flamands et les Wallons. Il faut les fédérer, c'est à dire les réunir en tenant compte de leurs particularités et de leurs aspirations. Cela sera probablement l'oeuvre des années à venir.

18 décembre 1972.

Bibliographie:

Paul de Stexhe. La révision de la constitution belge 1968-1971. Société d'études morales, sociales et juridiques. Namur. 1972.

Annales de Droit. Tome XXXII. La constitution belge révisée. Revue trimestrielle de droit belge. Université Catholique de Louvain.

F. Delperee. La Belgique, état fédéral? Revue du Droit Public et de la science politique en France et à l'étranger, (mai-juin 1972), pp. 607-660. (L.G.D.J. rue Soufflot, Paris.)

L. Tindemans. Een handvest voor woelig België. Van In. 1972.