Raam. Jaargang 1963-1964

[p. 86]

Clemens Raming
Hoe blazen wij de demokratie nieuw leven in?
Een voorstel

I. Diagnose

De kritiek op het funktioneren van ons parlementair stelsel is een hardnekkig maar tam sputterend vuurtje. Af en toe houdt iemand, zoals onlangs oud-minister Cals, er de blaasbalg onder, dan flakkert het even op maar korte tijd later smeult het weer gezapig. De situatie is dus dubbel onbehagelijk: op de eerste plaats bestaat er een kennelijke ontevredenheid met de huidige stand van onze parlementaire demokratie, en op de tweede plaats een even kennelijke onmacht om deze tevredenheid om te zetten in een effektieve hervormingsdrift.

Wanneer men probeert de oorzaken van het onbehagen op te graven, stuit men in de woordenberg waarin het zich in de achter ons liggende jaren heeft uitgestort op twee steeds terugkerende begrippen: ‘specialisme’ en ‘belangengroepen’. Iemand die als nummer zoveel de geringe tierigheid van onze demokratie wil gaan diagnostiseren, zal er daarom goed aan doen deze begrippen tot richtingwijzers te nemen.

Eerst het specialisme. De specialist heeft met de politikus gemeen dat hij naar gangbaar inzicht gewantrouwd moet worden. Toch staat het gezag van de eerstgenoemde sterk, en dat van de politikus zwak. De uitspraak van de specialist legt vast dat iets zo en zo is, terwijl men bij de verklaring van een politikus zich afvraagt wat men ervan denken moet. De geloofwaardigheid van de specialist geldt a priori, omdat zijn woord wortelt in een terzake-kundigheid. De politikus staat voor de taak om zelf aan zijn woord geloofwaardigheid te geven, daar het op zijn best

[p. 87]

vooruitgrijpt op een toekomst die pas bewijskracht zal krijgen naarmate zij gemaakt wordt. De specialist is de man die zijn ene vogel in de hand houdt, terwijl de politikus achter de tien vogels in de lucht jaagt.

Bij zulk een sprekend rolverschil behoort een overeenkomstig kontrast in stijl. De specialist pleegt een saai spreker te zijn, en als schrijver een dor stilist. De droogheid komt zelfs zijn gezag ten goede, want zo gauw zijn exposé briljant gaat worden ontstaat de verdenking - het enige wapen waarmee de niet-specialist door het harnas van zijn deskundigheid heen kan prikken - dat hij het boekje van zijn specialiteit te buiten gaat. In de politiek neemt daarentegen de retorica van oudsher een belangrijke plaats in. Door zichzelf met het perspektief dat hij ontwerpt te identificeren, inkarneert de politikus dit in het nu van zijn betoog.

Wij schijnen tot de konklusie te moeten komen dat het specialisme de vitaliteit van onze politieke instituties in gevaar brengt. Naarmate het specialisme in het parlement de overhand krijgt, zal het politiek elan er doven. Het specialisme is bovendien van nature politiek konservatief, ook wanneer het, wat niet zelden het geval wil zijn, op eigen terrein de vlag van de progressiviteit doet wapperen. Het kan immers niet verder denken dan in geïsoleerde - en daardoor bij voorbaat beperkte - hervormingen binnen de maatschappelijke sektor waarvoor het bewerktuigd is. Als specialist kan men niet radikaal zijn, omdat men een systeem van gegevenheden nodig heeft als fundament waarop men het bouwwerk van zijn overwegingen en berekeningen optrekt.

De specialistische instelling (die niet verward mag worden met het aanwezig zijn van deskundigheid), oefent op het politieke forum een pressie uit om de taak van de politikus in te krimpen tot de bestuurlijke begeleiding van maatschappelijke processen die uiteindelijk op hun beloop worden gelaten. Natuurlijk valt op dit begeleidend niveau nuttig en noodzakelijk werk te verrichten. Maar de toestand wordt kwalijk wanneer het besef verdwijnt dat de politiek geroepen kan zijn om niet alleen in de periferie, maar ook in het centrum van de geschiedenis te opereren. Het meest

[p. 88]

‘eigenlijke’ niveau van de politiek poneert zich daar waar de gestalte van de maatschappelijke of staatkundige realiteit zelf op het spel staat. Men spreekt dan van ‘brandende kwesties’ zoals in onze parlementaire historie zijn geweest de schoolkwestie, de ‘sociale kwestie’, de Indonesische kwestie, en zoals op dit moment dienden te zijn de ontwapening, de hulp aan de ontwikkelingslanden, de maatschappelijke struktuurhervorming, de hervorming van het parlementaire stelsel.

Ik meen dat we hier de kern van de malaise naderen. Want het bevreemdende van de huidige toestand is, dat iedereen ziet dat deze problemen er zijn, en dat politici van diverse pluimage zich verdringen om ons te vertellen dat ze zeer belangrijk of zelfs beklemmend moeten heten, terwijl toch de parlementaire bedrijvigheid eraan voorbijgaat of ze hoogstens op het derde plan laat figureren. Genoemde politici lijken op jagers die in het dorp vertellen dat de leeuw moet worden geschoten, en als ze in het veld komen maar liever achter de konijnen aangaan.

Het is dus blijkbaar hoog tijd om de opmars van het specialistendom in onze parlementaire organen, als zijnde één van de oorzaken voor het gesignaleerde eskapisme, een rigoreus halt toe te roepen, of beter: een rechtsomkeert.

De politieke insider zal, dit lezend, wellicht een grijns produceren die zoveel betekent als: mooie teorie, maar kom er maar eens om in de praktijk. En hij vervalt in een sombere overpeinzing over de onherroepelijkheid waarmee de aftakeling van onze parlementaire demokratie van kabinet tot kabinet voortschrijdt.

Deze pessimist krijgt van mij in zoverre gelijk, dat er geen solaas kan schuilen in het zonder meer verbannen van de specialisten uit het parlementair bestel. De moeilijkheid is, dat men deze heren niet kan verdrijven van achter de talloze bureaus die zij op de ministeries met paperassen beleggen. Een ernstige klacht tegen de huidige parlementaire struktuur is, dat de volksvertegenwoordiging een steeds ongelijkwaardiger partij dreigt te worden voor de van omvangrijke specialistische hulptroepen voorziene regeringsploeg. Wanneer het parlement nu nog voor de specialist

[p. 89]

taboe wordt verklaard, wat valt er dan anders te verwachten dan dat het helemaal door de samengebalde deskundigheid in ministeriële nota's en toespraken omver wordt gekegeld?

Het argument, dat het parlement zich niet met specialistische details, maar met de grote lijn van het regeringsbeleid moet bezighouden, vermag dit bezwaar niet te ontzenuwen. Hoe belangrijker het probleem, hoe dringender het nodig is dat degenen die erover beslissen, zo grondig mogelijk worden geïnformeerd over de waarschijnlijke konsekwenties van de alternatieven. En waar zouden zij die informatie anders vandaan krijgen dan van de specialist? Bovendien kan men zich afvragen of het voor de demokratie wel zo'n voorspoedige ontwikkeling zou zijn wanneer allerlei ‘detailkwesties’ waarmee tot op heden de kamerzittingen worden volgepropt van de parlementaire agenda worden afgevoerd. Demokratie betekent immers niet alleen: meebeslissen over de grote lijn, maar ook: overleg met, en kontrole van de volksvertegenwoordiging over de gehele breedte van het overheidsbeleid. Die breedte nu, de veelheid van aangrijpingspunten voor het overheidsoptreden, is in de achter ons liggende decennia in snel tempo toegenomen. Het parlement is in zijn huidige struktuur daar niet meer tegen opgewassen. Het staat vast dat aan deze overbelasting een einde moet komen. Maar wij zouden m.i. een bedenkelijke richting uitgaan wanneer dat einde hierin zou bestaan, dat grote brokken overheidsbeleid aan het daglicht van de demokratische openbaarheid onttrokken worden. Ik vraag me af, of niet reeds te veel overheidseieren in de departementale binnenkamers worden uitgebroed zonder dat er in het parlement een haan naar kraait.

Loopt deze gedachtengang uit op een impasse? Of schemert reeds door dat het pessimisme hier geen gelijk gaat krijgen? Uit onze exploratie resulteert m.i. de richtlijn, dat het rolverschil tussen politikus en specialist in het parlementair systeem moet worden ingebouwd, op een manier die beide elkaar nu bekonkurrerende rollen op zinvolle wijze op elkaar afstemt.

Voordat aan een meer konkrete uitwerking van dit inzicht te denken valt, moet eerst worden nagegaan welke nieuwe gezichts-

[p. 90]

punten van de kant van het verschijnsel ‘belangengroepen’ kunnen worden aangevoerd. De klaarblijkelijke samenhang die er tussen specialisme en belangenbehartiging bestaat - in het parlement veelvoudig onderstreept door de kombinatie belangenvertegenwoordiger - specialist - doet vermoeden dat we door die gezichtspunten niet op een geheel onverwachte weg zullen worden gestuurd. Het gaat ook hier weer om de spanning tussen lokalistisch en totaliteits-denken, nu gevat in de verhouding deelbelang - algemeen belang.

De wegen waarlangs de grote maatschappelijke pressiegroepen hun invloed op de overheid uitoefenen zijn vele, maar zeker niet de minst efficiënte daaronder is de machtsvorming binnen de politieke partijen, en vanuit de daar verworven steunpunten, binnen het parlement. Dr. Romme heeft, in het kollege dat hij op 17 november 1963 gehouden heeft bij gelegenheid van zijn erepromotie aan de Katholieke Economische Hogeschool, een overzicht opgedist van de aantallen topfunktionarissen van het georganiseerde bedrijfsleven, die op dat moment lid waren van de Kamerkommissies voor ekonomische zaken, industrie, landbouw en sociale zaken. Hij kwam tot percentages ‘getekenden’ - hij had op zijn lijst voor de namen van de organisatiemensen een kruisje gezet - van meer dan 50%. De verontrusting die de jonge doktor met deze cijfers onder zijn gehoor zaaide, bleek echter op hemzelf weinig vat te hebben. De visie van Dr. Romme kwam hierop neer, dat men door op de vertegenwoordiger van het deelbelang verantwoordelijkheid te laden voor het algemeen belang, deze figuur eerder tot een bevorderaar van de verzoening tussen algemeen en deelbelang zal maken, dan wanneer men hem van politieke funkties uitsluit.

De logika van dit betoog is evident, maar de konklusie die het suggereert lijkt mij aanvechtbaar. Op de eerste plaats kan worden opgemerkt dat tegenover de door Romme benadrukte goede kans een risiko staat. Het is in dit verband niet eens nodig om het schrikbeeld op te roepen van parlementariërs die bewust het algemeen belang achterstellen bij het belang van de groep die zij

[p. 91]

vertegenwoordigen. De meeste mensen hoeven weinig bewust te misdoen omdat zij zoveel spontaan verzuimen. Wat is er natuurlijker dan dat een mens vooral die belangen belangrijk acht, waarmee hij zich persoonlijk identificeert, en aan het bestaan waarvan hij zijn funktie te danken heeft?

Romme is vanzelfsprekend politikus genoeg om dit risiko te onderkennen. Hij tilt er echter niet zwaar aan omdat hij in het maatschappelijk leven zelf een groei waarneemt van het verantwoordelijkheidsbesef voor het algemeen belang. Wanneer de belangenvertegenwoordigers in hun onderlinge konfrontatie de strijdgedachte afzweren en konstruktief blijken samen te werken, dan kan men de toekenning van politieke funkties aan deze mensen waarderen als een welverdiende honorering van hun goed gedrag. Toch vrees ik dat deze gedachtengang de toestand idealiseert. Het kan m.i. geen kwaad te bedenken dat het door Romme gereleveerde verantwoordelijkheidsbesef steunt op een stevig materieel fundament, namelijk de toeneming van de nationale produktie. Doordat alle maatschappelijke groepen hier meer of minder van meeprofiteren heeft het vraagstuk van de verdelingsstruktuur aan scherpte ingeboet. Het zijn op de eerste plaats de groepsbelangen zelf die nauw gelieerd zijn geraakt aan het algemeen belang van maatschappelijke rust en voorspoedige ontwikkeling van onze nationale ekonomie. Op deze produktieve onderbouw heeft zich, dit zij Romme toegegeven, inderdaad een ideële bovenbouw ontwikkeld, die werkt als een relatief zelfstandige faktor. Zo geniet bijvoorbeeld de vaststelling, dat een bepaalde maatschappelijke groep haar inkomens bij de groei van het nationale inkomen zien achterblijven, een morele geldingskracht waarvoor zowel de overheid als de politieke partijen zich niet ongevoelig kunnen tonen. En ook de organisatieleiders blijken voor het hoge motief van het algemeen belang soms een gevoeligheid op te brengen die niet meteen in welbegrepen groepsbelang te vertalen valt. Maar al dit prijzenswaardige blijft niettemin stevig aan ekonomische data gebonden en is daarom kwetsbaar. Zoals gebleken is bij de recente loonspanningen toen de vakbondleiders plotse-

[p. 92]

ling, zij het onder ekskuses, ‘onredelijk’ gingen doen omdat het geschokte vertrouwen van hun achterban hun daartoe noopte. Zoals al eerder werd aangetoond door het optreden van het ‘groene front’ in de Tweede Kamer, dat niettemin het sukses van boer Koekoek c.s. niet heeft voorkomen. Deze feiten geven te denken over wat ons aan sociale onvrede te wachten zou staan in geval van een zelfs maar gematigde ekonomische krisis.

Er is bovendien een dieperliggende reden om aan de wijsheid van Rommes optimisme te twijfelen. Romme spreekt over de verzoening van deelbelang en algemeen belang alsof het om in elkaars verlengde liggende grootheden ging. De terminologie die hij gebruikt - algemeen belang i.p.v. algemeen welzijn, deelbelang i.p.v. groepsbelang - zorgt voor de hiertoe nodige suggestie. De funktionaris van de sociale organisatie die het politieke forum betreedt, zou moeten aantonen dat zijn maatschappelijke bril niet door groepsegocentrisme beslagen is, maar hij zou niet van bril hoeven te veranderen. Het algemeen belang dat hij als politikus te behartigen krijgt, is in hoofdzaak hetzelfde als wat men in het maatschappelijk organisatiewezen voor ogen staat: de ontwikkeling van de ekonomie, de harmonische welvaartsspreiding.

De parallel met het specialisme begint zich af te tekenen. Het vermoeden rijst, dat de opmars van het maatschappelijk organisatiewezen in het parlement, evenzeer als de doorbraak van het specialistendom met een verenging van de politieke horizon gepaard gaat, en samenhangt met de benauwende sfeer van immobilisme rondom die problemen waarop zich juist de politieke besluitvorming zou moeten koncentreren. De representant van de sociale organisatie is de specialist van het belang, van de aanspraken die erkend zijn, die men kan taxeren en tegen andere aanspraken afwegen. Men moet bij hem geen zintuig verwachten voor de kreatieve taak van de politiek: de sprong van het gegevene naar het gevraagde, het banen van een weg in het open veld van de toekomst. (Zoals hij al evenmin oog en hart heeft voor de belangen die buiten de erkende kategorieën vallen, die er niet in slagen zich maatschappelijk te poneren).

[p. 93]

Eenieder begrijpt dat minder nog als de specialisten de georganiseerde belangengroepen zich van het politieke toneel zullen laten verdringen. Romme heeft gelijk met zijn veronderstelling dat het opwerpen van een barrière tussen parlement en maatschappelijke organisaties de politiek in een gevaarlijk isolement zou kunnen brengen. De gedachte dat men primair door middel van een organisatorische hervorming het gevaar van de kant van specialisme en pressiegroepen zou kunnen beteugelen komt reeds neer op een kapitulatie. Niet de aanwezigheid van belangenvertegenwoordigers en specialisten in het parlement is de eigenlijke oorzaak van politieke malaise, maar de afwezigheid van tegenspel. Specialisten en belangengroepen veroveren terrein bij gebrek aan een staatsmanschap dat de werkelijke plaats van deskundigheid en belangen in het politieke bestel onthult. Het noodlottige van deze ontwikkeling is dat het gevolg de oorzaak versterkt. Naarmate het politieke leven door specialisten en belangenvertegenwoordigers in handen wordt genomen, krijgen de figuren die tot een vernieuwing zouden kunnen bijdragen minder kans, en slinken de mogelijkheden tot regeneratie.

II. Het voorstel

Uit de voorgaande beschouwingen blijkt wel dat ik in een hervorming van het parlement geen panacee kan zien. Het staatkundig leven is geen routine-bedrijf dat vanzelf goed marcheert wanneer het maar in de juiste institutionele banen wordt geleid. Politieke kreativiteit valt niet te organiseren en wanneer deze ontbreekt sterft de demokratie, al funktioneert zij perfekt volgens de regels. Wie meent dat op de eerste plaats door organisatorische maatregelen de toestand gesaneerd kan worden, bewijst slechts dat hij de ware aard van de huidige krisis van de demokratie niet ziet. Maar dit vooropgesteld is er natuurlijk alle reden om na te gaan, hoe onze parlementaire demokratie zo kan worden ingericht, dat zij zinvoller gaat funktioneren en ruimere mogelijkheden bieden aan de ontplooiing van het staatkundig leven. De bezwaren die

[p. 94]

tegen de huidige struktuur worden ingebracht zijn ernstig genoeg om tot een spoedige hervorming aan te zetten. Behalve het onbehagen over de plaats van het parlement in ons volksbestaan en zijn verhouding tot het maatschappelijk organisatiewezen, bestaat er een in politieke kring sinds lang gemeengoed geworden kritiek op de huidige werksituatie van het parlement. De weg die bijvoorbeeld een wetsontwerp langs Kamerkommissies, Tweede Kamer en Eerste Kamer moet maken, wordt als overbodig tijdrovend beschouwd, en als een uitnodiging tot nutteloos herkauwen; de agenda van het parlement is overvoerd; de besprekingen bewegen zich, vooral in de Tweede Kamer, soms op zo'n technisch of detaillistisch niveau dat de meeste leden niet in staat zijn om eruit wijs te worden, resp. zich ervoor te interesseren. Zij gaan dan in en uit lopen of de krant zitten lezen, wat de waardigheid van de parlementaire sfeer niet ten goede komt. Blijven zij helemaal weg, hetgeen door hun veelal drukke beroepswerkzaamheden in de hand wordt gewerkt, dan klagen pers en publiek over absenteïsme.

Op welke manier valt nu de hier geschetste situatie te verbeteren? Een plan dat op deze vraag een bruikbaar antwoord wil formuleren, zal m.i. moeten uitgaan van een visie op de opgaven van het parlement. Een vanzelfsprekende eis naar het schijnt. Niettemin een eis waaraan de meeste hervormingsideeën die links en rechts zijn gelanceerd niet blijken te voldoen. Men konstateert bijvoorbeeld bij het volk een ‘gebrek aan politieke belangstelling’. Dus gaat men zinnen op mogelijkheden om die belangstelling op te vijzelen en komt tot een pleidooi voor de heruitvoering van het distriktenstelsel. Zonder zich af te vragen of de aldus tussen distrikt en afgevaardigde gekreëerde band nog wel een noemenswaardige politieke inhoud kan hebben. Of men raakt verontrust over de onvatbare rol van de grote belangenorganisaties, en schaart zich, zoals mr. Cals, achter het plan om het parlement te splitsen in een politieke en een organische kamer. Waarbij de wens om de politieke invloed van de belangenorganisaties te kanaliseren, geen ruimte schijnt over te laten voor de vraag, of op deze wijze

[p. 95]

een t.a.v. de te behandelen problemen zinvolle werkstruktuur ontstaat. En toch zou juist deze vraag voorop moeten staan.

De beschouwingen in het eerste deel van dit artikel lijken de vruchtbaarheid van het funktionele uitgangspunt te bevestigen. De analyse van specialisme en belangenvertegenwoordiging als politieke verschijnselen wijzen in de richting van een splitsing van de parlementaire werkzaamheden in twee niveaus: een topniveau waarop de grote lijnen van het regeringsbeleid behandeld worden, en een niveau van lagere orde, waarop men zich meer in den brede met allerlei kwesties bezig houdt en met name de begrotingen zorgvuldig doorneemt. De nieuwe aanpak van de begrotingsdebatten preludeert overigens reeds op dit tema.

Als orgaan van het hoogste niveau laat zich een algemeen-politieke kamer denken met 75 of 100 leden, die hun lidmaatschap als een volledige funktie betaald zouden krijgen. Deze kamer zou over ruime mogelijkheden moeten beschikken om zich door specialisten te laten bijstaan. Het tweede niveau zou kunnen worden bemand door per ministerie een departementale kamer in te stellen van bijvoorbeeld 25 of 30 leden. Het lidmaatschap van deze kamers zou duidelijk als een part-time funktie moeten zijn opgezet.

De voordelen van zulk een taakverdeling zijn naar ik meen belangrijk:

1.	Er komt een scheiding tussen de meest belangrijke politieke problemen, en de kwesties van meer sekundaire en technische aard, en wel op zo'n manier dat ook de laatstgenoemden binnen de sfeer van de demokratische openbaarheid blijven.
2.	Via de departementale kamers kunnen op veel grotere schaal als tot nu toe het geval was deskundigen en organisatiemensen in het parlementair overleg betrokken worden, zonder dat zij daartoe het jasje van de politikus moeten aantrekken, dat hen wellicht niet past.
3.	De anomalie verdwijnt dat de aanwezigheid van de parlementsleden wordt opgeëist door beraadslagingen waarin zij geen enkel

[p. 96]

	produktief aandeel hebben; en daarmee ook de nare sfeer van verveling, onrust en absenteïsme rond de parlementaire bedrijvigheid.
4.	De ondergeschikte plaats van deskundigheid en belangenbehartiging in het politieke bestel wordt duidelijk gemarkeerd. (hoewel er, zoals gezegd, geen garantie kan worden gekreëerd dat deze gezichtspunten in de algemeen-politieke kamer toch weer niet de overhand krijgen).

Wat de wijze van verkiezing op beide niveaus betreft, lijkt het mij wenselijk dat ook de kandidaatstelling voor de departementale kamers via de politieke partijen verloopt. Dit met het oog op een vruchtbare samenwerking tussen beide niveaus, waarin ook één van de mogelijkheden ligt voor een deskundige voorlichting van de algemene kamer. Misschien zou de procedure zo gedacht kunnen worden dat de kiezers in eerste instantie stemmen op de partijen, die dan naar rato van de behaalde stemmen in alle departementale parlementen een aantal zetels mogen toewijzen. Bij de kandidaatstelling binnen de partijen zou dan een organiek element kunnen worden ingevoerd.

Overigens dient natuurlijk de konkrete uitwerking van het hier gepresenteerde voorstel een kwestie van zorgvuldige studie te zijn. Het gaat in eerste instantie alleen om de idee, om een richting waarin gedacht zou kunnen worden.