OSO. Tijdschrift voor Surinaamse taalkunde, letterkunde en geschiedenis. Jaargang 34

[p. 50]

Ruben Gowricharn
Naar een diasporabeleid voor Suriname

In zijn speech in 2010 noemde de aantredende president Bouterse twee elementen die een breuk met het voorgaande beleid leken te vormen: de bestrijding van de corruptie en het betrekken van de diaspora bij de ontwikkeling van Suriname (Kruispunt 2010). In de jaren daarna is van de corruptiebestrijding weinig terecht gekomen, althans afgaande op de publiciteit rondom deze kwestie. Des te meer aandacht kreeg het onderwerp diaspora. De belangstelling voor het thema was groot en kreeg veel bijval. Surinamers in Suriname en Surinaamse emigranten in Nederland, de VS en andere landen onthaalden het voornemen van president Bouterse om werk te maken van de diaspora met veel enthousiasme. Het leek alsof met dit voornemen de emigranten eindelijk werden erkend als burgers van Suriname, wat de eigenlijke betekenis is van een diaspora: verspreid wonende groepen mensen die zichzelf rekenen tot één volk (Brubaker 2005).

Al gauw dienden de eerste diasporadeskundigen zich aan. In veruit de meeste gevallen betrof het personen die er niet eerder blijk van hadden gegeven kennis van deze materie te bezitten, bijvoorbeeld aan de hand van een beroepspraktijk, studie of publicaties. In een land als Suriname, waar er geen gewoonte bestaat om pretenties te toetsen, de achtergrond van ‘deskundigen’ na te gaan of de kwaliteit van dienstverlening en personen te beoordelen, kregen deze mensen vrij spel. Het enige wat telde waren hun politieke contacten. Deze ontwikkeling was funest voor de opzet van een diasporabeleid, want de deskundigen bleken niet in staat om realistische voorstellen te produceren. Dat had tot gevolg dat ministeries veel voornemens produceerden, maar weinig concrete initiatieven. Het enige wapenfeit van het geproclameerde diasporabeleid is de invoering van de wet Personen van Surinaamse Afkomst (PSA), die vooral bedoeld was om het toeristenverkeer te reguleren. Daarvoor bestond er al een visumplicht c.q. een toeristenkaart, maar dit laatste document was ingevoerd om de staatskas te spekken en vormde geen onderdeel van een diasporapolitiek. De wet-PSA is weinig meer dan een administratief en functioneel vervolg op de toeristenkaart.

Het diasporabeleid is intussen onderdeel geworden van het Surinaamse politieke vocabulaire. De Vooruitstrevende Hervormingspartij (VHP) bijvoorbeeld wedijvert met de Nationale Democratische Partij (NDP) van president Bouterse om de voortrekkersrol op dit beleidsonderdeel. Geen van beide partijen komt veel verder dan het oproepen van Surinamers in het buitenland om terug te keren of om te investeren. Het vraagstuk van de diaspora is echter breder en politiek van groter belang dan het mobiliseren van kapitaal en mensen. Het is nauw verweven met de toekomstige ontwikkeling van het land, het omvat de erkenning van grote delen van de Surinaamse bevolking in het buitenland en het stelt tevens het

[p. 51]

burgerschap van Surinamers in den vreemde aan de orde. De vraag is dan hoe deze economische, politieke en juridische aspecten verenigd kunnen worden in een beleid, hoe dat beleid eruit zou kunnen zien en aan welke randvoorwaarden voldaan moet zijn.

Dit artikel betoogt dat het opzetten van een diasporabeleid veel verder gaat dan het mobiliseren van Surinamers in het buitenland en het faciliteren van het toeristenverkeer. Een diasporabeleid, wil het bijdragen aan de ontwikkeling van het land, dient onderdeel te zijn van de ontwikkelingspolitiek. Dit laatste vooronderstelt doelstellingen, instrumenten, expertise en uitvoeringscapaciteit, maar ook wettelijke kaders, aanpassingen in bestaande wetgeving, vertrouwen in instituties en goed openbaar bestuur. Om al deze elementen ‘in place’ te hebben, zijn grote ingrepen nodig. Een serieus diasporabeleid is dan ook niet in één regeerperiode te realiseren. Het vereist een beleidscontinuïteit die momenteel op veel terreinen te wensen overlaat.

Doelstelling van dit artikel is het bieden van handvatten aan beleidmakers om een diasporabeleid voor Suriname in te richten. De hier verwoorde inzichten zijn gebaseerd op intensieve studie van transnationale en diasporabanden van verschillende volkeren, langdurige studie van de Surinaamse samenleving en met name op enkele (vertrouwelijke) beleidsrapporten over verwante onderwerpen die ik voor ministeries in Suriname heb geschreven. Desondanks heeft dit artikel een essayistisch karakter omdat niet alles gedocumenteerd kan worden en omdat enkele gezichtspunten als een persoonlijke opvatting te kwalificeren zijn. Dat laatste geldt met name voor de te voeren ontwikkelingspolitiek. Die persoonlijke gezichtspunten hebben vooral betrekking op de specifieke aspecten van de diaspora.

In de komende paragraaf wordt de centrale focus van dit artikel uit de doeken gedaan, namelijk de relatie tussen een ontwikkelingspolitiek en een diasporabeleid. Die relatie is niet vanzelfsprekend aangezien diaspora's niet per se een ontwikkelingsfunctie hoeven te hebben. Dat noodzaakt tot het herzien van fundamentele concepten als ‘ontwikkeling’ en ‘volk’ die het interpretatiekader vormen van dit artikel. In de daarop volgende paragraaf komt de vraag aan de orde hoe de Surinaamse diaspora eruit ziet en zich verhoudt tot de Surinaamse bevolking. De relatie tussen Suriname en haar emigranten, dus de cohesie van de Surinaamse diaspora, is cruciaal omdat deze het draagvlak vormt van een te voeren diasporabeleid. Paragraaf vier stelt de beperkingen aan de orde om te komen tot een diasporabeleid en paragraaf vijf vloeit logisch daaruit voort met het aanstippen van de noodzakelijke voorwaarden en strategische aanbevelingen voor een ontwikkelings- en diasporabeleid. Ik sluit af met enkele conclusies.

Ontwikkeling en diaspora

Uitgangspunt van de relatie tussen ontwikkeling en diaspora is dat de laatstgenoemde geen op zichzelf staand onderwerp is. Het staat ten dienste van de ontwikkeling van het land en is dus een aan de politiek ondergeschikt onderwerp. Deze instrumentele situering van de diaspora is niet vanzelfsprekend. Tal van emigratielanden hebben vooral een culturele of politieke band met hun diaspora

[p. 52]

waarbij gewin, in welke vorm dan ook, van minder belang is. Turkije is zo'n land (Nell-Mügge 2011), maar ook veel westerse landen onderhouden een culturele relatie met hun diasporagemeenschappen. Eventuele economische effecten, zoals buitenlandse handel, investeringen en ondernemerschap, zijn welkome, maar bijkomstige effecten van de culturele en politieke betrekkingen. Deze landen voeren geen diasporabeleid gericht op ontwikkeling, maar beperken zich tot het onderhouden van culturele banden. Het najagen van gewin kenmerkt vooral landen die minder ontwikkeld zijn en hulpbronnen zoeken om hun eigen ontwikkeling te versnellen (Newland 2010).

Het begrip ontwikkeling wordt vaak beperkt tot economische aspecten. Die komen op individueel niveau tot uiting in een hogere arbeidsproductiviteit, wat gerelateerd is aan een hoger opleidingsniveau en een hoger inkomen; op collectief niveau komt dat tot uiting in bijvoorbeeld betere huisvesting, grotere arbeidsparticipatie en minder armoede; en op structureel niveau wordt vooral gelet op de integratie van economische sectoren en het vermogen van de economie om eigen hulpbronnen te genereren en om zichzelf te sturen (Todaro & Smith 2011). Maar deze conceptie van ontwikkeling is onhoudbaar, omdat het de werking van enkele beslissende culturele factoren vooronderstelt. Zo is de mobilisatie van een bevolking een cruciale variabele in het ontwikkelingsproces. Deze variabele omvat onder andere de spaarzin van de bevolking, de ondernemingszin (niet per se ondernemerschap), een vooruitgangsideologie en een verbondenheid met de toekomst van het land. Andere belangrijke elementen in het ontwikkelingsproces liggen op politiek terrein en omvatten onder andere de aanwezigheid van adequate wetgeving en rechtspraak, en vertrouwen in openbaar bestuur en verwante instituties. Deze culturele en politieke aspecten leiden tot trots en eigenwaarde, die onmisbare pijlers vormen van het ontwikkelingsgebouw.

Ontwikkeling is dus een groter vraagstuk dan het genereren van louter economische effecten. Maar toch kunnen de voorgaande opmerkingen worden uitgelegd als een bovenschikking van economische factoren aan culturele of politieke factoren. Een dergelijke hiërarchische situering is voor discussie vatbaar. Een groter economisch vermogen van individuen of samenlevingen geeft meer zelfrespect en zelfstandigheid. Maar omgekeerd kan een sterk gevoel van zelfrespect leiden tot een grotere economische inzet. In dit geval gaat het om twee afzonderlijke grootheden (zelfrespect en economische inzet) die in wisselwerking tot elkaar staan. Het is ook mogelijk dat een culturele eigenschap economische gevolgen heeft, zoals een vooruitgangsgeloof dat leidt tot een groter streven naar onderwijs en ondernemerschap. Wat ik met het voorgaande wil zeggen is dat het economische niet altijd het primaat heeft: soms is er een wederzijdse relatie tussen bijvoorbeeld economie en cultuur, en soms is economie de uitdrukking van cultuur, bijvoorbeeld wanneer het gaat om spaarzin en ondernemerschap (Gudeman 1986). Deze herziening van het ‘economische’ in het begrip ‘ontwikkeling’ heeft consequenties voor het begrip volk en de politieke verhouding tussen Suriname en haar emigranten. Dat wordt duidelijk wanneer er een verbinding gemaakt moet worden tussen de ontwikkelingspolitiek en een diasporapolitiek.

[p. 53]

Een serieuze ontwikkelingspolitiek kenmerkt zich onder andere door doelstellingen. Bijvoorbeeld de doelstelling om gedurende vijf jaar een gemiddelde groei van het nationaal inkomen van vijf procent te halen, om te streven naar een jaarlijkse toename van de werkgelegenheid met negen procent, om de alfabetisering van de gehele bevolking in vijf jaar te verhogen tot negentig procent, om de drop-out op het niveau van het middelbaar beroepsonderwijs terug te dringen tot tien procent enzovoorts. Om deze doelstellingen te halen is het nodig om hulpbronnen (inclusief expertise) te mobiliseren, een fysieke en sociale infrastructuur op te zetten, instituties in het leven te roepen, beleidsinstrumenten te ontwikkelen, beleidsroutes uit te zetten, verantwoordelijken aan te wijzen, prikkels (zowel positieve als negatieve) te formuleren, draagvlak te smeden en het proces te managen. Bij dit laatste gaat het om het bewaren van een delicate balans tussen morele, culturele, economische en politieke gevoeligheden binnen de samenleving in kwestie.

De bovenstaande opvatting van ontwikkeling en de verhouding tussen economie, cultuur en politiek heeft grote gevolgen voor een te voeren diasporabeleid. Ten eerste betekent het - uitgaande van de complementariteit van diaspora aan ontwikkeling - dat een diasporapolitiek de aanwezigheid van een ontwikkelingspolitiek vooronderstelt. Is een dergelijke ontwikkelingspolitiek slechts globaal aanwezig of zelfs afwezig, dan is het onmogelijk om een (gericht) diasporabeleid te voeren. Ten tweede betekent de voorgaande opvatting van ontwikkeling dat de diaspora niet benaderd moet worden als een economische melkkoe aangezien haar betrokkenheid verder gaat. De diaspora biedt naast economische hulpbronnen, zoals kapitaal, ondernemerschap en expertise, ook andere ingrediënten voor ontwikkeling, zoals netwerken, politieke en economische lobby's, mobilisatievermogen en de legitimatie van bepaalde (soms impopulaire) maatregelen. Ten derde vereist de diaspora een binding met het land van herkomst, bijvoorbeeld door identificatie, de behoefte om bij te dragen aan de ontwikkeling van het land en een moreel commitment aan het volk waartoe leden van de diaspora zich ook rekenen.

Het is daarom een volstrekte misvatting om de diaspora te zien als louter een vijver voor productiefactoren (Caram 2013). Het is waar dat met de globalisering de mobiliteit van productiefactoren als kapitaal en arbeid is toegenomen. Maar het verschil met de productiefactoren uit de diaspora en andere gebieden is dat de eerstgenoemden bestaan uit mensen met een historisch commitment aan en een identificatie met het land van oorsprong. Zij accepteren (en ergeren zich) in de regel meer dan de mensen die in het land van herkomst wonen aan gebruiken, ze zijn bereid meer te investeren en ze kennen ook de taal, gewoontes en onhebbelijkheden beter dan de ‘productiefactoren’ buiten de diaspora. En: veel emigranten investeren in het land van herkomst als strategie voor een eventuele remigratie. De opbrengst van hun investeringen is in deze gevallen niet per se in geld uit te drukken. Deze kan bestaan uit het opbouwen van een netwerk, de voldoening om iets goeds te doen voor hun geboorteland of om een beter thuisgevoel te hebben. De door hun nagestreefde opbrengst is daarom niet (altijd) te vergelijken met die van investeerders buiten de diaspora.

[p. 54]

De diaspora wordt door Surinaamse politici vooral als een welkome inkomsten- en investeringsbron gezien. Deze financiële optiek is zeer problematisch en niet alleen omdat in de voorgaande conceptualisering de reductie van de diaspora tot een economische bron te beperkt is bevonden. In de conventionele economie is bekend dat een instroom van kapitaal kan leiden tot inflatie. Dat is minder het geval wanneer de instroom bestaat uit investeringskapitaal omdat hiertegenover productie komt te staan. Schadelijker zijn de gevolgen wanneer de overmakingen van particuliere remittances voornamelijk consumptief worden besteed. Dat leidt tot prijsstijgingen en in kleine open economieën tot een significante toename van importgoederen. Dat leidt weer tot een verslechtering van de wisselkoers, wat de prijsstijgingen verder opjaagt. Dit verschijnsel, waarbij ongecontroleerde hoeveelheden kapitaal uit het buitenland een economie instromen en de wisselkoers doet depreciëren, staat bekend als Dutch disease (Ebrahim-Zadeh 2003). Deze weergave van zaken gaat er overigens aan voorbij dat remittances de deviezenvoorraad en daarmee de importcapaciteit vergroten. Maar de importcapaciteit was in de recente economische geschiedenis van Suriname geen probleem, al moet worden opgemerkt dat door hogere inflatie en toename van de consumptie een deel van de remittances en deviezen weglekken naar het buitenland. Voor individuele huishoudens is het effect van de remittances meestal duidelijk, voor de economie als geheel zijn de effecten vaak wisselend.

Ook sociologisch zijn de gevolgen van remittances niet eenduidig. Uit onderzoek blijkt dat remittances de armoede verminderen (Adams & Page 2005). Maar het gaat hier meestal om een selectie die beperkt blijft tot huishoudens met verwanten in het buitenland, die overigens niet allemaal geld overmaken. Soms maken migratie en remittances de ontwikkeling van hele gebieden mogelijk. Voorbeelden hiervan zijn delen van het Marokkaanse Rifgebergte, het Latijns-Amerikaanse Andesgebied, de Indiase Punjab en streken in Mexico. Remittances creëren sociale en politieke ongelijkheden aangezien huishoudens met verwanten in het buitenland wel extra inkomsten genieten en andere niet. De overmakingen bieden de mogelijkheid om als kleine ondernemer te beginnen, om onderwijs te genieten en om meer te consumeren. Ook stellen remittances individuele huishoudens in staat om lokaal meer status en macht te verwerven (De Haas 2005; Fajnzylber & López 2008; Portes, Escobar & Redford 2007).

Maar de duurzaamheid van deze effecten is twijfelachtig. Zoals bij donor-gefinancierde ontwikkeling is ook een door remittances gefinancierde ontwikkeling kwetsbaar. Die zakt meestal in wanneer de financiering ophoudt, als de gelden al niet consumptief worden aangewend. Hoewel er weinig onderzoek is gedaan naar de gevolgen van deze toename van de consumptie is te verwachten dat ook de looneisen zullen toenemen. Tenslotte moet worden opgemerkt dat remittances kunnen leiden tot een verminderde druk om te werken en dus rentenieren aanmoedigen. Deze uitkomst is gunstig voor ouderen of zieken, maar ondermijnt het arbeidsethos in de samenleving.

De erkenning dat de diaspora erkend moet worden als onderdeel van het Surinaamse volk impliceert dat deze verhouding economische, culturele, sociale, politieke en juridische aspecten kent en dat deze gereguleerd moeten worden.

[p. 55]

Over de invulling van deze aspecten kan men verschillend denken. Maar vaststaat dat die betrekkingen niet te reduceren zijn tot een melkkoe, dus dat mensen in de diaspora méér zijn dan leveranciers van geld. De diaspora is niet alleen een economische factor, het is ook een politieke, culturele en historische constellatie. Concreter betekent dit de erkenning dat de klassieke definitie van een volk als een verzameling mensen die op één grondgebied wonen, door de wereldwijde migratie is doorbroken. Daardoor zijn oude Europese concepten als volk en natie niet meer passend en zijn tal van landen toe aan een nieuwe staatsrechtelijke verhouding met hun emigranten.

Politiek ontwaken

In de decennia voor 2010 was er zowel een politieke als een mentale blokkade om de emigranten te zien als onderdeel van het Surinaamse volk. De achtergrond van deze blokkade is gelegen in het massale vertrek van Surinamers naar Nederland ten tijde van de onafhankelijkheid in 1975. Veel achtergebleven Surinamers hadden het gevoel ‘in de steek gelaten’ te worden (Ramsoedh 1993). Dat was niet alleen een ‘volksgevoel’. Ook in de politiek, met name door de toentertijd aan de macht zijnde Nationale Partij Suriname (NPS), is dit sentiment uitgedragen. Dat kwam tot uiting in een hardnekkig zwijgen over de Surinamers in het buitenland en met name die in Nederland. Opeenvolgende NPS-kabinetten en -presidenten hebben compromisloos volhard in deze attitude. Weliswaar was er in 2004 in Paramaribo een conferentie over duaal burgerschap, maar dat was een geïsoleerde gebeurtenis die geen aanzet vormde tot of onderdeel was van een diasporabeleid. In de Surinaamse buitenlandse- en ontwikkelingspolitiek waren Nederlandgangers - deserteurs die het land verlieten toen zij nodig waren - nimmer een issue (Mügge 2013). Deze ‘stilte’ komt ook tot uiting in de afwezigheid van literatuur over de Surinaamse diaspora.

De Surinamers in Nederland vormen echter geen homogene diasporagemeenschap. Al sinds de jaren vijftig en zestig van de vorige eeuw bestonden er concentraties van Surinamers in Amsterdam en Den Haag. Deze mensen kwamen naar Nederland voor lotsverbetering en studie. Een belangrijk deel van hen remigreerde naar Suriname. Veel van de Surinamers die in Nederland bleven, behielden een binding met hun land van herkomst, terwijl bij anderen de identificatie langzaam verdampte. Ook waren er kleine groepen Surinamers geëmigreerd naar de Nederlandse Antillen en New York. Toen tijdens het militair regime in de jaren tachtig een tweede golf van emigranten naar de VS vluchtte en later een ander deel voor studie en zaken naar Brazilië vertrok, nam de complexiteit van de Surinaamse diaspora toe. In de literatuur spreekt men van een ‘diaspora in een diaspora’, waarmee wordt bedoeld dat Caraïbische samenlevingen al diasporasamenlevingen zijn en dat door emigratie een verdere ‘diasporisering’ plaatsvindt (Goulbourne 2002). Het merkwaardige van deze ontwikkeling is dat Caraïbische (inclusief Surinaamse) nationalisten een taboe leggen op de verbinding met de oorspronkelijke landen van herkomst (India, China, Indonesië en het Afrikaans continent), maar de relaties met landgenoten in Europa en de VS normaal vinden. Ook al handhaafden opeenvolgende kabinetten in de drie decennia na de

[p. 56]

onafhankelijkheid hun afwerende houding, de ‘gedeserteerde Surinaamse gemeenschap’ in Nederland (en waarschijnlijk ook in de VS) bleef haar banden met Suriname behouden. Dat was overduidelijk het geval toen de Surinaamse bevolking op twee ‘momenten’ in grote financiële nood kwam te verkeren. In de jaren tachtig ontstond door de stopzetting van de ontwikkelingshulp uit Nederland en de inzakking van de bauxietprijs op de internationale markt een groot tekort aan deviezen, wat een schaarste aan goederen, astronomische prijsstijgingen en bittere armoede tot gevolg had. En in de jaren negentig ontstond een vergelijkbare nood door de implementatie van structurele bezuinigingsmaatregelen, het zogenaamde structureel aanpassingsprogramma (SAP). In beide gevallen reageerden Surinamers in het buitenland met het massaal sturen van geld en postpakketten. Uit onderzoek in Suriname bleek dat degenen die familie hadden in het buitenland ook een hoger welvaartsniveau bezaten, wat zich uitte in de vorm van duurzame consumptiegoederen waarover zij beschikten (De Bruijne & Schalkwijk 1994). Deze verlichting was alleen mogelijk omdat de diaspora haar banden met Suriname erkende en daar ook consequenties aan verbond.

Het stilzwijgen van opeenvolgende regeringen ten spijt, ontstond er een hechte transnationale gemeenschap tussen Surinamers in Nederland en in Suriname. In de jaren na de onafhankelijkheid werden de vliegtickets goedkoper, de welvaart nam toe en de gsm en internet werden algemeen gebruik, waardoor contact en communicatie gemakkelijker werden (Vertovec 2009). Familiebanden met Suriname namen toe in schaal en intensiteit, en het werd normaler om verwanten in het buitenland te hebben, wat ook leidde tot een groeiend diasporatoerisme (Gowricharn & Schuster 2001). Ook de overmaking van remittances viel op. Zo schatte Gowricharn (2004) de waarde van overmakingen in de jaren negentig op circa twintig procent van het nationaal inkomen van Suriname. Het is zeer waarschijnlijk dat de remittances naar Suriname in de jaren daarna procentueel afnamen door de groei van de economie en de afgenomen noodzaak om ondersteunende familiehulp te bieden (Unger & Siegel 2006).

Vijf jaar na de verklaring van president Bouterse is weinig van een diasporabeleid te merken. Het enige ‘wapenfeit’ van dit aangekondigde beleid is de invoering van de wet Personen van Surinaamse Afkomst. Het is een wet die sterk doet denken aan de Indiase PIO-regeling, die ‘People of Indian Origin’ belangrijke burgerrechten toekent, zoals het bezitten van grond, het openen van bankrekeningen, het drijven van ondernemingen en dergelijke. In de Indiase PIO-regeling is alleen het stemrecht uitgezonderd. In andere landen, zoals Kaapverdië, hebben diasporaleden wel stemrecht (Da Graca 2010). Dit land heeft ook een vast aantal parlementszetels gereserveerd voor diasporastemmers. Deze betrokkenheid bij de diaspora past in een nieuwe conceptualisering van volk en natie waarbij een volk niet per se op één plaats hoeft te wonen. De wet-PSA daarentegen vormt een bleke afspiegeling van deze voorbeelden. Het is vooral een visum om het toeristenverkeer te vergemakkelijken en biedt weinig andere mogelijkheden. Een eventuele toename van de efficiëntie door de wet-PSA wordt teniet gedaan door de zeer trage controles op Zanderij.

[p. 57]

Nationale beperkingen

Suriname is om twee redenen niet in staat om op korte termijn een diasporabeleid te voeren. Ten eerste zijn er enkele specifieke beperkingen die vooral te maken hebben met de schaal en de politieke geschiedenis van het land. Maar zelfs als die er niet zouden zijn, dan nog ontbreekt het aan algemene voorwaarden voor een diasporabeleid, zoals een infrastructuur, een visie op wat een dergelijk beleid moet opbrengen, kennis over de inrichting ervan en politieke daadkracht. Bovendien dient een dergelijk beleid met voorzichtigheid te worden opgezet en uitgevoerd, omdat - zoals de besproken economische en sociologische inzichten duidelijk maken - de diaspora zowel positieve als negatieve effecten kan hebben.

Het ontbreken van een adequaat ontwikkelingsplan maakt het land stuurloos. Welke kant moet Suriname opgaan? De landbouw ontwikkelen? Of zich beperken tot het leeghalen van de bodemschatten? Voor het laatste is er geen diasporabeleid nodig, want dat doen de buitenlandse maatschappijen toch al. Dan maar een nieuwe economie ontwikkelen? Of de inspanningen concentreren op het onderwijs? Het basisonderwijs of het middelbaar beroepsonderwijs? Of moet er gemikt worden op de kwaliteitsverhoging van de ambtenarij? Of op de verbetering van de dienstverlening? Of de bestrijding van de criminaliteit? En welke doelstellingen wil Suriname over vijf jaar hebben gerealiseerd? Aan welke voorwaarden moet zijn voldaan om deze doelen te verwezenlijken? Zolang dergelijke plannen en de bijbehorende concretiseringen niet bestaan, zal het onmogelijk zijn om de diaspora gericht in te schakelen. Dit laatste vooronderstelt nu eenmaal dat er een visie is op de toekomst van het land, dat een ontwikkelingspolitiek in de steigers staat en dat het leiderschap krachtige maatregelen neemt om de koers en het tempo van de ontwikkeling te bepalen.

Naast het ontbreken van deze elementen is van oudsher de achilleshiel van de Surinaamse economie het arbeidstekort. Dit vraagstuk bestaat uit verschillende elementen. In de eerste plaats is er een absoluut tekort aan werknemers. In de recente geschiedenis van Suriname is dit tekort opgelost door op projectbasis buitenlandse werknemers te rekruteren om hen na afloop van het project aan hun lot over te laten. De ‘nieuwe Chinezen’ zijn een actueel voorbeeld van dit beleid. Als zij werkloos (dreigen te) raken, emigreren zij verder of proberen zij zich als ondernemer in Suriname te vestigen. De arbeidsschaarste blijft dan voortbestaan, terwijl een acute uitbreiding van de loontrekkende beroepsbevolking noodzakelijk is voor een serieuze aanpak van de ontwikkeling van het land. Dat kan alleen door immigratie en het creëren van randvoorwaarden die blijvende vestiging van arbeidsimmigranten mogelijk maken (Gowricharn 2013). Een dergelijke arbeidsimmigratie stuit echter op verzet bij de Surinaamse bevolking. Dat is een trieste zaak gelet op het diasporakarakter van de Surinaamse samenleving en het feit dat deze nieuwe Chinezen naar alle waarschijnlijkheid de hardst werkende bewoners van het land zijn.

Een tweede component van het arbeidsprobleem is de kwaliteit ervan. Het tekort aan midden en hoger geschoold kader speelt al vanaf de jaren zestig. Dat tekort werd deels gelenigd door het verschaffen van studiebeurzen voor het buitenland en door technische en administratieve opleidingen op het lager en

[p. 58]

middelbaar niveau in het leven te roepen. Maar de schaarste is niet echt opgelost. Opleidingen in Suriname zijn over het algemeen van lage kwaliteit, een vaststelling die Surinamers niet graag doen. Daarnaast valt op dat ook degenen die in het buitenland hun opleiding hebben genoten er niet in slagen om het aanvankelijk bereikte niveau te handhaven. Dat komt vooral door het ontbreken van een intellectueel klimaat, inclusief de afwezigheid van vakbibliotheken, tijdschriften, discussiegroepen, gewoonte van bijscholing en dergelijke. Een diploma is in Suriname al genoeg om iemand als deskundig te kwalificeren. Welke expertise de persoon bezit, is een vraag die nauwelijks wordt gesteld. En dan heb ik het niet over de kwaliteit van de prestaties, de arbeidsdiscipline en het arbeidsethos.

Het gevolg van deze kwantitatieve en kwalitatieve schaarste aan arbeid is dat de kennis op cruciale terreinen zoals onderwijs, ontwikkelingsplanning of werkgelegenheid niet geproduceerd wordt. Binnenlandse en buitenlandse consultants brengen vaak rapporten voort, maar de slechte kwaliteit, afgezet tegen de hoge kosten, is ronduit verbluffend. De Surinaamse ambtenarij kenmerkt zich door het verstrekken van slecht doordachte opdrachten, het accepteren van onbruikbare rapporten en een opvallend onvermogen om suggesties om te zetten in beleid. Hoewel deze euvels het sterkst gelden voor de ambtenarij, kenmerken ze ook andere sectoren, zoals de parastatale ondernemingen, het onderwijs, het maatschappelijk middenveld en delen van het bedrijfsleven. Het gevolg van de aanhoudend slechte kwaliteit van het geschoold kader is dat economische activiteiten op een laag niveau blijven en weinig spin-off genereren. In rond Hollands: het is behelpen en niet oplossen.

Dit hardnekkige probleem zou deels kunnen worden opgelost door specifieke deskundigheid uit de diaspora aan te trekken. Maar ook deze invoer van expertise stuit op verzet. De concurrentie om banen, de verschillen in beloning, de verschillen in kwaliteit en het gebrek aan moreel krediet (het zijn immers ‘verraders’) maken de inschakeling van diasporadeskundigen tot een riskante onderneming. In een zeer beperkt aantal sectoren, zoals de medische sector en delen van het hoger onderwijs, is deze inschakeling aantoonbaar nuttig gebleken. Maar op terreinen als energie, telecommunicatie, ambtelijk management, parlementaire expertise, wetsontwikkeling en beleidsontwikkeling is die kennis onvoldoende aanwezig en dus broodnodig.

Een belangrijke factor die het verzet tegen een serieuze planning en ontwikkeling met behulp van de diaspora legitimeert is het nationalisme. Nationalisme is historisch zowel een mobiliserende, een onderdrukkende als een cohesie-genererende kracht. In Suriname is de nationalistische mobilisatie voor het verwerven van de onafhankelijkheid niet nodig geweest. Het nationalisme is pas ten tijde van de militaire periode opgeflakkerd toen de bevolking gemobiliseerd werd tegen een gepercipieerde buitenlandse invasie. In dat proces is de nationale cohesie versterkt en is er een etnische hiërarchie ontstaan met Creolen als politiek dominante groep (Gowricharn 2015). De versterkte nationale cohesie maakt het gemakkelijk om mensen uit de diaspora uit te sluiten en de mond te snoeren. ‘Je moet hier komen wonen voordat je recht van spreken hebt’, is een veel gehoord argument. ‘Volk en grondgebied’ vallen voor deze Surinamers samen. Het is echt een paradox:

[p. 59]

Suriname wil loskomen van het koloniale verleden, maar heeft zich mentaal verschanst in een koloniaal natiestaatconcept. Daardoor sluit het leden van de diaspora uit en laat het kansen liggen om hen te betrekken bij haar ontwikkeling.

Strategische beleidsopties

Wat zouden de kenmerken moeten zijn van een serieus diasporabeleid? De belangrijkste elementen zijn af te leiden uit de vorige paragraaf. Het gaat er in de eerste plaats om het natieconcept te verbreden waardoor ook Surinaamse emigranten zekere burgerrechten kunnen krijgen en in de tweede plaats om het bepalen van de verhouding tussen de ontwikkelingsdoelen en de potentie van de diaspora om daarin te voorzien. De ontwikkelingsdoelen zijn beleidskeuzes die zijn ingebed in een toekomstvisie op het land. Helaas ontbreekt een dergelijke toekomstvisie, tenzij de simpele exploitatie van de bodemschatten tot ‘ontwikkeling’ wordt verheven. Concrete doelen, zoals het verminderen van de armoede of het verbeteren van het onderwijs, zijn vaak ad hoc, ongericht en sterk bepaald door de politieke retoriek van de dag. Maar zonder een concrete ontwikkelingsroute, die loopt van het huidige ontwikkelingsniveau naar een gewenst niveau over vijf of tien jaar, heeft het geen zin om te beginnen aan een diasporabeleid.

Een kernpunt van het ontwikkelingsbeleid is dat de particuliere sector moet worden uitgebouwd. Gebeurt dat niet of onvoldoende, dan zal de toename van de werkgelegenheid in de overheidssector moeten plaatsvinden. De ontwikkeling van de particuliere sector in Suriname heeft in de afgelopen decennia twee strategieën gekend: de stimulering van vele kleine eenmansbedrijven en de facilitering van enkele grote (veelal buitenlandse) ondernemingen. In het eerste geval zijn voor duizend arbeidsplaatsen duizend ondernemingen nodig, in het tweede geval kan een enkel bedrijf voor die duizend arbeidsplaatsen zorgen. Een derde strategie is om enkele woon- en groeicentra met een combinatie van middelgrote en kleine bedrijven buiten Paramaribo in het leven te roepen (Gowricharn 2013). Als deze centra met elkaar in verbinding staan, is hun groeipotentie groter dan die van elk van de centra afzonderlijk. Zij kunnen dan langzaam een alternatief vormen voor de megaconcentraties in Paramaribo. Een dergelijke strategie heeft als voordeel dat nieuwe sectoren worden ontwikkeld, nieuwe werkgelegenheid ontstaat en de druk op Paramaribo afneemt.

Welke ontwikkelingsconceptie ook wordt gevolgd, een kwestie die dringend het hoofd moet worden geboden is het gebrek aan expertise. Een beroemde econoom zei eens - ik meen dat het Maynard Keynes was - dat de maximale groei van een economie wordt bepaald door de meest schaarse productiefactor. In Suriname is dat de factor arbeid. Het gaat zowel om geschoolde als ongeschoolde arbeid. Het pessimisme van de Suriname's voormalige minister van Buitenlandse Zaken Lackin dat de bijdrage van de diaspora onvoldoende zou zijn om de grootse plannen van de regering Bouterse I te helpen realiseren, ging voorbij aan deze tweedeling (Ramkhelawan 2015). In de diaspora is vooral geschoolde arbeid te vinden, terwijl ongeschoolde arbeid van buiten gehaald zal moeten worden (Gowricharn 2013). Bovendien is de eerste categorie gering in omvang vergeleken bij de tweede categorie. De behoefte aan geschoolde en ongeschoolde arbeid dient

[p. 60]

per sector te worden becijferd èn gespecificeerd.

Veel Surinaamse politici menen echter dat de diaspora moet voorzien in kapitaal. Maar dat is een dwaling. Suriname kan genoeg kapitaal genereren, bijvoorbeeld uit de exploitatie van grondstoffen en de winsten van staatsbedrijven, maar ook uit leningen op de kapitaalmarkt en zelfs het mobiliseren van kapitaal uit de diaspora (Ketkar & Ratha 2007). Kapitaal zonder arbeid vermag niets. Maar om arbeid uit de diaspora in te schakelen is het nodig om wettelijke kaders te ontwikkelen die voorzien in kwesties betreffende beloning en faciliteiten. Deze inschakeling stuit vaak op juridische bezwaren, zeker wanneer deskundigen met een buitenlands paspoort benoemd moeten worden in hoge ambtelijke en politieke functies. In deze gevallen valt het te overwegen om schaarse deskundigen tijdelijk vrij te stellen van de beperkende juridische eisen. Langs deze weg is het mogelijk om schaarse expertise uit de diaspora in te zetten.

De inschakeling van expertise is de belangrijkste schakel tussen een ontwikkelings- en een diasporapolitiek. In Suriname wordt in dit verband vaak gefulmineerd tegen de hoge beloningen van buitenlandse deskundigen. Wie enigszins vertrouwd is met de lokale praktijk kijkt hier vreemd tegen aan. Afgezien van de exorbitant hoge salarissen van directeuren van grote instellingen en staatsbedrijven of van medici, is het gebruikelijk dat lokale consultants een veelvoud verdienen van wat hun buitenlandse collega's ontvangen, zeker wanneer de opdrachten zijn gegund door politieke vrienden. Het is daarom voor de transparantie en het vertrouwen van groot belang dat wettelijke kaders worden verbeterd of ontwikkeld en dat mythes over buitenlandse grootverdieners worden doorgeprikt. Zonder deze helderheid zal het lastig zijn om buitenlandse experts duurzaam in te schakelen en zal ook het vertrouwen in Surinaamse instituties of de samenwerking met Surinaamse collega's moeilijk van de grond komen.

In het verlengde van deze problematiek is het van belang om het sociale draagvlak te verstevigen. Als Suriname meer arbeid moet toelaten om de diverse aspecten van de samenleving (economie, onderwijs, gezondheidszorg, ambtenarij, wetgeving) naar een hoger plan te tillen, dan moet zij plaats maken voor nieuwe werknemers en hen proberen in te passen in de samenleving. Een vereiste daarvoor is dat de bevolking haar reserve jegens nieuwkomers laat varen en doordrongen raakt van de noodzaak van arbeidsimmigratie. Dat vereist een andere ideologie, een betrokken openbaar bestuur en een ontvankelijk klimaat voor immigranten. Twee specifieke barrières dienen hierbij overwonnen te worden: de ene bestaat uit het sentiment dat de ‘verraders’ die destijds Suriname verlieten minder rechten hebben; de andere bestaat uit de koloniale (West-Europese) nationalistische ideologie dat een volk bestaat uit een verzameling mensen die op één grondgebied wonen. Zoals betoogd vormen Surinamers in het buitenland ook een deel van het volk. Dat wil zeggen dat het nationalisme tekortschiet als verbindende ideologie van de diaspora en een transnationale ideologie behoeft.

Vanuit een diasporaperspectief is het zaak om Surinamers in het buitenland blijvend te betrekken bij het land. Dat betekent dat zij, evenals alle andere Surinamers, rechten en plichten dienen te krijgen. Deze variëren per land en welke voor Suriname nuttig zijn, kan alleen via een publiek debat worden bepaald. Zelf denk

[p. 61]

ik dat het Kaapverdische voorbeeld navolging verdient, wat ook tot uiting moet komen in het verlenen van het actief en passief kiesrecht en in het reserveren van enkele parlementszetels voor kiezers in het buitenland. Dit is de meest directe manier om in het buitenland wonende volksdelen politiek te mobiliseren. Het drukt tevens de erkenning uit dat je volwaardig deel bent van het Surinaamse volk en niet alleen een economische hulpbron die mag komen opdraven als Suriname aan je kan verdienen. Die instrumentele boodschap moet vermeden worden. Daarnaast is het nodig dat ‘ontwikkeling’ de economische beperkingen overstijgt, dat erkend wordt dat een aanzienlijk deel van het Surinaamse volk buiten Suriname woont en dat het smeden van diasporabanden een cruciale randvoorwaarde is om te komen tot een diasporabeleid.

Tenslotte moet worden vastgesteld dat een serieus diasporabeleid een uitgebreid takenpakket met zich meebrengt dat binnenlandse en buitenlandse ontwikkelingen met elkaar verbindt. Het omvat juridische, politieke, sociale, economische, culturele en geografische aspecten. Om een dergelijke klus te klaren, is het nodig dat er een organisatie in het leven wordt geroepen die haar activiteiten afstemt op het ontwikkelingsbeleid, plannen ontwerpt, expertise aantrekt, immigranten werft en selecteert, relevante wetten en wetswijzigingen voorstelt en een goede registratie ontwikkelt. Deze activiteiten gaan veel verder dan het voeren van een administratie en vereisen de instelling van een afzonderlijk ministerie dat nauw samenwerkt met andere departementen.

Conclusie

Suriname is zich pas laat gaan realiseren dat haar bevolking (en daarmee haar kapitaal) verspreid woont over de wereld. Haar poging om al die delen te betrekken bij haar ontwikkeling is tot op heden niet overtuigend geweest. Dat komt tot uiting in drie tekortkomingen. Ten eerste de reductie van het concept ontwikkeling tot louter economische aspecten. Dit economisch reductionisme degradeert burgers tot melkkoeien alsof zij geen andere behoeften en kwaliteiten bezitten. Ten tweede verhindert een dergelijke opvatting van ontwikkeling de mogelijkheid om het begrip ‘volk’ een nieuwe politieke en culturele inhoud te geven. Een diasporavolk woont per definitie niet op één grondgebied, zoals het koloniale concept van volk en natie lange tijd heeft gepropageerd. Ook hier is Suriname toe aan het herzien van een fundamenteel concept. Dit alles raakt aan een derde tekortkoming. Door halsstarrig vast te houden aan een achterhaald concept van nationalisme wordt het onmogelijk om Surinamers in het buitenland duurzaam te betrekken bij een brede ontwikkeling van het land. Vasthouden aan het oude concept van nationalisme en tegelijkertijd een beroep doen op landgenoten buiten Suriname is een spagaat waaruit geen enkel land kan geraken. Daarom dient Suriname haar blikveld op deze drie terreinen aanzienlijk te verruimen. Diasporabanden creëren en onderhouden betekent dat het beleid zich niet kan beperken tot mobilisatie. De in het buitenland wonende volksdelen dienen een plaats te krijgen in de politieke, economische en culturele ontwikkeling van het land. En dat zal neerkomen op het scheppen van ruimte - letterlijk en figuurlijk - voor de diaspora in Suriname.

[p. 62]

Literatuur

Adams, R. & J. Page, 2005 ‘Do International Migration and Remittances Reduce Poverty in Developing Countries?’ World Development 33 (10) 1645-1669.

Brubaker, R., 2005 ‘The “diaspora” diaspora’. Ethnic and Racial Studies 28 (1) 1-19.

Bruijne, A. de & A. Schalkwijk, 1994 Kondreman en P'tata. Nederland als referentiekader voor Surinamers. Amsterdam: UvA.

Caram, A.R., 2013 Diaspora: Partners in Economic Development. Paper presented at the conference on ‘Bonded Labor, Migration, Diaspora and Identity Formation in Historical and Contemporary Context’, 6-10 June, Paramaribo, Suriname.

Da Graca, A.A., 2010 Etnische zelforganisaties in het integratieproces. Een casestudy in de Kaapverdische gemeenschap in Rotterdam. Proefschrift Universiteit van Tilburg.

Ebrahim-Zadeh, Chr., 2003 ‘Back to Basics. Dutch Disease: Too Much Wealth Managed Unwisely’. Finance and Development 40 (1). http://www.imf.org/external/pubs/ft/fandd/2003/03/ebra.htm (opgehaald 25 maart 2015).

Fajnzylber, P & H. López (red.), 2008 Remittances and Development. Lessons from Latin America. Washington: World Bank.

Goulbourne, H., 2002 Caribbean Transnational Experience. London: Pluto Press.

Gowricharn, R.S., 2004 ‘Moral Capital in Surinamese Transnationalism’. Ethnic and Racial Studies 27 (4) 607-621.

Gowricharn, R.S., 2013 Contouren van een immigratiepolitiek. Suriname in transformatie. Rapport geschreven voor het ministerie van Binnenlandse Zaken, Paramaribo, Suriname.

Gowricharn, R.S., 2015 ‘Creole Hegemony in Caribbean Societies’. Studies in Ethnicity and Nationalisme, 15.2 (binnenkort te verschijnen).

Gowricharn, R.S. & J. Schuster, 2001 ‘Diaspora and Transnationalism. The Case of Surinamese in the Netherlands’. In: R. Hoefte & P. Meel (red.), Twentieth Century Suriname. Continuities and Discontinuities in a New World Society. Kingston: Ian Randle. 155-173.

Gudeman, S., 1986 Economics as Culture. Models and Metaphors of Livelihood. London: Routledge & Kegan Paul.

Haas, H. de, 2005 ‘International Migration, Remittances and Development: Myths and Facts’. Third World Quarterly 26 (8) 1243-1258.

Ketkar, S. & D. Ratha, 2007 Development Finance via Diaspora Bonds. World Bank Working Paper 4311.

[p. 63]

Kruispunt, 2010 Kruispunt. ‘Samen naar betere tijden’. Regeringsverklaring 2010-2015, uitgesproken in De Nationale Assemblée op vrijdag 1 oktober 2010 door Z.E.D.D. Bouterse, President van de Republiek Suriname.

Mügge, L., 2013 ‘Ideologies of Nationhood in Sending State Transnationalism: Comparing Suriname and Turkey’. Ethnicities 13 (3) 338-358.

Nell-Mügge, L., 2011 Beyond Dutch Borders. Transnational Politics among Colonial Migrants, Guest Workers and the Second Generation. Amsterdam: Amsterdam University Press.

Newland, K. (red.), 2010 Diasporas: New Partners in Global Development Policy. Washington DC: Migration Policy Institute.

Portes, A., C. Escobar & A. Redford, 2007 ‘Immigrant Transnational Organizations and Development: A Comparative Study’. International Migration Review 41 (1) 242-281.

Ramkhelawan, S., 2015 ‘Diaspora for Development’. Starnieuws 12 februari.

Ramsoedh, H., 1993 ‘De Geforceerde Onafhankelijkheid’. Oso, Tijdschrift voor Surinaamse Taalkunde, Letterkunde, Cultuur en Geschiedenis 12 (1) 43-62.

Todaro, M. & S. Smith, 2011 Economic Development. Harlow: Pearson Education.

Unger, B. & Siegel, M., 2006 The Netherlands-Suriname Corridor for Workers' Remittances. Prospects for Remittances When Migration Ties Loosen. Utrecht: World Bank/Dutch Ministry of Finance.

Vertovec, S., 2009 Transnationalism. London: Routledge.

Ruben Gowricharn is hoogleraar sociale cohesie en transnationale vraagstukken aan de Universiteit van Tilburg.