|
| |
| |
| |
Café taverne La Jonction, Brussel - Foto Layla Aerts.
| |
| |
| |
Steeds minder België
Over de dynamiek van de staatshervorming
Theo Jans
werd geboren in 1970 te Brussel. Studeerde politieke wetenschappen aan de Vrije Universiteit Brussel en is er nu docent in dat vakgebied. Publiceerde over federalisme, over conflictoplossing in plurale samenlevingen en over het beleid van de Europese Unie.
Adres: Pleinlaan 2, B-1050 Brussel
Patrick Stouthuysen
Patrick Stouthuysen werd geboren in 1959 te Antwerpen. Studeerde politieke wetenschappen in Brussel. Is docent politieke wetenschappen aan de Vrije Universiteit Brussel. Publiceerde boeken en artikelen over de vredesbeweging, over groene en extreemrechtse partijen, over Alexis de Tocqueville, over het links-liberalisme en over stedelijk beleid.
Adres: Pleinlaan 2, B-1050 Brussel.
Buitenstaanders zien het vaak scherper. In de internationale pers wordt om de zoveel tijd het einde van België aangekondigd. Vlamingen zijn over het algemeen niet zo onder de indruk van dat soort onheilstijdingen. Bijna vanzelfsprekend menen ze dat het niet zo'n vaart zal lopen. Maar misschien zitten ze zelf wel te dicht op de gebeurtenissen om nog goed het overzicht te bewaren. Mogelijk zien die buitenstaanders een patroon dat zij niet zien: misschien ziet de toekomst van België er inderdaad veel minder goed uit dan zij geneigd zijn te denken.
Uiteraard is die buitenwereld niet altijd goed geïnformeerd. Als je las hoe de internationale pers het verhaal van de relatie tussen de Vlaamse liberale politicus Rik Daems en de Waalse socialistische politica Sophie Pécriaux bracht, had je niet meteen het gevoel dat men in het buitenland ook maar iets begrepen had van de Belgische verhoudingen. Als je kennisnam van de uiterst merkwaardige lezing van de feiten - het prille geluk van de Vlaamse voorman Rik en de Waalse militante Sophie bracht een versplinterd land weer samen, als gevolg waarvan talloze Belgen nu een lief zoeken over de taalgrens - kon je alleen maar hopen dat, wat er over andere landen verschijnt, op meer feitenkennis berust.
Maar indirect zegt de manier waarop over dit fait divers werd bericht ook veel over de inter-Belgische betrekkingen. De in Brussel gevestigde buitenlandse krantencorrespon denten kennen geen Nederlands en zijn dus uitsluitend op de Franstalige media aangewezen. Als ze de Belgische toestand dramatischer inschatten dan Vlamingen gewend zijn, zegt dat vooral iets over wat er onder de Franstalige Belgen leeft. Die houden blijkbaar veel meer rekening met het uiteenvallen
| |
| |
van het land en interpreteren wat er in Vlaanderen gebeurt ook systematisch vanuit dat perspectief. Het argument dat het daarbij vaak om verkeerde perceptie gaat, is naast de kwestie. Precies die foute beeldvorming vormt een eerste reden voor scepsis ten aanzien van de toekomst van de Belgische federatie.
| |
Natie en solidariteit
België heeft geen gedeelde publieke opinie. Vlamingen en Walen lezen elkaars kranten niet, kijken niet naar elkaars tv-zenders. Zelfs politiek geïnteresseerde Vlamingen weten nauwelijks nog wat de grote kwesties zijn in de Franstalige politiek, terwijl Franstaligen steeds minder begrijpen wat Vlaanderen bezighoudt. Is dat een probleem? Niet noodzakelijk. Het hangt af van wat je van de Belgische federatie verwacht. Nederlandstaligen en Franstaligen kunnen perfect samenleven in twee gescheiden gemeenschappen die nauwelijks nog contact hebben met elkaar op voorwaarde dat ze er ook gescheiden huishoudens en rekeningen op nahouden. Zodra je meer van de federatie verwacht, rijst er inderdaad een probleem. Als je met zijn tweeën een verzorgingsstaat vormt waarin voortdurend herverdeeld wordt, zoals vandaag het geval is, heb je meer onderlinge samenhang en verbondenheid nodig.
Een verzorgingsstaat veronderstelt een natie. De Zweedse Nobelprijswinnaar economie, Gunnar Myrdal, voorspelde destijds dat met de uitbreiding van de sociale voorzieningen nationale identiteiten ook aan relevantie zouden winnen. Als mensen gevraagd wordt bij te dragen aan het algemeen belang zullen ze zich onwillekeurig afvragen wie daarvan zal profiteren. Ze zullen zich gemakkelijker opofferingen getroosten als dat is voor mensen met wie ze zich kunnen identificeren en van wie ze verwachten dat die op hun beurt wederkerige solidariteit aan de dag zullen leggen. Hoe verder mensen van elkaar afstaan, hoe minder kennis van elkaar en vertrouwen in elkaar ze zullen hebben. Dan zal gemakkelijker het vermoeden ontstaan dat die ander het eigenbelang boven het algemene belang stelt. Hoe minder mensen met elkaar gemeen hebben, hoe kleiner het draagvlak voor solidariteit. Herverdeling werkt dan ook nog het best binnen nationale gemeenschappen. Als sociaaldemocraat betreurde Myrdal die evolutie, als econoom legde hij de vinger op een belangrijke voorwaarde voor het functioneren van verzorgingssta ten.
De relatie tussen natie en solidariteit werkt overigens in twee richtingen. Nationale verbondenheid veronderstelt dat mensen zich in elkaars situatie kunnen verplaatsen. En dat lukt niet wanneer er grote inkomensverschillen bestaan. Het is dan ook opmerkelijk dat de politieke linkerzijde, die solidariteit en herverdeling belangrijk vindt, zich zo ongemakkelijk voelt wanneer het over nationale identiteit gaat. Net zoals het vreemd is dat neobelgicisten als Marc Reynebeau of Geert van Istendael hopen het land bij elkaar te hou- | |
| |
den door de lof te zingen van de ‘natie-die geen-natie-is’. Solidariteit en herverdeling werken pas als mensen het gevoel hebben een gemeenschap te vormen. België vormt geen gemeenschap omdat Nederlandstaligen en Franstaligen nauwelijks iets van elkaar afweten. En dat komt omdat ze elkaars taal niet spreken.
De negentiende-eeuwse Britse politiek filosoof John Stuart Mill legde een rechtstreeks verband tussen taal en democratie. Hij voorspelde dat op termijn het voorbestaan van democratische instellingen wordt bemoeilijkt in een land dat bestaat uit verschillende gemeenschappen: ‘Among a people without fellow-feeling, especially if they read and speak different languages, the united public opinion, necessary to the working of representative government, cannot exist. The influences which form opinions and decide political acts, are different in the different sections of the country. An altogether different set of leaders have the confidence of one part of the country and of another. The same books, newspapers, pamphlets, speeches, do not reach them. One section does not know what opinions are circulating in another. The same incidents, the same acts, the same system of government, affect them in different ways.’
Politieke gemeenschappen werken alleen als ze ook taalgemeenschappen zijn. Dat wil zeggen: als de leden van de gemeenschap kunnen begrijpen wat de ander bezighoudt en zich in elkaars situatie verplaatsen. Meertalige naties moeten ofwel een beroep doen op een lingua franca (waardoor, tenzij het een neutrale taal is, altijd iemand wordt benadeeld), of op vertalers. In beide gevallen is het risico op misverstanden groot. Gemeenschappen die door de taal worden gescheiden praten niet mét, maar naast elkaar.
Wie de Belgische federatie echt wil laten werken, moet er dus voor zorgen dat er iets ontstaat als een Belgische publieke opinie. Dat kan alleen door ervoor te zorgen dat er werkelijke tweetaligheid komt. De bestaande taalwetgeving maakt dat onmogelijk. En ook al hoor je vandaag aan Franstalige kant wel eens beweren dat de taalwetten een grote fout waren waardoor Nederlandstaligen en Franstaligen uit elkaar zijn gegroeid, de kans dat beide landsdelen het ooit eens worden over een hervorming van die taalwetgeving is zo goed als denkbeeldig.
| |
De minste weerstand
De Belgische structuren zijn zo opgezet dat de gemeenschappen wel uit elkaar moeten groeien. België koos, via de opeenvolgende staatshervormingen, voor een vorm van federalisme die in essentie tweeledig is. De Franstalige en Nederlandstalige gemeenschappen kregen een verregaande vorm van politiek zelfbestuur toebedeeld. Voor zeer veel zaken zijn beide gemeenschappen vandaag baas in eigen huis. Voor sommige, waarover nog steeds op federaal ni- | |
| |
veau wordt beslist, niet. Dat maakt dat de nationale regering nog altijd een belangrijk politiek niveau blijft. Het merkwaardige is wel dat er nooit daadwerkelijk nationale verkiezingen plaatsvinden: ook voor het federale beleidsniveau wordt in aparte kieskringen, respectievelijk op basis van de Vlaamse en de Franstalige gemeenschap, gestemd. Die verkiezingsuitslag bepaalt de samenstelling van het federale parlement en de federale regering. Dat betekent dat de federale machtsverhoudingen worden bepaald door de afzonderlijke interne dynamiek in de beide landsdelen. En die dynamiek is helemaal verschillend.
Een voor de hand liggende oplossing lijkt dan ook een hervorming van het kiessysteem waardoor je de politici uit beide landsdelen dwingt samen te werken of in ieder geval rekening te houden met wat er in de andere helft van het land gebeurt. Onder impuls van de politicoloog Kris Deschouwer (Vrije Universiteit Brussel) en de politiek filosoof Philippe van Parijs (Université Catholique de Louvain-la-Neuve) werkt een groep sociale wetenschappers aan zo'n voorstel tot hervorming. De groep stelt voor dat bijvoorbeeld een deel van de kamerleden of senatoren op basis van een nationale kieskring wordt verkozen. Die politici, die stemmen in beide landsdelen moeten verzamelen, hebben er dan alle belang bij om de gemeenschappen niet tegen elkaar uit te spelen en aan het algemene belang te denken. Er valt weinig in te brengen tegen de logica van dit voorstel. De vraag is alleen of er ook politieke steun voor zal worden gevonden. Het gaat immers om een hervorming die alleen maar kan worden doorgevoerd wanneer er, over de taalgrens heen, een consensus over bestaat. De verschillende politieke dynamiek in de twee landsdelen maakt het onwaarschijnlijk dat dat het geval zal zijn.
De te verwachten evolutie gaat dan ook veeleer in de richting van een verdere opsplitsing van de overgebleven nationale materies (belastingen, sociale zekerheid, politie en justitie, macro-economisch beleid en werkgelegenheid, defensie, buitenlands beleid, mobiliteit, telecommunicatie, belangrijke delen van wetenschapsbeleid en volksgezondheid). België is goed op weg om een confederatie te worden, bestaande uit twee zichzelf besturende eenheden, binnen een steeds minder hecht wordend nationaal verband. De bestaande institutionele complexiteit maakt dat, ook zonder nieuwe communautaire twisten, bijvoorbeeld over wapenaankopen, regionale bestedingsverschillen in de zorgsector of over de regionale fiscale autonomie, de hervorming van de instellingen de politieke agenda zal blijven bepalen. De opeenvolgende staatshervormingen lieten immers op ongeveer elk beleidsdomein bevoegdheidsoverlappingen en daaruit voortvloeiende beleidsvertragingen ontstaan. Beleidsproblemen vergen vaak een gecoordineerde aanpak waarbij de bevoegdheden die versnipperd zijn over diverse overheden samen behandeld moeten worden. Zo is bijvoorbeeld de ziekteverzekering een federale be- | |
| |
voegdheid, maar preventieve gezondheidszorg een gemeenschapsmaterie. Zo staan de gemeenschappen in voor het onderwijs, is leerlingenvervoer een gewestelijke materie en gaat de federale overheid over leerkrachtenpensioenen en de erkenning van de professionele kwalificaties. Alleen al om dat soort versnippering tegen te gaan, zal er verder aan de instellingen worden gesleuteld.
Terecht kan men zich afvragen of dat gesleutel noodzakelijkerwijs moet leiden tot verdere opsplitsingen. Zo vraagt Vlaanderen, met het oog op een efficiënter bestuur, onder meer verdere bevoegdheidsoverdrachten met betrekking tot gezondheids- en gezinsbeleid, ontwikkelingssamenwerking, wetenschaps- en technologiebeleid, de exploitatie van de spoorinfrastructuur en meer fiscale en financiële autonomie. Maar er kan, om beter te besturen, net zo goed aan herfederalisering - bijvoorbeeld van de buitenlandse handel of van de bepaling van geluidsnormen - worden gedacht. Als de bevoegdheidspakketten zo nodig homogeen moeten worden gemaakt, kan dat ook op federaal niveau gebeuren.
En toch lijkt zo'n herfederalisering uitgesloten. Door ingewikkelde materies over te hevelen naar het niveau van de deelstaten wordt de complexiteit althans op één manier gereduceerd: er moet niet meer met de andere gemeenschap worden overlegd. Door materies weer Belgisch te maken, wordt het risico van communautaire tegenstellingen en patsituaties opnieuw reëel. En ook al is het zo dat sommige beleidsproblemen alleen maar kunnen worden opgelost door daadwerkelijk overleg tussen de gemeenschappen: politici zullen het risico van confrontatie liever vermijden. De weg van de minste weerstand ligt vandaag in het overhevelen van bevoegdheden naar het niveau van de deelstaten.
| |
De Belgische confederatie
Ligt de toekomst van België dan in een confederatie? Zullen de Belgen de opsplitsing van het land kunnen vermijden door steeds minder België over te houden? Het Zwitserse voorbeeld toont aan dat de confederale oplossing kan werken, maar dat je er een prijs voor betaalt. In een federaal systeem wordt de soevereiniteit gedeeld tussen de centrale staat en de deelstaten. In een confederaal systeem ligt de soevereiniteit bij de deelstaten. In Zwitserland is het nationale niveau zo goed als afwezig. Zwitserland kent een uiterst zwakke federale overheid en een nationale regering die paritair is samengesteld en bij consensus regeert. Het echte politieke leven speelt zich af op het niveau van de kantons, die in meerderheid eentalig zijn.
Confederale staatsvormen hebben ook hun beperkingen. Ze werken niet wanneer er moeilijke keuzes moeten worden gemaakt waarbij deelstaten denken dat ze meer hebben te winnen bij niet-samenwerken. De centrale over- | |
| |
held beschikt niet over de machtsmiddelen of de bevoegdheden om de deelstaten tot de orde te roepen. Dan ontstaat een patsituatie waarin voor de onwillige deelstaten afscheiding een reële optie wordt. Confederaties bestaan bij gratie van de deelstaten.
België heeft, als gevolg van zijn tweeledigheid, een moeilijkere positie als uitgangspunt. Als je met zesentwintig bent, zoals in Zwitserland, is de kans groot dat bij onderhandelingen deelstaten nu eens in het winnende, dan weer in het verliezende kamp staan. Het ene verlies wordt dan gecompenseerd door de andere winst. In België zullen steeds dezelfde twee deelstaten tegenover elkaar staan. Dat maakt dat na verloop van tijd alle conflicten samenvallen. Dat heeft theoretisch het voordeel dat je dan ook om de zoveel tijd alles in één keer kunt oplossen door, bijvoorbeeld zoals in het Sint-Michielsakkoord (1993), de vragen van de Franstalige gemeenschap om meer middelen voor het Franstalig onderwijs en van de Vlamingen om bevoegdheidsoverdrachten rond landbouw met elkaar te verbinden. Maar veel vaker zal het zo zijn dat het ene dossier het andere blokkeert, dat bijvoorbeeld de eis voor meer Vlaamse bevoegdheden wordt afgeblokt door de Franstalige eis de grenzen van Brussel opnieuw te bekijken. Als dat steeds opnieuw gebeurt, kan een van de deelstaten besluiten zijn eigen weg te gaan.
De Belgische politiek heeft vandaag de dag trouwens al kenmerken van een confederaal systeem. Door de steeds verdere uitholling van het federale niveau blijven er nauwelijks nog platformen over waarop nationale politiek kan worden bedreven, waar politici met voldoende gewicht bij elkaar zitten om noodzakelijke oplossingen te vinden voor moeilijke kwesties. Eigenlijk blijft er, buiten het koningshuis, nog alleen de federale regering over. Maar als je, zoals vandaag, met verschillende meerderheden zit op federaal en gewestelijk niveau - op het federale niveau zit de christendemocratische CD&V in de oppositie, en in de Vlaamse regering mee in de meerderheid -, kan ook die niet meer werken als conflictreducerend mechanisme. Partijen die op deelstaatniveau regeren, maar nationaal in de oppositie zitten, zullen niet geneigd zijn zich omwille van het hogere landsbelang constructief op te stellen. Met alle institutionele blokkeringen en politieke patsituaties van dien.
Nagenoeg onoplosbare dossiers als de splitsing van Brussel-Halle-Vilvoorde en de kwestie van de luchthaven van Zaventem laten zien wat we in de toekomst als patroon kunnen verwachten. De kieskring Brussel-Halle-Vilvoorde is volgens de Vlaamse partijen en een arrest van het Arbitragehof strijdig met de grondwettelijke indeling in taalgebieden en de federale staatsstructuur; in Halle-Vilvoorde, op Vlaams grondgebied, kan immers nog altijd voor Waalse en Franstalige Brusselse kandidaten worden gestemd. Het Arbitragehof gaf de federale regering de tijd tot de federale verkiezingen van 2007 om dit probleem op te lossen, maar pogingen daartoe mislukten; en wat
| |
| |
Zaventem betreft: elke poging om de geluidsoverlast die het vliegverkeer meebrengt evenredig te spreiden over de omringende gemeenten loopt spaak omdat Vlaanderen en Brussel andere geluidsnormen hanteren. Omdat het steeds moeilijker wordt om institutionele problemen op het federale niveau op te lossen, worden andere wegen uitgeprobeerd. Er wordt bijvoorbeeld vaker gebruik gemaakt van rechtbanken of van de Raad van State: problemen die vroeger politiek werden beslecht, worden nu aan de rechter toevertrouwd. Maar omdat rechters zich alleen uitspreken over concrete gevallen, komt de onderliggende kwestie onvermijdelijk na verloop van tijd terug op de politieke agenda. De juridische weg kan hoogstens tijdelijk de druk van de ketel halen.
Steeds vaker wordt er ook op intergouvernementeel niveau onderhandeld, waarbij alle regeringen samen aan tafel zitten. Maar omdat daar geen hiërarchie bestaat en beslissingen unaniem moeten worden genomen, kan wie voet bij stuk houdt de hele zaak blokkeren. In die gevallen kijkt iedereen naar de federale regering, maar die is machteloos. De regionalisering van het land heeft veel problemen opgelost. Maar een onbedoeld gevolg is wel dat er vandaag geen oplossingen meer gevonden worden wanneer de verschillende overheden tegenover elkaar staan.
| |
Het voordeel van de twijfel
De Belgische instituties zijn vandaag de dag zo ingericht dat sterke figuren verkiezen politiek te bedrijven op deelstaatniveau: daar kun je dingen in beweging zetten en als politicus het verschil maken. Op nationaal niveau, waar elk beleidsdossier algauw een communautaire dimensie krijgt, verloopt het allemaal zoveel moeizamer. Daarom heeft het voorstel om sommige bevoegdheden dan maar opnieuw federaal te maken, weinig kans. Waarom zouden politici kiezen voor de moeilijkere weg? De kiezers zullen hen daar in elk geval niet voor belonen.
We evolueren onafwendbaar in de richting van steeds minder België. Maar er zijn gegronde redenen om aan te nemen dat ook dat geen stabiele oplossing vormt. De opeenvolgende staatshervormingen hebben het moeilijker gemaakt om op federaal niveau de institutionele problemen te beheersen. Een confederale structuur biedt evenmin veel perspectief: als steeds dezelfde twee deelstaten tegenover elkaar komen te staan, zullen ze na verloop van tijd elk onvermijdelijk hun weg gaan. Buitenstaanders zien het, in dit geval, inderdaad misschien scherper: België heeft, als je er zo over nadenkt, niet echt veel toekomst.
Is dat erg? Staten hebben het eeuwige leven niet. Staten zijn politieke constructies die in de praktijk hun nut moeten bewijzen. Als een specifiek staatsverband veeleer deel van het probleem dan van de oplossing wordt, is er wei- | |
| |
nig reden om eraan vast te houden. De vraag is echter of dat ook het geval is voor het Belgische staatsverband. Zelfs een nuchtere kosten-batenanalyse leidt niet noodzakelijk tot de conclusie dat Vlaanderen beter af is zonder België. Zo zal de vergrijzing in Vlaanderen, door de demografische structuur, waarschijnlijk harder toeslaan dan in Wallonië. Op dat moment nemen de transfers van noord naar zuid in de ziekteverzekering en de sociale zekerheid af, of veranderen ze misschien wel van richting.
De Belgische constructie is uitermate ingewikkeld en heeft tot gevolg dat sommige problemen moeilijk opgelost kunnen worden. Belgische politiek is een voortdurende evenwichtsoefening. Het gaat er de hele tijd om complexe, maar werkbare compromissen te vinden, waarbij rekening moet worden gehouden met erg uiteenlopende belangen en gevoeligheden. De vraag is evenwel of het zoveel eenvoudiger wordt als het Belgische niveau wegvalt. Vlaanderen, Brussel en Wallonië zijn zo onlosmakelijk met elkaar vervlochten dat er ook dan de hele tijd zal moeten worden gepraat en onderhandeld. Of het zoveel makkelijker is om een vergelijk te vinden over geluidsnormen of over het spoorwegverkeer als je als zelfstandige politieke eenheden tegenover elkaar staat, valt nog maar te bezien.
Discussies over de toekomst van België verlopen vaak ongelijk. Tegenstanders van de Belgische constructie hebben het makkelijk, omdat zij alleen maar op de disfuncties van het huidige staatsverband hoeven te wijzen. Voorstanders of, zoals wij, koele minnaars van het Belgische model hebben het een stuk moeilijker omdat er wel degelijk een aantal dingen fout zitten in de Belgische constructie. Maar eigenlijk ligt de bal in het kamp van de tegenstanders. Zolang zij geen bevredigende oplossing bieden voor wat er bijvoorbeeld met Brussel moet gebeuren, verdient België het voordeel van de twijfel. Van de bestaande toestand weten we waar de problemen zitten, van de eventuele alternatieven niet.
| |
Referenties
brian barry, Culture and Equality. An Egalitarian Critique of Multiculturalism, Polity Press, Oxford, 2001.
kris deschouwer, ‘Eén kieskring voor alle Belgen’, in: De Standaard, 4 februari 2005.
john stuart mill, ‘Considerations on Representative Government’, in: id., Three Essays, Oxford University Press, Oxford, 1974 (1861).
geert van istendael, Het Belgisch labyrint, of De schoonheid der wanstaltigheid, De Arbeiderspers, Amsterdam, 2005.
gunnar myrdal, Beyond the Welfare State. Economic Planning and its International Implications, Yale University Press, New Haven, 1958.
marc reynebeau, Een geschiedenis van België, Lannoo, Tielt, 2003.
|
|
Auteursrechtelijk beschermd