Ons Erfdeel. Jaargang 26

[p. 681]

Hoe openbaar is het gemeentebestuur in België?
Prof. dr. Rudolf Maes

Geboren in 1938 te Leuven. Is doctor in de rechten en in de politieke en sociale wetenschappen. Gewoon hoogleraar aan de K.U. Leuven. Publiceerde in verscheidene tijdschriften en nam de redactie waar van enkele collectieve werken: De subsidiëring van het plaatselijk sociaal-cultureel werk en het gemeentelijk cultureel welzijnsbeleid (Brussel, Vereniging van Belgische Steden en Gemeenten, 1978) en Cultuur (z)onder dak. Gemeentelijke culturele infrastructuur en dienstverlening (Brussel, Vereniging van Belgische Steden en Gemeenten, 1982). Hij had ook de wetenschappelijke leiding van enkele publikaties o.m. van een vergelijkende studie van het lokaal bestuur in West-Europa.
Adres:
Reeboklaan 25, B-1980 Tervuren.

Al leggen de gemeentebesturen een groeiende belangstelling aan de dag voor voorlichting en informatieverstrekking toch valt er nog heel wat baanbrekend werk te verrichten.⁽¹⁾ Democratisch besturen houdt inderdaad veel meer in dan het organiseren van verkiezingen. Het democratisch gehalte van een bestuur wordt tevens gemeten aan de mogelijkheden, die aan de burgers worden gegeven om zich te informeren over het bestuur en om hiermee in dialoog te treden.

De openbaarheid van bestuur is evenwel geen aangelegenheid, die alleen de gemeenten aangaat. Het is trouwens opvallend dat de meeste auteurs, die het al te besloten karakter van het Belgisch openbaar bestuur aan de kaak stellen, zich op enigszins mildere wijze uitlaten tegenover de gemeentelijke dan b.v. tegenover de centrale overheden.

Het probleem van de openbaarheid van bestuur moet dan ook eerst in zijn algemene context worden geplaatst. Slechts binnen dit algemene kader kan verder inzicht worden verkregen in de openbaarheid van het gemeentebestuur.

(1) C. Willems en L. Kiekens, Voorlichting ja, voorlichting neen? Voorlichting en participatie: ideaal of realisme, in De Gemeente, 1980, nr. 12, pp. 428 e.v.

Het ‘openbaar’ bestuur in het algemeen.

In het gewone taalgebruik staat openbaar voor ‘niet geheim, open of voor iedereen toegankelijk’. Als kwalificatief bij overheid of bestuur verandert evenwel deze betekenis. Soms wordt dit nog wel in verband gebracht met de ‘res publica’ of het algemeen belang - in tegenstelling dan tot hetgeen als particulier of privé moet worden beschouwd. Meestal zijn de woordverklaringen echter nog neutraler; aldus duidt openbaar dan op ‘aangelegenheden van de staat, de gemeente of andere publiekrechtelijke instellingen’.⁽²⁾

Toch kunnen deze aangelegenheden ook openbaar zijn in de eerste betekenis van het woord. Sprekend in dit verband is het onderscheid dat gemaakt wordt in een in

(2) Van Dale, Groot Woordenboek der Nederlandse Taal, 's-Gravenhage, 1976, p. 1702.

[p. 682]

1977 door het Internationaal Instituut voor Bestuurswetenschappen gepubliceerde studie over de toegankelijkheid van de gegevens en van de informatie, waarover de openbare besturen beschikken.⁽³⁾ De in deze studie aan bod komende landen worden ingedeeld in:

-	landen, waar een wetgeving bestaat met als uitgangspunt de principiële openbaarheid van bestuur en
-	landen, waar de openbaarheid eerder beschouwd wordt als een uitzondering op de principiële beslotenheid van bestuur.

Sinds kort kunnen Nederland en Frankrijk ingedeeld worden in de eerste reeks van landen. Voor België blijft onverdeeld gelden dat het tot de tweede reeks van landen behoort.

(3) Institut International des Sciences Administratives, Le secret administratif dans les pays développés, Parijs, 1977, p. 26.

Openbaarheid als regel of als uitzondering.

In de landen waar de openbaarheid als regel geldt bestaat voor de diverse overheden de wettelijke verplichting informatie te verstrekken hetzij op vraag van de burgers hetzij op eigen initiatief.⁽⁴⁾ Wel zij opgemerkt dat ook hier steeds sprake zal zijn van uitzonderingen daar de openbaarheid nooit over geheel de lijn kan worden toegepast of verzekerd; deze uitzonderingen betreffen dan o.m. de veiligheid van de staat, het muntwezen, de bescherming van de privacy, de acties m.b.t. de voorkoming en de beteugeling van misdrijven, e.d.m.

In de landen, waar de beslotenheid als regel geldt worden natuurlijk ook uitzonderingen aangetroffen; hier zijn dan telkens geval per geval omschreven openbaarheidsvereisten bedoeld. Ook vrij door de besturen zelf genomen initiatieven, waarbij verder gegaan wordt dan de minimaal opgelegde verplichtingen inzake openbaarheid, blijven hier tot de mogelijkheden behoren. Aldus kan ook in België een verder onderscheid worden gemaakt tussen:

-	de formeel opgelegde verplichtingen inzake openbaarheid van bestuur en
-	die initiatieven, die eerder ontwikkeld worden vanuit een nieuw gegroeide mentaliteit van openheid van bestuur, die er vooral borg voor wil staan dat het bestuur aanspreekbaar is voor de burger, dat de burger weet waar hij voor wat terecht kan en dat hij ook toegang kan hebben tot informatie waarover de overheid beschikt.

In deze is het evenwel van belang steeds het onderscheid tussen openheid en openbaarheid voor ogen te houden. Openbaarheidsvereisten zijn juridisch vastgelegd en zijn dan ook afdwingbaar.⁽⁵⁾ Initiatieven, genomen in het kader van de mentaliteit van openheid, blijven van vrijwillige aard en worden overgelaten aan het inzicht, dat van bestuur tot bestuur kan verschillen.⁽⁶⁾

(4) Dit kan, bij wijze van voorbeeld, geïllustreerd worden door de aanhef te citeren van de eerste twee artikelen van de Nederlandse wet op de openbaarheid van bestuur: ‘Art. 1. Een verzoek tot informatie, gericht tot een overheidsorgaan wordt ingewilligd tenzij daartegen bezwaar bestaat op een van de in dit artikel genoemde gronden... Art. 2. Het overheidsorgaan dat het rechtstreeks aangaat verschaft uit eigen beweging informatie over het beleid, waaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering daarvan zodra dit in het belang is van een goede en democratische beleidsvoering...’
Inmiddels werd de openbaarheid van bestuur ook als principe opgenomen in art. 110 van de onlangs herziene Nederlandse Grondwet. Deze openbaarheid wordt verzekerd volgens regels door de wet te stellen.

(5) Voor de in België wettelijk bestaande regelingen m.b.t. de openbaarheid van bestuur kan verwezen worden naar het preadvies dat in 1981 door P. Lemmens en W. van Noten werd uitgebracht voor de Vereniging voor de vergelijkende studie van het recht van België en Nederland, Openbaarheid van bestuur in België, W.E.J. Tjeenk Willink, Zwolle, 1981, 89 p.

(6) R. Maes, Gemeente en openbaarheid van bestuur, in De Gemeente, 1982, nr. 2, pp. 54-66.

Openbaarheid als het verstrekken van informatie in een begrijpelijke vorm.

Het is belangrijk openbaarheid van bestuur te onderscheiden van voorlichting als beleidsmiddel.

Door openbaarheid wordt uitsluitend het verstrekken van objectieve en onpartijdig informatie bedoeld, zodat de geinformeerden in staat worden gesteld zich een autonoom oordeel te vormen van de betrokken overheidsactiviteiten; voor zover de verstrekte gegevens op zichzelf niet duidelijk of verstaanbaar zijn moet daaronder ook het verstrekken van nadere verklaring of toelichting verstaan worden. Informatieverstrekking moet inderdaad gebeuren in een begrijpelijke vorm. Dit geldt zeker voor financiële documenten zoals begrotingen en rekeningen, die ook als zij ter inzage liggen, weinig toegankelijk blijven voor de burgers. Evenzeer is dit waar voor allerlei in ambtelijke taal gestelde nota's.

Daartegenover staat voorlichting als beleidsmiddel, namelijk wanneer de over-

[p. 683]

heid campagnes opzet om de burgers te overtuigen b.v. in verband met energiebesparing of in verband met het aanprijzen van bepaalde initiatieven zoals preventief geneeskundig onderzoek.

Wanneer tevens de verbetering van de public relations beoogd wordt kan dit hoogstens het bestuur als instelling ten goede komen, b.v. het imago van de gemeente en niet het imago van één of andere politieke fractie.

Openbaarheid heeft als zodanig ook niets te maken met ‘in het nieuws komen’. Indien de pers, op zoek naar feiten en verklaringen die een groot publiek kunnen interesseren en die liefst nieuwswaarde hebben, regelmatig over bestuursaangelegenheden schrijft dan stemt dit evenmin overeen met de hier bedoelde openbaarheid van bestuur. Dit wil anderzijds niet zeggen dat een regeling m.b.t. de openbaarheid van bestuur op zichzelf niet van fundamenteel belang is om ook de persvrijheid effectief te kunnen realiseren.

Gemeente en openbaarheid van bestuur.

Reeds in de negentiende eeuw werd aanvaard dat democratisch besturen niet alleen gepaard moest gaan met de inrichting van verkiezingen maar ook met welbepaalde vormen van openbaarheid zowel om de verkozenen toe te laten zich op behoorlijke wijze van hun taak te kwijten - vandaar o.m. het inzagerecht - als om de burgers in de mogelijkheid te stellen op de hoogte te blijven van wat er binnen het gemeentebestuur werd beslist of om hen in staat te stellen daarop controle uit te oefenen of om eventueel hun opmerkingen te doen kennen.

Zowel in de Grondwet van 1831 als in de gemeentewet van 30 maart 1836 zijn bepalingen opgenomen betreffende de openbaarheid van de vergaderingen van de gemeenteraad, van de begrotingen en van de rekeningen evenals betreffende de bekendmaking van de besluiten. Na 1836 werden ook tal van andere regelingen betreffende de openbaarheid of het verplicht voorafgaand onderzoek afgekondigd.⁽⁷⁾ De meest bekende voorbeelden hebben betrekking op de onteigeningen, de vergunningen voor gevaarlijke, ongezonde en hinderlijke inrichtingen, de uitwerking van gewestplannen en van gemeentelijke plannen van aanleg, de aflevering van bepaalde bouw- en verkavelingsvergunningen e.d.m.⁽⁸⁾

Er kunnen echter verschillende vragen worden gesteld m.b.t. de door deze formele regelingen in feite gerealiseerde openbaarheid. In verband met de openbaarheid van vergaderingen kan worden vermeld dat niets is bepaald over de voorafgaande bekendmaking van de agenda noch over de wijze waarop een dergelijke vergadering normaal moet verlopen, opdat het aanwezige publiek ook de besproken punten zou kunnen begrijpen.⁽⁹⁾ Ook valt het op dat het verplicht voorafgaand onderzoek zeker niet steeds het gewenste effect sorteert; in hoeveel gevallen wordt inderdaad niet gegrepen naar andere middelen van meningsuiting of worden actiegroepen opgericht nadat vergunningen werden afgeleverd en de omwonenden in feite al de schadelijke gevolgen ervaren van milieuhinder vanwege een vergunningsplichtige onderneming?

Meer frustrerend wordt het nog wanneer inspraakprocessen en -structuren bij wet worden geregeld en daarbij helemaal over het hoofd wordt gezien dat inspraak eigenlijk niet kan zonder dat de toegankelijkheid van de overheidsinformatie vooraf duidelijk wordt omschreven. Een voorbeeld daarvan kan worden aangetroffen in de wet van 16 juli 1973 - de zogeheten cultuurpactwet - waarbij elke overheid verplicht wordt om alle erkende representatieve verenigingen en alle ideologische en filosofische strekkingen te betrekken bij de voorbereiding en de uitvoering van

(7) Vereniging van Belgische Steden en Gemeenten, Advies van de commissie bestuurlijke organisatie over inspraak en participatie in de gemeente, in De Gemeente, 1980, nr. 11, pp. 373-379.

(8) Openbaarmaking van bouwaanvragen is b.v. vereist wanneer deze betrekking hebben op de oprichting van bepaalde flatgebouwen, van bepaalde kantoor- en winkelgebouwen of werkplaatsen. Hetzelfde geldt voor bepaalde verkavelingsaanvragen voor een oppervlakte van 5 ha en meer of in bos- heide- duin- of veengebieden.

(9) Natuurlijk kan de gemeenteraad in zijn reglement van orde daaromtrent aanvullende bepalingen afkondigen doch wettelijk is de raad daartoe niet verplicht.

[p. 684]

het cultuurbeleid; hierop steunt dan ook de verplichte samenwerking met de gemeentelijke culturele, jeugd- of sportraden. Veel aandacht is daarbij besteed aan de samenstelling van de raden maar met geen woord wordt gerept over de informatie waarover deze raden moeten kunnen beschikken om hun opdracht naar behoren te kunnen vervullen.⁽¹⁰⁾

(10) Alleen in het geval van het beheer van culturele infrastructuur en wanneer toepassing wordt gemaakt van de eerste beheersvorm d.i. beheer door de gemeenteoverheid, bijgestaan door een vaste commissie van advies, heeft men hiervoor enige aandacht gehad. Art. 9 van voormelde wet bepaalt in dat geval dat de commissie van advies recht heeft op een volledige voorlichting over de handelingen van het beheersorgaan. Maar ook dan kan deze bepaling in feite sterk worden uitgehold daar de draagwijdte ervan zeker te vaag is en betwistingen steeds mogelijk blijven over de vraag wat nu precies als bijkomend inzage- of informatierecht wordt toegevoegd aan de gewone - zeer beperkte - regelen betreffende de openbaarheid in de gemeentewet. Ook blijft het uiterst moeilijk dit recht op volledige voorlichting te effectueren in geval van onwil van het bestuur.

De openheid van bestuur in feite.

Gelukkig kan men dagelijks vaststellen dat er zich in de gemeenten heel wat praktijken of inmiddels ingeburgerde gebruiken hebben ontwikkeld die veel verder gaan dan de toepassing van de minimaal opgelegde wettelijke verplichtingen betreffende de openbaarheid van bestuur.⁽¹¹⁾ De door de gemeenten genomen initiatieven getuigen van een mentaliteit van openheid en van werkwijze waarbij het bestuur het in een aantal gevallen als een evidentie beschouwt dat meer informatie dan wettelijk verplicht is wordt verstrekt. Verschillende van deze initiatieven kunnen bovendien niet losgedacht worden van de in 1977 doorgevoerde samenvoegingen van de gemeenten. De aandacht voor de opvang van bepaalde nadelige gevolgen van de vergroting van de afstand tussen het gemeentebestuur en de burgers heeft zeker het aantal van deze initiatieven doen toenemen. Voorbeelden daarvan zijn o.m.:

-	Het publiceren van een informatieblad. In 1979 gaven meer dan de helft van het aantal gemeenten een info-blad uit; hieronder wordt een periodiek of tijdschrift verstaan, dat tenminste tweemaal per jaar verschijnt, gratis uitgedeeld wordt en betrekking heeft op diverse aspecten van het gemeentelijk leven gaande van de gemeenteraadszittingen tot de werking van het college en de activiteiten van de verenigingen.^(12)
-	Het uitgeven van gemeentegidsen of kennismakingsbrochures. In 1979 waren deze beschikbaar in ongeveer 30% van het aantal gemeenten.^(13)
-	Het aanwenden van andere voorlichtingsmiddelen zoals mededelingen aan de lokale pers, omzendbrieven, aanplakken van berichten en affiches e.d.m. Hiervan wordt in 60 tot 70% van het aantal gemeenten gebruik gemaakt. In enkele gemeenten kan ook informatie worden ingewonnen door middel van telefonische antwoordapparaten.^(14)
-	Het ter inzage leggen van de agenda en van de notulen van de openbare gemeenteraadszittingen evenals van andere documentatie in de plaatselijke openbare bibliotheek.
-	Het inrichten van zitdagen, waarop informatie kan worden verkregen, het inrichten van open-deurdagen, hearings of hoorzittingen, e.d.m.
-	Het bekendmaken van beleidsnota's, van jaarprogramma's en van gedocumenteerde jaarverslagen.
-	Het betrachten van openbaarheid en overleg bij welbepaalde beleidsprojecten in verband met woonzones, sociale huisvesting, verkeersplanning en -veiligheid, milieubeheer, ruimtelijke ordening, stadssanering, sociale en culturele infrastructuur, e.d.m.

Ook de samenwerking met de gemeentelijke adviesraden moet hier worden vermeld. Hoe smal de wettelijke basis voor informatievergaring door de adviesraden ook is, toch kan men niet zonder meer voorbijgaan aan het feit dat vooral in de loop van de laatste jaren het aantal adviesraden, georganiseerd:

-	hetzij vanuit een functionele opstelling zoals jeugdraden, gezinsraden, culturele raden, sportraden, bejaardenraden, commissies voor de ruimtelijke ordening, e.d.m.;
-	hetzij op territoriale basis, zoals wijken deelgemeenteraden, in belangrijke mate is toegenomen. In

(11) F. Delmartino en H. Wuyts, Inspraak in opspraak. Over zin en onzin van gemeentelijke adviesraden, Antwerpen, De Nederlandsche Boekhandel, 1974, pp. 51 e.v.

(12) J. Deschepper, De voorlichting in de Belgische gemeenten in 1979, in De Gemeente, 1983, nr. 1, pp. 3-8 en nr. 2, pp. 60-66. In deze studie wordt verslag uitgebracht over een door het Belgisch Instituut voor Voorlichting en Documentatie georganiseerde enquête m.b.t. de voorlichtingsmiddelen die aangewend worden door de gemeenten. In verband met het gemeentelijk informatiebeleid noteren we o.m. ook de volgende conclusie: ‘De vooruitgang op zowat tien jaar tijds is zeker spectaculair te noemen; van 1968 tot 1979 steeg het percentage van de gemeenten die een periodiek uitgeven van 3 tot 50,8%. Het percentage van de gemeenten die geen voorlichtingskanalen aanwenden daalde van 69,9% tot 4%’.

(13) J. Deschepper, o.c., p. 61.
Niet alleen de gemeentebesturen moeten in dit verband vermeld worden. Verschillende openbare centra voor maatschappelijk welzijn hebben b.v. ook informatiebrochures verspreid over de door hen ontwikkelde vormen van dienstverlening.

(14) J. Deschepper, o.c., p. 60.

[p. 685]

1978 bestonden 494 dergelijke raden in de Vlaamse gemeenten.^(15) Bijzondere aandacht verdienen in deze ook de actiegroepen of -comités, die spontaan door de burgers in het leven worden geroepen n.a.v. bepaalde beleidsinitiatieven. Hierdoor kunnen de burgers in feite ook informatie- en inspraakrechten afdwingen.

Vrij onderontwikkeld bleven vooralsnog echter de gemeentelijke initiatieven op het gebied van de inrichting van een eigen info-dienst. Slechts in een zevenentwintigtal gemeenten bestonden in 1979 initiatieven op dit vlak.⁽¹⁶⁾ Vooral kan daarbij gedacht worden aan het aanstellen van één of meer informatie-ambtenaren die belast kunnen worden met:

-	de leiding van een info-centrum of -dienst waar de burgers terecht kunnen met vragen om informatie over de dienstverstrekking of over het beleid;
-	de actieve voorlichting van de bevolking of van deelgroepen ervan omtrent die aangelegenheden die het bestuur wenst bekend te maken of waarover zich vragen naar informatieverstrekking stellen;
-	het advies over en/of de verzorging van de gemeentelijke publikaties wat taal, stijl, presentatie en lay-out betreft;
-	de praktische organisatie van de wettelijk voorgeschreven of door het bestuur ingerichte inspraakprocedures: organisatie van vergaderingen en enquêtes, schriftelijke, mondelinge en audiovisuele informatieverstrekking, e.d.m..^(17)

Natuurlijk wordt in het bovenstaand overzicht nog geen exhaustief beeld gegeven van allerlei andere initiatieven, die op basis van vrijwilligheid, door sommige gemeentebesturen worden ontwikkeld. Rekening houdende met het toch wel al te sporadisch karakter van deze initiatieven vermelden we, bij wijze van voorbeeld, alleen nog: het toekennen van vraag- of spreekrecht aan de burgers vóór of ná de zitting van de gemeenteraad, het organiseren van referenda of enquêtes, het afkondigen van gemeentelijke reglementen waarbij aan de betrokken burgers inzage verleend wordt van bepaalde gegevensbestanden die m.b.t. hun persoonlijke situatie in de gemeente worden bijgehouden, e.d.m.

(15) R. Roels, Participatieorganen in de Vlaamse gemeenten. Een verkennend onderzoek, Brussel, Centrum voor Andragogisch Onderzoek, 1982.
H. Wuyts, Inspraak in de gefusioneerde gemeenten, in Res Publica, 1982, nr. 3-4, pp. 483-494.
Het globale aantal van deze raden kan op het eerste zicht indrukwekkend zijn. Toch moet dit sterk gerelativeerd worden. Op beleidsdomeinen, waar de oprichting van deze raden of commissies wettelijk verplicht is - zoals voor het cultuurbeleid of het beleid inzake ruimtelijke ordening - werd daartoe nog niet overgegaan door de meerderheid van de gemeenten.

(16) J. Deschepper, o.c., p. 62.

(17) Gesteund op de taakomschrijving voor de informatiedienst van de stad Brugge. Op de door de Vereniging van Belgische Steden en Gemeenten in 1980 en 1981 - in samenwerking met de Stichting Lodewijk de Raet - ingerichte studiedagen over gemeentelijk informatiebeleid werden o.m. ook de initiatieven toegelicht die toen werden genomen door de volgende gemeenten: Aalst, Hoboken, Gent, Turnhout.
Zie ook de bij die gelegenheid verspreide documentatiemap opgesteld door G. Blanquart en T. Berckmoes; hierin zijn verschillende concrete voorbeelden van tot nog toe genomen initiatieven opgenomen.

Naar een grotere openbaarheid van bestuur?

Al kan niet ontkend worden dat de mentaliteit van openheid van groter belang is dan formele openbaarheidsregelingen en dat vanuit deze mentaliteit ook belangrijke initiatieven kunnen worden genomen om de openbaarheid te verzekeren, toch mag niet alles zonder meer daarvan afhankelijk worden gesteld. In bepaalde gevallen zal die mentaliteit inderdaad niet bestaan of achterwege blijven.

In de huidige maatschappelijke context blijft de vraag naar een grotere openbaarheid van bestuur dan ook centraal staan. Soms wordt deze vraag uitdrukkelijk in verband gebracht met de in de Grondwet erkende persvrijheid en vrijheden van meningsuiting en van vereniging of met het streven naar een betere rechtsbescherming. Deze vrijheden en de geboden rechtsbescherming worden inderdaad in grote mate inhoudsloos bij gebrek aan beschikbare informatie over overheidsaangelegenheden of bij gebrek aan toegang tot litigieuse dossiers.⁽¹⁸⁾ Maar niet alleen vanuit de explicitering van deze uitgangspunten kan de vraag naar een meer adequaat geregelde openbaarheid van bestuur worden onderbouwd. Even belangrijk in deze is het streven naar een meer open samenleving in het algemeen, naar een betere communicatie tussen de burgers en de overheid of nog naar een meer doorgedreven democratisering van de beleidsvoering.⁽¹⁹⁾

Het louter afhankelijk stellen van informatieverstrekking van de al dan niet aanwezige good-will bij het bestuur, het ge-

(18) L.P. Suetens, Preventieve rechtsbescherming bij overheidsoptreden, in Tijdschrift voor Bestuurswetenschappen en Publiekrecht, 1981, nr. 1-2, p. 64.
L.E.M. Klinkers, Openbaarheid van Bestuur, Vuga, 's-Gravenhage, 1974.

(19) E. de Bens, Opties voor een toekomstig beleid inzake overheidsvoorlichting in België, in Wetenschap en Journalistiek, Centrum voor Communicatiewetenschappen, Leuven, 1980, p. 45 e.v. P. van Dijke, J.M.H.J. Hemels, A.J. van 't Veer, Open bestuur. Omgaan met mondige mensen, Samson, Alphen aan den Rijn, 1980.

[p. 686]

brek aan eenvormigheid zodat de mogelijkheden tot informatievergaring nogal sterk van bestuur tot bestuur kunnen verschillen evenals het afwezig zijn van klachteninstanties indien vragen naar informatie ten onrechte worden afgewezen, bieden tenslotte weinig waarborgen daar waar de mentaliteit van openheid zou ontbreken.

Terloops kan ook worden ingegaan op de moeilijke positie waarin de ambtenaren zich bevinden in een stelsel dat blijft steunen op een principiële beslotenheid van bestuur en dat dan nog wordt versterkt door statutair opgelegde zwijg- of discretieplichten.⁽²⁰⁾ Hierop steunt trouwens de in ons land sterk ingeburgerde reflex dat alleen verkozen bestuurders de gevraagde openheid en openbaarheid kunnen realiseren, ook daar waar helemaal geen beleidsvisies of politieke strijdvragen ter discussie staan. Een adequate regeling van de openbaarheid moet dan ook duidelijkheid brengen in de positie, die ambtenaren in deze kunnen innemen. Geheimhoudingsplicht kan dan niet meer worden ingeroepen in die gevallen waarin de openbaarheid zelf als regel zou gelden. Tevens moet het inzicht nog groeien dat het onrealistisch en ondenkbaar zou zijn een grotere openheid te bepleiten wanneer dit alleen een zaak zou zijn van vaak reeds overbelaste politiek verkozen bestuurders.

Een adequate regeling van de openbaarheid moet t.a.v. de gemeenten tevens tot gevolg hebben dat de financiële inspanningen die zij hiervoor doen hun facultatief karakter zouden verliezen. Vooral in een periode van economische crisis lopen deze uitgaven het gevaar onder de hakbijl van de bezuinigings- of saneringsmaatregelen te vallen.

Elk gemeentebestuur heeft nochtans tot plicht vorm te geven aan een levensnabij en een burgergericht bestuur. De voor de informatieverstrekking uit te trekken middelen kunnen dan ook niet als louter facultatief worden afgedaan.

(20) E. de Luyck, De vrijheid van mening. Vrijheid van meningsuiting en personen in openbare dienst, in Tijdschrift voor Bestuurswetenschappen en Publiekrecht, 1980, nr. 1, pp. 11-27.
G. Vits, Openbaarheid van bestuur, in Socialistische Standputen, 1982, r. 4, pp. 32-38.

Is een wettelijke regeling noodzakelijk?

Bij het streven naar een grotere openbaarheid van bestuur kan men nog moeilijk aan de vraag voorbijgaan of uiteindelijk ook voor België geen wet op de openbaarheid van bestuur noodzakelijk is. Sinds geruime tijd is hiervoor actie gevoerd binnen het project De Wakkere Burger en door de verschillende voorzitters van de politieke partijen werden inmiddels stellige toezeggingen gedaan dat zij een dergelijk initiatief ten volle zouden steunen.⁽²¹⁾ Ook op parlementair terrein werd in deze reeds een initiatief genomen, dat tot nog toe echter niet het stadium van het voorstel kon overschrijden.⁽²²⁾

Indien men inderdaad in deze tot een duidelijke situatie wil komen en t.a.v. het Belgisch openbaar bestuur in het algemeen een dergelijke sterk innoverende hervorming wil doorvoeren is een wet openbaarheid van bestuur een strikte vereiste. Openbaarheid zal dan niet meer afhangen van louter vrijwillig genomen initiatieven, waarvan de draagwijdte van bestuur tot bestuur kan verschillen. Vooral is deze wettelijke regeling echter vereist omdat nooit een algehele openbaarheid zal kunnen worden gerealiseerd zodat een duidelijke omschrijving van de uitzonderingsgevallen zich steeds zal opdringen. Hierbij kan men trouwens nog twee richtingen uitgaan.

-

De moeilijkste maar ook de zekerste weg lijkt die te zijn van de casuïstische opsomming van de door de overheden te behandelen aangelegenheden, waarbij dan telkens bepaald wordt in welke mate of vanaf welk ogenblik de burger zijn recht op informatie kan doen gelden of de overheid, zelfs zo de burgers dit niet vragen, tot actieve informatieverstrekking moet overgaan.

(21) Het project De Wakkere Burger kreeg vorm binnen de Stichting Lodewijk de Raet in de loop van het jaar 1981. Vooral met het oog op de gemeenteraadsverkiezingen van oktober 1982 werden verschillende acties opgezet om enerzijds wettelijke openbaarheids- en inspraakgaranties af te dwingen en om anderzijds te verkrijgen dat de gemeentebesturen inmiddels zelf reeds zoveel mogelijk de openheid van bestuur zouden realiseren. Zie in dit verband de verschillende afleveringen van het tijdschrift De Wekker. De visies van de partijvoorzitters zijn opgenomen in het nr. 12 van oktober 1982 van dit tijdschrift. Hierin is tevens het eisenpakket van de Wakkere Burger opgenomen. Vanaf januari 1983 wordt dezelfde actie, gericht op een open en inspraakgericht gemeentebeleid, voortgezet in het tijdschrift Terzake.
Voordien werd rond het thema van de openbaarheid van bestuur ook reeds heel wat sensibiliserend werk verricht in het door het Belgisch Instituut voor Voorlichting en Documentatie gepubliceerde tijdschrift Overheidsvoorlichting en public relations.

(22) Wetsvoorstel houdende maatregelen betreffende de openbaarheid van bestuur, ingediend door V. Anciaux e.a., Kamer van Volksvertegenwoordigers, 743 (1980-1981) 1. Dit voorstel werd opnieuw ingediend op 18 februari 1982, 109 (1981-1982) 1. Men kan het evenwel betreuren dat dit voorstel alleen medeondertekend werd door volksvertegenwoordigers uit één partij.

[p. 687]

-

Voor de andere mogelijk te volgen weg kan de Nederlandse wet op de openbaarheid van bestuur model staan. Hierin worden de actieve informatieplicht van de overheid zowel als het informatierecht van de burger als regel vooropgesteld en worden de daarop te maken uitzonderingen opgenomen in principiële bepalingen. Hierin schuilt dan wel het gevaar dat deze bepalingen ook vrij vaag geformuleerd zullen worden. Vooral ten aanzien van de gemeenten moet in dit verband gedacht worden aan de bescherming van de volgende belangen: de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de burgers, de beveiliging van de activiteiten i.v.m. de opsporing en de vervolging van strafbare feiten door de politie, evenals bepaalde aan de gemeente eigen financieel-economische belangen b.v. in het kader van openbare aanbestedingen, aan- of verkoopprocedures althans in het voorbereidingsstadium, e.d.m. Een belangrijk discussiepunt zal hierbij wel de vraag blijven in hoeverre het interne beraad - b.v. in het kader van de vergaderingen van het college van burgemeester en schepenen en van gemeenteraadscommissies - evenals gegevens, die nog in bewerking zijn of interne ambtelijke adviezen, onder de openbaarheidsregel kunnen vallen.^(23)

Belangrijk is zeker dat in het kader van een dergelijke regeling een instantie wordt aangeduid, bij wie de burgers wier vraag naar informatie wordt afgewezen, beroep kunnen aantekenen indien zij van oordeel zijn dat deze afwijzing onrechtmatig gebeurde.

Welke weg men uiteindelijk ook kiest op het gebied van de wettelijk nader te omschrijven openbaarheid van bestuur toch mogen t.a.v. de impact van een formele regeling als zodanig geen bovenmatige verwachtingen worden gekoesterd.⁽²⁴⁾ Wel kan men ervan uitgaan dat de algemene discussie, die met de totstandkoming van het wetgevend initiatief normaal gepaard zal gaan, zeer sterk de mentaliteit van openheid in de hand zal werken en in feite - wellicht meer nog dan de formeel uit te werken regeling zelf - de verdere democratisering van de beleidsvoering in de hand zal werken. In dit verband moet trouwens ook veeleer gedacht worden aan een algemene regeling op de openbaarheid van bestuur dan aan een regeling, die uitsluitend op de gemeenten van toepassing zou zijn.

(23) R. Maes, o.c., p. 60.
D. van Duyne, Wet openbaarheid van bestuur, in P. van Dijke, J.M.J. Hemels, A.J. van 't Veer, o.c., pp. 182-184. Doorgaans wordt ervan uitgegaan dat het interne beraad en interne ambtelijke adviezen best niet aan de openbaarheidsregel worden onderworpen maar dat dit niet hoeft te gelden voor de einduitslag van de discussie b.v. in een gemeenteraadscommissie of in het college noch voor de aldaar verstrekte feitelijke gegevens. Sommigen vinden het openstellen van het interne beraad wel een haalbare zaak; zie E. de Bens, o.c., p. 51.

(24) F. Bruinsma, Rituele regendans? De WOB in rechtssociologisch perspectief, in Bestuur Maandblad voor Overheidskunde, 1982, nr. 4, pp. 2-7. De in deze studie vermelde gegevens m.b.t. evaluatie van de toepassing van de Nederlandse Wet Openbaarheid van Bestuur kunnen echter niet gelden voor België daar in ons land zeker niet gesteld kan worden dat men ook zonder een dergelijke wet over voldoende informatie kan beschikken.

Openheid en openbaarheid en de positie van het gemeenteraadslid.

Tot nu toe werd uitsluitend gehandeld over de positie van de al dan niet georganiseerde burger. Toch moet men er oog voor hebben dat zich in deze een logische volgorde opdringt. Zoals het in feite onlogisch en frustrerend is inspraakprocessen op te zetten zonder dat vooraf de openbaarheid van bestuur op adequate wijze geregeld is zo komt het o.i. even onlogisch over eerst te denken aan een naar burger gerichte openbaarheidsregeling zonder dat men er vooraf voor gezorgd heeft dat de beoogde openheid in de interne werking van het gemeentebestuur zelf wordt verzekerd.

Vanwege de gemeenteraadsleden zelf hoort men vrij vaak de bedenking dat het gemeentebestur ook voor hen geen glazen huis is. Ook is het altijd pijnlijk indien de raadsleden of de betrokken ambtenaren bepaalde gemeentelijke aangelegenheden of initiatieven uit de pers moeten vernemen zonder dat zij zelf hierover vooraf geïnformeerd werden.

Intern moet inderdaad in de eerste plaats zoveel mogelijk informatie doorstromen naar de raadsleden - zowel naar degenen die tot de oppositie behoren als naar degenen die tot de coalitie behoren - en ook naar de betrokken diensten. In het thans bij de Senaat aanhangige voorstel van nieuwe gemeentewet wordt ervan uitgegaan dat openheid en openbaarheid sterk in de hand gewerkt kunnen worden door

[p. 688]

aan het inzagerecht van de raadsleden ook een meer substantiële inhoud te geven - doordat m.b.t. de te bespreken agendapunten dossiers, die een ontwerp van beslissing bevatten, beschikbaar moeten zijn - en door hun recht op informatie te verruimen.

Slotbeschouwing.

Soms daartoe gedwongen door wettelijke bepalingen, die reeds nu aan de gemeenten meer verstrekkende openbaarheidsverplichtingen opleggen dan aan andere besturen, maar veel meer nog omwille van de door hen in de loop van de laatste jaren vrijwillig genomen initiatieven weegt de beslotenheid van het bestuur zeker minder op het gemeentelijk bestuur dan op de andere bestuurlijke niveaus. Toch blijft er nog een lange weg af te leggen. Openheid en openbaarheid zijn middelen, waardoor het bestuur een meer burgergericht karakter kan krijgen en waardoor tevens een goede en een democratische beleidsvoering kan worden bevorderd. In de mate deze overtuiging meer en meer zou doordringen kan een stelsel, dat ondanks alles blijft steunen op een principiële beslotenheid van het bestuur, zich niet langer meer handhaven. Wel zijn wij de mening toegedaan dat zich veeleer een algemene regeling op de openbaarheid van bestuur opdringt dan een regeling, die alleen op de gemeenten van toepassing zou zijn. Tevens moet - zoniet bij voorrang dan toch terzelfdertijd - werk worden gemaakt van een verbetering van de in het bestuur zelf noodzakelijke doorstroming van de informatie.