Ons Erfdeel. Jaargang 26

[p. 321]

[Nummer 3]

Twee Visies
In de rubriek Twee Visies zullen we telkens twee van elkaar afwijkende meningen over eenzelfde onderwerp aan bod laten komen, waarbij de tweede auteur inzage heeft gehad in het eerste artikel, waarop hij dan ook reageert. Ons Erfdeel opent deze nieuwe rubriek met een discussie over het Nederlandse Omroepbestel, speciaal inzake de rol van de N.O.S. (Nederlandse Omroep Stichting).

1.
Het Nederlandse omroepbestel staat zichzelf in de weg
Frank Kuitenbrouwer

Geboren in 1940 te Utrecht. Meester in de rechten (1966). Is commentator van NRC-Handelsblad. Recente artikelen in vakpublikaties zijn Vrijheidsrechten en democratie (1979); The World Data War (1981); De Nederlandse privacywetgeving (1982) en Het verschoningsrecht van de journalist (1982).
Adres:
Oosterpark 41, NL-1092 AM Amsterdam.

Er bestaat een aprocriefe anekdote over professor Anthony Amsterdam, befaamd en briljant advocaat van onpopulaire rechtszaken in de V.S. Toen hem eens gevraagd werd of hij niet wat eenzijdig bezig was moet hij geantwoord hebben: ‘after the revolution I defend the capitalists’.

Dat geldt ook voor wie anno 1983 het Nederlandse omroepbestel moet bespreken. Dat bevat veel van waarde. Maar op het ogenblik overheerst dat het Bestel zichzelf in de weg staat. De geldende regels zijn een groter probleem geworden dan de nieuwe vormen van (massa)-communicatie die ze tegenhouden.

Absurde resultaten.

Het Bestel is niet meer te verdedigen wanneer men ziet tot welke resultaten het in de praktijk leidt. Enkele voorbeelden. Lokale kabelexploitanten mogen niet een apart teletekstkanaal (bijvoorbeeld voor ondertitelingen) inrichten. Dat is ‘omroep’ - dus verboden.⁽¹⁾ Zelfs een simpel plaatje met wegopbrekingen in de buurt mag niet. Maar de kabelexploitanten zijn wel actief als censor bij de overheid ingelijfd; ze moeten kanalen uitschakelen als daarop etherpiraten gaan zitten.⁽²⁾

Door middel van een kunstgreep met een twijfelachtig rechtsgehalte wordt de pers verboden meer dan de allersummierste programmagegevens te vermelden zodat consumenten extra zijn aangewezen op de programmabladen die de omroeporganisaties uitgeven. Met de zegen van de Omroepwet leggen deze de dwangver-

(1) Antwoord van minister Brinkman (WVC) op vragen van het kamerlid Keja (VVD), in Aanhangsel Handelingen T.K., 1982-1983, nr. 580.

(2) Beschikking van de minister van CRM d.d. 25 mei 1982, in Ned. Staatscourant, 1982/102.

[p. 322]

koop bovendien nog eens zo uit dat de abonnee geacht wordt lid te zijn van de desbetreffende zuil en zodoende een bijdrage te leveren aan de zendtijdtoekenning.

Krampachtige bescherming van een overleefd Bestel leidt thans zelfs tot het regeringsvoornemen de kabeldoorgifte van op Nederland gerichte satelietreclame te verbieden.⁽³⁾ Tegelijk bloeien in Nederland plaatselijke antenneverboden waardoor individuele ontvangers worden verplicht een kabelaansluiting te nemen - met alle bijbehorende betutteling. Catch 22!

Dergelijke absurditeiten zijn niet incidenteel maar uitingen van een denkpatroon, een geperverteerd denkpatroon.

(3) De doorgifte van buitenlandse omroepprogramma's via Nederlandse Kabelnetten, Kamerstukken II, 1980-1981. nr. 16494.

Creatieve reactie.

Toch is het allemaal zo mooi begonnen. Het unieke Nederlandse omroepbestel is een creatieve reactie op een historisch gezien reëel probleem: de schaarste aan (nationale) zendgolven. Wat vanuit het oogpunt van informatievrijheid bij de gedrukte media ondenkbaar zou zijn is daarom voor de omroep onvermijdelijk gebleken: de overheid belastte zich via een concessiesysteem met de verdeling. Prijzenswaardig is dat Nederland daarbij de verlokking van een staatsomroep heeft weerstaan. Weliswaar bestaat er een overkoepelende organisatie, met een eigen plaats in de wet en mede de opdracht de nieuwsjournaals en zogeheten ‘ontmoetingsprogramma's’ te vervaardigen (de NOS: Nederlandse Omroep Stichting) maar slechts een overspannen verbeelding die in haar bedaarde programma-aanbod de hand van vadertje Staat vermag te zien. Eerder is het zo dat haar onafhankelijkheid sommige partijgangers een doorn in het oog is.

Voor het overige weerspiegelt het omroepbestel het Nederlandse veelstromenland. Er zijn resten van de eens oppermachtige zuilen: de rooms-katholieke KRO, de sociaal-democratische VARA en de protestantse NCRV, de laatste sinds enige jaren hinderlijk gevolgd door de fundamentalistische EO; de van origine vrijzinnig protestantse VPRO is thans alleen vrijzinnig. De AVRO heeft zijn beweerde neutraliteit naar het schijnt afgelegd want onlangs presenteerde hij zich met nieuwkomers TROS en VERONICA als onversneden ‘publieksomroepen’. De interkerkelijke omroep IKON neemt een ietwat aparte plaats in.

Aan dit bonte gezelschap stelt de Omroepwet - die in 1967 na een nog niet vergeten politieke crisis tot stand kwam - twee voorname eisen:

- Zij mogen geen winstoogmerk hebben en moeten representatief geacht worden voor een bepaalde maatschappelijke, culturele, of godsdienstige (dan wel geestelijke) stroming en daarop zo inspelen ‘dat hun uitzendingen uit dien hoofde geacht kunnen worden van algemeen nut te zijn’.

- Zij moeten een volledig programma aanbieden (dat in beginsel alle categorieën van programmastof bevat, amusement zowel als actualiteiten) zowel op radio als op televisie. Nota bene: dit ter beoordeling van de overheid!

Er is ook een getalsmatige bodem gelegd door de eis dat een zendgemachtigde tenminste 100.000 betalende leden/contribuanten heeft. In 1978 is deze eis verzacht voor ‘aspirant omroepen’ aangezien het zogeheten ‘open bestel’ van de Omroepwet 1967 in werkelijkheid voornamelijk leidde tot ‘vertrossing’: met de komst van de TROS had een strijd om de gunst van de kijker zijn intrede gedaan die voornamelijk leidde tot concessies aan de massagunst ten koste van de zozeer gewenste pluriformiteit.

Financiën.

Daarmee zijn we midden in de actuele

[p. 323]

problemen beland. Commercialisering is aan de orde van de dag: sluikreclame, ‘merchandising’ van allerlei bijprodukten bij populaire series, het hele circus van de omroepbladen. Het zou niet meer dan een begrijpende glimlach waard zijn wanneer het niet evenzovele tekenen waren van een algemene trend: het profiel van de omroeporganisaties - met name de oude zuilen - slijt in angstwekkend tempo af. Een willekeurige blik in het gemiddelde programma-aanbod is voor die constatering al voldoende.

Het Bestel is bezig zichzelf op te blazen. En zoals wel vaker in het leven het geval is vormt de financiering de lont in het kruitvat. Ook hier is het allemaal zo mooi begonnen. Nederland heeft gekozen voor een combinatie van vrijwillige bijdrage en heffing door de overheid, die er op gericht was directe reclame in de omroep te beperken. Slechts de extra-inkomsten uit de - commerciële - exploitatie van omroepbladen is als derde inkomstenbron ietwat wonderlijk in het licht van de hoge beginselen waarop het Bestel is gegrondvest.

Inmiddels is (in 1967) wel reclame ingevoerd doch in de vorm van een afzonderlijke zendgemachtigde STER en beperkt tot vaste blokken die gekoppeld zijn aan nieuwsuitzendingen. Ook hier blijken de beginselen aan slijtage onderhevig te zijn want er wordt nu openlijk gesproken over ‘zwevende’ blokken.

Afgezien van de vraag of het altijd wel zo eerlijk is gegaan ten opzichte van de gedrukte media legt de afkeer van reclame die het Nederlandse omroepbestel kenmerkt een niet geringe hypotheek op nieuwe omroepinitiatieven, zoals lokale of regionale omroep. Om maar te zwijgen van de uitwerking op het denken over nieuwe kabeltoepassingen.

Het is natuurlijk niet gering dat de programmaverantwoordelijkheid in Nederland altijd is onthouden aan adverteerders/sponsors doch vierkant berust bij afzonderlijke zendgemachtigden. Maar het lijkt ook wel eens door te slaan tot een ander uiterste, een soevereine minachting voor normaal-zakelijke verhoudingen.

Zo is het na tien jaar praten nog niet mogelijk gebleken een ‘prijskaartje’ te hangen aan de niet geringe technische faciliteiten die de NOS aan de zendgemachtigden levert. Die faciliteiten worden de facto - doch: ten onrechte - als ‘gratis’ beschouwd.⁽⁴⁾

Het vigerende Bestel is ook niet direct bevorderlijk gebleken voor een sterke particuliere bedrijfstak van audiovisuele software-producenten. Toch zouden we die in het komende ‘informatietijdperk’ wel eens hard nodig kunnen hebben. Al was het alleen om overeind te blijven in de toenemende internationale concurrentieslag.

(4) Uitvoeriger P. te Nuyl, Struktuur en ontwikkeling van vraag en aanbod op de markt voor televisieprodukties, serie Voorstudies en achtergronden mediabeleid, nr. M 12, Den Haag, Staatsuitgeverij, 1982.

Winterslaap.

Het slagveld tot dusver overziend gebiedt de eerlijkheid te erkennen dat tegenover de toenemende krampachtigheid en vertekeningen die het Bestel kenmerken ook belangrijke kwaliteiten staan. In vergelijking met andere landen komt de Nederlandse omroep uit als ‘een wonder van garantie voor openheid en pluriformiteit’, zoals de Amsterdamse media-expert prof. mr. H. Cohen Jehoram het noemde op de Opiniepagina van NRC-Handelsblad van 28 november 1979 na bezoek aan een rechtsvergelijkend symposium.

Toch concludeerde ook hij tot het einde van het Bestel. Met reden. Er is namelijk een nieuwe factor in het spel, nieuwe media. Met name kabelnetwerken - zeker in combinatie met satellietverbindingen - vormen de uitdaging. Het antwoord van de Nederlandse overheid tot dusver staat haaks op de creativiteit die ooit het omroeprecht sierde. Zij heeft de kabel botweg veroordeeld tot ‘een kunstmatige

[p. 324]

winterslaap’, zoals de omroepdeskundige mr. A.W. Hins - waarlijk geen avonturist - het treffend heeft genoemd.⁽⁵⁾

Wat niet volgens de Omroepwet verbois valt via een onheilige alliantie met de Telegraaf- en Telefoonwet (die formeel de machtigingsvoorwaarden voor kabelnetten beheerst) tegen te gaan. Ons Bestel wordt graag als ‘vrij’ en ‘open’ afgeschilderd, zo schamperde een deskundige, de Haagse advocaat mr. E.J. Dommering vorig jaar in het Juristenblad, maar voornamelijk geldt dat ‘toch pas na nauwkeurige bestudering van moeilijk traceerbare wetsbepalingen is vast te stellen wat er wel en niet mag’.⁽⁶⁾ Lees: dat niets mag.

(5) A.W. Hins, Kabelomroep, de inrichting van een nieuw medium, in Ned. Juristenblad, 1981, p. 917 e.v.

(6) E.J. Dommering, Het verplichte vrije omroepbestel van Nederland, in Ned. Juristenblad, 1982, p. 149.

Affaire-Sluis.

‘Vrij’ en ‘open’ is in elk geval niet de kwalificatie die past bij de manier waarop in 1979 de Luxemburgse zender werd geweerd die via een maas in de zojuist veranderde Omroepwet in het Zeeuwse plaatsje Sluis door de firma Deltakabel binnen leek te worden gehaald.

Een van de varianten die in 1978 bij een partiële herziening in de Omroepwet waren gebreid leek - na nauwkeurige bestudering - een interessante mogelijkheid te openen. Het simpele, gelijktijdige en onveranderde ‘doorgeven’ van omroepsignalen via kabelnetten beloofde erdoor uit het knellend corset van de Omroepwet te worden gehaald.

Dat doen we dan met RTL, zei Deltakabel in Sluis. Het bedrijf sprak voor zijn beurt. De wetswijziging was weliswaar door regering en parlement beslist maar stond nog niet in het Staatsblad. Dus was hij formeel nog niet bindend. Via een kwalijk staaltje machtspolitiek blokkeerden pleitbezorgers van de gevestigde omroepbelangen in de Tweede Kamer alsnog publikatie van de wetswijziging.

Om dit armzalige achterhoedegevecht nog de schijn van een omroeppolitieke visie te geven nodigden zij de regering uit alsnog met een beleid tegen buitenlandse commercie te komen. Minister Gardeniers (CRM) gaf daaraan grif gevolg met als resultaat de eerder genoemde nota waarin een doorgifteverbod werd aangekondigd. Ook al pleegt het Koninkrijk der Nederlanden zich in het internationale forum, met reden, sterk te maken voor het beginsel van ‘the free flow of information’ - bínnen landen en óver de grenzen.

Kennelijk zat het voorgenomen verbod de regering zelf toch ook niet lekker want zij vroeg advies aan een commissie van drie onder voorzitterschap van Staatsraad mr. P.J. Boukema. Deze adviseerde, juist op het moment dat het huidige regeerakkoord werd gesloten - hoe handig! - dat het verbod niet in strijd is met gegarandeerde grondrechten. Al was het alleen al omdat maatregelen ter verdediging van het Bestel ‘niet spoedig’ daarmee in strijd zijn (p. 17).⁽⁷⁾

Het is de vraag of de commissie niet wat al te snel was met deze politiek zo handzame conclusie; een expert schoot onlangs een paar flinke gaten in haar betoog.⁽⁸⁾

(7) Advies Commissie-Boukema over het doorgifteverbod van bepaalde op Nederland gerichte buitenlandse omroepprogramma's tegen het licht van grondwettelijke bepalingen en internationale verdragen (Dept. van CRM, Den Haag, 1982).

(8) H.W. Linthorst, Doorgifteverbond voor tv-programma's strookt niet met Europese verdragen, in Auteursrecht, 1983, p. 23.

Jo-jo.

Belangrijker dan het juridische argument (dat tot op zekere hoogte altijd een kwestie blijft van nietes-welles) is echter het principieel bedenkelijke gehalte van het overheidsbeleid. Dat lijkt nogal op spreken met gespleten tong, zoals dat in de Karl May-romans van onze jeugd heette.

Op 10 december vorig jaar stemde Nederland, met slechts een kleine groep andere dwarsliggers, tegen aanbevelingen van de Verenigde Naties inzake directe satellietomroep. Ons land was terecht bevreesd dat daarin te veel eer werd bewezen aan de soevereine rechten van staten; lees: overheidsinmenging in de ‘free flow’. Te-

[p. 325]

gelijk werkt de regering rustig door aan de dubieuze plannen van mevrouw Gardeniers. Zij heeft het zelfs alleen maar erger gemaakt. Mevrouw Gardeniers ging nog alleen uit van een verbod op de doorgifte van satellietprogramma's met reclame die in Nederland niet rechtstreeks te ontvangen zijn. Het huidige regeerakkoord heeft deze restrictie laten varen.

Een ander voorbeeld. Cultuurminister Van der Louw gaat in april 1982 na veel heisa akkoord met de kabeldoorgifte van niet-commerciële programma's die afkomstig zijn van de Sowjetrussische satelliet Gorizont. Voorwaarde is wél dat Rusland toestemming geeft.⁽⁹⁾ Moskou zweeg, maar het beginsel was duidelijk - zou men zeggen. Toen Frankrijk begin dit jaar echter om niet een nietcommercieel programma via de OTS-2 aanbood weigerde minister Brinkman van WVC (zoals het departement inmiddels heet) echter toch. Thans om redenen van ‘technisch-juridische aard’, die echter weinig meer dan een doorzichtig excuus waren.

Mijn krant NRC-Handelsblad heeft deze methode met reden in een hoofdartikel van 1 februari gehekeld als ‘een juridische jo-jo’. Een Bestel dat alleen op dit soort manieren verdedigd kan worden verliest elke geloofwaardigheid. Omroepbeleid is cultuurpolitiek, heet het, maar op deze manier bezorgt het de cultuur én de politiek een slechte naam.

(9) Antwoord van minister Van der Louw (CRM) op vragen van de kamerleden Mertens en Wilbers (D'66), in Aanhangsel Handelingen T.K. 1981-1982, nr. 868.

Cultuurpolitiek.

Trouwens, cultuurpolitiek is geen doel in zichzelf. Het Europees verdrag voor de Mensenrechten noemt het niet als grond die inbreuk op de informatievrijheid kan rechtvaardigen. Hoogstens kan men het cultuurpolitieke argument onderschuiven in de clausule die het de staten in algemene zin mogelijk maakt de omroep aan een vergunningssysteem te onderwerpen.

De kracht van dit argument neemt in elk geval af naarmate de schaarste - die de redengeving voor omroepregulering leverde - van karakter verandert. Dat kan men betreuren (er is tot dusver weinig reden tot vreugde over het gehalte van de nieuwe media) maar het getuigt van verwatenheid wanneer men de werkelijkheid wil blijven persen in het keurslijf van een Bestel dat vanuit zichzelf reeds aan een flinke opknapbeurt toe is.

Biedt de kabel dan geen verdeelproblemen? Natuurlijk is dat het geval en het zijn zelfs niet geringe problemen ook waarmee de ontsluiting van het nieuwe medium gepaard gaat. De Nederlandse kabelnetten staan onder lokaal bestuur, een aantal minimumregels is dringend nodig om chaos en willekeur te vermijden. Een behoorlijk debat is echter niet mogelijk door de verkrampte reactie die telkens alleen maar de gedateerde zuilenstructuur van de omroep wil oppoetsen. De kabel is een nieuw medium (dat de termen van omroep te buiten gaat) en vraagt dan ook eígen regels.

De regering leek dat ook te erkennen door in het regeerakkoord te spreken van de noodzaak een aparte ‘kabelraamwet’ te schrijven naast de bestaande Omroepwet. Dat gaf hoop, temeer daar de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid in haar langverwachte en gedegen rapport, dat de grondslag voor een nieuw mediabeleid zou moeten leggen, vorige herfst adviseerde ‘nieuwe mogelijkheden op mediagebied zo goed mogelijk te bevorderen’.⁽¹⁰⁾

(10) Wetenschappelijke raad voor het regeringsbeleid: Samenhangend mediabeleid, serie Rapporten aan de regering nr. 24, Den Haag, Staatsuitgeverij, 1982. Het rapport ging vergezeld van een uitvoerige serie Voorstudies en achtergronden mediabeleid.

Terug naar af.

Maar nee hoor, in de concept-Medianota van minister Brinkman die onlangs uitlekte, is nu weer sprake van één Mediawet - met alle omroepimperialistische connotaties van dien. Zo wordt de nieuwe kabeltoepassing ‘abonneetelevisie’ marginaal toegankelijk voor de particuliere

[p. 326]

informatie-industrie maar primair voor de traditionele omroepen. Toch is abonneetelevisie per definitie geen omroep aangezien laatste activiteit wordt gekenmerkt door een algemene ongerichte verspreiding. Omgekeerd is er uiteraard geen sprake van dat de gedrukte media zich eindelijk eens mogen begeven op hún ‘natuurlijke’ terrein, de programmabladen.

Zo kunnen we nog wel even doorgaan met listen en kunstgrepen. Lokale kabelnetten mogen niet gekoppeld worden, alsof ze dat bij een behoorlijke bestuursstructuur niet zelf zouden kunnen uitmaken. De omroep krijgt overigens ook een koekje van eigen deeg: het representativiteits-criterium zal verscherpt worden gehandhaafd. Maar elk (leed)vermaak wordt overschaduwd door ontzetting over de mate van inhoudelijke inmenging van de overheid in de informatievrijheid die hier tussen neus en lippen wordt voorgesteld.

Nu is de concept-Medianota niet makkelijk tot stand gekomen (de uitgelekte versie schijnt nummer acht geweest te zijn) en is nog slechts de visie van één minister. Niet de onbelangrijkste, maar mediabeleid is kabinetszaak. De inzet van het politieke debat is echter reeds zonneklaar: terug naar af. Zo graaft het Bestel gestaag door aan zijn eigen graf.