Ons Erfdeel. Jaargang 24

[p. 325]

[Nummer 3]

Besturen in België en in Nederland: een grote paradox
Drs. Cornelius Smal

Geboren in Spanbroek (provincie Noord-Holland) in 1929. Studeerde na het gymnasium wijsbegeerte en sociale wetenschappen te Nijmegen, sociaal-economische politiek te Parijs en sociaal-economische geschiedenis te Londen.
Vanaf 1960 werkzaam bij het toenmalige Ministerie van Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen te 's-Gravenhage. Was lid van de gemeenteraad te Haarlem en is sinds 1970 burgemeester, eerst van de gemeente Gendt (provincie Gelderland), thans van de gemeente Tubbergen (provincie Overijssel). Lid van het dagelijks bestuur van het Centraal Instituut Vorming en Opleiding Bestuursdienst (Civob) te 's-Gravenhage, plaatsvervangend voorzitter examencommissie Civob en docent bestuurskunde Hogere Bestuursambtenaren aan de Bestuursschool te Almelo. Publiceert over bestuurlijke en bestuurkundige onderwerpen.
Adres:
Postbus 30, NL-7650 AA Tubbergen.

De septemberdagen van 1830 betekenden niet alleen het einde van de staatkundige eenheid van België en Nederland. Ze betekenden meer. De vraag hoeveel meer, is niet zo direct te beantwoorden. De ervaringswereld biedt daarbij enige aanknopingspunten voor een antwoord.

In mijn studententijd in de jaren vijftig hield mijn hoogleraar, bij wie ik afgestudeerd ben en die van Belgische afkomst was, mij bij voortduring voor, dat hij in de vraagstukken van allerlei aard te maken had met ingrijpende vertaalproblemen, als het ging om een Nederlands of om een Belgisch auditorium. Daarbij stelde hij als uitgangspunt: de Nederlandse en de Belgische leef- en denkwereld zijn totaal verschillend. Dat moge voor een gedeelte opgaan, als het gaat om een ervaringswereld. Hoewel ervaringen nooit geheel communicabel zijn - de gevoelsmatige aspecten kunnen nimmer worden overgedragen -, hebben ervaringen opgedaan met Belgen, met name studenten en afgestudeerden, mij nooit tot de conclusie gebracht, dat deze beide werelden zo uiteenlopend van aard zijn. Veeleer voelde ik een zekere verwantschap, niet alleen politiek, cultureel, rationeel, maar ook irrationeel en gevoelsmatig. Deze verwantschap betrof niet alleen het geschreven woord, maar ook de leef- en omgangswijzen. Wellicht is mijn klassieke opleiding en vorming daaraan niet vreemd. Beide landen immers hebben grotendeels een gemeenschappelijke oorsprong in denken en doen: de Grieks-Romeinse cultuur.

In mijn ervaringswereld zijn de verschillen tussen beide landen, tussen beide volken zeker niet groter dan de gesignaleerde en ervaren verwantschap. Mogelijk het tegendeel! De regelmatige contacten bevestigen steeds weer deze indruk. Het karakteriologisch, fysiologisch en gevoelsmatig anders gestructureerd zijn kan niet de basis zijn voor mogelijke verschillen. Veeleer is dat het attractieve tussen beide

[p. 326]

volken. ‘Les extrêmes se touchent’: dat volksgezegde geldt wellicht ook hier.

Als lokaal bestuurder zijn de opgedane ervaringen niet veel anders. In deze bijdrage wil ik mij bepalen tot een aantal bestuurlijke facetten, opgedaan als lokaal bestuurder via kennisneming van bestuurlijke en bestuurkundige publicaties en via kennismaking in conferenties en bijeenkomsten in België. In deze bijdrage zijn deze gegroepeerd rond een aantal thema's, die overwegend een vergelijkend karakter hebben, d.w.z. opgetekend door Belgische en Nederlandse bestuurssystemen met elkaar te vergelijken. Dit is dan ook niet bedoeld als een bijdrage van zuiver wetenschappelijke aard, maar als bijdrage voor betere verstandhouding, voor meer begrip en respect voor elkaars gestructureerd denken en handelen in bestuurszaken, vooral op meer lokaal en regionaal niveau.

1. Bestuursopbouw in de jaren na 1830.

Zowel België als Nederland kennen we thans als gedecentraliseerde eenheidsstaten.

In België werden de staatkundige grondslagen daarvoor eerder gelegd dan in Nederland. De grondwet van 1831 en de gemeentewet van 1836 hebben in België een aantal ideologische en institutionele verworvenheden van de Franse revolutie verzoend met diep ingewortelde tradities, zoals die van de gemeentelijke autonomie of zelfstandigheden. Hoewel de nationale eenheid in de periode na de ‘Omwenteling’ - de Unionistische periode genoemd - veel nadruk kreeg, heeft het grondwetgevend Nationaal Congres toch bewust afstand genomen van het idee de gemeenten te kwalificeren als volledig afhankelijke delen van het Belgische staatssysteem, ondanks de druk vanuit Frankrijk naar het model van een gecentraliseerde eenheidsstaat. De verwantschap tussen Belgische en Nederlandse burgers was kennelijk voldoende bestand tegen de Franse druk, wat ook zijn politieke vertaling vond, mede dankzij een nalatenschap van de Nederlandse periode. De Belgische grondwet spreekt dan weliswaar niet over provinciale of gemeentelijke autonomie, maar over provinciale of gemeentelijke belangen, welke door de provincieraden of gemeenteraden worden geregeld volgens de beginselen bij de grondwet vastgesteld (art. 31). Maar in de bestuurspraktijk betekende dat wel degelijk decentralisatie, hoewel het model van een gedecentraliseerde eenheidsstaat eerst bij de grondwetswijziging van 1970 zijn volledige honorering krijgt als geschreven staat, dat ‘de wet de toepassing verzekert van de decentralisatie van bevoegdheden naar de provinciale en gemeentelijke instellingen’ (art. 108-2e lid 3^o). Het beginsel van territoriale decentralisatie, welke de filosofie van de Belgische bestuursopbouw kenmerkt en steeds gekenmerkt heeft, tekent na honderdveertig jaar nog des te sterker en signanter het model van staatkundig België als een gedecentraliseerde eenheidsstaat.

Zoals geconstateerd, werden in België op een eerder tijdstip de staatkundige grondslagen gelegd dan in Nederland. Dat was niet zo verwonderlijk. De jonge Belgische staat na de septemberdagen van 1830 heeft na de breuk een eigen bestuurlijke organisatie willen opzetten en deze ook op eigen wijze inhoud willen geven. In Nederland heeft het Koninkrijk reeds in 1813 via het centralistisch stelsel in de Franse tijd het karakter van een gedecentraliseerde eenheidsstaat verkregen. Het zijn beneden het overheidsrijksniveau de provincies en de gemeenten, die - formeel - bevoegdheden krijgen toebedeeld met het oog op het behartigen van eigen huishoudelijke belangen. Dat betekende echter niet, dat in de bestuurspraktijk van decentralisatie volledig sprake was, te-

[p. 327]

meer niet omdat het sterk persoonlijk getinte bewind van Koning Willem I veeleer de centralistische weg koos (via stedelijke reglementen van 1824 en plattelandsreglementen van 1825) en dus een door hoger hand gedirigeerd model prefereerde dan het model van een gedecentraliseerde eenheidsstaat, een op het individualiteitsbeginsel van de grondwet gebaseerd model. De uit de Franse overheersingstijd stammende grondwettelijke bepalingen hebben weliswaar openingen naar het ontstaan van een pluriform en decentraal gemeentelijk bestuursstelsel, maar daarvan kwam - zoals eerder vermeld - weinig terecht. De grondwettelijke bevoegdheid tot het zelfstandig - autonoom - regelen van eigen huishouding werd door de regering van Koning Willem I aan provincies en gemeenten ontnomen door een mengelmoes van Koninklijke Besuiten, ministeriële mededelingen, dispositiën van gedeputeerde staten en gouverneurscirculaires. De decentralisaties waren dus een schijn-vertoning.

Kwam de bestuursopbouw in België derhalve reeds in 1836 tot stand, zij het onder druk van de gebeurtenissen rond de septemberdagen van 1830, in Nederland heeft men daarmee moeten wachten tot het begin van de tweede helft van de 19e eeuw. Het Nederlandse Staatkundige bestel onderging voor wat de gemeenten betreft volledige restauratie c.q. vernieuwing in de grondwet van 1848 en de daarop gebaseerde gemeentewet van 1851. Sindsdien is dit basisrecht van de gemeenten nimmer fundamenteel gewijzigd, een recht voor gemeenten om autonoom te opereren op wettelijke basis van inrichting en werkwijze, als legale spelregels. Tegenover de willekeur van een besluitenregering - zoals die van Koning Willem I - geldt sindsdien in Nederland de rechtszekerheid van een wettelijke regeling. Daarbij staat niet de autonome taakbehartiging voorop, maar de medewerking aan de spelregels, welke voor alle delen van het bestuurssysteem gelden, van rijk tot gemeenten.

Men kan stellen, dat de bestuursopbouw in België en in Nederland in de jaren 1830 tot omstreeks 1850 een niet van elkaar verschillend beeld heeft opgeleverd. Zowel in België als in Nederland werd in de 19e eeuw de gemeente meer dan alleen een lokaal onderdeel van de ‘nachtwakersstaat’. Sprak de Belgische grondwet van 1831, respectievelijk gemeentewet van 1836, over gemeentelijke belangen en niet over gemeentelijke autonomie, de in 1851 wettelijk gevestigde gemeente in Nederland verkreeg weliswaar een zekere zelfstandigheid, maar geen souvereiniteit. In beide systemen is - zo kan worden afgeleid - de gedachte aan een zeker toezicht van hoger hand ingebouwd. Vanuit die constructie en vanuit dat perspectief kan de conclusie dan ook niet anders luiden, dan dat de Belgische en de Nederlandse gemeente qua bestuursopbouw in wezen niet of nauwelijks van elkaar verschillen. Wel zijn er accentverschillen. Zo worden de taken van gemeentelijk belang in de Belgische wetgevende optiek enerzijds niet opgesomd en zijn die taken dus vatbaar voor uitbreiding, terwijl anderzijds de wetgever de instantie is, die de volheid van de bevoegdheid (oorspronkelijke macht) bezit en dus behartiging van bepaalde belangen kan toewijzen of niet. De gemeentelijke taken in de Nederlandse wetgevende optiek daarentegen zijn wel opgesomd, zij het met ruimte voor aanvullingen op grond van andere, nieuwe behoeften binnen gemeentelijk verband.

Het Belgisch gemeentelijk takenpakket kreeg wettelijk niet die invulling, die het Nederlands gemeentelijk takenpakket wel verkregen heeft. Beide benaderingen hebben ieder voor zich een charme. Voortgaande bestuurlijke ontwikkelingen

[p. 328]

kregen dan ook weleens andere inkleuringen.

Eén facet valt daarbij in het oog, welke aanvankelijk een merkwaardige rol heeft gespeeld, te weten het in Nederland door Koning Willem I geïntroduceerde onderscheid tussen steden en plattelandsgemeenten.

De steden kregen individueel de bevoegdheid om een eigen statuut op te stellen, voor plattelandsgemeenten werd dat door provincies gedaan. Hoewel bij de gemeentewet van 1851 dat wettelijk onderscheid tussen steden en plattelandsgemeenten verviel, is toch in de Nederlandse bestuurspraktijk de doorwerking van dat indertijd geïntroduceerd onderscheid ingrijpender en vitaler gebleken dan de wettelijke afschaffing van 1851 heeft kunnen bereiken.

Overigens erkent de lokale bestuurder thans meer dan in vroegere jaren, dat iedere gemeente zijn eigen bestuursproblemen kent, ongeacht stedelijke gemeente of plattelandsgemeente. Een zekere pluriformiteit kan deswege de gemeente niet ontzegd worden. Dat wordt door een Belgische lokale bestuurder niet veel anders ervaren dan door een Nederlandse lokale bestuurder. Dat dat mogelijk is geworden, is overwegend toe te schrijven aan de wettelijke grondslagen van het bestuurssysteem, zoals deze in België in 1831, respectievelijk 1836, en in Nederland in 1848, respectievelijk 1851, zijn vastgelegd en vastgesteld.

Hierbij zij aangetekend, dat de inkleuringen in België en in Nederland nadien toch verschillend zijn geschied. De ‘couleur nationale’ heeft in de loop der geschiedenis van Belgische en Nederlandse gemeenten ontegenzeggelijk invloed gehad, ook al is de mate daarvan niet direct te meten.

Een benoemd lokaal bestuurder geeft vermoedelijk een wat andere ‘couleur’ dan een gekozen lokaal bestuurder.

En zo zijn er zowel ponderabele als imponderabele elementen, die uiteindelijk voor het oog zo opvallende verschillen opleveren, ook al zijn ze dan ook niet zo fundamenteel als ze lijken te zijn, hoe paradoxaal dat ook moge klinken.

2. Bestuurlijke ontwikkelingen.

Meer dan eens verneem ik van Belgische bestuurskundigen, specialisten op het terrein van vorming en opleiding van ambtenaren, dat zij ons, Nederlandse overheidsbestuurders, benijden om ons management, onze hoge kwaliteit van ambtenaren binnen het overheidsapparaat, met name in onze Nederlandse gemeenten. In Belgische gemeenten is dat management niet zo aanwezig als in Nederlandse gemeenten, omdat in het Belgisch gemeentelijk takenpakket met name publieke werken, volkshuisvesting en ruimtelijke ordening, voor welke taken juist een hoog managementniveau vereist is, ontbreken. Deze constatering duidt op anderssoortige bestuurlijke ontwikkelingen in beide landen.

Zoals vermeld, is het gemeentelijke takenpakket in de Belgische grondwettelijke en gemeente-wettelijke conceptie niet of nauwelijks omschreven; dit in tegenstelling tot de Nederlandse grondwettelijke en gemeente-wettelijke visie. De rationaliteit heeft in de Nederlandse optiek vanaf het begin, midden-19e eeuw, een grotere rol gespeeld bij de bestuurlijke opbouw dan in de Belgische optiek. Anderzijds hebben gemeente- of lokale besturen in België een grotere verbeeldingskracht aan de dag gelegd bij de verdere gemeentelijke ontwikkelingen. Zo worden ondervoeding, soms zelfs hongersnood, ongezonde huisvesting, gebrek aan hygiëne, analfabetisme, werkloosheid voorwerp van systematische overheids-

[p. 329]

zorg. Zo is bijvoorbeeld de ‘armenzorg’ een ‘gemeentelijke aangelegenheid’, waar in het begin de rijksoverheid, de staat, niet normerend tussenbeide kwam. Alleen daar, waar dat nodig bleek, trad de staat, de centrale overheid, op. Zo was het in de Belgische optiek en zo is dat ook gebleven. Hier is dus sprake van een meer pragmatische benadering. Het gemeentelijk takenpakket nam toe in kwaliteit en in kwantiteit al naar gelang er behoefte, praktische behoefte aan bestond. Dat bracht een zich verruimende gemeentelijke horizon met zich mee: meer aandacht voor de sociaal-economische ontwikkeling en met name voor werkgelegenheid in de eigen gemeente, in de eigen regio, meer aandacht voor nutsvoorzieningen (water, gas, electriciteit), welke laatste aanvankelijk in eigen beheer, later en thans in steeds grotere en bredere verbanden geëxploiteerd worden met nationaal uitgewerkte reglementen.

Is in het voorgaande derhalve sprake van een ontwikkeling van de basis naar boven, intergemeentelijk en bovengemeentelijk, op het terrein van ruimtelijke ordening en volkshuisvesting, daarentegen heeft de Belgische centrale overheid wezenlijke opties verkregen en behouden: beslissingen over gewestplannen, gemeentelijke plannen, verkavelingsvergunningen en zelfs individuele bouwtoelagen worden of centraal genomen of centraal medebepaald. De Belgische staat normeert op voornoemde terreinen niet alleen, doch interfereert bij voortduring, zelfs met betrekking tot concrete verwerkelijking van normen en richtlijnen.

België, gekarakteriseerd als een gedecentraliseerde eenheidsstaat, heeft voor wat gedecentraliseerde besturen betreft, toch ook een zekere zwakte. Via subtiele procedures (zoals: gemeentelijke beslissingen worden door de toezichthoudende hogere overheid niet alleen getoetst op hun legaliteit, maar ook op hun opportuniteit, het bestaan van ‘gouden koorden’ van de subsidieregelingen e.d.) wordt het gedecentraliseerd gemeentelijk bestuur in sterke mate afhankelijk van de centrale overheid. Een Belgische gemeentebestuurder verzuchtte onlangs nog: ‘Wij moeten alles via politiek, via Brussel doen’. In Nederland is dat veel minder het geval.

De gemeentelijke ontwikkelingen in Nederland sedert 1851 vonden plaats binnen het duidelijke wettelijk vastgestelde en evenwichtige stelsel van decentralisatie. Het klimaat was derhalve vrij gunstig te noemen. Rijk, provincie en gemeente hebben elk voor zich een duidelijk omgrensde huishouding, hoewel niet alle ontwikkelingen volgens deze driekringenleer te interpreteren zijn. Daar waar bepaalde taken doelmatiger door de rijksoverheid kunnen worden vervuld, daar zijn er mogelijkheden voor onttrekking aan de gemeentelijke autonomie of zelfstandigheid. Dat doelmatigheidsbeginsel kan dus centralisatie in de hand werken.

In de periode van de overheid als ‘nachtwakersstaat’ werd dat doelmatigheidsprincipe slechts een enkele maal gehanteerd onder andere met betrekking tot voorzieningen tegen besmettelijke ziekten rond 1880.

Tijdens de periode van de overheid als ‘verzorger’ wordt dat evenwel anders in Nederland. Omdat de driekringenleer werd losgelaten, kregen de grenzen van met name de gemeentelijke autonomie een bewegelijk karakter: vond de rijksoverheid het doelmatiger zelf gemeentelijke belangen te gaan verzorgen, bijvoorbeeld inzake het wegverkeer, de volkshouding en de ruimtelijke ordening, dan lichtte ze die taken uit het autonome gemeentelijk takenpakket.

Niet alleen stond de driekringenleer ‘op de tocht’ in de Nederlandse periode van

[p. 330]

de verzorgingsstaat, ook de sinds 1851 in de bestuurspraktijk gebezigde bestuursvorm van autonomie kreeg er in deze periode een andere bestuursvorm bij, namelijk die van ‘medebewind’ of ‘zelfbestuur’, hetgeen onder meer verlies betekende van het vrije initiatief van gemeenten.

De huidige periode van de welzijnsstaat betekent een nog verdergaande bedreiging van de gemeentelijke zelfstandigheid, met name vanwege het feit, dat nagenoeg alle Nederlandse gemeenten financieel in de knoei zijn geraakt, terwijl vele gemeenten ook technisch grote problemen kennen. Omdat de ingewikkeldheid niet alleen, maar ook de omvang van de overheidstaken in een welzijnsstaat steeds meer vergen en de gemeenten daartegen steeds minder opgewassen blijken - de ‘vermaatschappelijking van de staat’ werkt vooral aan de basis, de gemeente, ingrijpend door-, daarom is er een nieuwe bestuursvorm aan het ontstaan, bekend onder de naam van ‘complementair bestuur’. Het lobbyen bij politici en ministers op rijksniveau - zoals thans door Belgische gemeentebestuurders nog wordt gebezigd - bleek en blijkt onvoldoende soelaas voor gemeentelijke bestuurders in Nederland op te leveren. Daarvoor bleek meer nodig om bestuurskracht op te kunnen leveren, welke als ‘adequaat’ kan worden gekwalificeerd tegenover de maatschappelijk bestaande noden, eisen en wensen in een welzijnsstaat. Een wijziging in de omgang tussen de drie kringen, de drie bestaande bestuurslagen onderling bleek vereist. Het hiërarchisch eenrichtingsverkeer - het toezicht van ‘hoger’ op ‘lager’ - zou moeten worden gewijzigd in een overlegsituatie, waar de drie bestuurslagen zich er op basis van gelijkwaardigheid toe verbinden van hun bevoegdheden een bepaald gebruik te maken. De intentie van wat ‘complementair bestuur’ heet, is een minder geïsoleerd optrekken en optreden van de bestuurslagen naast en na elkaar. Een nadere uitwerking van dat bestuursbegrip heeft echter tot nu toe niet plaatsgevonden; een daartoe in het leven geroepen werkgroep van Binnenlandse Zaken is reeds een vijf jaar bezig en heeft haar eindrapport nog steeds niet uitgebracht.

Het beeld dat de met name gemeentelijke ontwikkelingen na 1850 in België en in Nederland oplevert, vertoont een zekere verwantschap tussen beide typen: het Belgische en het Nederlandse gemeentelijke bestuur. Er zijn evenwel accent-verschillen: in Nederland is het huidige gemeentebestuur in de bestuurspraktijk zowel als in het bestuurlijk denken meer expliciet uitgewerkt dan in België.

Anderzijds kan niet worden ontkend, dat de Belgische gemeente zijn ‘Nederlandse afkomst’ ook thans niet verloochend heeft. De spanning tussen centralisatie en decentralisatie in de periode van een welzijnsstaat heeft de gemeentelijke zelfstandigheid danig beroerd, zowel in België als in Nederland. Het einde van dat proces evenwel laat even op zich wachten. Het stabilisatiepunt is kennelijk nog niet bereikt, evenmin als het stadium van evenwicht.

3. Bestuurlijke reorganisatie.

Zowel in België als in Nederland dient zich het verschijnsel van bestuurlijke reorganisatie aan op met name twee terreinen: op het terrein van het gemeentelijke en op dat van het bovengemeentelijke. In beide landen lopen de ontwikkelingen min of meer parallel, al is het wel zo, dat in België de kwestie ‘bestuurshervorming’ bovenal associatief verweven is met de pijnlijke taal- en cultuurkwestie als gevolg waarvan dit Belgische denken tendeert naar een soort federale staatsvorm als vervanging van de eenheids-

[p. 331]

staat, terwijl in Nederland bij al het denken over bestuurlijke reorganisatie het beginsel van gedecentraliseerde eenheidsstaat - in theorie weliswaar - onaangetast blijft.

Op gemeentelijk terrein doen zich in België twee nauw met elkaar en niettemin van elkaar onafhankelijke ontwikkelingen voor: die van intergemeentelijke - of zoals de Belgen zeggen - intercommunale samenwerking. De basis daartoe werd gelegd bij de grondwetsherziening van 1921 (art. 108-2^o), terwijl de wet van 1 maart 1922 de modaliteiten daartoe uitwerkte. Zo werden allerlei samenwerkingsvormen mogelijk om intergemeentelijke en bovengemeentelijke taakbehartiging te beheersen. Die wet bevat echter geen verplichting tot samenwerken. Dat werkte niet direct stimulerend; daarom werden bij wet (wet van 26 juli 1971) agglomeraties en federaties van gemeenten opgericht, in Nederland ook wel bekend onder de namen van agglomeratie (bijvoorbeeld Eindhoven) of gewest (bijvoorbeeld Twente) of gemeentekring (bijvoorbeeld Almelo) en dergelijke.

Deze zouden territoriaal exact afgebakend worden, kregen een eigen takenpakket toebedeeld met mogelijkheden deze uit te breiden en rechtstreeks kiesrecht. Maar deze formule van bestuurshervorming bleek geen groot succes. Het bleek een te rigoreuze ingreep.

Een soepele procedure daarentegen was die van gemeentelijke herstructureringen, mogelijk gemaakt bij een wet van 23 juli 1971. Die fusie-operatie werd in België drastisch aangepakt: in één Koninklijk Besluit (17 september 1975), bekrachtigd door het Parlement, werd de fusie-operatie afgerond. In plaats van 2.359 gemeenten telt België sindsdien 596 gemeenten, al dateert het fusie-proces van gemeenten reeds van 1965. Dat aantal van 596 gemeenten kan nog verminderd worden, als Antwerpen meedoet.

Zo heeft op gemeentelijk niveau een schaalverruiming plaatsgevonden. Daardoor is vooral sprake van een draagvlakverbreding van het beleid. De kwaliteit van de infrastructuur en van de voorzieningen wordt aldus opgetrokken tot het hoogste niveau, dat wil zeggen in de regel die van de centrumgemeente. Anderzijds komt ook hier - zoals in Nederland bij schaalverruimingen - reeds het vraagstuk van binnengemeentelijke decentralisatie op. Schaalvergroting roept nu eenmaal schaalverkleining op daar waar het gaat om het betrekken van burgers bij het besturen.

In Nederland is de bestuurlijke reorganisatie enerzijds een kwestie van het juiste takenpakket en anderzijds een kwestie van de juiste schaal. Welk takenpakket moet een bestuurseenheid hebben om adequaat op zijn vlak de maatschappelijlijk gewijzigde eenheid te dekken? Voornoemde kwesties zijn vooral ontstaan op lokaal, op gemeentelijk vlak. De provincie heeft historisch en thans nauwelijks enige betekenis voor het uitvoerende vlak. Daarom heeft vooral de gemeente de dynamiek van gewijzigde staatkundige inzichten en maatschappelijke verschijnselen moeten opvangen. De noodzakelijk geworden wijzigingen in de schaal heeft men in Nederland met een zekere prudentie doorgevoerd en niet zo drastisch (‘tot het bot’) als in België het geval is geweest.

Reeds vanaf 1851 vonden om uiteenlopende redenen in Nederland bestuurlijke aanpassingen plaats, aanvankelijk met name in de vorm van annexaties of samenvoegingen, waarbij zeer kleine gemeenten werden opgeheven.

Later kwamen andere motieven voor samenvoeging, zoals: financieel-economische of sociologische. In de laatste decennia is het beleid met name gericht op streeksgewijze indelingen (West-Friesland, Friesland, Zuid-Limburg). Kende

[p. 332]

Nederland in 1851 ruim 1200 gemeenten (in België zoals vermeld 2.359), thans kent Nederland ruim 800 gemeenten (België 596 gemeenten).

De samenwerking tussen gemeenten was in Nederland op grond van de wet van 1851 wel mogelijk, maar de juridische basis was zwak en gebrekkig; men kon bijvoorbeeld geen bevoegdheden overdragen aan intergemeentelijke organen. Daarom ontstonden privaatrechtelijke samenwerkingsvormen, welke als nadeel hadden, dat ze veelal oncontroleerbaar waren. Eerst de wet gemeenschappelijke regelingen van 1950 bood meer perspectief en juridisch houvast. Die wet deed tientallen samenwerkingsverbanden ontstaan (pré-gewesten) daar waar dat nodig bleek. Omdat aan deze samenwerkingsverbanden niet één belang (bijvoorbeeld vuilverbranding of recreatie), maar een geheel belangencomplex wordt toebedeeld, gaan deze veel gelijkenis vertonen met ‘gebiedscorporaties’ (een vierde bestuurslaag, dat wil zeggen een afzonderlijke bestuurseenheid tussen provincie en gemeente in), zoals de bij speciale wet ingestelde openbare lichamen Rijnmond en Agglomeratie Eindhoven.

Het gemeentelijk bestuur groeide in Nederland in de jaren zestig en zeventig van deze eeuw uit tot een ondoorzichtig en - in sommige gevallen zoals bij een getrapt kiesrecht - ondemocratisch systeem. Die onbevredigende situatie was aanleiding tot een nieuw denkproces, dat over bestuurlijke reorganisatie ontstond. Legde men vóór 1975 het accent op de lokale problematiek, waarbij de discussie ging over twee bestuursvormen: óf aan de basis een samengesteld lokaal bestuur (thans ook verlengd lokaal bestuur geheten) óf aan de basis een gewest ‘met een eigen gezicht’, dat wil zeggen een ‘vierde bestuurslaag’ tussen provincie en gemeente in.

In 1975 kwam de regering met een conceptie. Daarin werd de drie kringenleer gehandhaafd en dus de vierde bestuurslaag afgewezen; in plaats van de huidige elf provincies worden vierentwintig miniprovincies voorgesteld, wat later verminderd is tot zeventien en vermoedelijk zal resulteren in 13 provincies (de huidige elf plus Rijnmond en Twente); versterking van de positie van de provincie, verschuiving van taken dat wil zeggen overheveling van rijkstaken naar de provincie en overheveling van ‘bovenmaatse’ gemeentelijke taken naar de provincies, waardoor de behoefte aan gemeenschappelijke regelingen tussen gemeenten zal kunnen worden geminimaliseerd. De taakverdeling tussen provincie en gemeenten tenslotte zal gepaard gaan met een grootscheepse gemeentelijke herindeling.

Boven uiteengezette conceptie stuitte evenwel op veel verzet, omdat in de bestuurspraktijk op gemeentelijk vlak de decentralisatiepogingen van de regering veelal werden ervaren als ‘uitholling’ van de positie van de gemeenten. Daarom verkeert de hele kwestie van bestuurlijke reorganisatie in Nederland in een impasse. Een zekere onmacht in deze is duidelijk constateerbaar. Vooralsnog zal het huidig stelsel, op vele punten slechts in schijn gedecentraliseerd, blijven zoals het in oorsprong is opgebouwd.

Nederland en België zullen hun verwantschap dan ook niet verloochenen. Ook in België zijn de provincies sinds hun oprichting niet fundamenteel gewijzigd en nagenoeg door de tijd heen onaangeroerd gelaten. De kwestie van een ‘vierde bestuurslaag’ (vgl. Gemeenschapspact van mei 1977) heeft ook in België wel het denken over bestuurshervorming gestimuleerd maar nog niet de oplossing geboden, waarnaar - ook in Nederland - gezocht wordt. Zoals in Nederland, zoekt men ook in België een alternatief voor een centraliserend ‘verkokerd dirigisme’, in welke conceptie ‘gemeentelijke belan-

[p. 333]

gen’ of ‘gemeentelijke autonomie’ illusoir is, thans meer in de richting van wat sinds enige tijd ‘complementair bestuur’ genoemd wordt.

Het is deze complementariteitsgedachte, welke een oplossing kan bieden, omdat ze past bij de ‘geest van de tijd’, welke behoefte heeft aan en oog heeft voor vormen van overleg en samenwerking vanuit deze bestuursfilosofie, dat elk beleidsniveau een oorspronkelijke en onvervreemdbare bijdrage te leveren heeft tot de taakbehartiging, gepaard gaand met en uitgaand van een onvervreemdbare democratische verantwoordelijkheid.

Belgische en Nederlandse gemeentebesturen voelen en denken in diezelfde richting. Op dat vlak voelen ze zich verwant. De bestaande verschillen tussen hen en hun bestuurseenheden zijn kennelijk meer schijn dan werkelijkheid.

Geraadpleegde literatuur:

Delmartino, Dr. F.: Decentralisatie in een nieuw perspectief (‘paper’ bij het Belgisch-Nederlands Kongres 1980 - 150 jaar bestuursrecht in België en Nederland d.d. 29 mei 1980).

Schroot-Van Vliet-Wijma: Begrip van de Nederlandse gemeente, Alphen aan de Rijn, deel I (1977), deel II (1978), deel III (1979).

Gedenkboek gemeentewet 1851-1951, 's-Gravenhage, 1951.