Ons Erfdeel. Jaargang 22
(1979)– [tijdschrift] Ons Erfdeel–
Auteursrechtelijk beschermd
[pagina 524]
| |||||||||||||||||
Openbaar en bijzonder onderwijs in Nederland
| |||||||||||||||||
Inleiding.Is er in Nederland sprake van een nieuwe schoolstrijd? De vraag is de laatste jaren vele malen gesteld en bijna even zovele malen positief beantwoord. Niet altijd wordt echter met schoolstrijd hetzelfde bedoeld. Voor velen is het een voortzetting van de traditionele strijd tegen de machtige staat om de vrijheid van de bijzondere school, die men door nieuwe plannen en ontwikkelingen bedreigd ziet. Voor anderen is het echter een nieuwe strijd, die zich richt tegen de machtspositie van de organisaties van het bijzonder onderwijs, die zich de vrijheid van onderwijs als een alleenrecht hebben toegeeigend. Oude en nieuwe fronten lopen klaarblijkelijk dooreen.
Wat in ieder geval in het konflikt betrokken is, is het onderscheid in openbaar en bijzonder onderwijs, dat onze wetgeving en ons onderwijssysteem vanaf 1801 heeft gekenmerkt. Pogingen van minister van Kemenade, inmiddels in 1977 afgetreden, om deze twee onder één wettelijke en beleidsnoemer te brengen, riepen hevige tegenstand op, met name van de pleitbezorgers van het bijzonder onderwijs in het parlement, de konfessionele frakties, nu in het Christen-Demokratisch Appèl verenigd. Van hun kant wijzen voorstanders van openbaar onderwijs op de moeilijkheden, die zij ondervinden bij het oprichten van openbare scholen in streken, waar tot nu toe het bijzonder onderwijs almachtig was. Gedeputeerde Staten en de Kroon moeten er aan te pas komen om onwillige gemeenteraden op hun wettelijke plicht te wijzen, zo wordt in ‘frontberichten’ gemeld. Bij het lezen van de overvloed aan publikaties en verklaringen over onderwijspolitieke zaken ontmoet de lezer ietwat duistere termen als ‘veropenbaring van de bijzondere school’ en ‘verbijzondering van de openbare school’, termen, die - wat hun preciese betekenis ook is - iets aanduiden, wat kennelijk on- | |||||||||||||||||
[pagina 525]
| |||||||||||||||||
rust wekt en verweer oproept. In dit verband vraagt ook het oprichten van samenwerkingsscholen de aandacht, waarin een poging wordt gedaan het dualisme van openbaar en bijzonder onderwijs op te heffen in een derde bestuursvorm, die echter wettelijk nog geen basis heeft.
Bij dit alles is de sinds lang bestaande verdeling tussen openbaar en bijzonder onderwijs in de statistieken vrijwel ongewijzigd gebleven: ruwweg 30% is openbaar, 70% is bijzonder onderwijs. Dat cijfers bedriegen kunnen, blijkt als men hoort van bijv. katolieke scholen waar de helft of meer van de leerlingen niet meer uit katolieke gezinnen komt. Wat hier ook van zij (wij zullen er in deze bijdrage niet nader op ingaan), de storm der ontzuiling, die de afgelopen jaren door Nederland is getrokken, heeft de machtige bolwerken van het bijzonder onderwijs zo op het oog nog maar weinig schade toegebracht. Wel wordt algemeen erkend, dat de vanzelfsprekendheid, waarmee ouders vroeger voor scholen van de eigen religieuze kleur kozen, minder is geworden en dat in toenemende mate ook andere faktoren de keuze van een school gaan beïnvloeden, zoals de kwaliteit van het gegeven onderwijs en de ligging der school.
Een problematiek met zoveel facetten laat zich in een beknopte bijdrage als deze niet volledig beschrijven. Ik beperk mij tot een onderwijs-juridische benadering van de positie van openbaar en bijzonder onderwijs, in het bijzonder waar het de relatie tot de ouders betreft. Ik hoop te kunnen aantonen, dat deze beide takken van ons onderwijs bij alle verschillen ook veel gemeenschappelijks vertonen, dat in deze tijd van een schoolstrijdachtige onrust aandacht verdient. Een verdere beperking is hierin gelegen, dat het mij te doen is om een aktuele waardering van bedoeld onderscheid. Een terugblik in de geschiedenis zal overigens af en toe wenselijk blijken. | |||||||||||||||||
Een gemeenschappelijke basis voor openbaar en bijzonder onderwijs: het ouderrecht.De gemeenschappelijke basis van openbaar en bijzonder onderwijs, van het Nederlandse onderwijsstelsel in zijn totaliteit, waarover ik zoëven sprak, omschrijf ik als het recht van de onderwijsvragenden, i.h.b. de ouders, op vrije keuze van het onderwijs. Scholen zijn er, gedifferentieerd naar bestuursvorm en geestelijke grondslag, omdat en inzoverre mensen er om vragen. Het onderwijssysteem, waarvoor de wetgever primair verantwoordelijk is, vindt in dit recht, dat wij in Nederland aanduiden als de vrijheid van onderwijs, zijn demokratisch fundament.
De argumentatie voor en verheldering van deze gemeenschappelijke grondslag zal zich langs twee lijnen bewegen. Aangetoond moet worden, dat de vrijheid van onderwijs primair verstaan moet worden als een recht van de ouders op vrije schoolkeuze, anders gezegd dat zij de eigenlijke dragers van die vrijheid zijn. Maar ook moet duidelijk worden, dat dit niet alleen geldt voor degenen, die voor bijzonder onderwijs kiezen, maar ook voor de ouders wier voorkeur uitgaat naar de openbare school.
In zijn vorig jaar gepubliceerde proefschrift De vrijheid van het bijzonder wetenschappelijk onderwijs schrijft Mr. J. Donner dat de vrijheid van de onderwijsvragenden (ook wel de vrijheid van schoolkeuze genoemd) in 1848 - toen de vrijheid van onderwijs in de grondwet werd opgenomen - ‘zijdelings’ ter sprake kwam (blz. 187). Verderop onderscheidt hij nog eens nadrukkelijk de vrijheden van de onderwijsvragenden ‘die nagenoeg geen wettelijke erkenning genieten’ van de door de grondwet gewaarborgde vrijheid van onderwijs (blz. 189). Deze grondwettelijke vrijheid komt naar zijn mening in de regel toe aan de stichter/beheerder | |||||||||||||||||
[pagina 526]
| |||||||||||||||||
van de bijzondere school, dus het schoolbestuur (blz. 197).
Met verwondering heb ik van dit standpunt kennis genomen. Ik heb er nogmaals de grondwetsdebatten van 1848 op nagelezen en kwam opnieuw tot de konklusie, dat de vrijheid van de ouders het centrale punt was waar alles om draaide. Zowel van achter de regeringstafel als vanuit de Kamers werd de invoering van de vrijheid van onderwijs bepleit als voortvloeiende uit de rechten van de ouders op de opvoeding van hun kinderen. Dit is met een overvloed aan citaten te adstrueren. Ik beperk mij tot het aanhalen van de slotverklaring van de minister van Justitie, die vaststelde dat er eigenlijk geen bedenkingen waren geopperd: ‘Het is dan ook hoogst eenvoudig; daarbij wordt een regt erkend, hetwelk men, zonder onregtvaardig te zijn, aan de ouders niet ontnemen mag.’ De verdere geschiedenis van de schoolstrijd laat eenzelfde beeld zien: subsidiëring en later financiële gelijkstelling werd bepleit om in de praktijk tot realisering van het ouderrecht te kunnen komen. Minister Cort van de Linden onderstreepte dat toen hij in 1917 bij de debatten over de grondwetsherziening zei: ‘De opvoeding der kinderen is in de eerste plaats de taak der ouders. Het is een beginsel, dat weinig tegenspraak vindt en in ons Burgerlijk Wetboek uitdrukkelijk wordt bevestigd. De Staat kan derhalve regelend en aanvullend optreden, niet echter de taak der ouders overnemen. Zelfs bij gebreke van ouders treedt de voogd, niet de Staat op. De overheid, het onderwijs ter hand nemend, verschaft den ouders bijstand om hun eigen taak te vervullen, zooals 's lands belang dit eischt. Door leerplicht, door waarborgen van deugdelijkheid, wordt die taak ten deele bepaald, niet echter op zijde geschoven.’ Daarom vonden in 1920 bij de totstandkoming van de lager-onderwijswet de rechten van de ouders - in tegenstelling tot wat Donner meent - juist nadrukkelijk erkenning. Zij zijn het, die bij de stichting (ten laste der openbare kas) van gebouwen voor bijzondere scholen de beslissende plaats innemen, omdat alleen wanneer zij in voldoende aantal de school vragen, de subsidiëring wettelijk is gegarandeerd. Ook op andere plaatsen laat de wetgeving duidelijk zien welke belangrijke rol de ouders spelen bijv., waar het gaat om de vergoeding van vervoerskosten naar de gewenste scholen en om de ouderkommissies. De schoolbesturen zijn daarom slechts in een afgeleide zin dragers van de vrijheid van onderwijs, nl. omdat en inzoverre zij een groep ouders vertegenwoordigen. Dat de wet aan de schoolbesturen taken en bevoegdheden toekent is hiermee niet in strijd. De wisselende en niet georganiseerde groep ouders kan door de overheid niet worden aangesproken op naleving van de wettelijke voorschriften. Daarvoor is een rechtspersoon, een bestuur, nodig. Maar evenmin als de staat de rechten van de ouders overneemt als hij bijv. leerplicht voorschrijft, verschuiven door deze wettelijke bepalingen de rechten der ouders naar de schoolbesturen. | |||||||||||||||||
[pagina 527]
| |||||||||||||||||
nog onvoldoende zijn verzekerd. Scholen zijn er tenslotte omdat ouders en oudere leerlingen, niet omdat de schoolbesturen, hun organisaties of de staat dat wensen. Vrijheid van onderwijs betekent dus primair het recht van de onderwijsvragenden op vrije schoolkeuze. Is deze vrijheid ook van toepassing op de openbare school of is die school een zaak van de staat, niet van de ouders? Het citaat van Cort van der Linden kan op dit punt niet worden misverstaan. Ook minister Cals heeft bij de behandeling van de mammoetwet in de Tweede Kamer in 1962 de vrijheid van onderwijs aangewezen als de gemeenschappelijke grondslag van openbaar en bijzonder onderwijs beiden. Die vrijheid omschreef hij als ‘de vrijheid, die het allereerst aan de ouders toekomt en die toch ook voor de openbare school het fundament is in zoverre dat overal daar, waar de ouders openbaar onderwijs voor hun kinderen wensen, zij dat moeten hebben.’ Het onderscheid is niet dat bijzonder onderwijs wel, en openbaar onderwijs niet voortvloeit uit de grondwettelijke vrijheid van onderwijs, maar ligt uitsluitend in de wijze waarop ouders van die vrijheid gebruik maken. Niet alleen moeten ouders vrij kunnen kiezen, aldus nog steeds mr. Cals, maar ook nadat zij voor overheidsonderwijs hebben gekozen, dus in de openbare school, moet de vrijheid van de ouders gerespekteerd blijven. Wel zegt de grondwet daarover weinig, maar zij zegt toch in ieder geval, dat ieders godsdienstige begrippen moeten worden geëerbiedigd. Ook bestaan er aan de openbare school ouderkommissies als uitvloeisel van de grondwettelijke vrijheid van onderwijs. ‘Het wezen van het onderwijs brengt binding aan de ouders mee’, aldus de minister.
Cals' visie is m.i. geworteld in de traditie van het Nederlandse onderwijs. Het is daarom te betreuren, dat het kabinet-Den Uyl bij gelegenheid van het parlementaire debat over de herziening van artikel 208 van de grondwet in december 1976 verklaarde, dat de vrijheid van onderwijs geen betrekking heeft op de openbare school. Des te merkwaardiger is dit standpunt, omdat bij diezelfde gelegenheid de minister van binnenlandse zaken de kern van de vrijheid van onderwijs aanduidde als het recht van de ouders op onderwijs voor hun kinderen overeenkomstig hun eigen beginselen en opvattingen. Wie zou durven beweren, dat dit recht alléén bijzonder onderwijs aangaat? | |||||||||||||||||
De begrippen ‘openbaar’ en ‘bijzonder’.In deze gemeenschappelijke grondslag gefundeerd vertakt zich het Nederlandse onderwijs nu in twee subsystemen, die vanoudsher met de begrippen ‘openbaar’ en ‘bijzonder’ zijn aangeduid. Het is goed de betekenis ervan zoals die vanaf 1857 tot op heden geldt, zo nauwkeurig mogelijk aan te geven: er is openbaar onderwijs, dat onder bestuur staat van het Rijk of de gemeenten, er is bijzonder onderwijs, dat door private personen of privaatrechtelijke rechtspersonen in stand wordt gehouden. Beslissend is dus de vraag wie bestuurt. Het verdient de aandacht, dat de rechtspersoonlijkheid van het schoolbestuur geen element is van het wettelijk begrip bijzonder onderwijs. Ook private personen kunnen, los van de institutionele vormgeving van stichtingen, verenigingen of (zelfstandige onderdelen van) kerkgenootschappen, bijzondere scholen oprichten en in stand houden. Rechtspersoonlijkheid is echter wel een voorwaarde voor bekostiging van de school uit de openbare kas. Omdat slechts een te verwaarlozen deel van het bijzonder onderwijs in Nederland buiten subsidieverband staat, zullen wij in het vervolg enkel aandacht besteden aan openbaar en uit de openbare kas bekostigd bijzonder onderwijs.
Het onderscheid tussen bijzonder en | |||||||||||||||||
[pagina 528]
| |||||||||||||||||
openbaar onderwijs is in onze gehele onderwijswetgeving verweven. Het duidelijkst komt dit naar voren in de lager-onderwijswet van 1920 en de kleuterschoolwet van 1955, omdat deze wetten - afgezien van de algemene bepalingen en de regels over het toezicht - eerst in een apart hoofdstuk het openbaar onderwijs regelen en vervolgens de bekostigingsvoorwaarden voor bijzondere scholen vaststellen. Met de wet op het voortgezet onderwijs van 1963 is in zoverre een andere koers ingezet, dat in de wetsopbouw een ander indelingskriterium naar voren komt, nl. het al dan niet bekostigd zijn uit de openbare kas. Hoewel ook deze wet nog twee aparte hoofdstukjes wijdt aan het openbaar, c.q. bijzonder schoolonderwijs, demonstreert de aanpak van de wetgever van 1963 duidelijk het ineengroeien van beide takken van ons onderwijssysteem en het afzwakken van het oorspronkelijke dualisme. | |||||||||||||||||
Het dualisme.Het is in Nederland gebruikelijk de vraag naar het onderscheid tussen bijzonder en openbaar onderwijs in de onderwijswetgeving te beantwoorden met het poneren van een dualisme, en wel in tweeërlei zin: wat betreft de bestuursvorm en wat betreft de relatie tot de grondwettelijke vrijheid van onderwijsGa naar eindnoot(1). Wij zagen hierboven, dat er inderdaad een dualisme is wat betreft het besturen. Het dualisme in de tweede zin zou hierin bestaan, dat het bijzonder onderwijs vrij is in de zin van de grondwet en het openbaar niet, anders gezegd: waar de grondwet spreekt over de vrijheid van onderwijs heeft zij uitsluitend het bijzonder onderwijs op het oog. Vrijheid in de grondwet wordt hier opgevat als ‘vrijheid van de staat’ en aangezien de openbare school van de staat is, kan zij, aldus deze redenering, niet vrij zijn. Enkelen trekken uit dit dualisme de konsekwentie, dat er in Nederland niet één, maar twee schoolstelsels zijn, met ieder een eigen wettelijk regiem.
Een dergelijk dualisme heeft de grondwetgever van 1848 - het jaar waarin de vrijheid van onderwijs werd ingevoerd - wellicht voor ogen gestaan, omdat in die tijd een dualisme tussen staat en maatschappij, tussen de sfeer van de dwang en de sfeer van de vrijheid, algemeen werd aanvaard en er met name aan subsidiëring van de ‘vrije’ school door de staat nog niet werd gedacht. Afgezien nog van het feit, dat ook toen de wetgeving openbaar en bijzonder onderwijs niet geheel van elkaar isoleerde, is de gedachte van een dergelijk dualisme tans volstrekt in strijd met de juridische werkelijkheid. Er is in Nederland sprake van één schoolstelsel of onderwijssysteem, dat het produkt is van de wetgever en waarbinnen een zekere eigenheid van openbaar en bijzonder onderwijs herkenbaar is. Het beste is dit af te lezen uit de opkomst (sinds 1963) van een nieuwe kategorie wettelijke voorschriften, die ‘regels, tevens subsidievoorwaarden’ wordt geheten. De regel is dan de bindende norm, die de wetgever - als behartiger van de belangen van het openbaar onderwijs - voor deze tak van ons onderwijssysteem heeft vastgesteld. De subsidie- of bekostigingsvoorwaarde is het wettelijke voorschrift, dat door de bijzondere school uit vrije wil - met het doel overheidsgelden te verwerven - wordt aanvaard. Wanneer nu de inhoud van de subsidievoorwaarde gelijk is aan de regel voor de openbare school, spreekt de wet op het voortgezet onderwijs van ‘regel tevens subsidievoorwaarde’. Naar de vorm wordt aldus het dualisme gehandhaafd, naar de inhoud is het verdwenenGa naar eindnoot(2). Men moet hierbij bedenken, dat deze kategorie van wettelijke voorschriften niet alleen zeer omvangrijk is, maar ook de meest belangrijke zaken betreft: het onderwijs (schooltypen, vakken, brugjaar, eindeksa- | |||||||||||||||||
[pagina 529]
| |||||||||||||||||
mens) en het onderwijzend personeel (o.m. de bevoegdheid). Omvang en betekenis ervan symboliseren het ineengroeien van openbaar en bijzonder onderwijs in het éne, door de wetgever ontworpen onderwijssysteem en de afzwakking van het oorspronkelijke dualisme. Daarnaast zijn bepalingen aanwijsbaar, die rechtvaardigen dat toch nog van een zeker dualisme gesproken kan worden.
Tegen deze achtergrond kan duidelijk worden wat bedoeld wordt met ‘veropenbaring van de bijzondere school’. Door het aanvaarden van bijna volledige bekostiging uit de openbare kas heeft het bijzonder onderwijs zich moeten schikken in de aanvaarding van vele en velerlei voorwaarden, die grotendeels inhoudelijk gelijk zijn aan de regels, die de overheid voor het eigen onderwijs stelde. Men stelle zich daarbij dit ‘schikken’ niet voor als een in alle opzichten pijnlijke gebeurtenis. Vrijwel zonder bedenken heeft het bijzonder onderwijs bij zijn ingroei in het nationale onderwijssysteem de onderwijskundige struktuur van de openbare school (klassikaal-frontale metode, vakkenindeling e.d.m.) overgenomen. De parlementaire debatten over de lager-onderwijswet van 1920 tonen dit op onthullende wijze aan. Maar in hun totaliteit droegen deze subsidievoorwaarden er toch toe bij, dat men zich in het bijzonder onderwijs ging realiseren, dat men in de statelijke sfeer getrokken werd, ja, dat de bijzondere school de trekken ging aannemen van een semi-publiekrechtelijke. Dit geldt trouwens niet alleen de onderwijsmetode, maar ook de schooltypen en hun aansluitingen, de schooladministratie, de rechtspositie van het personeel, het toezicht. Deze veropenbaring is echter niet zover gegaan, dat de overheid in de bijzondere school de dienst kan uitmaken. Met name is alles wat met de richting van de school te maken heeft, zoals de keuze van het personeel en de leermiddelen, op angstvallige wijze buiten de greep van de overheid gehouden. | |||||||||||||||||
Verbijzondering van de openbare school.Vervolgens moeten wij nader ingaan op wat de verbijzondering van de openbare school heet. Daarmee wordt bedoeld, dat de openbare school, die een overheidsschool is, trekken gaat aannemen van de bijzondere school, i.h.b. voor wat betreft de relatie van de ouders tot het bestuur en het beheer van de school en de inhoud van het onderwijs. Kortweg: de openbare school wordt door verbijzondering minder staatsschool en meer oudersschool. Van de zijde van voorstanders van het bijzonder onderwijs wordt op pogingen tot verbijzondering van het openbaar onderwijs fel gereageerd. Dat geldt o.m. het streven om de pedagogisch onhoudbare zgn. neutraliteit van de openbare school om te zetten in een positieve benadering van de geestelijke pluriformiteit van het Nederlandse volk als grondslag voor het te geven onderwijs. Ongrondwettig, van twee walletjes eten, inkapseling van het bijzonder onderwijs, zijn enkele typeringen van de verbijzondering die ik vond. Ik heb voor deze felheid geen andere verklaring, dan dat men zich in de strijd voor het behoud van het bijzonder onderwijs (en misschien ook wel van een kristelijke politieke partij) in dit tijdperk van ontzuiling der maatschappij bedreigd voelt wanneer ouders de openbare school niet meer als ‘van de staat’ maar als van henzelf zouden gaan ervaren. In ieder geval verwondert mij die felheid om twee redenen. Ten eerste omdat een hechte relatie tussen gezin en school toch iets is wat voorstanders van bijzonder onderwijs aan moet spreken. Ten tweede omdat tot voor kort de kristelijke partijen geen bezwaar maakten tegen wetsvoorstellen, die beoogden de band tussen openbare school en ouders te verstevigen. In het verleden hebben zij zich niet verzet tegen instelling van ouderkommissies bij open- | |||||||||||||||||
[pagina 530]
| |||||||||||||||||
bare scholen. Evenmin hebben zij bezwaar gemaakt toen in 1964 een deel van de beslissingmacht over de oprichting van openbare lagere scholen, die tot dan toe volledig bij de overheid lag, aan de ouders werd overgedragen. Deze kunnen nu de oprichting van een openbare lagere school onder bepaalde voorwaarden (bijv. een minimum aantal te verwachten leerlingen) op dezelfde wijze afdwingen als ouders die een bijzondere school wensen. Het overdragen van het bestuur van een openbare school door de gemeenteraad aan een kommissie, waarin ook de ouders vertegenwoordigd zijn, hebben deze partijen niet onmogelijk gemaakt. Toch zijn dit duidelijke voorbeelden van verbijzondering van de openbare school.
Wanneer men uitgaat van de gemeenschappelijke juridische basis voor openbaar en bijzonder onderwijs, zoals ik die in hoofdlijnen zoëven uitwerkte, dan heeft deze verbijzondering niets vreemds. Integendeel, het is de eigentijdse konsekwentie van een reeds lang geleden aanvaard beginsel. Het gedeeltelijk overhevelen van de verantwoordelijkheid voor openbaar onderwijs van staat naar burgers past volledig in het hedendaagse streven naar demokratisering van en participatie door burgers in het staatsbestuur. Blijft men uitgaan van de opvatting dat een instelling, die van de staat is, nooit tegelijkertijd (ten dele) niet van de staat kan zijn, dan heeft men de schijn van de logika voor zich, maar trapt terzelfdertijd in de val waarop Cals destijds reeds wees; men vat dan het van-de-staat-zijn van de openbare school op in een staatsabsolutistische zin, alsof de staat met zijn school maar kan doen wat hij wil. Dat kan hij niet... juist vanwege de wettelijke vrijheid van onderwijs.
Er wordt wel gezegd, dat wat hier als verbijzondering van en doorwerking van de vrijheid van onderwijs in de openbare school wordt gepresenteerd, eigenlijk als decentralisatie moet worden aangemerkt. Dit berust op een misverstand. Decentralisatie is een beginsel van staatsorganisatie, dat er toe leidt dat aan lagere openbare lichamen (provincies, gemeenten e.d.m.) eigen verantwoordelijkheden en ruimte voor een eigen beleid wordt gelaten. De vrijheid van onderwijs heeft hier niets mee te maken. Zij betreft de vrije ruimte, die de overheid - al dan niet gedecentraliseerd - aan de burgers moet laten voor het ontplooien van eigen initiatieven inzake het onderwijs. Wanneer aan groepen ouders het recht wordt verleend om de oprichting van een openbare school, d.i. een overheidsinstelling, af te dwingen, dan vindt geen verdeling van beslissingsmacht plaats tussen staatsnivo's of staatsorganen, maar tussen de staat en zijn burgers. Hetzelfde geldt indien het bestuur van een openbare school wordt overgedragen aan een funktionele kommissie als bedoeld in art. 61 van de Gemeentewet, ook al is die kommissie zelf op een publiekrechtelijke regeling gebaseerd. Overigens laat dit voorbeeld zien hoezeer staat en maatschappij feitelijk ineengegroeid zijn en hoe onwerkelijk het is hier nog scherpe lijnen te trekken.
Ik zou zeker niet volledig zijn, indien ik de lezer er niet op wees, dat de verbijzondering van de openbare school onder voorstanders van die school omstreden is. Velen wijzen die af, omdat naar hun mening de gemeenteraad, als gemeenschapsorgaan bij uitstek, het bevoegd gezag van de openbare school moet blijven. Zij vrezen dat de openbare school zijn algemeen en open karakter zou kunnen gaan verliezen wanneer bevoegdheden aan bestuurskommissies worden gedelegeerd. Anderen benadrukken daarentegen de noodzaak van een hechte band tussen gezin en school en zien daarin geen gevaren voor een pluriforme benadering in de school van de diepste levensvragen en van de algemene toegankelijkheid van de | |||||||||||||||||
[pagina 531]
| |||||||||||||||||
school. De laatste groep overtuigt mij meer. Dat de gemeenteraad op lokaal nivo het gemeenschapsorgaan bij uitstek is, moge waar zijn, zij wordt echter nooit gekozen ómdat zij schoolbestuur van het openbaar onderwijs is.
Een moeilijk vraagstuk in dit verband is de zgn. vluchtheuvelfunktie van de openbare school, d.w.z. haar toegankelijkheid voor die minderheidsgroepen, die te gering in aantal zijn om een eigen bijzondere school te stichten en zich dan noodgedwongen tot openbaar onderwijs wenden. Laat ik het konkreet stellen: de verbijzondering van een openbare school is in een bepaald geval zover gegaan, dat de wettelijke grondslag van die school is geïnterpreteerd in de zin van ‘een positieve benadering van de geestelijke pluriformiteit binnen het Nederlandse volk’. Een ouderpaar, dat noodgedwongen - omdat in de wijde omtrek geen school van de eigen richting is - zijn kinderen op die school plaatst, maakt hiertegen op principiële gronden bezwaar. Moet nu in zo'n geval de ontwikkeling op de school worden teruggeschroefd naar de oude neutraliteit? Hoe pijnlijk dit ook voor de meerderheid der ouders is, ik meen dat tans in ieder geval de wet dit eist. De verbijzondering van de openbare school heeft kennelijk haar grenzen. | |||||||||||||||||
Samenvatting en afsluiting.De kern van mijn bijdrage is de stelling, dat het nationale onderwijssysteem van Nederland zijn juridische grondslag vindt in de vrijheid van onderwijs, opgevat als een recht van de ouders (ruimer: de onderwijsvragenden) op vrije keuze van de school. Die vrije keuze werkt door in de school, hetgeen o.m. betekent, dat de staat in zijn scholen de rechten van de ouders moet respekteren. Binnen het op deze basis gevestigde onderwijssysteem kennen wij een zekere mate van dualisme tussen openbaar en bijzonder onderwijs. Het is onjuist dit dualisme te verabsoluteren door bijvoorbeeld te spreken van twee afzonderlijke onderwijssystemen of door het openbaar onderwijs niet, het bijzonder onderwijs wel op de vrijheid van onderwijs te grondvesten. Behalve hun gemeenschappelijke basis hebben openbaar en bijzonder onderwijs nog zeer veel gemeen: eenzelfde onderwijsstruktuur, dezelfde schooltypen, dezelfde inrichting van het onderwijs, dezelfde bevoegdheidseisen, sterk gelijkende rechtsposities voor het personeel, één rijksschooltoezicht. Dit heeft er toe geleid, dat wat bijzonder onderwijs is in zeer hoge mate door publiekrechtelijke regelingen wordt bepaald. De belangrijkste uitzondering is de richting van het onderwijs, waarmee de overheid geen enkele bemoeienis heeft. Deze richting is voor het openbaar onderwijs juist wel in de wet vastgelegd, echter niet op een zodanige wijze, dat variaties niet denkbaar zouden zijn. De richtingsvoorschriften van de openbare school bedoelen immers niet een bepaalde ideologie bindend op te leggen, maar juist te verhinderen dat ouders, die voor openbaar onderwijs kiezen, in gewetensnood komen.
Dit gematigd dualisme zou nog naar vele zijden kunnen worden toegelicht. Zo is er wel één rijksschooltoezicht, maar de bevoegdheden zijn niet geheel gelijk voor openbaar en bijzonder onderwijs. Ik meen ook, dat de bestuursvorm van bijzonder onderwijs een fleksibeler kader biedt voor eksperimenten op het terrein van demokratisering en participatie en het kan niet ontkend worden, dat veel bijzondere scholen daarvan gebruik maken. Maar dit neemt niet weg, dat sedert het bijzonder onderwijs in 1889 het eerst subsidie ontving, de afzwakking van het dualisme langzaam maar zeker op gang is gekomen. Naarmate het subsidiestelsel werd voltooid, schreed de veropenbaring van de bijzondere school voort, zeker niet | |||||||||||||||||
[pagina 532]
| |||||||||||||||||
altijd tegen de wil der voorstanders daarvan. Het zijn vooral de nieuwere inzichten in de relatie gezin-school en de ‘osmose’ van staat en maatschappij geweest, die tot verbijzondering van de openbare school hebben geleid. Deze school is minder van de staat dan hij vroeger was. Zij die nu zo fel zich tegen deze verbijzondering verzetten hebben haar vroeger gesteund.
Het lijkt mij een zegen voor het Nederlandse onderwijs te zijn, dat het onderscheid in bijzonder en openbaar onderwijs niet meer de felle kleuren heeft van de vorige eeuw. De overmatige, bijna neurotische aandacht voor het religieuze aspekt van het onderwijs, die onze schoolstrijd heeft gekenmerkt, heeft een doelmatige onderwijspolitiek te lang gefrustreerd en doet dat helaas ook nu nog wel. Waar dit op uitloopt? Prof. dr. W. Banning heeft meer dan 30 jaar geleden (in Het Schoolblad van 26 juli 1947) ons het perspektief voorgehouden van ‘een schooltype en een opvoedingsstelsel, waarin wij boven de tans heersende tegenstellingen: openbaar en bijzonder, zijn uitgekomen’. Een utopie? Ik denk, dat die tegenstelling, of beter dat onderscheid, nog een lang leven beschoren zal zijn, maar dat het niet voor de eeuwigheid geldt, is inmiddels wel gebleken. | |||||||||||||||||
Enige literatuur:Drs. C.M. Bolle e.a., Het onderwijs gekleurd. Zes politieke en levensbeschouwelijke visies op het onderwijs, Leiden, 1976. | |||||||||||||||||
Bijlage:ART. 208 GRONDWET.
|
|
