Ons Erfdeel. Jaargang 19

[p. 645]

[Nummer 5]

gewestvorming in nederland

drs. lambert giebels
Geboren in 1935 te Geldrop. Studeerde politiek-sociale wetenschappen in Nijmegen en rechten te Tilburg. Was als medewerker verbonden aan het E.T.I.-Noord-Brabant en aan de Rijks Planologische Dienst.
Is momenteel lid van de Tweede Kamer voor de P.v.d.A. en maakt o.m. deel uit van de Kamerkommissies voor Binnenlandse Zaken en voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening. Is adviseur van de Directie Internationaal Technische Hulp van het Ministerie van Buitenlandse Zaken voor Volkshuisvesting en ruimtelijke ordeningsprojekten in Indonesië.
Publiceerde artikelen in diverse tijdschriften, o.m. in De Nederlandse Gemeente, Socialisme en Democratie (o.m. over gewestvorming), Stedebouw en Volkshuisvesting, Noord-Brabant.
Adres:
Mauritssingel 13, Breda.

Graag voldoe ik aan het verzoek van de redaktie om in aansluiting op het artikel van F. Baert in Ons Erfdeel van mei/juni ‘Over de Gewestvorming in België en Frankrijk’ tans een beschrijving te geven van de bestuurlijke gewestvorming in Nederland.

Men mag van een auteur die louter informatie verschaft over een bepaald verschijnsel eisen dat hij niet met eigen opvattingen te koop loopt. De bestuurlijke gewestvorming verkeert in Nederland echter nog goeddeels in de fase van het jus constituendum.

De lezer zal er daarom begrip voor hebben dat de schrijver, zelf lid van de wetgevende macht, hier en daar ook zijn eigen mening over het onderwerp laat doorklinken.

Het zijn dan ook wel fundamentele vraagstukken van politiek gewicht die hier in het geding zijn: de keuze tussen maksigemeente en mini-provincie, tussen centralisatie en decentralisatie, tussen doelmatigheid van het bestuur en een naar participatie neigende demokratie.

Van de drie-kringen-leer naar komplementair bestuur.

Staatkundig wordt Nederland gewoonlijk omschreven als een gedecentraliseerde eenheidsstaat. Met deze typering wordt aangeduid dat de uitvoering van overheidstaken veelal gedecentraliseerd plaats vindt, maar tevens dat dit gedecentraliseerd beleid onderworpen is aan het uiteindelijk toezicht van de centrale overheid. De gedecentraliseerde eenheden zijn deels van funktionele aard, gericht op behartiging van een bepaalde overheidstaak;

[p. 646]

het klassieke voorbeeld is het waterschap.

Belangrijker zijn de territoriale eenheden: gemeenten en provincies. Zij hebben als gebiedskorporaties regelgevende en uitvoerende bevoegdheden, die niet beperkt zijn tot een of meer uitdrukkelijk genoemde belangen, maar alleen door de grenzen van hun gebied. Zij vormen eenheden van integraal bestuur primair onder kontrole van eigen, demokratisch gekozen, vertegenwoordigers.

De grondslagen voor deze territoriale decentralisatie dateren van de helft van de vorige eeuw: de Provinciale Wet van 1850, de Gemeentewet van 1851; wetten waarmee onverbrekelijk de naam van Thorbecke verbonden is.

Twee begrippen van deze wetgeving verdienen hier enige aandacht.

In de eerste plaats het begrip ‘autonomie’. Gemeenten en Provincie zijn autonoom in de regeling en het bestuur van hun eigen huishouding. Hierin schuilt uiteraard een ruime mogelijkheid tot het ontwikkelen van eigen initiatieven.

Het tweede kernbegrip van de territoriale decentralisatie is ‘medebewind’. De lagere bestuurseenheid kan geroepen worden tot medewerking aan het uitvoeren van regelingen van een hogere. Maar ook voor dit medebewind zijn de bestuursorganen primair verantwoordelijk tegenover hun eigen vertegenwoordigende lichamen.

Tenslotte dient nog bedacht dat beide wetten voorzien in een uniforme toebedeling van taken, bevoegdheden en bestuursorganen aan gemeenten, respektievelijk provincies. Formeel kent de wet geen verschil tussen de gemeente Amsterdam en de gemeente Katwoude, tussen de provincie Drenthe en de provincie Noord-Brabant.

In de 19e eeuw, - de tijd van de nachtwakersstraat - toen de publieke zorg grotendeels negatief werd opgevat, bezag men het geschetste beeld van de gedecentraliseerde eenheidsstaat graag vanuit de konceptie van de drie-kringenleer: rijk, provincie en gemeente regelden en bestierden ieder hun eigen winkeltje en zij dienden daarbij zo weinig mogelijk met elkaar van doen te hebben. Het zal geen verwondering wekken dat de ontwikkeling van nachtwakersstaat naar welvaartsstaat dit statisch beeld doorbrak. Interessant is wel te weten dat in Nederland eerder dan op rijksniveau op gemeentelijk niveau deze evolutie plaats greep. Het waren in eerste instantie jonge liberalen als Treub, die gekonfronteerd met de schrijnende sociale toestanden aan het eind van de 19e eeuw de weg banen naar uitbreiding van de gemeentelijke taken. De krisis- en oorlogsjaren leidden daarna tot verdere uitbreiding van aard en omvang van het gemeentelijk arbeidsveld.

In deze jaren neemt echter het rijk meer en meer het initiatief tot regeling van voorheen als louter gemeentelijk beschouwde taken.

Dit betekent voor de gemeenten overigens geenszins een vermindering van arbeidsveld maar wel van vrijheid van handelen. Het zwaartepunt gaat verschuiven van autonomie naar medebewind.

De provincie heeft steeds een bescheiden plaats gehad tussen rijk en gemeenten. Tot de Tweede Wereldoorlog zijn haar taken overwegend van administratieve aard: het toezicht op gemeenten en waterschappen. De laatste jaren ziet men echter de autonome

[p. 647]

taken van de provincie groeien, vooral op het terrein van de ruimtelijke ordening, van het regionaal werkgelegenheidsbeleid en van de regionale welzijnsbevordering. Voor ieder van deze terreinen beschikken de provincies over eigen instituten wier werkzaamheden een groeiende publiciteit krijgen: de Provinciaal Planologische Dienst, het Ekonomisch-Technologisch Instituut, (in sommige gevallen ook al Ontwikkelingsmaatschappijen) en het Provinciaal Opbouworgaan. Ook de provinciale taken in medebewind beginnen toe te nemen, vooral in het kader van de milieuwetgeving. Nieuwe wetten op de Verontreiniging van Oppervlaktewateren en op de Luchtverontreiniging hebben een belangrijke rol aan de provincies toebedeeld.

De groeiende medebewindstaak van gemeenten en provincies in wettelijke regelingen evenals van gemeenten in provinciale verordeningen is de laatste decennia niet alleen sterk toegenomen maar ook steeds meer gedifferentieerd geraakt. Soms is de wet of verordening zeer gedetailleerd zodat weinig ruimte overblijft voor een eigen beleid (mechanisch medebewind). Soms worden nauwelijks richtlijnen gegeven hoe gehandeld dient te worden (diskretionair medebewind). Tenslotte kan het orgaan dat tot uitvoering wordt geroepen zelfs geheel vrijgelaten worden t.a.v. het al dan niet handelen, (fakultatief medebewind).

De uit deze vormen van medebewind voortvloeiende verwevenheid van taken tussen de drie bestuurslagen heeft geleid tot een nieuw kernbegrip ter typering van de gedecentraliseerde eenheidsstaat, namelijk het begrip ‘komplemenatir bestuur’.

Met een paar cijfers kunnen tenslote de geschetste ontwikkelingen en onderlinge verhoudingen worden samengevat.

Tabel 1: Ontwikkeling en verhoudingen uitgaven en ambtelijk apparaat rijk-provincie-gemeente.

a. Uitgaven in × f 1 min in afgeronde bedragen (ekskl. bedrijven):

Jaar	Rijk	Provincie	Gemeente
1900	200	7	110
1950	4.500	200	1.400
1971	35.000	1.300	20.000

b. Burgerlijk personeel (ekskl. onderwijs en bedrijven:

Jaar	Rijk	Provincie	Gemeente
1900	14.300	750	11.500
1974	100.000	10.000	130.000

(Bron Diverse C B.S.-publikaties)

Gemeentelijke herindeling en intergemeentelijke samenwerking.

Verruiming van het gemeentelijk takenpakket, groei van de bevolking, uitdijen van de bebouwde kom en uitbreiding van het infrastruktuurnet hebben geleid tot toenemende onderlinge afhankelijkheid van de gemeenten.

Vele gemeenten raakten bekneld binnen het enge keurslijf van hun administratieve grenzen; temeer omdat de gemeentelijke indeling van 1851 goeddeels teruggreep op toen al verouderde eenheden als heerlijkheden en kerspelen.

De gemeentelijke herindeling is dan ook vanaf 1851 gebruikt om problemen van uitdijend lokaal bestuur op te lossen.

Van de ca 1200 gemeenten uit 1851 zijn er tans nog 842 over. Vooral de laatste decennia is het middel van de gemeentelijke herindeling fors gebruikt. Gedurende de laatste 25 jaar verminderde het aantal gemeenten met 173.

Onderstaand overzicht geeft een beeld

[p. 648]

[p. 649]

van de huidige grootteklasse van de Nederlandse gemeenten.

Tabel 2: Aantal gemeenten naar grootteklasse en inwonertal 1975.
Grootteklasse		Aantal gemeenten	Totale bevolking
- 2.000		86)	1.136.599
2-5.000		216)
5-20.000		392	4.355.329
20-50.000		105	2.535.235
50-100.000		27	1.888.634
+ 100.000		16	3.680.858
		_____	_____
	Totaal	842	13.599.092

(Bron: De bevolking der gemeenten van Nederland op 1 januari 1975, C.B.S.)

Herziening van gemeentegrenzen, die ook bij de kleinste grenswijziging via wet plaats vindt en waarbij gemeenten en provincie intensief betrokken zijn, vereist een zware en vaak jarenlange procedure. Er gaan nogal eens stemmen op om tot een eenvoudiger procedure te komen, door delegatie van (kleinere) ingrepen aan hetzij de Algemene Maatregel van Bestuur, hetzij de provincie. Zulks vereist echter een Grondwetsherziening, waarvoor onlangs door de regering voorstellen bij de Kamer zijn ingediend.

Naast gemeentelijke herindeling heeft ook de gemeentelijke samenwerking al vroeg de aandacht van de wetgever getrokken. In 1851 word nog summier in de Gemeentewet uitdrukking gegeven aan de mogelijkheid tot samenwerking, waarna de wettelijke bepalingen bij verschillende wetswijzigingen (1915, 1923, 1928) uitgebreid worden om in 1931 plaats te maken voor achttien nieuwe artikelen.

Maar pas de Wet Gemeenschappelijke Regelingen van 1950 heeft de grote stoot gegeven aan de publiekrechtelijke samenwerking. De wet biedt de mogelijkheid aan de lagere overheid om voor bepaalde belangen eigen bevoegdheden over te dragen aan een samenwerkingsorgaan. In de praktijk is deze samenwerking vooral van belang gebleken voor de gemeentebesturen. Welhaast alle gemeenten nemen deel aan één of meer van deze gemeenschappelijke facet-regelingen, waarvan er in 1971 reeds ca 1.500 bestonden. Het zijn gemeenschappelijke regelingen voor één bepaald facet van de gemeentelijke zorg, zoals het streekarchivariaat, de brandweer, de distriktgezondheidsdienst, ambulance, regionale dienst voor bouw- en woningtoezicht, streekmuziekschool, rekreatieschap.

Het veelvuldig gebruik van de op zich zelf zeer nuttige mogelijkheden die de Wet Gemeenschappelijke Regelingen biedt, en vooral het grote aantal van deze regelingen stuit op steeds groter bezwaren. Zo worden genoemd: de ‘verhulde’ uitholling van de eigen gemeentelijke bevoegdheden, maar ook de afhankelijkheid van de goede wil der komparanten. Als bezwaarlijk wordt ook ervaren dat het steeds toenemend aantal facet-regelingen een bestuurlijke lappendeken heeft doen ontstaan waaruit de direkt betrokken bestuurders en ambtenaren nog nauwelijks meer wijs worden, laat staan de argeloze burger, die bovendien de demokratische kontrole erop verloren ziet gaan. Een overwegend bezwaar tegen het karakter van de facet-regeling is tenslotte dat de onderlinge afweging van belangen tussen gemeentelijke beleidsprioriteiten ernstig bemoeilijkt wordt.

Vooral om dit laatste bezwaar te ondervangen is men na 1960 de Wet Gemeenschappelijke Regelingen - met een betwiste ekstensieve interpretatie van zijn

[p. 650]

bepalingen - eveneens gaan gebruiken voor een meer integrale behartiging van meerdere intergemeentelijke belangen in één samenwerkingsorgaan. In feite is men hiermee bij de gewestvorming terecht gekomen. In afwachting van de aangekondigde Gewestwet pleegt men deze intergemeentelijke regelingen aan te duiden met pré-gewesten. Intussen zijn er al ruim 50 van deze pré-gewesten in Nederland tot stand gekomen (zie kaart). Het onderscheid tussen hun statuten is aanzienlijk. Kern van de regeling vormt steeds de ruimtelijke ordening, een beleidsterrein dat praktisch alle gemeentelijke aktiviteiten beïnvloedt en vaak ook bepaalt.

Bij de lichtere gewesten blijft het intergemeentelijk beraad beperkt tot advies en overleg. De zwaardere regelingen kennen echter overdracht van bevoegdheden voor regeling en bestuur aan het samenwerkingsorgaan door de deelnemende gemeenten; veelal is dit de bevoegdheid tot het voorbereiden en vaststellen van een gemeenschappelijk struktuurplan. In de zwaarste regeling is voorts de mogelijkheid opgenomen dat het samenwerkingsorgaan op basis van het struktuurplan richtlijnen en bindende aanwijzingen geeft aan de gemeenten. Het pré-gewest tendeert hiermee in de richting van een boven- in plaats van inter-gemeentelijke instelling; deze bovenschikking is echter nog nergens bereikt. Daarvoor zijn de pré-gewesten in hun funktioneren en budgettering nog te zeer afhankelijk van de deelnemende gemeenten. Voor zover ze over een eigen vertegenwoordigend orgaan beschikken worden de leden ervan nog gekozen door en uit de gemeenteraden. De leden van het dagelijks bestuur worden - afgezien soms van de voorzitter - benoemd door en uit de gewestraad en zijn meestal gemeentelijk bestuurders.

De financiën van de pré-gewesten bestaan hoofdzakelijk uit bijdragen van de deelnemende gemeenten in de vorm van een vast bedrag per inwoner. Sedert jaren verleent weliswaar het ministerie van Binnenlandse Zaken bescheiden subsidies aan de pré-gewesten, (momenteel totaal f 11,7 min.) maar over eigen inkomstenbronnen beschikken zij niet.

Rijnmond en Agglomeratie Eindhoven.

In twee gebieden van Nederland is de bestuurlijke gewestvorming reeds verder voortgeschreden en berust deze op een eigen wettelijke grondslag, namelijk in Rijnmond en in de Agglomeratie Eindhoven.

De wet Openbaar Lichaam Rijnmond dateert al van 1964. Hij bestrijkt het gebied Rotterdam en 22 gemeenten daaromheen.

Deze eerste wettelijke regeling van een gewest is in binnen- en buitenland zowel door wetenschappers als bestuurders met de grootste belangstelling gevolgd en heeft heel wat pennen op papier gebracht. De lotgevallen van Rijnmond hebben meer kritiek dan lof geoogst. Voor het inderdaad nogal mager resultaat van 12 jaar Rijnmond worden als verontschuldigingen aangevoerd: de te geringe bevoegdheden t.o.v. de gemeenten, provincie en rijk; de dominerende rol van de gemeente Rotterdam met zijn uitgebreid ambtelijk apparaat waartegen Rijnmond niet opkan; de te beperkte financiële middelen; en vooral het feit dat Rijnmond niet de kans heeft gehad om van onderop te groeien.

Intussen blijft het toch opmerkelijk dat in

[p. 651]

een gebied als Rijnmond, waar de onderlinge samenhang van belangen en verwevenheid van grondgebruik zo evident zijn, de gewestvorming zo zwak is gebleven. Temeer, wanneer men bedenkt dat het Openbaar Lichaam met zijn rechtstreeks uit en door de burgers gekozen raad direkt kan appelleren aan gevoelens van regionale betrokkenheid der burgers. Bovendien beschikt Rijnmond met zijn bevoegdheid tot het vaststellen van een streekplan (normaal is dit de bevoegdheid van de provincie) over een machtig instrument om aan de regionale samenhang van het gebied vorm en inhoud te geven en via aanwijzingen te laten doorwerken in de gemeentelijke bestemmingsplannen, terwijl tenslotte in nieuwe wetten aan Rijnmond niet geringe medebewindstaken zijn toebedeeld door het rijk.

Misschien is Rijnmond te vroeg geboren!

Gekonfronteerd met de geringe resultaten van het Rijnmond-recept is door de regio zelf een herziening van de wet ontworpen: naar de voorzitter van Rijnmond, de Lex Fibbe, genoemd (mei 1970). Volgens de considerans van dit schets-ontwerp is het de bedoeling om hiermee (nu eindelijk dan) te komen ‘tot het stellen van regelen welke leiden tot bestuurlijke integratie in de Rotterdamse agglomeratie en tot koordinatie van het beleid van de gemeentebesturen in deze agglomeratie’!

Dit voorontwerp van wet ter vervanging van de huidige wet Rijnmond is praktisch gelijkluidend aan het voorontwerp dat voor Groot-Amsterdam is opgesteld. Het ziet ernaar uit dat beide zullen worden ingehaald door de nieuwe Gewestwet, waarover we dadelijk te spreken komen. Hetzelfde lot zal wel beschoren zijn aan een partiële herziening van de Wet Rijnmond, die intussen ter leniging van de eerste nood door het ministerie van Binnenlandse Zaken is gemaakt en die reeds als wetsontwerp bij de Kamer is ingediend.

De jongste vrucht van bestuurlijke gewestvorming is de Wet Agglomeratie Eindhoven, die kortelings in werking is getreden en waarvoor op 2 november 1976 de eerste verkiezingen werden gehouden.

De Agglomeratie Eindhoven, die in totaal 11 gemeenten omvat, is al in een vroeg stadium tot samenwerking gekomen op basis van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen. Onder de bezielende leiding van zijn toenmalige voorzitter, ir. Witte, tevens burgemeester van Eindhoven, is deze intergemeentelijke samenwerking snel geëvolueerd naar een zwaar pré-gewest. Omdat men spoedig de beperkingen voelde van deze wet, heeft de agglomeratie zelf met zijn elf gemeenten een eigen wettelijk statuut onderworpen voor een gewestvorming op degelijker grondslag.

Dit voorontwerp van wet uit de streek zelf trof de huidige minister van Binnenlandse Zaken aan bij zijn ambtsaanvaarding in 1973 naast het beleidsvoornemen van het nieuwe kabinet om tot een algemene Gewestwet te komen.

Omdat het ook toen al ernaar uitzag dat deze algemene wet nog wel enige jaren op zich zou laten wachten en omdat men bovendien de voortvarende bestuurders uit het Eindhovense niet voor het hoofd wilde stoten, is het ontwerp de wetgevingsmachinerie ingezonden waaruit het drie jaar later - niet onbelangrijk gewijzigd - als wet te voorschijn is gekomen.

Het wetsontwerp waarover de 11 gemeenten overeenstemming hadden bereikt, droeg sterk het karakter van een gewes-

[p. 652]

telijke federatie van gemeenten. Dit kwam o.m. tot uiting in beperking van het passief kiesrecht tot leden van de gemeenteraden en in personele unies tussen de dagelijks bestuurders van de agglomeratie en van de gemeenten. Door amendering van het wetsontwerp zijn deze federatieve elementen eruit gehaald. Amenderingsvoorstellen ter versterking van de bevoegdheden en scherper omlijning van taakgebieden hebben het niet gehaald.

Het statuut op basis waarvan de Agglomeratie Eindhoven nu van start kan, ziet er gezond uit.

Het dagelijks bestuur bestaat uit een voorzitter en tenminste 4 gedelegeerden, gekozen door en uit de raad, welke naar verwachting alle full-timer worden. De agglomeratieraad te kiezen door en uit de ingezetenen bestaat uil 55 leden. Op zo'n twaalf vaak ruime taakgebieden, als volkshuisvestintg, werkgelegenheid, verkeer en vervoer, kan de agglomeratie voorzieningen treffen, mits zij eerst in een integraal ontwikkelingsprogramma beleidsmatig zijn uitgewerkt. En op basis van dit programma kunnen aan de gemeenten richtlijnen en aanwijzingen worden gegeven en kunnen taken van de gemeenten willens of nillens, naar de agglomeratie overgaan. De vele intergemeentelijke facet-regelingen in het gebied zullen door de agglomeratie worden overgenomen.

Naast bijdragen van de gemeenten (maksimaal f 10, - per inwoner) en een nog te bepalen subsidie van het rijk kan de agglomeratie ook zelf belastingen heffen tot maksimaal f 10, - per belastingbetaler.

Een nieuw element in de gewestvorming is dat de wet de mogelijkheid opent voor de agglomeratie om taken van de provincie en zelfs van het rijk te gaan overnemen.

De agglomeratie Eindhoven beschikt reeds vanuit zijn pré-westelijke status over een goed bemand sekretariaat. Het wettelijk statuut voorziet in geleidelijke overdracht van gemeentelijke taken naar de agglomeratie en daarmee uiteraard ook van delen van het gemeentelijk ambtelijk apparaat; dit om kostbare en frustrerende doublures tussen beide te vermijden.

Het slagen van deze netelige operatie zal beslissend worden voor de vraag of de Agglomeratie Eindhoven anno 1976 onder een gelukkiger gesternte van start gaan dan Rijnmond destijds in 1964.

Naar een algemene gewestwet.

In het begin van de jaren zeventig gaat de gedachte postvatten dat de bestuurlijke gewestvorming een algemene gewestwet vereist. Van regeringswege is, zoals blijken zal, hierop onduidelijk gereageerd. Het totaal aan regeringsvoorstellen toont een nogal kronkelig pad, waarop men het spoor gauw bijster raakt.

De diskussie startte met de Regeringsnota Bestuurlijke Organisatie van september 1969. Deze meldde dat de regering langs twee wegen het lokaal bestuur wilde versterken: a) door middel van samenvoeging van gemeenten en b) door middel van gewestvorming op basis van een nieuwe wet Gemeenschappelijke Regelingen.

Een jaar later verscheen een tweede Nota Bestuurlijke Organisatie waarin richtlijnen waren opgenomen voor een meer streeksgewijze herindeling van de gemeenten met tevens de introduktie van

[p. 653]

een minimum-grens van een levensvatbare gemeente, te weten 6.000 inwoners.

Het toenmalig kabinet-De Jong heeft aanvankelijk nog een aantal voorontwerpen van wet tot wijziging van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen geproduceerd. Deze zijn echter afgestuit op de toenemende kritiek tegen een beperkte oplossing inplaats van een algemene gewestwet.

Op 7 april 1971 verscheen een eerste poging van het inmiddels opgetreden nieuwe kabinet-Biesheuvel, namelijk ‘Het ontwerp van wet houdende voorschriften met betrekking tot gewesten’.

De wet wilde het kader bieden voor de gewestvorming in geheel Nederland maar in principe op basis van vrijwilligheid van de gemeenten. Slechts in uitzonderingsgevallen zouden zij tot deze stap kunnen worden gedwongen. Wel zouden alle gewestregelingen onderworpen worden aan goedkeuring door de Kroon.

Om deze gewestvorming-van-onderop te stimuleren beloofde de regering een indikatieve struktuurschets op te stellen voor de bestuurlijke indeling van het land.

Het wetsontwerp kreeg een jaar later in het Voorlopig Verslag een uiterst kritisch onthaal van de hele Tweede Kamer. En toen enige maanden later het kabinet Biesheuvel verdween, verdween daarmee in feite ook het wetsontwerp.

Het nieuwe kabinet-Den Uyl trok het tenslotte bij zijn verschijnen in 1973 in, maar zei tevens toe met een nieuw ontwerp te komen. Sindsdien is de bestuurlijke gewestvorming een vast agendapunt geworden op politieke toogdagen en bestuurs-wetenschappelijke konferenties.

Het is hier het moment om even stil te staan bij de grote vraagpunten, die de diskussie bepalen.

Algemeen is intussen wel de opvatting, dat niet volstaan kan worden met een kureren van de symptomen door het bijpleisteren van leemtes in de bestaande wetgeving. Wel is er enig verschil in beoordeling van het effekt van een bestuurlijke gewestvorming op de andere bestuurslagen. Sommigen, zoals ook schrijver dezes, menen dat gewestvorming onontkoombaar dwingt tot een algehele bestuurlijke reorganisatie: tot herverkaveling van de rijksdepartementen en tot herorientatie van de gemeenten. Anderen, de weg van de geleidelijkheid kiezend, willen eerst het effekt van de gewestvorming afwachten. Vrij grote unanimiteit bestaat er weer over de opvatting, dat de bestuurlijke gewestvorming niet mag leiden tot het kreëren van een nieuwe, een vierde bestuurslaag.

Dit levert dan meteen het eerste grote diskussiepunt op, de vraag namelijk of de nieuwe gewesten in de plaats moeten treden van de gemeenten of van de provincies; de strijdvraag: maksi-gemeente of mini-provincie?

Het zijn vooral de bedienaren en supporters van de ruimtelijke ordening - waartoe ook ondergetekende behoort - die bij de schaalkeuze van de gewesten aansluiting willen zoeken bij de gemeenten. Hun hoofdargument is dat de problematiek waarvoor de gewestvorming een oplossing moet vinden, voortkomt uit de ekspansie van de stedelijke centra, waardoor deze ruimtelijk en sociaal-ekonomisch uit hun administratieve grenzen zijn gebarsten. Zij pleiten dan ook voor een vrij groot aantal gewesten van 60 à 70, bestaande uit de stadsgewesten die in Nederland

[p. 654]

[p. 655]

te onderkennen zijn en waarvan de meeste dan ook op deze schaal een pré-gewest hebben gevormd.

De voorstanders van de mini-provincie, die men vooral aantreft in de kring van bestuurskundigen, menen dat het draagvlak van de gewesten kwa inwonertal en oppervlak veel groter moet zijn om echte regionale taken te vervullen en vooral ook om taken van het rijk te kunnen overnemen. Zij komen uit op een twintigtal gewesten.

Nauw verwant met de diskussie over de schaalkeuze van de gewesten is die over hun taken en bevoegdheden; een relatie die analoog is aan die tussen de kip en het ei.

De maksi-gemeente-adepten zien de gewesten primair de taken en bevoegdheden van de gemeenten overnemen en daarmee tevens de geschetste wirwar van intergemeentelijke facet-regelingen, opdat daarmee de hele Nederlandse bevolking de openbare dienstverlening deelachtig kan worden, die nu alleen aan de bevolking van de grote gemeenten is voorbehouden. Daarnaast zouden ook taken van de provincie naar de gewesten kunnen overgaan.

Sommigen uit deze kring zien de rol van de provincie dan geheel verdwijnen, anderen bepleiten een reduktie van de 11 provincies tot 5 landsdelen.

De voorstanders van de mini-provincie willen de gewesten het regionaal takenpakket toebedelen dat zich tot nu toe al dan niet in intergemeentelijk verband bij de gemeenten heeft ontwikkeld; voorts de huidige taken van de provincie en ten derde een flink gedeelte van de rijkstaken. Vooral de in het laatste vervatte idee van decentralisatie van rijkstaken speelt bij hun een belangrijke rol.

Het derde diskussiepunt is de vraag of primair doelmatigheid dan wel het nieuwe beginsel van de demokratie, de participatie van de burger, Leitmotiv dient te zijn bij de bestuurlijke reorganisatie.

De standpuntbepaling is hier niet zo eenduidig. Begrijpelijk. Niemand staat graag als anti-demokraat te boek!

De voorstanders van de mini-provincie ondersteunen hun keuze graag met de stelling, dat overheidstaken op zo laag mogelijk nivo dienen te worden uitgevoerd. Dit betekent dat in hun gedachtengang de gemeene als kleinste lokale eenheid zoveel mogelijk intakt moet blijven. Gemeentelijke herindeling blijft in hun ogen nodig, enerzijds om gemeenten te verzekeren van een levensvatbaar minimum inwonerstal, maar evenzeer om te grote gemeenten op te splitsen in kleinere eenheden; sommigen hebben zich zelfs gewaagd aan een voorzichtige kwantitatieve normering van minimum en maksimum, nl. 10 resp. 60.000 inwoners. Ik zelf heb bij mijn pleidooien voor de maksi-gemeente de doelmatigheid van de bestuurlijke reorganisatie nogal benadrukt. Maar ook ik - en anderen met mij - onderkennen de noodzaak van een binnengewestelijke dekoncentratie; de opsplitsing van de te vormen stadsgewesten in kleine eenheden als wijken en buurten, stadjes en dorpen, die men dan uit piëteit gemeenten kan noemen maar die ressorteren onder het gewest; daarom dus gewestelijke dekoncentratie en niet decentralisatie.

In deze eenheden zullen die overheidstaken gestalte moeten krijgen die de burger in zijn dagelijks leven aangaan en die

[p. 656]

[p. 657]

niet de gewestelijke afweging van belangen doorkruisen. Als zodanig zijn genoemd: de inspraak tijdens de beleidsvoorbereidingen met name op het terrein van de ruimtelijke ordening; het beheer van eigen voorzieningen zoals biblioteek en sporthal, kultureel centrum en plantsoen; dépendances van gewestelijke dienstverlening, die de burger bij de hand wil hebben, zoals de G.G. en G.D., de burgerlijke stand, het bouw- en woningtoezicht.

Terug nu naar de wettelijke lotgevallen van de gewestvorming. Ik vermeldde al dat een vorig kabinet beloofd had de gewestvorming te helpen met een indikatieve struktuurschets. Het huidig kabinet heeft deze belofte ingelost.

Nadat provincies en gemeenten gedurende enige jaren eerst allerlei materiaal hebben aangedragen en vervolgens hun eigen wensen ten aanzien van de gewestelijke indeling van Nederland hebben kenbaar gemaakt, is tenslotte door de twee departementen voor Binnenlandse Zaken en Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening een ‘Koncept-struktuutschets voor de bestuurlijke indeling’ opgesteld, die in november 1974 is gepubliceerd onder gemeenschappelijke verantwoordelijkheid van beide ministers.

Het is op zich een betekenend feit, dat het alleenvertoningsrecht van de minister van Binnenlandse Zaken ten aanzien van de bestuurlijke gewestvorming hiermee werd doorbroken.

De struktuurschets - een gewestelijke indeling van gemeenten met een daarbij horende kaart - ademt onmiskenbaar de geest van de maksi-gemeente. Uitgangspunt vormt dan ook het verstedelijkingsproces dat lokale eenheden en met name de stedelijke centra uit hun bestuurlijke voegen heeft doen barsten. Bij de afbakening van de stadsgewesten heeft de struktuurschets gebruik gemaakt van de dissertatie van Buursink Centraliteit en Hiërarchie.

Buursink onderscheidt 70 zogenaamde nodale gebieden, gewestelijke regio's rond een stedelijk knooppunt. De koncept-struktuurschets - een minimum draagvlak hanterend van 75.000 inwoners en onderling verstrengelde nodale regio's samenvoegend - heeft de 70 van Buursink teruggebracht tot 44 stadsgewesten (zie kaart). Een reduktie waar wel het een en ander tegen in te brengen is.

Maar toen de koncept-struktuurschets goed en wel verschenen was en menigeen zich opmaakte om in te gaan op het ministerieel verzoek om kommentaar, deed de minister van Binnenlandse Zaken tijdens de begrotingsbehandeling in de Tweede Kamer de verrassende uitspraak dat aan de geschetste indeling geen enkele betekenis gehecht diende te worden ten aanzien van de beoogde gewestvorming en dat hij zelf eerder dacht aan ca. 20 gewesten!

Het zijn, zoals gezegd, kronkelige wegen waarlangs in Nederland het regeringsbeleid ten aanzien van de gewestvorming zich ontwikkelt.

De struktuurschets presenteerde nog slechts de kleren van de keizer. Het wachten was nog op de gewestwet zelf.

Ter voorbereiding daarvan is een nog breder interdepartementaal overleg opgezet, in de zogenoemde MICOG, waarin naast de departementen van Binnenlandse Zaken en Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening ook Financiën, CRM, Onderwijs en Wetenschappen en Justitie zit-

[p. 658]

ting hebben; daarmee aan een minister van elke partij die het kabinet steunt een plaats biedend!

Naar verluidt heeft het heel wat touwtrekken gegeven binnen de MICOG tussen de maksi-gemeente en mini-provincie-supporters. Als belangrijk nieuw element is daarbij in de diskussie verschenen de overweging om met zo gering mogelijk wettelijke ingrepen en met vermijding van een grondwetsherziening tot bestuurlijke gewestvorming te kunnen komen. Deze overweging heeft waarschijnlijk de doorslag gegeven naar de mini-provincie.

In juli 1975 is het koncept-ontwerp van wet ‘Reorganisatie Binnenlandse Bestuur’ verschenen. Het voorziet in feite in een herziening van de Provinciewet en in een aantal daarvan afgeleide herzieningen en aanvullingen van andere wetten. De nieuwe gewesten vervangen derhalve de bestaande 11 provincies. Daarmee is een vierde bestuurslaag vermeden.

Deze in feite dus provinciale herindeling levert 26 nieuwe provincies op met als minimumdraagvlak 200.000 inwoners (zie kaart). Alleen de provincies Friesland en Zeeland behouden hun huidige grenzen. De grenzen van Groningen en Drenthe veranderen in geringe mate. De begrenzing van de overige 7 provincies verandert ingrijpend.

Is de gekozen schaal dus die van de miniprovincie, de taakstelling tendeert wel enigermate naar die van de maksi-gemeente. Vooral op het terrein van de ruimtelijke ordening en van het grondbeleid voorziet de wet in de mogelijkheid tot ruime overneming van gemeentelijke taken door de gewest-provincie. Tot het gemeentelijk domein blijven behoren de voorzieningen van zuiver lokaal belang, zoals het basisonderwijs, de sportakkomodatie en de welzijnsvoorzieningen.

Het koncept-ontwerp neemt definitief afscheid van de eerder genoemde drie-kringen-leer en bekent zich uitdrukkelijk tot het komplementair bestuur, waarin ‘de besturen op de verschillende bestuurslagen bij voorkeur op basis van een gezamenlijk beleidskonceptie, eikaars verantwoordelijkheid respekterend, elkaar bij de taakvervulling aanvullen’.

Binnen het kader van komplementair bestuur, zal menige rijkstaak - zo kondigt het koncept-ontwerp aan - naar de nieuwe gewest-provincies worden overgeheveld en zal menigmaal de hulp van gemeenten worden ingeroepen bij de uitvoering van gewesttaken. Het koncept-ontwerp kondigt ook een nieuw financieel statuut aan, inhoudende dat de vele doel-uitkeringen, koppelsubsidies, verfijningsuitkeringen van het rijk naar de lagere overheid, samen met de daarmee verbonden betutteling, zullen worden opgeheven en overgeheveld naar de algemene uitkering uit Provincie en Gemeentefonds. Voor het overige bevat het financieel statuut overigens niet veel nieuwigheid. Gemeenten en Provincies blijven hun eigen fonds behouden en de belangrijkste belastingbron van gemeenten en provincies, de nog pas kort geleden ingevoerde heffing op onroerend goed, blijft gehandhaafd.

De nieuwe gewest-provincies krijgen dezelfde bestuursorganen als de huidige provincies. Het veel gehoord pleidooi voor een gekozen in plaats van benoemde voorzitter van het gewest, wordt niet gehonoreerd.

Tot 1 januari 1976 kon kommentaar worden geleverd op het koncept-ontwerp van wet. Het is de kritiek niet bespaard geble-

[p. 659]

ven. Zoals te verwachten was, verzetten de 7 provincies die rigoreus worden opgedeeld, zich met kracht hiertegen. Opmerkelijk verschijnsel is het bewustzijn van historische en kulturele verbondenheid dat bij dit verzet naar boven komt; vooral in de provincie Noord-Brabant, die dreigt te worden gevierendeeld.

Zo mogelijk nog feller is de kritiek van de kant van de gemeenten, beducht voor uitholling van hun taken en bevoegdheden. De Vereniging Nederlandse Gemeenten, die deze beduchtheid vooral vertolkt, laat weinig heel van het koncept-ontwerp.

Opvallend milder is de kritiek uit politieke kring.

Het kompromis van 26 mini-provincies met een enigermate naar de maksi-gemeente tenderende taakstelling blijkt aardig in te spelen op de grootste gemene deler van de politieke voorkeuren in het parlement. Bovendien is men zich daar terdege ervan bewust, dat bij afwijzing van het koncept-ontwerp de lijdensweg weer helemaal opnieuw zou moeten beginnen.

Het wachten is nu op de aanbieding aan de Kamer van het definitief wetsontwerp, opdat de eigenlijke wetgevingsprocedure van Voorlopig Verslag, Memorie van Antwoord, Eindverslag, plenaire behandeling in de Tweede en daarna in Eerste Kamer eindelijk kan aanvangen. Het is de vraag of de Tweede Kamer in deze zittingsperiode zelfs nog aan een Voorlopig Verslag toekomt. Gehoopt mag worden, dat in het Tweede Kabinet-Den Uyl, dat naar verwachting in juni 1977 zal aantreden, een bewindsman speciaal belast wordt met de omvangrijke operatie die een bestuurlijke reorganisatie nu eenmaal met zich brengt. Misschien komt er dan wat meer schot in.

Het verdient zeker aanbeveling om over enige jaren nog eens te berichten hoe het er met de gewestvorming in Nederland voorstaat!

Literatuur:

Onderzoek naar de bestuurlijke Organisatie, van het Instituut voor Bestuurswetenschappen, Staatsuitgeverij 's-Gravenhage

Deel 1' LiteratuurrappOrt 1972

Deel 2 Eindraoport 1975.

J Buursink, Centraliteit en hierarchie, de theorie der centrale plaatsen in enkele Nederlandse industriegebieden, Proefschrift Rijksuniversiteit te Groningen, december 1971 Concept-structuurschets voor de bestuurluke indeling, Staatsuitgeverij 's-Gravenhage, 1974.

Concept-ontwerp van wet Reorganisatie Binnenlands Bestuur, Staatsuitgeverij 's-Gravenhage, juli 1975

L. Giebels, Gewesten, mini-provincies of maxi-gemeenten? Regionaal bestuur of lokaal bestuur?, Socialisme en Demokratie, nr. 3. maart 1975.

L Giebels, Reorganisatie van het binnenlands bestuur, compromis tussen maxi-gemeente en mini-provincie, Socialisme en Demokratie, nr 4, april 1976