|
| |
| |
| |
Ruimtelijke ordening in Nederland
Een overzicht vanuit buitenlands perspectief
W.Z. Shetter
De ruimtelijke ordening zal voor de meesten van ons wel minder dan geheel vertrouwd terrein zijn. Toch is dit - alleen al dankzij de tegenwoordige publiciteit - voor ons die beroepshalve op dagelijkse basis te maken hebben met de Nederlandse samenleving, een onderwerp dat een hoge prioriteit verdient. Bij geen ander land ter wereld immers kunnen wij de bekende innige verwevenheid van samenleving en omgeving zien uitmonden in het in openbare discussie en in volle publiciteit stellen van de steeds urgenter wordende vraag: Wat doe je om een land in te richten voor de toekomst, en wel een land waarover al jarenlang en in alle toonaarden beweerd wordt dat het al ‘af’ is? Wat wij zien is minder een ruimtelijke groei in de gewone zin des woords dan wel een intensiveringsproces binnen reeds lang erkende grenzen, een land dat in zekere zin al volop met ons aller toekomst bezig is, in nog lettelijker zin een ‘proeftuin’ voor de rest van de wereld dan meestal met deze metafoor wordt aangeduid.
De voor niet-Nederlanders dikwijls opvallende betrokkenheid van de Nederlandse bevolking bij kwesties van vaak algemene en abstracte aard rond de ruimtelijke ordening - ook in de vorm van soms luidruchtig debat en protest - heeft in het buitenland zo niet faam dan toch enige bekendheid verworven, om slechts een voorbeeld te noemen: A.K. Dutt en F.J. Costa, Public Planning in the Netherlands: Perspectives and Change since the Second World War (Oxford, 1985). Betrouwbare bronnen van informatie zijn, zoals aan de meesten van ons al bekend is, de regelmatig bijgehouden publikaties van het Informatie- en Documentatiecentrum voor de Geografie van Nederland (IDG) in Utrecht, vooral hun Kleine geografie van Nederland, de Kleine foto-atlas van Nederland en de Bulletins. Een andere goede bron is de brochure ‘Huisvesting en ruimtelijke ordening’ in de reeks Het Koninkrijk der Nederlanden. Behalve officiële publikaties (waarover straks meer) vindt men een uitgebreide behandeling van het onderwerp in het deel ‘Ruimtelijke ordening’ van de rijk geïllustreerde Atlas van Nederland.
Tot zover de inleidende opmerkingen. Voordat wij de meest recente gebeurtenissen op dit gebied in ogenschouw nemen, is het voor degenen onder ons die dit alles niet van dag tot dag bijgehouden hebben misschien wel nuttig om even een korte tocht naar het verleden te maken. De eerste nota over de ruimtelijke ordening, met de bescheiden titel Nota inzake de ruimtelijke ordening in Nederland, verscheen in 1960, en was qua inhoud niet alleen even bescheiden als zijn titel maar sober en zelfs lichtelijk defensief. In de nadagen van de wederopbouw werd met enige schroom gekeken naar een overheersende Randstad (‘de Nederlandse metropool’, maar ook het westen tegenover de rest van Nederland) en gedacht aan een over het hele land eerlijk verdeelde welvaart: de eerste aanzet tot wat later het spreidingsbeleid zou worden. Maar ondanks deze heersende toon was er
| |
| |
nauwelijks sprake van een algehele visie.
De Tweede nota over de ruimtelijke ordening in Nederland verscheen in 1966 - inmiddels was de Wet op de ruimtelijke ordening in 1965 van kracht geworden - en weerspiegelde de opvattingen van een samenleving die in zes jaar grote veranderingen had ondergaan. Deze Nota in de context van het hele planningsbeleid in Nederland vormt het onderwerp van het met oprechte bewondering geschreven maar lang niet altijd betrouwbare boek van M.C. Blanken, ‘Force of Order and Methods...’ An American View into the Dutch Directed Society (Den Haag, 1976). In de Tweede nota vinden wij voor het eerst een totaalonderwerp voor het hele land, met zelfs een grote affiche ‘Structuurschets van Nederland in het jaar 2000’ in volle kleuren. Het begrip van de verdeling van de nu dramatisch gestegen welvaart, dat zijn vorm vindt in het spreidingsbeleid, ligt geheel in het verlengde van de Eerste nota. Er wordt gerekend met een bevolking in het jaar 2000 van 20.000.000, en het idee van de spreiding vindt zijn definitieve vorm in ‘geconcentreerde decentralisatie’: er wordt gedacht aan satellietsteden (bijvoorbeeld Zoetermeer, Nieuwegein), groeisteden en groeikernen; er zou een dicht wegennet aangelegd moeten worden om dit alles te verbinden. Het spreidingsbeleid in ongetwijfeld goed geweest voor die tijd: het noorden bijvoorbeeld kreeg de nodige aandacht, terwijl het westen nauwelijks meer verloor dan de PTT die naar Groningen vertrok. Maar vrij spoedig werden de grote nadelen van dit beleid duidelijk: Randstedelingen bleken nog honkvaster dan gehoopt was, men was niet ingenomen met de eentonige slaapsteden die ontstonden, iets waaraan zelfs de modelstad Nieuwegein niet helemaal kon ontsnappen (een interessante blik op de denkbeelden die vorm gaven aan deze stad die ‘gebouwd is voor de volgende eeuw’ in ‘Nieuwegein: vijf architecten over de
stad die ze bouwden’, Vrij Nederland kleurenbijlage, 27 augustus 1988); maar nog veel ernstiger: de werkgelegenheid volgde niet automatisch, zoals gehoopt werd, op de uittocht uit de Randstad. Met de energiecrisis van 1973 en een stagnatie van de economie, die onmogelijk hadden kunnen worden voorspeld, was het maatschappelijk klimaat zo anders geworden dat een radicaal herziene versie onvermijdelijk werd.
De Derde nota verscheen vanaf 1973 en bestond uit drie Rapporten plus een reeks Schetsen. De bevolkingsgroei blijkt nu mee te vallen: in het jaar 2000 ‘slechts’ 15.000.000. Nu zien wij duidelijk wat wel eens de ‘slingerbewegingen’ en zelfs - nog minachtender - ‘modieuze schommelingen’ in de ruimtelijke ordening genoemd wordt: het spreidingsbeleid is in zijn tegengestelde omgeslagen, de grote stad is weer ‘in’ en de uitstraling van de Randstad heeft hier plaats gemaakt voor de ‘compacte stad’; ‘concentratie’ is de boodschap en er wordt voornamelijk gestreefd naar een verhoging van de kwaliteit van de bestaande steden en de infrastructuur. Maar ook hier geen sterke, optimistische visie, geen grote lijn, men bespeurt eerder aarzeling en de nadruk op de vele compromissen die noodzakelijk zijn. De samenleving is bijvoorbeeld inmiddels veel bewuster geworden van de leefomgeving als geheel, iets wat direct weerspiegeld wordt in het deel Nota landelijke gebieden, waarin het milieu een belangrijk thema is geworden.
Uiteindelijk - misschien is ‘binnenkort’ een beter woord -
| |
| |
raakte ook deze Nota achterhaald door steeds snellere maatschappelijke ontwikkelingen: de ruimtelijke ordening is nu eenmaal juist in Nederland bijzonder gevoelig voor veranderende tijden. De Derde nota leek hoe langer hoe meer iets te genuanceerd om het hoofd te bieden aan de economische werkelijkheid die de welvaartsstaat bedreigde; de economie moest centraal staan, Nederland mocht geen kansen missen in het nieuwe en het toekomstige Europa. Maar er kwam voorlopig niets radicaal nieuws voor in de plaats: nog in 1983 verscheen de bijgewerkte Structuurschets stedelijke gebieden van de Derde nota. Pas in 1986 kwam de Rijks Planologische Dienst met een nieuwe visie: Ruimtelijke perspectieven: op weg naar de Vierde nota over de ruimtelijke ordening. In 1988 gevolgd door de Vierde nota zelf. Het is wellicht niet geheel overbodig om de inhoud ervan even samen te vatten; daarbij wordt de belangrijkste terminologie vet gedrukt.
De Vierde nota over de ruimtelijke ordening, een boek van bijna 200 pagina's, kondigt al aan het begin aan dat zijn oriëntatie er een is van de economische groei: ‘het benutten van economische potenties’. Hoewel deze nota officieel de Derde nota vervangt, blijft het daarin vastgelegde beleid van kracht. Er wordt hier niet naar een totaalbeeld gestreefd: de aanpak is een ‘selectieve’. Het boek noemt zichzelf een ‘paraplu-nota’. De Nota biedt dus de algemene visie op problemen en doet voorstellen omtrent toekomstige oplossingen, maar laat de specifieke discussie over aan de reeks nog te verschijnen structuurschetsen.
Het gaat in de eerste plaats dus om ‘het versterken van sterke punten’ en het benutten van onder meer ‘kansrijke ontwikkelingen’. Al op bladzijde 7 wordt voor het eerst het woord ‘kans’ gebruikt, dat ook in vormen zoals kansrijk en ontwikkelingskansen een constant motief wordt: in de 157 bladzijden tekst (de 30 bladzijden tellende Planologische kernbeslissing even buiten beschouwing gelaten) wordt het woord niet minder dan 51 maal gebruikt. (Tussen haakjes: het woord is ook tot in de Troonrede doorgedrongen, waar het al in de tweede zin voorkomt.) Dit draagt in niet onbelangrijke mate bij tot de moderne, vlotte toon die de hele Nota kenmerkt: met andere modewoorden als ‘toplokaties’, ‘topkwaliteit’, ‘hoogwaardig’ is het perspectief hier sterk marktgericht, duidelijk georiënteerd op de (potentieel) succesvollen in de nationale en internationale concurrentie.
De Nota neemt eerst de maatschappelijke veranderingen en hun ruimtelijke gevolgen in ogenschouw. De groeiende internationalisering, technologische vernieuwingen, groeiende mobiliteit, uitzicht op een forse welvaartsstijging en dergelijke klinken ons waarnemers tamelijk vertrouwd in de oren. Omdat ook de dagelijkse leefomgeving de Nederlander grote veranderingen presenteert en omdat zelfs de samenstelling van de samenleving aan radicale verandering onderhevig is (in het jaar 2015 een groter percentage etnische minderheden, ruim 2/3 van alle huishoudens een- of twee-persoons), moet men nu bezig zijn met ‘voorsorteren’. De openbare ruimte kan als ‘trekker’ dienen om de economische aantrekkelijkheid van de rest van een stad of stadsdeel op peil te houden respectievelijk brengen, en zelfs monumentale binnensteden zullen wel eens plaats moeten kunnen bieden aan andere kansrijke functies.
| |
| |
Door het fors toegenomen autogebruik komt totale dichtslibbing van de Randstad als reële mogelijkheid volledig in zicht. Het voornaamste voorstel om dit probleem op te lossen is de ‘Doorstroomroute’, die woon-werkverkeer strikt gescheiden houdt van het zakelijk verkeer dat voorrang moet krijgen. Dit, en nog veel meer, wordt bezien in het licht van het opvoeren van de kwaliteit van het vestigingsmilieu: Hoogwaardige toplokaties om zowel bedrijven als woningzoekenden aan te trekken moeten in het nieuwe Europa van na 1992 in dienst staan van de steeds sterker wordende internationale concurrentie. Zelfs het landschap moet zijn bijdrage leveren: In sommige streken kan het water benut worden als toeristisch-recreatief ‘produkt’, wat ook ‘watertoeristisch “produkt”’ (in de Nota zelf van die verontschuldigende aanhalingstekens voorzien) genoemd wordt. Er wordt wel een lans gebroken voor het Groene Hart, en daarbij wordt nu ook zijn ‘Blauwe Kamer’ ontdekt, het water dat (zie boven) ook dienst kan doen in hoogwaardige landelijke milieu's. In de landelijke gebieden vinden wij nu ‘Casco-landschappen’; de lezer vindt het misschien aardig om zelf te gaan ontdekken wat hiermee, evenals met andere termen als bijvoorbeeld ‘donorsteden’ bedoeld wordt.
Het meest radikale nieuwe begrip is misschien de grote verruiming van blik in ‘Centraal Nederland’: het economische kerngebied is niet meer de Randstad met zijn Groene Hart, maar de ‘Stedenring’ die de ‘Centrale Open Ruimte (COR)’ omsluit. De Randstad wordt als het ware opengebroken en omvat nu ook de Brabantse stedenrij met Eindhoven als steunpunt en reikt tot en met Arnhem-Nijmegen. Met het hele gebied tussen de rivieren is het oude Groene Hart dus meer dan tweemaal zo groot geworden en strekt zich uit van de Noordzee tot bijna de grens. In het verlengde hiervan staat nog een ander kernbegrip in deze Nota, dat van de ‘Stedelijke knooppunten’. Voor de grote concurrentieslag van de toekomst worden negen van de meest ‘kansrijke stedelijke gebieden aangewezen voor speciale aandacht, bij elkaar 12 steden: Amsterdam, Den Haag, Rotterdam, Utrecht, Eindhoven, Maastricht-Heerlen, Arnhem-Nijmegen, Hengelo-Enschede, en Groningen. Zelfs het symboliseren ervan op de kaarten moet dynamische technologische kracht uitstralen: iedere van deze negen bronnen van onbeperkte energie wordt aangeduid met een kern waar de banen van zijn elektronen omheen draaien, een gestileerd atoom.
Kortom, de visie naar het jaar 2015 toe steunt voornamelijk op drie ideeën: de versterking van stedelijke hoofdpunten (de Nota merkt voorzichtigjes even op dat ‘het aanwijzen van stedelijke knooppunten niet betekent dat ontwikkelingen in andere steden tegengewerkt worden’), de ontwikkeling van een internationaal concurrerend stedelijk vestigingsmilieu, en het ontwikkelen van Nederland-Waterland. Voor de verdere uitwerking van dit perspectief kan de lezer wellicht beter naar de Nota zelf grijpen. In zijn recensie in het NRC Handelsblad had Han Lörzing het over ‘de ultramobiele Nederlander (dat wil zeggen van het jaar 2015) die zich koortsachtig tussen kansrijke situaties en hoogwaardige omgevingen verplaatst’. Ondanks de moderne vlotte terminologie en de opgewekte, optimistische toon van de Nota, is de stijl vlak en vaak saai, een officiële prozastijl zonder dramatische hoogtepunten. Het Nederlands loopt wel eens ongelukkig en
| |
| |
hier en daar is er zelfs een foutje te ontdekken.
Behalve door de zeer ambitieuze economische visie wordt een niet-Nederlander wellicht het meest getroffen door het optimistische, vaak simplistisch lijkende geloof dat het milieu dit alles (ver-)dragen kan - ironisch genoeg veel minder realistisch dan zijn vrijblijvender wegvoorbereider Ruimtelijke perspectieven. Hier en daar schemert het idee door dat de werkelijke grenzen hoe langer hoe meer in zicht beginnen te komen, maar er wordt bijvoorbeeld wat simplistisch over de ontwikkeling van de ‘mainports’ Schiphol en Rotterdam, het aanleggen van de verlenging van de hogesnelheidslijn en dergelijke gesproken alsof dat geen onoverkomelijke gevolgen zou kunnen hebben voor het landschap. Deze wat onnozele visie is in de kritiek op de Vierde nota niet onopgemerkt gebleven. Maar eerst even een paar woorden over zijn populaire tegenhanger.
Tot in tweeduizendvijftien: een journalistieke samenvatting van de Vierde Nota over de ruimtelijke ordening is een poging om de officiële formuleringen van de Nota zelf toegankelijk te maken voor een breed publiek. Uit verschillende gezichtshoeken worden afwisselend samenvattingen van aspecten van de Nota aangeboden en interviews met mensen die beroepshalve te maken hebben met de uitwerking ervan. Het is een levendig gepresenteerde blik op de toekomst waarin niet teruggedeinsd wordt voor onaangename of verontrustende feiten. Bovenaan sommige bladzijden staat bijvoorbeeld in vette letters een zin uit de tekst: ‘De steden zijn dan volledig dichtgeslibd en onbereikbaar’, ‘Negen miljoen auto's vrijwel permanent in de file’, ‘De verkeersvlek breidt zich als een olievlek uit’, ‘Een lucht die dicht is van giftige dampen’, ‘In 2000 is er drie keer zoveel verontreinigde grond’, ‘Schoon drinkwater komt straks niet vanzelfsprekend uit de kraan’, ‘Het platteland wordt steeds minder het domein van de boeren’. Alles bij elkaar vaak een bedroevend beeld maar afgewisseld met vele positieve kanten, en variërend van de taal van de doemdenker tot die van de promotor. Op de lezer maakt dit boek een opmerkelijk realistischer indruk dan de Vierde nota zelf.
De Vierde nota is op 17 maart door Minister Nijpels gepresenteerd, en op 19 maart verscheen in NRC Handelsblad bovengenoemde recensie. Uiteraard is er in alle kranten vrijwel onmiddellijk op gereageerd - een voorbeeld van de voor een buitenlander zo opvallende belangstelling in de media. Zoals Lörzing het uitdrukt is Nederland in de Vierde nota ‘No Nonsense Country geworden, waar de Realo's het definitief op de Softi's hebben gewonnen’; voorsorteren op de 21e eeuw zou het Nederlandse equivalent zijn van ‘living in the fast lane’, een wat gechargeerde interpretatie die niet iedereen die de Nota zelf gelezen heeft met hem kan delen. Met alle waardering voor de verbeeldingskracht en de visie die uit de Nota spreken, vindt hij er een geforceerd optimisme in en laat de Nota zich zijns inziens te gemakkelijk lezen als pleidooi voor het recht van de sterkste.
Kritiek kwam er voorts niet alleen van steden die niet als ‘stedelijk knooppunt’ waren aangewezen (Zwolle, Leeuwarden, Tilburg) maar ook van politieke zijde. De PvdA-fractie in de Tweede Kamer vond dat de overheid al te zeer haar verantwoordelijkheid ontdook door de financiële taak te vaak op anderen af te wentelen en door te weinig aandacht te geven
| |
| |
aan het toekomstige milieubeleid. De PvdA zag - net als trouwens ook de provinciebesturen van Noord- en Zuid-Holland - weinig heil in de voorgestelde ‘Randstadroute (dat wil zeggen Doorstroomroute) voor zakelijk verkeer, en voelde meer voor het verbeteren en beter op elkaar afstemmen van het openbaar vervoer. Over het algemeen was de PvdA evenmin gelukkig met de overheersende aandacht voor de Randstad die gepaard ging met een gebrek aan aandacht voor de enorme milieuproblemen die de voortgaande ontwikkeling ervan met zich meebrengt.
Nu (dat wil zeggen eind 1988) heeft de Nota een inspraakronde doorlopen en heeft het kabinet inmiddels de definitieve versie ervan vastgesteld. In het voorjaar van 1989 wordt er in de Tweede Kamer over de Nota gedebatteerd, die dan vermoedelijk zijn definitieve beslag krijgt. Maar zoals vaak opgemerkt is, kan een visie als deze nauwelijks anders zijn dan een produkt van zijn eigen tijd. De Vierde nota draagt dan ook onvermijdelijk het stempel van de jaren tachtig, het perspectief en de verwachtingen die in het Nederland van nu leven: succesvolle concurrentie in het Europa van na 1992 - dat wil zeggen het benutten van kansen - maar tegelijkertijd ook behoud van het unieke aan het landschap; in het verlengde daarvan de internationalisering van het leefpatroon; de ontwikkeling van nieuwe, snelle verbindingen en de resulterende grotere mobiliteit. In zekere zin is de Nota een op de toekomst geprojecteerd ideaalbeeld van 1988. Vrijwel niemand verwacht dat het magische jaar 2015 bereikt zal worden zonder aanpassingen in de vorm van een Vijfde en Zesde nota aan - steeds sneller - veranderende tijden. Zoals Minister Nijpels met lichtelijk marktgerichte toon zei, ‘Op het gebied van de rijksoverheid is ruimtelijke ordening een onaf en mede daardoor uitdagend product’. De Vierde nota wordt - terecht - van alle kanten met een skeptisch oog bekeken en de discussie erover is in volle gang. Men kan slechts afwachten wat voor stempel erop gedrukt zal worden door de harde werkelijkheid, en nog meer: in hoeverre deze visie de opinie van de Nederlandse bevolking weergeeft, en of een dergelijke vercommercialiseerde visie van een land kan worden geaccepteerd door zijn inwoners. Een punt dat in de Vierde nota maar zijdelings wordt aangeroerd, en dan alleen in de context van vermindering van filevorming door betere spreiding van de verkeersdrukte overdag, is de versoepeling van het ongewoon strakke Nederlandse
sluitingstijdenbeleid. Niettegenstaande het traditionele zondagstaboe wordt er - buiten de Vierde nota om maar in reactie daarop - nog steeds meer klem op gewezen dat een continue dienstverlening gedurende het etmaal en gedurende de week in de nabije toekomst mede met het oog op de groeiende internationalisering nodig zal worden.
Op de voorpagina van NRC Handelsblad vroeg op 18 maart 1988 een van de bolletjes zich af ‘Blijft er straks wel genoeg ruimte over voor een vijfde nota ruimtelijke ordening?’ Inmiddels kunnen wij die in het buitenland met verwondering toekijken voorlopig misschien het best het motto van de Vierde nota aan onze studenten doorgeven: ‘Nederland in 2015: daat wordt nu aan gewerkt!’ In het licht van problemen die langzamerhand wereldproblemen worden krijgt men de indruk dat Nederland met onverminderde kracht vasthoudt aan zijn traditioneel graag geaccepteerde rol als ‘proeftuin’
| |
| |
Wie zoals schrijver dezes van futurologische visioenen houdt kan zich dagenlang vermeien in het tweedelige Nieuw Nederland 2050 (deel 1: Achtergronden, deel 2: Beeldverhalen; Staatsuitgeverij 1987). De boeken zijn eigenlijk de catalogus van de in datzelfde jaar gehouden tentoonstelling ‘Nieuw Nederland: onderwerp van ontwerp’ maar kunnen dank zij de vele illustraties en grafieken onafhankelijk daarvan gelezen worden. Al in 1985 had de Stichting Nederland Nu als Ontwerp de WRR benaderd met het verzoek een wetenschappelijke bijdrage aan de organisatie van deze tentoonstelling te leveren. Dit resulteerde in 1987 in Ruimtelijke Verkenningen: drie schetsen voor de toekomstige inrichting van Nederland (Delftse Universitaire Pers), een voor de leek vrij veeleisende studie die eigenlijk in de eerste plaats voor de planologische vakwereld bedoeld schijnt te zijn. De ideeënvorming over ruimtelijke inrichting steunt op drie politiek-maatschappelijke ‘scenario's’: het marktscenario (de zogenaamde technocratischliberale visie), het emancipatiescenario (de sociocratisch-socialistische) en het evenwichtsscenario (de technocratisch-confessionele). Deze indeling is op haar beurt gebaseerd op weer een voorbereidende studie: Beleidsgerichte toekomstverkenning, deel 2: Een verruiming van perspectief (WRR-Rapport nr. 25, 1983).
Een samenvatting van Nieuw Nederland 2050 zou hier te ver voeren, zelfs al zou zoiets mogelijk zijn. Wat op het eerste gezicht vrijblijvende planologische fantasieën leek blijkt bij nader inzien degelijk onderbouwd (zie boven) en nooit buiten het terrein te treden van de keuzes die nu in onze tijd gemaakt moeten worden. In het eerste deel blijkt in de bijdrage van twee van dezelfde sociaal-geografen als van Ruimtelijke verkenningen dat de drie visies er vier geworden zijn, namelijk het ‘zorgvuldige’, het ‘dynamische’, het ‘kritische’ en het ‘ontspannen’ scenario. In het tweede deel worden de bijdragen dan ook volgens dit schema ingedeeld. Het moet verder aan de lezer overgelaten worden om zelf te ontdekken wat deze termen precies inhouden. Al met al een boeiende visie, of beter gezegd een serie visies, waarin men veel verrassingen tegenkomt en onvermijdelijk anders gaat meedenken over het Nederland van de verre toekomst dat toch nooit anders is dan het verlengde van het ons bekende.
|
|
Auteursrechtelijk beschermd