Neerlandia. Jaargang 92

[p. 7]

Het gevangenisbeleid in Nederland en België

Nederland gaat altijd door als een land met een milder strafklimaat. De Nederlanders zijn er zelfs fier op: zo hebben ze verleden jaar bijvoorbeeld ‘100 jaar strafrecht’ gevierd. In België gaan wij misschien binnenkort ‘100 jaar strafrechts-herziening’ vieren!

Het milder strafklimaat in Nederland... men kan zeggen dat het o.a. af te lezen valt uit een grotere tolerantie ten opzichte van bepaalde vormen die we ‘afwijkend gedrag’ zouden kunnen noemen of ook ten opzichte van ethische kwesties (- alhoewel dit niet betekent dat iedereen het met deze aanpak eens is: denken we maar aan de drugproblematiek, abortus en euthanasie -).

Meer aandacht is er zeker voor de rechtsbescherming van het individu en, tenslotte, er bestaat toch wel een mildere strafreactie op criminaliteit, wat zich uit in de wijze waarop het gevangeniswezen functioneert, in het aantal gevangenen en zeker ook in beter uitgebouwde sociale voorzieningen zoals reclasseringshulp.

Openbaarheid van bestuur

Een belangrijk verschil uit zich in de openbaarheid van bestuur, zeker wat de justitiële sector betreft. Wanneer wij het Nederlandse systeem bekijken, treffen wij diverse beleidsnota's aan die door de minister(s) aan het Parlement werden voorgelegd voor grondige bespreking. Beleidsnota's worden voorbereid door commissies met een brede samenstelling en ondersteund door wetenschappelijk onderzoek, hetzij vanuit universitaire kringen, hetzij op initiatief van de overheid zelf. In de schoot van het ministerie van Justitie bestaat een wetenschappelijk onderzoeks- en documentatiecentrum dat zelf onderzoek doet of volgt, dat onderzoeksrapporten uitbrengt en dat ook een tijdschrift uitgeeft waarin de belangrijkste evoluties in het Nederlands rechtssysteem kunnen gevolgd worden. Zo hebben we kunnen vaststellen dat belangrijke wetswijzigingen in de strafrechtsbedeling op deze wijze voorbereid werden.

Een voorbeeld van een dergelijke aanpak van de criminele politiek was bijvoorbeeld de invoering van de ‘alternatieve sanctie-dienstverlening’: een veroordeelde moet zo tijdens zijn vrije tijd een bepaalde prestatie ten behoeve van de maatschappij verrichten in de plaats van het uitzitten van zijn gevangenisstraf. Het debat hierover startte medio de jaren zeventig waarbij een eerste onderzoekscommissie werd opgericht in afwachting van een experiment dat in 1981 in enkele arrondissementen een aanvang kende en later uitgebreid werd. Tegelijkertijd werden stuurgroepen, zowel regionaal als landelijk, samen met wetenschappelijke onderzoeksteams opgericht ter evaluatie. Daarna pas startte, op grond van een nota van de verschillende groepen, de discussie in het Parlement. Toch wel een belangrijk verschil in aanpak met België.

In België immers niets van dit alles. Ik denk dat er hier meestal geen beleidsvisie bij de verantwoordelijke minister terug te vinden is. Ofwel dringt hij zijn eigen visie op, zonder overleg en op zeer partiële gebieden van de strafrechtspleging. We hebben dit onlangs nog meegemaakt bij het voorstel om in de begroting de kredieten ten behoeve van landloperij- en bedelarij-instellingen af te schaffen, waardoor wel enkele miljoenen zouden bespaard worden, maar waarbij de vraag niet gesteld werd wat met die mensen wel moest gebeuren.

Vele ontwerpen worden in België binnenskamers voorbereid in een sfeer van absolute geheimhouding. Wan-

Blik op de binnenkoer van een strafinrichting. Een doeltreffend strafbeleid vraagt meer creativiteit dan vrijheidsberoving alleen.

[p. 8]

neer er soms werkgroepen worden opgericht, dan zijn het dikwijls werkgroepen waarin kabinetsleden, betrokkenen uit Justitie en enkele mensen van de administratie zetelen en werken zonder dat die besluiten nadien bekend gemaakt worden.

Soms komt een minister hier met eigen initiatieven op de proppen terwijl het Parlement eigenlijk al met de zaak bezig is. Een voorbeeld: de wetgeving op de voorlopige hechtenis is in het Parlement behandeld en reeds in één der Kamers goedgekeurd terwijl minister Gol nu aankondigt dat hij een eigen ontwerp gaat neerleggen.

Dat is in Nederland ondenkbaar! Wanneer er bepaalde adviesgroepen bestaan in België kunnen die nauwelijks met middelen werken om een advies te geven. Zelf zit ik in de ‘Hoge Raad voor Penitentiair Beleid’, waar ik voorgesteld had de problemen van de capaciteit in de gevangenissen te bestuderen. Toen bleek dat men niet over de nodige middelen beschikt en zodoende geen studiedienst heeft om de nodige gegevens ter beschikking te stellen van zo'n adviesgroep opdat die een advies zou kunnen formuleren.

Vroeger bestond er een ‘Bulletin van het Bestuur der Strafinrichtingen’, dat in de gevangenissen zelf gedrukt werd. Dat is reeds een hele tijd niet meer verschenen zodat het laatste vijfjaarlijkse verslag inzake het penitentiair beleid tijdens de periode 1980-84 op het einde van het jaar 1987 nog steeds niet gepubliceerd werd.

Wanneer men zelf onderzoek voorstelt aan een minister, komt men meestal van een kale reis terug; er is geen geld voor bepaalde onderzoeken. Zelf hebben we ooit voorgesteld om bepaalde onderzoeken te doen rond de ‘voorlopige hechtenis’, rond de ‘alternatieve sancties’: het enige wat we uit de brand hebben kunnen slepen, is een B.T.K.-project.

Over Nederland wil ik dit nog zeggen: het is geen geïsoleerd eiland in West-Europa waar het allemaal beter en anders is. Er doen zich daar natuurlijk ook maatschappelijke transformaties voor die niet altijd verschillend zijn van de Belgische. Er zijn ook trends in criminaliteit waar te nemen die gelijkaardig zijn. Eén van de zaken die een invloed hebben op het gevangeniswezen, is de bezuinigingstrend. Niettemin is er in Nederland toch een interessant rapport verschenen, waarop ik de aandacht wil vestigen: het rapport ‘Samenleving en Criminaliteit’ dat in 1985 werd gepubliceerd en waarin een beleidsplan van de Nederlandse regering terug te vinden is voor de jaren 1986-'90 op het gebied van de hele aanpak in de justitiële sector, waaronder het gevangeniswezen. In Nederland worden bepaalde plannen, die in het rapport terug te vinden zijn, kritisch bekeken. Meer bepaald wat het gevangeniswezen betreft, moet hierbij de uitbreiding van de capaciteit in het gevangeniswezen door een verhoging van het aantal cellen aangestipt worden.

Het is inderdaad vreemd om te zien dat in Nederland, zoals in België, bepaalde middelen die aan de overheidssector besteed worden, verminderd worden (onderwijs, bejaarden-, gezondheidszorg...), maar dat in dat plan toch voorgesteld wordt de middelen (budgettair) voor politie en justitie te verhogen. Zo wordt, wat het gevangeniswezen betreft, de volgende jaren een stijging gepland van 28% der middelen.

In Nederland kan je ook een stijging van het aantal gevangenen waarnemen: de capaciteit steeg in de periode 1975-'85 reeds van 3800 naar 4800 plaatsen, o.a. door de heropening van een aantal gevangenissen die voorheen gesloten waren. Voor de volgende periode van 4 jaar plant men nog eens een stijging van niet minder dan 50% waardoor in 1990 een capaciteit van 7000 cellen zou moeten bereikt worden.

Waarom men dit wil doen, is een lang verhaal. Natuurlijk in de eerste plaats omdat er mensen staan te dringen om de gevangenis binnen te komen. Nederland heeft altijd wel het laagste gemiddelde cijfer gehad wanneer men kijkt naar het aantal gedetineerden per 100.000 inwoners. Dit bedroeg nog 24 per 100.000 in 1980 en steeg in 1986 tot 35. Vertrekkend van een index ‘100’ in 1983 zou je zo reeds een index van ‘124’ bekomen in 1986.

Ter vergelijking: in 1986 bedroeg dit cijfer voor België ongeveer 64-65 gedetineerden per 100.000 inwoners. De kloof wordt dus wel kleiner tussen beide landen. De Nederlandse stijging is gedeeltelijk te wijten aan een verhoging van de geregistreerde criminaliteit en van het aantal zaken dat door de rechters behandeld wordt. Het aantal gevallen is met 70% gestegen tussen 1970 en 1983 (in Nederland), wat geleid heeft tot een stijging met 26% van het aantal uitgesproken veroordelingen zonder uitstel.

Maar wat vooral belangrijk is en wat invloed heeft op de capaciteit, is de toename van de gemiddelde strafduur; het aantal lange straffen (= straffen van méér dan één jaar, die echt zeldzaam zijn in Nederland) nam toe van 3% in 1970 tot 12% in 1983. De gemiddelde strafduur is vooral gestegen ten gevolge van drugmisdrijven en zware vermogensdelicten. Dit heeft op de capaciteit een sterke druk uitgeoefend.

Voor België hebben we geen vergelijkbare cijfers: de criminele statistiek is hier waardeloos en recente cijfers zijn er niet. Wat we wel aan cijfermateriaal hebben - en dit kan misschien een signaal wezen - is dat in de Belgische gevangenissen het aantal

[p. 9]

Het gesprek over het gevangeniswezen moet liefst tijdig op gang gebracht worden.

gestraften van meer dan 5 jaar in 1983 ‘256’ bedroeg en in 1986 reeds was opgelopen tot ‘461’. Wat straffen tussen 3 en 5 jaar betreft, liep dit cijfer op van ‘439’ in 1983 tot ‘560’ in 1986.

Het is duidelijk dat, naast het grote probleem van de voorlopige hechtenis, er ook in België een ander probleem opduikt, zoals in Nederland, nl. de toename van de lang-gestraften, die zorgen voor een langdurige bezetting van de gevangeniscellen.

Qua personeelsomkadering ga ik kort blijven: het is altijd zo geweest dat Nederland een gunstigere omkadering had qua personeel in vergelijking met België. Dit heeft gedeeltelijk wel te maken met het feit dat de inrichtingen in Nederland veel kleiner zijn. ‘Hoe groter de inrichting is, hoe minder personeel men verhoudingsgewijs nodig heeft’, is de redenering vanuit het beleid. Men kan dan met minder personeel meer mensen beheren of overzien.

Echter, ook in Nederland zullen de in de nota aangekondigde bezuinigingen een rol gaan spelen, zal men in de toekomst grotere inrichtingen krijgen en zal het aantal personeelsleden dalen of anders gesteld: zal hetzelfde personeel moeten instaan voor het groeiend aantal gedetineerden waarvoor een grotere capaciteit moet klaargemaakt worden.

Belangrijk is hierbij wel dat Nederland vasthoudt aan het beginsel van ‘één gedetineerde per cel’, wat toch iets heel anders is dan wat wij in België aantreffen. Het leidt er soms wel toe dat, wat de voorlopige hechtenis betreft, een aantal mensen in politiecellen terechtkomen en niet in de gevangenissen: volgens de laatste berichten zijn er dit nu toch al meer dan 300; dat gunstige beeld moeten we dus ook wel wat nuanceren!

Rechtspositie gevangenen

Het tweede deel van deze uiteenzetting handelt over het feit dat men in Nederland sinds enige tijd een rechtspositie voor de gevangene heeft. In Nederland ligt, zoals bij ons - in theorie althans -, ook het resocialisatie-principe aan de basis van het regime

[p. 10]

en aan de benaderingswijze van de gedetineerde. Maar er wordt daar in wetgeving en in teksten duidelijker gesteld dat aan gevangenen geen andere beperkingen mogen opgelegd worden dan deze die overeenstemmen met het doel van de opsluiting en volstrekt noodzakelijk of onvermijdelijk zijn. De vrijheidsberoving op zich moet voldoende zijn als leed en het beleid moet aansluiting zoeken bij ontwikkelingen die zich in de vrije maatschappij voltrekken. Dit staat geschreven in diverse teksten en nota's, zoals o.a. in de nota ‘Beleidsvraagstukken’ van 1964, waarin de basis werd gelegd voor wat in 1977 tot stand zou komen, namelijk: een rechtspositie voor gevangenen. Men ging hierbij uit van het feit dat ook gedetineerden een rechtsburgerschap bezitten én blijven bezitten, ook als ze in de gevangenis verblijven. In de in 1977 in werking getreden rechtspositie moet men eerst de ‘materiële rechtspositie’ onderscheiden, d.w.z. welke rechten van gevangenen kunnen nu gedefinieerd worden en welke bestaan er. Men heeft inderdaad de oude reglementen en teksten moeten veranderen omdat er een traditie in het gevangeniswezen bestaat die stelt dat ‘een gedetineerde geen rechten heeft maar slechts gunsten kan bekomen’ en dat alles wat van het regime deel uitmaakt, gegeven wordt of moet verworven worden. Niets is zeker en duidelijk bij voorbaat.

Dit is jarenlang het uitgangspunt geweest en daarom heeft men wetgeving en (huishoudelijke) reglementen moeten aanpassen.

Niettemin heeft men in het systeem dat men in 1977 van kracht liet worden, geopteerd om de rechtspositie geleidelijk aan uit te bouwen via jurisprudentie. De materiële rechtspositie is niet zozeer uitgebouwd; het is meer door rechtspraakprincipe dat men de rechtspositie van de gevangene stilaan heeft laten ontwikkelen, vooral via de oprichting van een beklagcommissie waarbij de gedetineerde zijn beklag kan komen doen. Hij kan klacht neerleggen bij deze commissie tegen beslissingen van de directeur en er is zelfs een beroep mogelijk tegen de beslissingen van deze commissie bij een beroepscommissie die bestaat in de schoot van de ‘Centrale Raad van Advies - Sectie Gevangeniswezen’.

Waarover kan een gedetineerde klagen? Enerzijds over een disciplinaire sanctie die hem opgelegd werd en anderzijds in verband met problemen inzake briefwisseling, bezoek,... maar vooral ook betreffende de rechten die hij aan de in de inrichting geldende voorschriften kan ontlenen. De gedetineerde kan dus beklag doen tegen iedere ongeoorloofde afwijking van het algemeen regime.

Men is trouwens soepel inzake de omschrijving van ‘beslissingen door de directeur genomen’: het gaat ook om beslissingen die ‘namens’ de directeur genomen worden. In een dergelijk beklagrecht wordt de grote machtspositie die een directeur in een instelling heeft in die mate beperkt dat hij alleszins zijn beslissingen dient te legitimeren. Men dient in een gevangenis te rechtvaardigen waarom men een bepaalde beslissing genomen heeft. Dat is totaal haaks op de oude benaderingswijze waarbij de gedetineerde afhankelijk was van een gunsten- en sanctiepakket dat hem in de grootste onzekerheid liet.

De commissie moet niet in de plaats van de directeur het interne beleid gaan voeren, moet niet op de stoel van de directeur gaan zitten, maar het spreekt vanzelf dat de bemoeienissen van de commissie toch belangrijk geworden zijn in de loop der jaren. Alleszins kan zij de beslissing van de directeur aanvullen, herzien en vernietigen. Die commissie heeft dus inderdaad een rechtstreekse impact op het leven in de instelling.

De procedure zelf is eerder informeel opgevat: er wordt niet zoveel belang gehecht aan een aantal formele voorschriften, zoals termijnoverschrijdingen ... en de mensen zelf (de gedetineerden en de directeur) kunnen, al dan niet met bijstand, mondeling én persoonlijk hun zaken verdedigen.

Dit model heeft trouwens ook toepassing gevonden in andere gebieden, bijvoorbeeld wat minderjarigen in rijksgestichten betreft, waar vanaf 1984 een gelijkaardige beklagregel voorzien werd.

Ik kan niet beweren dat iedereen in Nederland van in het begin enthousiast was over een dergelijke procedure, maar ik denk niet dat men de bestaansreden van het beklagrecht nog betwist.

Een Raadsheer van het rechtshof te Arnhem schreef onlangs nog: ‘Beklagrecht: terecht’. Het is trouwens niet meer of niet minder in overeenstemming met de minimum-regels voor de behandeling van gedetineerden, die wij ook in België onderschreven hebben, waarin als één van de belangrijkste principes voorzien wordt dat de rechten van gevangenen moeten kunnen gecontroleerd worden door een orgaan dat onafhankelijk staat ten opzichte van de administratie.

Dat is nog steeds in België niet het geval: ik beweer niet dat zo'n systeem gemakkelijk realiseerbaar is en dat er zich daar geen problemen rond vormen. Het is moeilijk om in de structuur die de gevangenis is, een rechtspraaksysteem te ontwikkelen dat snel en eenvoudig is (= duidelijk voor gedetineerden en bewakers) en dat bijdraagt tot conflictoplossing in de plaats van tot polarisering van de standpunten. Welnu, hier-

[p. 11]

aan moet permanent gewerkt worden. Door de stijging van het aantal klachten in Nederland grijpt er op dit ogenblik daar een debat plaats over de mogelijke aanvullingen en wijzigingen aan dat beklagrecht, die in de richting gaan van: ‘Moeten we niet vooraf, vooraleer een procedure start, meer aandacht hebben voor bemiddeling (op het niveau van de strafinrichting)? Moet er niet eerst een informeel contact mogelijk zijn tussen directie, gevangenen en personeel waardoor een aantal minder belangrijke klachten (eenvoudige zaken) op een meer informele en ook snellere wijze kunnen worden afgedaan zodat het beklagrecht als zodanig behoorlijk blijft functioneren en niet ondergaat in een zee van overbelasting?’

In België: niets van dit alles. Zelf heb ik, meer dan 10 jaar geleden, een proefschrift gemaakt over ‘rechten van gevangenen’. Ik moet helaas vaststellen dat er, in vergelijking met wat ik toen in 1976-77 vastgesteld heb, tot op de dag van vandaag nauwelijks iets veranderd is, wat volgens mij duidelijk wijst op een schending van de minimum-regels voor de behandeling van gedetineerden. Ook werden bepaalde voorstellen en adviezen niet gevolgd. De Hoge Raad voor het Penitentiair Beleid heeft reeds in 1981 voorgesteld een commissie, samengesteld uit een magistraat, een advocaat en een derde persoon, op te richten die in de toekomst klachten van gevangenen zou behandelen.

Het is wel zo dat in het recente ontwerp tot herziening van het strafwetboek, dat nu bijna twee jaar geleden werd neergelegd, voorzien wordt een executie-rechtbank op te richten, samengesteld uit 3 magistraten met enkele bevoegdheden op het vlak van de rechtspositie van gevangenen.

De vraag kan gesteld worden of dit wel zo'n goed systeem is: een overbelaste rechtbank met alleen drie magistraten... Maar misschien kan hier dan eindelijk het debat eens definitief losbreken, hopelijk ook in het Parlement, om zo iets te doen aan de verbetering van de rechtspositie van de gevangenen. Die herziening van het strafrecht wordt reeds enkele jaren aangekondigd en nog steeds is het ontwerp ervan niet in het Parlement ingediend. Integendeel, in de commissie is men bezig met een herschrijving van het ontwerp. Daarbij worden de voorstellen betreffende de executie-rechtbank door minister Gol met wantrouwen en afkeuring begroet.

Besluit

In dit kort bestek heb ik niet veel over het Nederlandse en Belgische gevangeniswezen kunnen vertellen. Vooral heb ik de aandacht willen vestigen op de rechtspositie van de gedetineerden.

In Nederland is er zeker een ruimere discussie mogelijk over het strafsysteem omdat het Parlement daarbij betrokken wordt en eist daarbij betrokken te worden, waarbij er veel meer over beleidsnota's wordt gediscussieerd. In het Belgische Parlement daarentegen grijpen zeer zelden grondige discussies plaats over de justitie-begroting en dat is vooral te wijten aan de machtsuitbreiding die de uitvoerende macht, ook op dit terrein, tijdens de laatste jaren heeft bekomen, én aan het Parlement zélf.

Tot slot: de gevangenis kan natuurlijk slechts opvangen wie er binnenkomt, dat is duidelijk. De administratie van ons gevangeniswezen die over zeer weinig middelen beschikt, zit dagelijks met het probleem: ‘wat moeten we doen met die mensen die naar ons gestuurd worden?’. Maar, bijvoorbeeld inzake de voorlopige hechtenis: hoe komt het dat zoveel mensen in dat hechtenis-type naar de gevangenis gestuurd worden? Hoe zit het met het beleid van het parket... Allemaal zaken waar we weinig over weten: het parket in België is een duister orgaan. In Nederland worden ook nota's gepubliceerd over het vervolgingsbeleid, er is daar overleg over en men kan die nota's inkijken... In België kan het niet.

Er is tenslotte het vraagstuk van de ‘preventie’: men moet vermijden dat mensen naar de gevangenis gestuurd worden. Dat betekent niet alleen een noodzakelijke hervorming van het strafrechtsysteem maar ook preventie daarbuiten: mensen en diensten die werken om conflicten te kunnen oplossen en problemen tijdig te kunnen aanpakken. Degenen die werken in de reclassering en dienstverlening hebben het op dit ogenblik ook niet gemakkelijk door de bezuinigingspolitiek. Nochtans, men bezuinigt door te vermijden dat mensen in het strafrecht-apparaat terecht komen. De gevangenis is de duurste vorm van maatschappelijke reactie op criminaliteit. Dan verbaast het mij dat regeringen die de bezuiniging voorop stellen in hun beleid de middelen voor de politie uitbreiden en de gevangenisbevolking laten toenemen, wat allesbehalve een vorm van bezuiniging is...

Prof. Dr. C. ELIAERTS

School voor Criminologie Vrije Universiteit Brussel