Referendum
In december van het afgelopen jaar bracht een staatscommissie in Nederland rapport uit over de relatie tussen de kiesgerechtigden en de beleidsvorming. De Staatscommissie-Biesheuvel, genoemd naar de voorzitter, de oud-premier mr. Barend Biesheuvel. De commissie beval de invoering van het instituut referendum in het Nederlands staatsrecht aan. Een verdeeld advies, want niet op alle punten konden de 12 commissieleden tot een gezamenlijk voorstel besluiten.
Het referendum is geen onbekend thema in de literatuur over de Nederlandse staatsinrichting. In 1919 schreef de publicist A.W. IJzerman in ‘De Socialistische Gids IV’ een artikel ‘Referendum en volksinitiatief’. In zijn boek ‘Problemen der democratie’ van 1936, prees prof. Bonger de publicatie van IJzerman. In 1925 verscheen een proefschrift van mr. F.A. Bijvoet ‘Directe volkswetgeving’. Staatsrechtsgeleerden als o.a. Krabbe en Kranenburg schonken voor de Tweede Wereldoorlog aandacht aan het onderwerp. De behoefte aan onmiddellijke uitspraken van het volk over politieke kwesties bleek in Nederland miniem.
In België kwam volksraadpleging bij de behandelingen van de voorstellen tot Grondwetsherziening in 1893 en 1921 in discussie. Echter zonder resultaat. In 1938 echter sprak het Belgisch Studiecentrum voor Hervorming van de Staat zich uit voor een erkenning, op basis van de Grondwet, van een raadplegend referendum, waarbij het volk geen recht van beslissing werd gegeven, maar wel advies kon uitbrengen. Op grond daarvan werd in 1950 het Belgische volk geraadpleegd over de vraag of koning Leopold III weer zijn koninklijke bevoegdheden mocht uitoefenen.
De Staatscommissie-Biesheuvel bracht, zoals gezegd, een verdeeld advies uit. De voltallige commissie kon zich met de aanbeveling voor een correctief wetgevingsreferendum verenigen. De burgers wordt dan het recht gegeven door het parlement aangenomen wetsvoorstellen, achteraf kracht van wet te ontnemen. Uitgezonderd zijn de onderwerpen van wetgeving over kwesties die het koningschap en het Koninklijk Huis betreffen, alsmede inzake wetgeving tot uitvoering van verdragen of besluiten van volkenrechtelijke organisaties en de wetgeving over de hoogte van geldelijke voorzieningen ten behoeve van bepaalde personen die een openbaar ambt bekleden of bekleed hebben (bv. leden van de Staten-Generaal) en hun nabestaanden. Het verzoek om een referendum te houden moet van een lijst met 10.000 handtekeningen gepaard gaan. En 300.000 kiesgerechtigden moeten met hun handtekening zich voor het houden van een referendum uitspreken. Bij de stemming wordt het wetsvoorstel verworpen als een meerderheid van de opgekomen kiezers tegen het wetsvoorstel stemt en deze meerderheid ten minste 30% omvat van het totaal aantal kiesgerechtigden. Zes commissieleden van de twaalf in totaal stelden naast het correctief referendum een ‘raadgevend’ referendum voor. Daarvoor kunnen parlement en regering, op grond van een meerderheidsbesluit, het initiatief nemen. Zeven commissieleden stelden nog een volksinitiatief voor. De kiesgerechtigden mogen dan wetsontwerpen op de agenda van het parlement plaatsen.
In het rapport staat: ‘Vereiste voor de democratische besluitvorming is dat de uitkomsten beantwoorden aan de overtuiging van de meerderheid van de bevolking; althans moet zoveel mogelijk een blijvende en diepgaande afwijking tussen de uitkomst van de besluitvorming en de gevoelens van de meerderheid van de bevolking worden voorkomen’. De tekst is mede ingegeven door de overweging, dat wat de fracties van de politieke partijen in het parlement bepleiten en voorstellen, soms onvoldoende een afspiegeling is van hetgeen onder de grote massa leeft. Een ander motief is, dat coalitiepartners in het parlement of binnen het kabinet soms het niet eens kunnen worden over dringende actuele vraagstukken en dan tot uitstel besluiten.
De Staatscommissie-Biesheuvel heeft duidelijk blijk gegeven aan het primaat van de Eerste en Tweede Kamer niet te tornen. De ingebouwde drempels in de voorstellen wijzen daarop. Van een aantasting van de grondslagen van het parlementaire stelsel is dus geen sprake, maar dit stelsel in de huidige vorm is niet alleenzaligmakend, kan uit het rapport worden gelezen. Eén ding is zeker, er kan met de voorstellen niet naar willekeur worden omgesprongen.
Het rapport is voorlopig afgewezen. De minister van Binnenlandse Zaken, mr. J. Rietkerk, acht het referendum niet passen in het Nederlands staatsrecht. De parlementsleden zijn de gekozen volksvertegenwoordigers en zij beslissen, aldus de bewindsman. Ook het CDA neemt dit standpunt in, maar verlangt een nadere bestudering. Ook onder de liberalen van de VVD wenst men beraad, want er zijn voor- en tegenstanders. De P.v.d.A. is tegen een correctief referendum, maar voor een volksinitiatief waarvan men de voorstellen nog wil onderzoeken.
Het is ondoenlijk dit thema in kort bestek te behandelen. Hetzelfde geldt voor de argumenten pro en contra. De voorstanders zien in een referendum een aanvulling op de parlementaire democratie. Politici kunnen terecht worden gewezen, wanneer zij niet reageren op de openbare mening. Men noemt de ‘brede maatschappelijke discussie’ van enkele jaren geleden over het energiebeleid. De politici hebben er zich weinig van aangetrokken. Weer anderen duiden op de handtekeningenactie tegen plaatsing van de kruisraketten, een bruikbaar thema voor een referendum volgens de voorstanders. Tenslotte herinnert men aan andere democratische landen, waar men het referendum kent. En dan zijn er nog de PPR (Politieke Partij Radicalen) en D'66 (Democraten '66) die het referendum in hun programma's hebben opgenomen.
De tegenstanders betwijfelen of meer volks-invloed ook meer kwaliteit van de besluitvorming oplevert. Gebrek aan kennis bij de grote massa kan zelfs leiden tot onuitvoerbaarheid van een referendumbesluit. In de volksvertegenwoordiging daarentegen hebben ook specialisten zitting. Bij een referendum gaat het om ja of nee. De argumentatie van de minderheid, die soms bepaald niet gering zal zijn, komt niet aan bod. Binnen het parlement kan men de opvattingen van een minderheid altijd nog rekening worden gehouden. Trouwens, er is nog een Eerste Kamer die ja of nee tegen een wetsontwerp kan zeggen, aldus de tegenstanders. Ook het compromis (soms regeeraccoord) wordt genoemd. Het compromis om een kabinet te vormen speelt in de parlementaire geschiedenis van Nederland een grote rol. Het ziet er nog niet naar uit, dat één partij de absolute meerderheid behaalt. Bij een referendum wordt geen aandacht geschonken aan het compromis.
Uit de aard van de zaak is elke stelling in dit verband, hetzij pro of contra, voor discussie vatbaar. Vandaar de voorlopige afwijzing van het kabinet, mogen we aannemen.
Geert GROOTHOFF
Auteursrechtelijk beschermd