|
| |
| |
| |
Groen licht voor grensoverschrijdende samenwerking
De ministers van de lidstaten van de Raad van Europa, belast met het toezicht op en verantwoordelijk voor de binnenlandse zaken, verzochten destijds het ministercomité van de Raad zorg te dragen voor de opstelling van een ontwerpverdrag voor bestuurlijke samenwerking in de grensgebieden. Voor de Nederlandse minister De Gaay Fortman was dit verzoek de aanleiding in eigen land twee werkgroepen in te stellen met de opdracht een studie te maken van de grensoverschrijdende samenwerking; één voor het grensgebied met Duitsland, de ander voor dat met België. Voorzitter van de beide werkgroepen werd de directeur binnenlands bestuur van het departement van Binnenlandse Zaken, mr. C.F.G. Menthon Bake.
Het resultaat werd neergelegd in een rapport ‘Samenwerking tussen lagere overheden aan weerszijden van de grens met Duitsland en België’. Naar inhoud en samenstelling een belangwekkend werkstuk met een schat aan informatie, op een overzichtelijke wijze gerangschikt. Men deed er dan ook goed aan deze studie, aangevuld met conclusies en aanbevelingen, aan de openbaarheid prijs te geven.
Het vorig jaar verkreeg de samenwerking tussen Nederlandse, Belgische en Westduitse grensgemeenten met de ondertekening van een verdrag in Madrid een officiële basis. Daarmee heeft de inhoud van het rapport nog meer aan belangrijkheid gewonnen.
Het thema past geheel in het streven van het ANV en het redactiebeleid van ‘Neerlandia’, zoals het vanzelfsprekend is dat dit onderwerp een onderdeel is van het werkterrein van het 38ste ALGEMEEN-NEDERLANDS CONGRES, in de vorm van een speciale Werkgroep Grensverkeer, waaraan ook mr. Menthon Bake deel uitmaakt.
| |
Het algemeen beeld
Het rapport geeft een schets van de situatie op het punt van de grensoverschrijdende samenwerking in het grensgebied met Duitsland en dat met België. Wat het eerstgenoemde gebied betreft wordt van Groningen naar het Zuiden van de grens de intensiteit van de samenwerking steeds groter, zowel wat betreft het aantal betrokken gemeenten als waar het de onderwerpen geldt. De tendens is dat de samenwerking groeit. Daarbij speelt de sociaal-geografische gesteldheid, die in het ene geval meer en in het andere minder, aanleiding tot contacten en samenwerking geeft, een grote rol. Aldus het rapport.
Deze stelling komt ons als juist voor. Uitvoerig hebben wij in ‘Neerlandia’ nr. 3 van 1978 in een artikel de aandacht gevestigd op het eerste grensoverschrijdende programma binnen de Europese Gemeenschap: de Eems-Dollard-Regio. Immers, de sociaal-geografische omstandigheden zijn in dit gebied aan weerszijden der grens sterk op elkander afgestemd. Soms kan het zijn dat reeds jaar en dag contacten bestaan, hetgeen destijds de aanleiding werd van de oprichting van Euregio, waarvoor wij eveneens in ‘Neerlandia’ enkele jaren geleden de belangstelling vroegen. Voorts moeten de Regio Rijn-Waal, de Grensregio Rijn-Maas-Noord, de Euregio Maas-Rijn, de Werkgemeenschap Rodaland en de Werkgemeenschap Grensland Kreis Heinsberg-Limburg worden genoemd.
Van Duitse zijde wordt in het algemeen een groter bereidheid getoond aan de samenwerking mee te werken, liefst ook enigszins geformaliseerd, aldus het rapport. Ook van de kant van de Landesregierungen
De Nederlanden zijn te klein om zich strakke grenzen te veroorloven. In het westen vormt de zee een open venster op de wereld terwijl zowel ten oosten als ten zuiden geen spoor van een ‘natuurlijke’ grens te bekennen valt. Grenzen ontgrenzen en relativeren: een vanzelfsprekende en soms ook wrange noodzaak. Op de foto's: de markt te Maastricht, de zee als poort op de wereld, betoging te Kalkar.
| |
| |
is men in de materie geïnteresseerd zo er niet direct bij betrokken.
Wat het grensgebied Nederland-België betreft meent men dat van Limburg naar het Westen toe de intensiteit van de samenwerking weer geringer wordt, zowel ter zake van het aantal betrokken gemeenten als wat de onderwerpen aangaat. Duidelijke uitzondering vormt de alarmering bij ongevallen en rampen. Daarover bestaat met name tussen de provincies Noord-Brabant, Zeeland en Antwerpen een steeds groter mate van samenwerking. Bovendien is er een analoge samenwerking op dit gebied tussen de genoemde Nederlandse provincies en Oost-Vlaanderen en heeft de provincie Zeeland overeenkomstige afspraken gemaakt met West-Vlaanderen.
Ook hier, aldus het rapport, speelt de sociaal-geografische gesteldheid de samenwerking in de kaart. Ook van Belgische zijde bestaat in het algemeen de bereidheid om samen te werken en in sommige gevallen ook in toenemende mate. Veel formele regelingen zijn er echter nog niet. Het lijkt er op dat de plannen tot algehele bestuursreorganisatie van invloed zijn. De samenwerkingsverbanden zijn het Interlimburgs Overlegorgaan Maasland, het Samenwerkingsverband i.o. tussen het Streekgewest Weert en de v.z.w. Streekontwikkeling Noord-Limburg (B), het Streekorgaan Kempenland en het Belgisch-Nederlands Grensoverleg (BENEGO).
Hoe enthousiast men ook is, er blijven vooreerst nog knelpunten van algemene aard in dit verband. Het rapport geeft daarvan de volgende opsomming: bestuurlijke en politieke systemen; wettelijke bevoegdheden van de overheidsorganen; de autonome taakstelling
van de lagere overheid; inhoud, karakter en werking van overheidsplannen; behoefte aan organisatorische kaders en structuren; verhouding bestuur tot bestuurders; bestuurlijke mentaliteit en verantwoordelijkheid en problemen met de taal, voor zover het de grens met Duitsland betreft. Men is tot de conclusie gekomen dat het ten aanzien van deze punten niet mogelijk is om daarin een op objectieve gronden berustend onderscheid tussen een van de twee buurlanden te maken.
Veel grensoverschrijdende contacten zijn in eerste instantie gebaseerd op persoonlijke initiatieven en enthousiasme, aldus een andere stelling van algemene aard. Daarin ligt nog vaak de mogelijkheid om enigszins de genoemde knelpunten te omzeilen. Met het wegvallen van de persoon echter, dreigen ook de contacten in het slop te raken. Later moet men dan vaak opnieuw beginnen.
Het is een juiste kenschetsing naar onze mening. Zoals de leden van de werkgroepen ook goed hebben gezien dat grensoverschrijdende samenwerking een proces is. Inderdaad, in vele gevallen hangt het slagen soms van een of meer personen af.
Op het terrein van de samenwerking tussen de zuidelijke provincies en gemeenten van Nederland met de publiekrechtelijke organen in Vlaanderen zouden we personen met naam en toenaam kunnen noemen. Het is plezierig te weten dat in een officieel rapport men tot een dergelijke constatering komt. Enerzijds valt daarbij de nadruk op de verdiensten van personen, anderzijds kan men waarnemen hoe kwetsbaar de vormen van samenwerking zijn, wanneer het aan hechte structuren ontbreekt.
Verdergaande vormen, zo vervolgt het rapport, dan alleen het plegen van overleg en al helemaal het formeel regelen van de samenwerking brengen echter weer andere problemen met zich mee. Er rijzen dan vragen over de vorm waarin die contacten kunnen worden gegoten, de juridische regels die hiervoor al dan niet gelden; kortom er komen opeens allerlei hindernissen en belemmeringen die in het informele stadium niet bestonden.
Hetzelfde geldt min of meer voor de financiële kanten van de contacten, aldus de samenstellers van het rapport. Zolang er sprake is van een informele en vooral persoonlijke basis voor de contacten, worden de kosten versluierd en voor eigen rekening of voor die van een van de partners genomen. Met het toenemen van de contacten wordt dit bezwaarlijk en wil men de kosten van de grensoverschrijdende samenwerking als zodanig opvoeren. De financiering wordt
| |
| |
dan een uitdrukkelijk onderwerp en soms een probleem.
Nu de bevoegdheid tot gereguleerde samenwerking op publiekrechtelijke basis voor de regionale en lokale overheid nog ontbreekt, is de verscheidenheid in de samenwerking, zoals die in de praktijk is gegroeid, zeer groot. Dit zowel wat betreft onderwerp en structuur als basis. Op het terrein van de ruimtelijke ordening en de grenswateren zijn er met Duitsland verdragen. Op basis van een grensverdrag is er een overeenkomst tussen individuele gemeenten in het grensgebied met Duitsland en België waar de grens door de bebouwde kom loopt. Eveneens op basis van een verdrag is de samenwerking geregeld met betrekking tot de stichting en de inrichting van een grenspark. Voor enkele kanalen zijn tevens afzonderlijke regelingen gesloten. Grensoverschrijdende samenwerkingsverbanden zijn gebaseerd op de privaatrechtelijke vorm. Soms zijn de contacten vastgelegd in brieven, soms in het geheel niet. De bestuurlijke duidelijkheid en hanteerbaarheid worden door deze vormen van verscheidenheid zeker niet bevorderd.
In relatie daarmee valt het gebrek aan samenhang in de uitwisseling van informatie op. In Nederland vinden op allerlei plaatsen en op verschillende bestuurlijke niveaus activiteiten plaats zonder dat daarin een duidelijke lijn valt te onderkennen. Veel dubbel werk en moeite is hiervan het gevolg.
Hetgeen de rapporteurs hier opmerken, verdient toch een opmerking. In de loop der jaren hebben wij dikwijls ervaren dat er over en weer voorlichting wordt gegeven. Benego organiseerde destijds een studieweekeinde in Essen. Een van de inleiders was een vertegenwoordiger van Euregio (Twente, Achterhoek, Duitsland) die een uiteenzetting gaf over de praktische ervaringen van de samenwerking. De heer Wouters, interprovinciaal ambtenaar van de beide Limburgen, was eveneens van de partij om zijn deskundigheid in de gedachtenwisseling in te brengen. Niettemin onderschrijven wij de stelling in het rapport. Juist in de kringen van personen en organen die de samenwerking in hun vaandel hebben geschreven mag men verwachten dat zij het nut en de noodzaak van voorlichting beseffen. Ook en vooral ten aanzien van hun eigen activiteiten en die van anderen op hetzelfde terrein.
| |
Activiteiten van gemeenten
Het rapport vermeldt de resultaten van een enquête, die werd gehouden onder de grensgemeenten, over de samenwerking. In het algemeen bestaan er contacten, zo wees het onderzoek uit, met gemeenten aan de andere kant van de grens. Meestal zijn het incidentele contacten op grond van noodzaak. Slechts in een heel enkel geval kan men spreken van vrij intensieve bindingen. Soms zijn de contacten informeel dan wel gebaseerd op afspraken en worden onderhouden door de burgemeester, het college van B. en W. of op technisch-ambtelijk niveau. De onderwerpen lopen uiteen van een algehele oriëntatie en uitwisseling van specifieke informatie tot een hele reeks van concrete onderwerpen van zorg, zoals cultuur, recreatie, fietspaden, milieu, planologie, waterwinning-beheersing en brandweer.
De financiering gebeurt op uiteenlopende manieren. De aan de samenwerking verbonden kosten worden als nihil opgegeven, dan wel vallen onder de post representatie, of onder een afzonderlijke post op de begroting. In het laatste geval gaat het om bedragen van ongeveer f 1000.- of veel minder.
De bevolking wordt bij de samenwerking betrokken door mededelingen via de pers dan wel door het deelnemen aan sport- en cultuurevenementen. Als problemen die men bij de grensoverschrijdende samenwerking ervaart, worden genoemd: verschillen in rechtsregels, organisatie en bevoegdheid, het te vrijblijvend karakter, het ontbreken van jaarprogramma's. Men wordt niet of nauwelijks door de hogere overheden bij grensoverschrijdende activiteiten betrokken, of zoals in één antwoord wordt gesteld ‘provinciale en departementale contacten gaan over ons heen’. Ongeveer de helft van de gemeenten die op het verzoek aan de enquête deel te nemen reageerde is aangesloten bij een samenwerkingsverband, de andere helft niet. Bij de laatste categorie, aldus het rapport, worden daarvoor argumenten aangevoerd als ‘geen reden’, ‘geen behoefte’, ‘geen activiteiten als zodanig’, ‘een dergelijk verband bestaat niet’.
In zes gevallen wordt gereageerd in de trant van ‘wordt overwogen’, ‘als een kans bestaat, dan wel’, ‘desgevraagd’, ‘in de toekomst’. Ten aanzien van de verwachtingen voor de toekomst worden opmerkingen gemaakt als ‘niets bijzonders’, ‘gunstig doch niet overdrijven’. Men acht dat samenwerking zinvol moet zijn, voorts concreet. Men acht het nodig dat lagere overheden meer worden ingeschakeld, dat er een grotere vrijheid van handelen bestaat, meer steun en begrip wordt getoond en meer informatie wordt verschaft van de zijde van de provincies en de departementen. Als concreet voorstel wenst men een financieel statuut vast te leggen tussen twee landen om de kosten van manifestaties van enige omvang op te vangen. Een dergelijke regeling zou bestaan tussen Duitsland en Frankrijk, zo wordt in het rapport opgemerkt.
| |
| |
Tenslotte zou in het kader van de regionale ontwikkeling de vorming van aparte stimuleringsfondsen voor grensoverschrijdende samenwerkingsverbanden moeten worden bevorderd, hetzij op niveau van de Europese Gemeenschap, hetzij op bilaterale basis.
Uit gesprekken van de leden van de werkgroepen met de vertegenwoordigers van tien grensoverschrijdende samenwerkingsverbanden blijkt dat de meeste van de vormen van samenwerking ontstaan zijn uit incidentele contacten op bestuurlijk terrein, die later werden uitgebouwd. De meeste doeleinden van de samenwerkingsverbanden zijn ruim gesteld, hetgeen verschilt naar de inhoud per regio.
Enkele lichte samenwerkingsverbanden beperken zich tot één of enkele van deze beleidsterreinen, terwijl een aantal zwaarder gestructureerde regionale verbanden alle of bijna de meeste maatschappelijke terreinen tot hun taakgebied rekenen.
Soms, aldus het verslag van de werkgroepen, wil men de hogere overheid een forum bieden over zaken die in het grensgebied spelen. Soms gaat men verder en tracht men eerst intern zoveel mogelijk op één lijn te komen, met de bedoeling met één stem naar buiten op te treden. De vorm is meestal op privaatrechtelijke leest geschoeid; meestal zijn het stichtingen of overeenkomsten dan wel informele, waar in het geheel geen formele basis aanwezig is en niet meer dan een beginselverklaring of een niet bindend statuut. De bestuursorganen van het samenwerkingsverband zijn in het algemeen op basis van pariteit - evenveel Duitse resp. Belgische vertegenwoordigers als Nederlandse - samengesteld, waarbij zowel het voorzitterschap als, in vele gevallen, het secretariaat beurtelings wordt
vervuld. Bij de Euregio in Twente en Oost-Gelderland heeft zich onlangs een bijzondere ontwikkeling voorgedaan, nu naast het gebruikelijke bestuursorgaan tevens een Euregio-raad is gevormd, die bestaat uit 25 Nederlandse en 25 Duitse vertegenwoordigers uit de betrokken gemeenteraden en andere vertegenwoordigende lichamen.
Wat de financiering betreft is het opmerkelijk dat de hogere overheid van Duitse zijde vaker subsidie geeft voor activiteiten en apparaatskosten dan de Nederlandse en Belgische. Van Nederlandse kant worden de apparaatskosten nimmer gesubsidieerd en activiteiten slechts in bijzondere gevallen.
| |
Samenwerking met provincies
De provinciale besturen in de grensgebieden zijn op uiteenlopende wijze bij de grensoverschrijdende samenwerking betrokken. Soms rechtstreeks door middel van de eigen contacten of samen met gemeenten of samenwerkingsverbanden. Soms worden de provincies betrokken bij de grensoverschrijdende overlegstructuren op nationaal niveau.
Ook voor de provincies geldt het in het begin genoemde beeld; van het noorden naar het zuiden nemen de contacten toe. Het gebied van de Nederlandse provincie Limburg is het meest bij de samenwerking over de staatsgrenzen betrokken. Zo kent de provincie Limburg sedert enkele jaren een provinciaal contactambtenaar met een ruime taak op dit terrein.
Deze functie is daarom zo uniek omdat de kosten van het inmiddels tot bureau uitgegroeide contactpunt door de Nederlandse en Belgische provincie Limburg gezamenlijk worden gedragen. Sinds enige tijd wordt ook van Duitse zijde hieraan financieel bijgedragen. Aan deze tekst uit het rapport voegen we gaarne een persoonlijke opmerking toe, op grond van de eigen ervaringen. De functie is ook uit een ander opzicht uniek. En dan bedoelen wij de wijze waarop de heer J.E. Wouters zijn taak heeft vervuld en nog uitoefent in het belang van een over de grenzen heen werken aan een stukje culturele integratie. In de provincie Gelderland werkt een ambtenaar met dezelfde opdracht en in Noord-Brabant wordt gedacht aan de aanstelling van een dergelijke functionaris.
| |
Andere contacten met de samenwerking
De rapporteurs schrijven dat het over het algemeen niet eenvoudig is een beeld te verkrijgen van de sa- | |
| |
menwerking van lokale en regionale overheden over en weer van de staatsgrenzen, maar dat dit nog moeilijker is waar de centrale overheid in het geding is. Sommige departementen hebben niet of nauwelijks bemoeienis op dit gebied. Het zijn volgens het rapport de departementen van Justitie en Onderwijs en Wetenschappen, Landbouw en Visserij en Sociale Zaken. Andere, waarbij gedacht kan worden aan Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, Verkeer en Waterstaat, Defensie, Cultuur en Maatschappelijk Werk, Economische Zaken en Volksgezondheid en Milieu-hygiëne zijn meer bij het onderwerp betrokken. Men acht het evenwel duidelijk dat het dan altijd nog gaat om bepaalde beleidsterreinen van deze ministeries. Dat geldt ook voor de departementen van Binnenlandse Zaken, Buitenlandse Zaken en Financiën. Soms zijn het contacten gebaseerd op overeenkomsten inzake grenswateren, douane, ruimtelijke ordening, kernenergie, milieu-hygiëne die de problemen van het grensgebied raken. Andere regelingen hebben meer een algemeen karakter als die inzake erkenning van diploma's, sociale regelingen, infra-structuur en bijvoorbeeld verschillen in strafmaat van bepaalde delicten. Voorts zijn de Kamers van Koophandel actief. Verder noemt het rapport de verdiensten terzake van de Hasseltse studiegroep, de vakbonden met hun interregionale vakbondsraden en de vele sociaal-culturele instellingen van overheidswege, maar bovenal die welke op particuliere basis steunen.
| |
Welke wegen inslaan?
Het rapport besluit met de opsomming van veertien aanbevelingen, waarvan wij de inhoud in het onderstaande kort hebben samengevat.
Het uitgangspunt van de aanwijzingen, welke wegen moeten worden ingeslagen, is de stelling dat de behoeften aan grensoverschrijdende samenwerking tussen de betrokken gemeenten en andere publiekrechtelijke organen niet bij de staatsgrenzen ophouden. Integendeel, vanwege de bijzondere karakteristiek en niet minder de bijzondere vraagstukken die zich daarbij voordoen, is het aanwakkeren van belangstelling nodig. Evenmin mag het daarbij aan steun ontbreken. Gaat men eenmaal tot de samenwerking over, dan moet op de verdeling van de bevoegdheden der verschillende bestuurslagen, als van gemeenten, provincie en rijk worden aangesloten.
Voor het welslagen van de samenwerking staat de opzet van een goede informatie voorop. Deze voorlichting dient zowel te worden gegeven door en via de gemeenten onderling als ook naar de provincies en de departementen van algemeen bestuur over en weer. De provincies zouden er goed aan doen informatie- en coördinatiecentra, waar die ontbreken, op te richten. Het provinciaal beleid kan daarvan mede profiteren. Een zelfde centrum zou nodig zijn voor het departement van Binnenlandse Zaken.
Nu de aantallen van grenscontacten toenemen, dient het betrekken van de vertegenwoordigende organen daarbij, als gemeenteraden e.d,, gelijke tred te houden. Destijds hebben de burgemeesters en de commissarissen in de provincies vaak de spits afgebeten met persoonlijke contacten. In een later stadium namen de colleges van dagelijks bestuur van de provincies en gemeenten daaraan tevens deel. De financiering, meent men in het rapport, ligt in de eerste plaats bij de deelnemende overheden. Toch wordt gepleit voor een steun van het rijk in de apparaatskosten.
Om in het geheel wat meer lijn te krijgen, wordt er sterk op aangedrongen kennis te nemen van elkaars bestuurlijke systemen, en voor de lagere publiekrechtelijke organen moet een bevoegdheid worden geschapen in het belang van de samenwerking. Daartoe is een verdrag nodig tussen Nederland en de buurlanden. Een geheel andere kwestie is het in beroep gaan tegen plannen en besluiten. De mogelijkheid om over deze bestuurlijke aangelegenheden informatie te verkrijgen en ook gehoord te worden, mag niet bij de grens ophouden. Wanneer dit beginsel wordt aanvaard, is daarmee een verbetering bereikt in het belang van de samenwerking aan de grens.
In één van de toelichtingen op de ‘aanbevelingen’ wordt een tekst vermeld, die wij de lezers niet willen onthouden, omdat velen die aan de basis werken, als bijvoorbeeld leden van werkgroepen van het ANV en van het ANC, daarin de bevestiging vinden van hun streven: ‘Zeer algemeen gezegd, zijn het vooral de sociaal-culturele onderwerpen die als het ware een situatie hebben geschapen waardoor verdergaande contacten vergemakkelijkt werden. Contacten op die terreinen hebben tot de eerste vormen van samenwerking geleid. De betekenis die deze contacten hebben ter bevordering van het onderlinge begrip en vertrouwen als wegbereiders voor verdergaande contacten en samenwerking is nog steeds wezenlijk’. Tot slot wordt in het rapport een beroep gedaan op de Nederlandse regering het initiatief te nemen tot het aangaan van overleg met de regeringen van België en Duitsland, teneinde de samenwerking in de grensgebieden te bevorderen en over te gaan tot het sluiten van verdragen, waarin de voorwaarden voor de verschillende soorten van samenwerking worden geregeld.
GEERT GROOTHOFF
|
|
Auteursrechtelijk beschermd