Nederlandse historische bronnen 5

[p. 217]

J.H. van der Palm
Memorie, aangaande de werkzaamheden, aan den Raad van Binnenlandsche Zaken op te dragen
uitgegeven door H. Boels

Inleiding¹

De Bataafs-Franse tijd heeft niet minder dan vijf staatsregelingen, constituties of grondwetten opgeleverd, namelijk die van 1798, 1801, 1805, 1806 en 1810². In deze regelingen zijn slechts de grote lijnen van de nieuwe bestuursvorm aangegeven, terwijl zij verder een opsomming bevatten van een fiks aantal nog te ontwerpen organieke wetten. Na het van kracht worden van een grondwet stond men voor de taak het een en ander nader uit te werken en vervolgens door te voeren, wat steeds weer een immense opgave was. Meer dan eens gebeurde het dat, terwijl men hiermee nog bezig was, al weer - al dan niet ware - geruchten de ronde deden over het ophanden zijn van een nieuwe reorganisatie. Dit had uiteraard een verlammende werking op het aan de gang zijnde uitvoeringsproces. In de hier uitgegeven memorie gaat de opsteller ervan na, welke gevolgen de invoering van de staatsregeling van 1801 zal hebben voor het terrein van de binnenlandse zaken³. Zo vraagt hij zich af wat de nieuwe taken van het departement zullen zijn, welke wetten kunnen blijven, welke moeten vervallen, welke aanpassing behoeven enz. Het belang van de memorie is niet alleen gelegen in de inhoud ervan, maar ook in het feit dat deze een treffende illustratie vormt van de wijze waarop men in de periode van 1795 tot 1813 heeft getracht de diverse staatsregelingen uit te voeren. Met betrekking hiertoe beperken de handboeken zich veelal tot het geven van een globaal overzicht, wat vanwege de stortvloed van gebeurtenissen in deze jaren ook moeilijk anders te verwachten is.

Na de omwenteling van 1795 heeft het nog geruime tijd geduurd voordat er een grondwet tot stand gebracht kon worden. Eerst na een met Franse steun uitgevoerde staatsgreep van de radicale patriotten in januari 1798 slaagde men

1 De bewerker bereidt een dissertatie voor over het ontstaan en de ontwikkeling van het centrale bestuur in de Bataafs-Franse tijd in het algemeen en over de departementen van binnenlandse zaken in het bijzonder. Veel zaken die in deze inleiding worden aangestipt, zullen in genoemde studie uitgebreider aan de orde komen.

2 Voor algemene informatie over de betrokken periode verwijs ik naar de bekende handboeken en overzichtswerken.

3 Algemeen Rijksarchief te 's-Gravenhage (ARA), Staatsbewind, 321. Ingekomen stukken commissie van binnenlandse zaken, juni-juli 1802, exh. 8 juli 1802 nr. 53.

[p. 218]

Johannes Hendricus van der Palm (1763-1840) Foto Iconographisch Bureau te 's-Gravenhage

[p. 219]

hierin. De Bataafse Republiek werd op papier een strak gecentraliseerde eenheidsstaat, waarin de macht bij de overheid in Den Haag kwam te berusten, terwijl er voor de departementale besturen niet meer overbleef dan enkele afgeleide bevoegdheden. Grote groepen van de bevolking werden van het kiesrecht en van het bekleden van politieke posten en ambten uitgesloten. Hoewel in theorie de uitvoerende macht aan de wetgevende onderworpen was, ontstond er in de praktijk een patstelling, ten gevolge waarvan er op wetgevend gebied weinig of niets tot stand kwam. Beide machten waren wel krachtig genoeg om in geval van uiteenlopende meningen elkaars activiteiten lam te leggen, maar niet om de ander zijn wil op te leggen. Bovendien bleek het strakke centralisme ook niet te werken; men wilde gewoon te veel ineens. Het resultaat van dit alles was een sterk verdeelde natie en een krachteloos bestuur.

Dit was wellicht nog niet onoverkomelijk geweest, als men niet ook nog rekening had moeten houden met de wensen van de machtige zusterrepubliek Frankrijk. Dit land had er alle belang bij dat het in de oorlog tegen Engeland cum suis actief werd gesteund door een krachtige bondgenoot en dat aan zijn noordgrens een eensgezinde, stabiele vazalstaat was gevestigd. In 1801 besloot de eerste consul Bonaparte dan ook in te grijpen in de zaken van de Bataafse Republiek teneinde aan de daar heersende verdeeldheid een einde te maken en er een meer effectief bewind te vestigen. Het eerste doel trachtte hij te bereiken door de onderliggende groepen (de verliezers van 1795) weer een aandeel in het bestuur te geven en het tweede door het primaat bij de uitvoerende macht te leggen. Hiertoe moest hij de verliezers van 1795, die veelal voorstanders van een op meer federalistische leest geschoeide staatsvorm waren, wel enigszins tegemoetkomen. Dit was echter minder bezwaarlijk, omdat - zoals gezegd - de constitutie van 1798 in de praktijk niet voldeed.

Een in het eerste halfjaar van 1801 ondernomen poging tot grondwetswijziging mislukte, aangezien het aan het parlement voorgelegde project werd afgestemd. Een tweede poging in september van hetzelfde jaar slaagde daarentegen wel, doordat het Uitvoerend Bewind, met voorbijgaan van de volksvertegenwoordiging, een herzien concept van de grondwet rechtstreeks aan de kiezers voorlegde. Als gevolg van de hiervóór genoemde factoren vertoonde de nieuwe grondwet een sterk federalistisch karakter, terwijl bovendien het primaat van de uitvoerende macht er duidelijk in was vastgelegd.

Achteraf kan worden geconstateerd dat deze reorganisatie geen succes is geweest. Ook het nieuwe bestuur is er niet in geslaagd voortvarend te werk te gaan, omdat het tot nieuw leven gewekte federalisme belemmerend bleek te werken. Hierdoor ontstond de paradoxale situatie dat, hoewel het centrale bestuur aan de ene zijde krachtiger kon worden door het wegdrukken van de wetgevende macht, het aan de andere kant weer werd verzwakt door de grotere macht en aanmatiging van de departementale besturen. Het doel van de inmiddels keizer geworden eerste consul werd zodoende niet bereikt, waardoor deze zich genoodzaakt zou zien opnieuw in te grijpen (aanstelling van Rutger Jan Schimmelpen-

[p. 220]

ninck tot raadpensionaris in 1805). Deze gang van zaken was in 1801 uiteraard nog niet te voorzien, hoogstens te vrezen.

In de staatsregeling van 1798⁴ was het uitvoerend gezag toevertrouwd aan een uit vijf leden bestaand Uitvoerend Bewind (art. 83). Dit college had alleen de supervisie, gaf leiding, overzag het geheel en corrigeerde zonodig. De eigenlijke administratie was toevertrouwd aan een achttal departementshoofden met de titel ‘agent’ (art. 91-92). Deze departementen waren: buitenlandse betrekkingen, marine, oorlog, financiën, justitie, inwendige politie (= binnenlands bestuur) en waterstaat, nationale opvoeding (= onderwijs, volksgezondheid, kunsten en wetenschappen) en nationale oeconomie (= koophandel, zeevaart, visserij, fabriekswezen en landbouw). Daarnaast moeten nog de twee raden voor het bestuur van de koloniën worden genoemd, de Aziatische en de Amerikaanse Raad (art. 232). Onze huidige ministeries zijn rechtstreeks uit deze instellingen voortgekomen.

In de staatsregeling van 1801⁵ werd het Uitvoerend Bewind vervangen door het uit twaalf leden bestaande Staatsbewind (art. 29). Dit kreeg assistentie van vier secretarissen van staat voor respectievelijk buitenlandse zaken, marine, oorlog en binnenlandse zaken en van een Raad voor Financiën, bestaande uit een thesaurier-generaal en drie leden. Ook voor marine, oorlog en binnenlandse zaken mocht echter in plaats van een secretaris van staat een raad (van maximaal drie leden) worden aangesteld (art. 32). De twee koloniale raden bleven gehandhaafd (art. 47). Na langdurige en felle discussies besloot het Staatsbewind op 22 oktober 1801 inderdaad voor de drie hiervóór genoemde departementen raden van drie leden aan te stellen⁶.

De departementen op het gebied van binnenlandse zaken zijn ten tijde van het Uitvoerend Bewind geleid door de volgende personen: Abraham Jacques La-Pierre als agent van inwendige politie en waterstaat⁷, Johannes Goldberg als agent van nationale oeconomie⁸ en Theodorus van Kooten als agent van nationale opvoeding⁹. Hiervan is de laatste in 1799 vervangen door Johannes Hendri-

4 Zie voor de teksten van de diverse grondwetten: W.J.C. van Hasselt, Verzameling van Nederlandse staatsregelingen en grondwetten (15e dr.; Alphen aan den Rijn, 1964); staatsregeling-1798, 17-103.

5 Ibidem, 104-127.

6 Besluiten Staatsbewind, 23 oktober 1801 nr. 38. De strijd binnen het bewind moet bijzonder hevig zijn geweest, aldus het oud-lid van het Uitvoerend Bewind J.F.R. van Hooff in een ongedateerde (najaar 1801) memorie aan de Franse generaal Victor; ARA, Collectie-Van Hooff, doos 17. De originele memorie bevindt zich in de Archives Nationales te Parijs, AB^XIX 124, pièces diverses, 1868-1869, nr. 82 ‘Notes historiques et politiques sur la Batavie’. Het lid van het Staatsbewind Spoors liet een tegenaantekening in de notulen opnemen; Besluiten Staatsbewind, 26 oktober 1801 nr. 43.

7 A.J. van der Aa, Biografisch woordenboek der Nederlanden (21 dln.; Haarlem, 1852-1878) VI, 86.

8 W.M. Zappey, De economische en politieke werkzaamheid van Johannes Goldberg, 1763-1828 (Alphen aan den Rijn-Brussel, 1967).

9 Nieuw Nederlandsch Biografisch Woordenboek (NNBW), IV (Leiden, 1918) 858-860.

[p. 221]

cus van der Palm¹⁰. In september 1801 keerde de agent van oeconomie Goldberg zich fel tegen de nieuwe grondwet, die zijns inziens op een volkomen onwettige wijze tot stand gekomen was. Op grond hiervan weigerde hij verder nog orders van het Uitvoerend Bewind aan te nemen. Samen met zijn collega van financiën Gogel werd hij vervolgens aan de kant gezet, waarna Van der Palm opdracht kreeg oeconomie voorlopig onder zijn hoede te nemen¹¹.

De hier uitgegeven memorie is opgesteld door de agent van nationale opvoeding Van der Palm¹². Deze, zoon van de bekende Rotterdamse onderwijzer en pedagoog Kornelis van der Palm, was na een theologieopleiding in Leiden enige jaren predikant in Maartensdijk geweest. Vanwege zijn patriottische gezindheid had hij in 1787 de vlucht moeten nemen, waarna hij tenslotte in Middelburg was beland. Hier verbleef hij tot 1796 als studiesecretaris en huispredikant van de zeer vermogende, aristocratische regent mr. Johan Adriaan van de Perre. In laatstgenoemd jaar werd hij benoemd tot hoogleraar in de oosterse talen te Leiden. In al deze functies heeft hij zich intensief met het onderwijs bemoeid en dit moet ook de reden zijn geweest dat hij in 1799 is aangesteld tot opvolger van Van Kooten. In 1805 zou hij om politieke redenen door raadpensionaris Schimmelpenninck als bewindsman aan de kant gezet worden. Een jaar later kon hij zijn werkzaamheden als hoogleraar in Leiden hervatten.

Al voordat was besloten tot de instelling van een Raad van Binnenlandse Zaken, is Van der Palm begonnen met het opstellen van een memorie over de aan het Departement van Binnenlandse Zaken op te dragen werkzaamheden (oktober-november 1801). Hierbij heeft hij gebruik gemaakt van diverse verhandelingen over deelonderwerpen, die hem waren toegezonden. Vervolgens heeft hij de memorie met nog een concept-instructie voor de Raad van Binnenlandse Zaken de commissie tot de binnenlandse zaken uit het Staatsbewind ter hand gesteld¹³. Deze bracht de twee stukken op 30 november 1801 ter tafel in de voltallige vergadering van het Staatsbewind¹⁴, waarna in juli 1802 de goedkeuring van de

10 A. de Groot, Leven en arbeid van J.H. van der Palm (Wageningen, 1960).

11 Zappey, Johannes Goldberg, 54-55.

12 De Groot, J.H. van der Palm, 11 vlg.

13 Staatsregeling-1801, art. 31: ‘Het Staatsbewind maakt voor zijne Vergadering een Reglement van orde, en verdeelt zich by hetzelve in de nodige Commissiën, naar gelang der onderscheidene vakken van Bestuur, welke zich meer bepaaldelyk bezig houden met het onderzoek van zodanige zaken, als door de Vergadering ten dien einde aan dezelve worden aanbevolen’. In de vergadering van 22 oktober 1801 keurde het Staatsbewind de voorstellen van een personele commissie goed en arresteerde een reglement van orde. Besloten werd over te gaan (art. 19) tot het instellen van vijf vaste commissies, ieder bestaande uit drie leden van het Staatsbewind, te weten buitenlandse zaken, marine en koloniën, oorlog, financiën en binnenlandse zaken. De commissies moesten de voltallige bewindsvergaderingen voorbereiden; zij waren verplicht schriftelijk te rapporteren, maar zij mochten geen besluiten nemen; Besluiten Staatsbewind, 22 oktober 1801 nr. 29.

14 Ibidem, 30 november 1801 nr. 42.

[p. 222]

(gewijzigde) instructie volgde (op de wijzigingen zal verderop nog ingegaan worden). Van der Palms memorie en concept-instructie zijn vervolgens in het staatsarchief gedeponeerd¹⁵.

Van der Palm heeft met zijn geschrift meerdere doelen willen bereiken. In de eerste plaats trachtte hij hiermee bewust zijn kans op benoeming tot lid van de nieuwe raad te vergroten. Het is bekend dat hij hiervoor graag in aanmerking wilde komen¹⁶, vooral ook omdat, en daarmee zijn wij bij zijn tweede en belangrijkste doel aangekomen, hij in die kwaliteit het werk waarmee hij als agent een aanvang gemaakt had, zelf af zou kunnen maken. Bovendien zou hij zo beter kunnen verhinderen dat de reeds bereikte resultaten weer te niet werden gedaan. Hij realiseerde zich heel goed dat bij het omvormen van een gecentraliseerde naar een federale staat de meest ingrijpende veranderingen zouden plaats vinden op het terrein van de binnenlandse zaken. De samenvoeging van de drie departementen wees daar reeds op.

Hoe kon Van der Palm het best zijn tweede doel bereiken? De realiteit van het najaar van 1801 gebood dat hij zich voordeed als voorstander van een grotere mate van decentralisatie. De memorie was gericht tot het Staatsbewind, welk college hij voor zijn plannen wilde winnen. Met het oog daarop moest hij wel uit een federalistisch vaatje tappen. Van der Palm was echter voorstander van de eenheidsstaat, zeker met betrekking tot zijn eigen beleidsterrein, het lager onderwijs. De gloednieuwe onderwijswet van 1801 met haar systeem van schoolopzieners was ook in deze geest ingericht. Van der Palm nu heeft, het federalistische beginsel met de mond belijdend, geprobeerd dit zoveel mogelijk in centralistische zin te interpreteren. Alleen om het bewind te paaien erkende hij meermalen dat in het afgelopen tijdvak de centralisatie wel wat al te ver was doorgevoerd, dat het ook wel met wat minder toekon en dat de departementale besturen wel hun eigen boontjes konden doppen.

In dit opzicht is met name de passage over de waterstaat illustratief. Eén voor één worden de argumenten van de voorstanders van een sterke centralisatie gewogen en te licht bevonden. De agent komt tot de conclusie dat de directie van de waterstaat best aan de departementale besturen kan worden toevertrouwd, mits er slechts voor wordt gezorgd dat er in voorkomende gevallen geen nadeel voor de staat kan ontstaan en dat 's lands financiën goed worden gebruikt. Juist in de onderstreepte woorden, die haast achteloos lijken te zijn neergepend, zit het venijn. Van der Palm werkt deze voorwaarden vervolgens namelijk zodanig uit dat, indien één en ander goed zal kunnen werken, de centrale overheid een vèrgaande controle op het handelen van de departementale colleges moet blijven houden. Voor het onderwijs zien wij hetzelfde; de eerste ontwerpen ter aanpassing van de schoolwet van 1801 aan de gewijzigde politieke omstandigheden

15 De gewijzigde definitieve instructie in: Besluiten Staatsbewind, 8 juli 1802 nr. 53.

16 De Groot, J.H. van der Palm, 76.

[p. 223]

vertonen in hun uitwerking zelfs een nog veel sterkere mate van centralisatie dan de oorspronkelijke wet¹⁷.

Van der Palm ging er in zijn memorie stilzwijgend van uit dat het aan het Staatsbewind toekwam de grenzen tussen het nationale en het departementale gezag vast te leggen, dat dit college bepaalde waar het oppertoezicht (berustende bij het Staatsbewind) overging in een daadwerkelijk toezicht (berustende bij de departementen) en dat Den Haag de bevoegdheid en de kracht bezat om in geval van onderlinge geschillen te beslissen en de uitvoering van de genomen besluiten dwingend op te leggen. Jammer voor hem bleek na verloop van tijd dat het eerder andersom was, want de departementen bepaalden waar de grenzen lagen en wat er onder oppertoezicht van het Staatsbewind moest worden verstaan. Het zou te ver voeren in het kader van deze inleiding hierop dieper in te gaan. Daarom wil ik hier volstaan met het analyseren van de procedure rond de goedkeuring van de instructie voor de raad.

Nadat Van der Palm in december 1801 tot zijn grote vreugde inderdaad tot lid van de raad was benoemd¹⁸, heeft het Staatsbewind de concept-instructie en memorie van zijn hand nog een tijdlang laten liggen. Dit moet worden toegeschreven aan het feit dat het eerst de taken en bevoegdheden van de departementale besturen in reglementen wilde vastleggen, waarna pas kon worden bepaald wat er voor het nationale bestuur zou overblijven. Deze benadering beloofde voor de voorstanders van centralisatie uiteraard al weinig goeds. Zoals gezegd kwam de uiteindelijke instructie in de zomer van 1802 gereed. Geconstateerd kan worden dat het bewind Van der Palms concept als uitgangspunt heeft genomen. Een groot aantal artikelen is (vrijwel) letterlijk overgenomen, maar er is ook heel wat in geschrapt (concept: 73 artikelen; definitieve versie: 52 artikelen). Globaal kan worden gezegd dat er over de algemene aan de raad op te dragen zaken geen verschil van mening bestond, maar dat bij de uitwerking hiervan het rode potlood is gehanteerd. Het bewind heeft het blijkbaar veiliger en verstandiger geacht vooral bij politiek gevoelige zaken te volstaan met de zinsnede ‘onder zodanige bepalingen als aan de raad zal worden opgedragen’ of woorden van gelijke strekking.

Zo verdwenen de in Van der Palms memorie genoemde Nationale Maatschappij van Geleerdheid, Wetenschap en Konst en de Raad der Geneeskunde. Twee zaken die in de memorie in het geheel niet waren aangestipt, maar die wel in de concept-instructie stonden, de regeling van de heerlijke rechten¹⁹ en het in-

17 Ibidem, 81 vlg.; A.M. van der Giezen, De eerste fase van de schoolstrijd in Nederland, 1795-1806 (Assen, 1937) 82.

18 Besluiten Staatsbewind, 3 december 1801 nr. 90; De Groot, J.H. van der Palm, 76.

19 Staatsregeling-1801, art. 16: ‘Het Leenrecht wordt geheel afgeschaft en alle Leenroerige Goederen gehouden voor Allodiaal. De Wet zorgt voor de schadeloosstelling der Leenheeren’, zie onder andere: De Groot, J.H. van der Palm, 93-97. Onder het Staatsbewind is deze zaak niet tot een afronding gekomen.

[p. 224]

voeren van een eenheidsstelsel van maten en gewichten²⁰, werden ook geschrapt. Hetzelfde was het geval met het toezicht op de Nationale Bibliotheek²¹ en de Kunstgallerij²², eveneens alleen in de concept-instructie genoemd. De grootste ingreep vond plaats ten aanzien van de waterstaat; de raad kreeg voorlopig de administratie opgedragen, een nadere regeling zou volgen²³.

Van der Palm heeft in deze gang van zaken ongetwijfeld de macht en invloed van de departementale besturen bespeurd. Dit heeft hem echter niet verhinderd de strijd met deze instellingen aan te binden. Hierin is hij uiteindelijk ten onder gegaan. In april 1805 bracht zijn vriend Dassevael, de griffier van het Staatsbewind, hem een boodschap van Schimmelpenninck over: ‘Gij kunt op dit tijdstip niet op den voorgrond [geplaatst blijven] in uwe publieke binnenlandsche relatie’²⁴. Met zijn verdwijning uit Den Haag schenen de departementale besturen te hebben getriomfeerd. Dit was echter slechts schijn. Het optreden van de raadpensionaris, dat aanleiding had gegeven tot het terugtreden van Van der Palm, was er ook de oorzaak van dat hun macht sterk zou worden beknot. Echter, in 1801 lag dit alles nog in de toekomst besloten.

20 Art. 19: ‘Er zullen eenerlei, in de Republiek reeds bekende, Maten en Gewigten, alom worden ingevoerd, op zodanige tyd en wyze, als de Wet nader zal bepalen’. Zie onder andere: R. Rentenaar, Van Swindens Vergelijkingstafels van Lengtematen en Landmaten (2 dln.; Wageningen, 1971) II, 1 vlg. Ook deze zaak is onder het Staatsbewind niet geregeld.

21 L. Brummel, Geschiedenis der Koninklijke Bibliotheek (Leiden, 1939) 17 vlg.

22 E.W. Moes en E. van Biema, De nationale Konst-Gallery en het Koninklijk Museum. Bijdrage tot de geschiedenis van het Rijksmuseum (Amsterdam, 1909).

23 Zie noot 14 bij de tekstuitgave.

24 De Groot, J.H. van der Palm, 80.