Maatstaf. Jaargang 38

[p. 70]

H. Daalder
Autocratie en democratie: vergankelijkheid en stabiliteit^*

Er is een tijd geweest - en misschien beleven wij een dergelijke tijd opnieuw? - dat alom geloofd werd in de onvermijdelijke triomf van de democratie. Dat is niet het beeld waarin mijn generatie is opgegroeid. Die immers werd geboren kort voor de val van Weimar, in de schaduw van het nationaal-socialisme, in een tijdperk van wereldwijde economische depressie en een wereldoorlog die eindigde in miljoenen militaire en burgerslachtoffers, en de hel van de Holocaust. Mocht al na 1945 even de hoop op een nieuwe wereld hebben bestaan, die zou spoedig vervliegen in de Darkness at Noon¹ die de Sovjetunie was, de realiteiten van een nieuwe koude oorlog, en de keer van het overgrote deel van de vrijgemaakte landen van de derde wereld naar enigerlei vorm van autoritair regime. Een generatie als de mijne kon een democratie daarom moeilijk anders zien dan als een exceptionele verworvenheid, in een wereld waarin het bestaan van autoritaire systemen regel leek. Er bestond een grote bezorgdheid over de fragiliteit van democratische stelsels. Autoritaire systemen daarentegen bestonden schijnbaar als vanzelfsprekend.

Logischerwijze leidde dit er toe dat men democratische systemen ging zien als het resultaat van bijzondere, niet gemakkelijk herhaalbare, historische processen. Men beklemtoonde daarbij de erfenis van Grieken en Romeinen, de tweeslag paus-keizer, de bijzondere aard van het Europees feodalisme, de betekenis van vrije steden en een vroeg handelskapitalisme, de rol van de Reformatie die tot een verzetsrecht en vroeg-democratische vormen kon leiden, het samenvallen van economische en politieke vrijheden, het positief correleren van welvaart en democratie, en dergelijke.² Was democratie zo het produkt van historisch-unieke processen, het bestaan en voortbestaan van autoritaire systemen behoefde eigenlijk nauwelijks uitleg. En voor zover die nodig was, vonden - ook in het Westen - velen die voor zich de democratie opeisten, gemakkelijk verklaringen waarom voor hen die in autoritaire systemen leefden het voorrecht van de democratie niet gauw weggelegd kon zijn. Ging het in landen die bij het Westen achterlagen niet allereerst om de noodzaak een moderne staat te vestigen, één en ondeelbaar? Was die staat niet nodig voor het veilig stellen van de eigen autonome economische ontwikkeling? Hing vooruitgang niet bovenal af van de rol van een elite die de historisch-noodzakelijke taak had het eigen land te moderniseren al kostte dat offers? Hadden zij hun land niet te behoeden tegen vijanden van binnen en buiten die een dergelijke ontwikkeling in de weg stonden? Was in een dergelijke situatie het spreken over democratie niet een irrelevante luxe, om Lenins woorden te gebruiken: een soort democratisch Koeterwaals en Volapuk? Dwang werd enerzijds ontkend, anderzijds als historische noodzaak verdedigd. Studies van autoritaire systemen lieten bovendien zien dat zij een hoge mate van feitelijke aanvaarding en legitimering konden bereiken bij een in gelatenheid levende bevolking.

* Bewerkte tekst van een voordracht gehouden op 7 mei 1990 als bijdrage van een politicoloog aan een interdisciplinaire reeks voordrachten over het thema De Chaos Getemd? georganiseerd door de Faculteit der Sociale Wetenschappen van de Rijksuniversiteit te Leiden bij de opening van haar nieuwe behuizing aan de Wassenaarseweg 52, Leiden. Enige inleidende paragrafen over Thomas Hobbes, de chaos en de Leviathan zijn geschrapt. H. Daalder (geb. 1928) is hoogleraar in de politieke wetenschappen aan de Rijksuniversiteit te Leiden.

1 De titel van het boek van Arthur Koestier, Darkness at Noon, dat in december 1940 voor het eerst verscheen, in 1946 door Penguin Books als pocket werd verspreid en in meer dan dertig talen zou worden vertaald.

2 Voor een mooie studie zie bijvoorbeeld A.D. Linsday, The Modern Democratic State (Oxford: Oxford University Press, 1943).

Noodzaak van revisie?

Sinds een aantal jaren dwingen politieke ontwikkelingen tot een revisie van dit beeld van

[p. 71]

autocratie als regel, democratie als (gelukkige) uitzondering. Gevestigde democratische stelsels bleken immers na 1945 nauwelijks fragiel te zijn, autoritaire systemen (hoezeer ook als genus nog altijd in de meerderheid) raakten daarentegen wereldwijd in verval. Zekere aanwijzingen daartoe kon men reeds lang vinden in Latijns-Amerika, ofschoon de wisselingen in dit continent tussen militaire en populistische autocratieën enerzijds en tijdelijk weer democratische systemen anderzijds, een historisch zo bekend verschijnsel waren dat men de mogelijkheid van ontwikkeling van Latijnsamerikaanse staten tot duurzame democratieën met scepsis kon blijven bezien. Opvallender was de ondergang van autoritaire stelsels in Zuid-Europa: Portugal, Griekenland, Spanje, in de loop van de jaren zeventig. Nog onverwachter was echter de snelle val van ooit totalitair geheten regimes in Oost-Europa, die plotseling in vrije verkiezingen en een terugkeer naar de markt een panacee lijken te zien. Zelfs in Afrika bekeren vermaarde voorstanders van éénpartijstelsels als Nyerere en Houphouêt-Boigny zich eensklaps tot een meerpartijensysteem. Zijn autoritaire systemen dan toch niet zo stabiel, en zo vanzelfsprekend, als velen hadden verwacht?

Men kan bestaande opvattingen pogen te redden door een van twee redeneringen, dan wel een combinatie daarvan. Men kan het verval van autoritaire systemen duiden als slechts incidentele verschijnselen, omdat bestaande of nieuwe autoritaire krachten zich wel spoedig weer van de macht in de betrokken landen zullen meester maken. Men kan ook betogen dat van autochtone ontwikkelingen geen sprake is, omdat de spanningen in autoritaire regimes hun bron vinden in bewuste of onbewuste invloeden van buiten af, bijvoorbeeld het binnendringen van westerse voorbeelden en verlokkingen als gevolg van nieuwe communicatiemiddelen, en van een delegitimering van bestaande politieke en economische verhoudingen als gevolg van de illusie dat ‘westerse’ toestanden snel bereikbaar zouden zijn. In zulke gedachten ligt de teleurstelling al besloten: een terugkeer tot meer ‘normale’ autoritaire verhoudingen zal immers wel moeten volgen?

De pretenties van de Leviathan nader beschouwd

Is in genoemde redeneringen het verval van autoritaire systemen ofwel een kwestie van voorbijgaande aard, ofwel uitsluitend het gevolg van externe invloeden, belangwekkender lijkt het de vraag te bezien in hoeverre karaktertrekken die inherent zijn aan autoritaire politieke systemen tot ontbinding en instabiliteit van deze stelsels bijdragen. Een probleem daarbij is dat de geschiedenis en de huidige tijd tal van autoritaire politieke stelsels kennen. Een bekend onderzoeker als Juan J. Linz onderscheidt bijvoorbeeld: militair-bureaucratische, autoritair-corporatistische, mobiliserend-autoritaire, postkoloniaal-mobiliserende, pre-totalitaristische en post-totalitaristische systemen. Deze systemen verschillen onderling zowel in de mate van effectieve centralisatie van de besluitvorming, als in hun vermogen werkelijk in de maatschappij door te dringen. Zij kunnen tegelijk verschillen in mate van legitimiteit en stabiliteit. Om dit probleem te ontgaan zal ik uitgaan van die vorm van een autoritair systeem waarin sprake is van de meest absolute machtsconcentratie en meest vergaande doordringing van de politieke macht in alle sectoren van de maatschappij, dat wil zeggen de limiting case van totalitaire stelsels.

Totalitaire systemen hebben, in de bekende typologie van Friedrich en Brzezinski,³ zes karaktertrekken gemeen:

1	een officiële ideologie;
2	een monopolistische partij die gewoonlijk door één man geleid wordt;
3	een geheime politie die vrijwel ongebreideld te werk kan gaan;
4	een monopolistische beheersing van de communicatiemiddelen;
5	een monopolistische beheersing van wapens en geweldmiddelen;
6	een monopolistische controle over de economie.

3 Carl. J. Friedrich noemde de eerste vijf van deze kenmerken in zijn ‘The Unique Character of Totalitarian Society’. In: Idem ed., Totalitarianism (Cambridge: Harvard University Press, 1954; Universal Library ed. 1964, pp. 52-53). Hij voegde daar het zesde kenmerk van controle over de economie aan toe in zijn te zamen met Z.R. Brzezinski geschreven boek Totalitarian Dictatorship and Autocracy (Cambridge: Harvard University Press, 1956).

[p. 72]

Vraag is in hoeverre degenen die de centrale leiding hebben in staat zijn hun verlangens te effectueren, alsmede hoe stabiel de door hen beheerste politieke en maatschappelijke systemen zijn. Bij de beschouwing van deze vragen laat ik mij vooral leiden door de als Sudetenduitser in Tsjechoslowakije geboren, doch sinds zijn studententijd in Amerika werkzame politicoloog Karl W. Deutsch. Deze schreef in 1953, kort voor Stalins dood, een beroemd artikel onder de titel: ‘Cracks in the Monolith: Possibilities and Patterns of Disintegration in Totalitarian Systems’.⁴ Deutsch voorspelde daarin dat de Oosteuropese totalitaire systemen zo ongeveer in de jaren zeventig of tachtig aan inherente gebreken zouden bezwijken.⁵ Wie zei ook weer dat de sociale wetenschappen nooit kunnen ‘voorspellen’?

4 Het artikel geschreven voor een conferentie die plaatsvond in maart 1953 verscheen in Friedrich ed., Totalitarianism, pp. 345-359. Het is vervat in een tamelijk abstract proza, vooral gezet in teken van een zgn. ‘communicatie-theorie’ van de politiek, door Deutsch verder uitgewerkt in zijn The Nerves of Government (New York: Free Press, 1966). Wat volgt is daarom eerder het ontlenen van een aantal gedachten, dan een systematische weergave van Deutsch' analyse.

5 op. cit., pp. 330-333.

De vertekening door de hiërarchische lijn

Er is, aldus Deutsch, ook en juist in de meest hiërarchisch gestructureerde organisaties, onvermijdelijk sprake van een ‘tendency toward a downward migration of power’.⁶ Misverstanden bij het doorgeven van commando's zijn onvermijdelijk, de centrale leiding is niet in staat alle uitvoeringshandelingen te controleren, er vindt aanpassing plaats van bevelen op lagere niveaus aan daar bestaande realiteiten, en zo meer. Effectieve macht komt daarom vooral te berusten bij groepen lager in de hiërarchie die enerzijds dicht genoeg bij ‘het volk’ staan om het contact met de realiteit niet te verliezen, doch anderzijds hoog genoeg in de hiërarchie geplaatst zijn om in contact met betrekkelijk kleine aantallen gelijken de politieke besluitvormers aan de top effectief te isoleren. Niet toevallig zijn militaire staatsgrepen daarom gewoonlijk het werk van ‘kolonels’.

6 Deutsch, op. cit., p. 318.

De rivaliserende apparaten

Of: het uienmodel van autoritaire politieke systemen Om niet alleen van het staatsapparaat afhankelijk te zijn, bedienen totalitaire leiders zich van alternatieve apparaten. Enerzijds kan dat de ‘staatspartij’ zijn, die op verschillende niveaus van de bureaucratie penetreert, en eigen communicatiekanalen naar boven heeft. Binnen de partij waken speciale organen over de loyaliteit en discipline van partijleden. Leiders omgeven zich met speciale keurkorpsen: in nazi-Duitsland de sa eerst, de ss later, in de ussr het partijcontroleorgaan en de eigen communicatielijnen van het partijsecretariaat. Totalitaire leiders zijn zich de macht van gewapende organisaties uiteraard bewust. Er ontwikkelt zich daarom een tweestrijd tussen de professioneel-militaire organisaties en de politieke leiding, die in de figuur van de politieke commissarissen van het Rode Leger expliciet vorm kreeg. Maar daarnaast is er ook de geheime politie, zoals de sd en de gpoe, later de kgb. Het lijkt inherent aan het wezen van een geheime politie te zijn, dat zich daarbinnen weer verschillende communicatielijnen tussen top en basis ontwikkelen, omdat de top niet van één veiligheidsapparaat afhankelijk wil zijn.

Tussen de leiding en de basis komen zo tal van organisaties te staan: veelal rivaliserende departementen met staf- en lijnorganisaties, de verschillende strijdkrachten en daarbinnen werkzame controlerende organisaties, de partij met controle- en elitecorpsen daarbinnen, eventuele secties van de partij (waaronder jongerenorganisaties), veelal met elkaar rivaliserende organen van geheime diensten en politie, en zo meer. Het naast elkaar bestaan van apparaten, alle nominaal aan één en dezelfde centrale leiding ondergeschikt, maar met eigen ‘macht’ en verbindingslijnen naar boven, schept een uiterste verwarring zowel aan de top als op lagere niveaus. Men leze Hugh Trevor-Ropers The Last Days of Hitler erop na om te zien tot welke schemertoestanden aan de top dit kon leiden - zelfs toen de werkelijke macht van de Führer in april 1945 tot luttele personen in de Berlijnse bunker was ineengeschrompeld, doch de leiders van alternatieve organisaties niettemin streden om de mantel van de ‘opvolging’. En al lang voor de schokkende ontwik-

[p. 73]

kelingen in Oost-Europa in het afgelopen jaar, was het bekend hoe chaotisch bestuurlijke situaties op lagere niveaus in de ussr konden zijn. De Duitsers maakten in de Tweede Wereldoorlog de archieven buit van de Communistische partij in Smolensk. Zij sleepten deze naar Berlijn, waarna vervolgens de Amerikanen het materiaal naar de Verenigde Staten overbrachten. Daar bewerkte een befaamd kenner van de bestuurskunde en de Sovjetunie, Merle Fainsod, de stukken tot een indrukwekkende studie waaruit de bestuurlijke chaos, ontstaan als gevolg van het naast elkaar bestaan van tal van conflicterende instanties, duidelijk bleek.⁷

7 Merle Fainsod, Smolensk under Soviet Rule (Cambridge: Harvard University Press, 1958).

De steeds weer mislukkende pogingen tot decentralisatie

Als gevolg van de afstand tussen centrale besluitvormers en de basis enerzijds, de uitwaaierende, met elkaar rivaliserende apparaten anderzijds, lijdt de top van het systeem steeds weer aan wat men ‘overload’ is gaan noemen. Alleen op het hoogste niveau komen de verschillende draden samen, en alleen dat hoogste niveau kan voor de nodige coördinatie zorg dragen. De gevolgen laten zich raden. Om slechts één voorbeeld te noemen: een Egyptisch bestuurskundige vertelde mij ooit in het begin van de jaren zestig dat Gamal Abdel Nasser in zijn werkvertrek achtentwintig directe telefoonlijnen had staan, om op elk moment direct met elk van zijn ‘machtsapparaten’ te kunnen communiceren. Een overbelast ‘centrum’ wordt zelfs de bottleneck in de besluitvorming. Zaken blijven liggen, of besluiten hebben meer weg van het ‘away from the problem’ dan van een zorgvuldige weging van de belangen en zaken die in het geding zijn. ‘Verlichte’ autocraten worden zich van dat feit bewust, en roepen om decentralisatie. Maar decentralisatie vereist dat lagere niveaus niet alleen formele verantwoordelijkheden toebedeeld krijgen, doch in werkelijkheid ook inhoud durven geven. De realiteiten van de autoritaire machtsstructuur maken dat de lagere niveaus vooral op ‘veilig’ spelen, en daarom verantwoordelijkheden liever ontlopen dan nemen. Dat impliceert dat delegatie in feite mislukt. De roep om decentralisatie blijft zich herhalen zonder dat het ooit tot reële decentralisatie komt.

Gebrekkige en onbetrouwbare informatie

Alle regeren veronderstelt betrouwbare informatie. In sterk autoritaire systemen schort het daaraan, als gevolg van een samenstel van factoren. De ‘overload’ aan de top is er oorzaak van dat besluitvormers onvoldoende de mogelijkheid hebben relevante informatiestromen te verwerken. Daarnaast wordt de informatie gefilterd: lagere ‘regionen’ rapporteren zo mogelijk alleen dat wat naar verwachting de heersers welgevallig is, en volstaan voor het overige met veelal inhoudsloze berichtgeving. De wens niet het slachtoffer van dergelijke filtering te worden, kan tot merkwaardige pogingen van autoritaire heersers leiden om wel betrouwbare informatie te verkrijgen. Haroen al Rasjid begaf zich vermomd onder het volk. Napoleon betaalde een journalist om voor hem alleen betrouwbare berichten samen te stellen, en werd desondanks voorgelogen. Goebbels vertrouwde zijn moeder meer dan Stimmungsberichte. In nazi-Duitsland, aldus Karl Deutsch, ‘the result seems to have been a gradually increasing bias throughout the system against discovery and learning’.⁸ Hij gaf de Sovjetunie meer krediet. Niettemin was, en wordt steeds meer, duidelijk dat cijferrapportages in de Sovjetunie meer te maken hadden met veronderstelde wensen dan met maatschappelijke realiteiten.

8 Deutsch, op. cit., p. 329.

De verslapping van de ideologische spankracht

Totalitaire systemen, wij zagen het in Friedrichs definitie, zijn systemen met een officiële ideologie. Deze kon in het begin zowel een duidelijke spankracht geven aan de elites, als via een ver doorgevoerde ideologische indoctrinatie ook leiden tot een zekere homogenisering van opvattingen tussen leiders en volgelingen. Maar naarmate de ideologische

[p. 74]

formules met vermoeiende regelmaat worden herhaald, en de afstand tussen doctrines en daden steeds zichtbaarder wordt, verliest de ideologie aan invloed. De irrelevantie van ideologische standpunten kan tot een rem worden op relevant denken, en daardoor bijdragen tot ineffectief beleid. Op den duur ligt in een overspannen gebruik van ideologieën de routinisering, en daarom de ontideologisering, besloten.

De totalitaire paradox: ineffectiviteit door verscheidenheid

De essentie van een totalitair systeem is de doordringing van staat en maatschappij in een zodanige mate dat het sociologenwoord ‘staatsschappij’ reëel van toepassing lijkt. Maar dat impliceert dat de natuurlijke verscheidenheid van een maatschappij in de staat terugkeert. Als al ordening de taak bij uitstek van de staat is, wordt dat zoiets als een poging zich aan eigen haren op te trekken. Maatschappelijke circuits en processen kunnen nauwelijks een draagkracht bieden voor het eventueel niet goed functioneren van politieke besluitvormingsprocessen. Tot op grote hoogte verlammen staat en maatschappij elkaar. De reflex om via ‘krachtdadige’ besluitvorming de problemen van de complexe realiteiten van een staatschappij ‘op te lossen’, kunnen in de praktijk deadlock-verschijnselen eerder verergeren dan mitigeren.

Alternatieve groepen

Ook in de meest eenvormige samenleving nemen bepaalde groepen een specifieke positie in, die hen tot op zekere hoogte vrijwaart voor de greep van de centrale besluitvorming. Friedrich en Brzezinski spraken van ‘islands of separateness’ die men zelfs in de meest totalitaire samenleving vindt. Zij noemden het gezin (al proberen partij en jeugdbeweging binnen het gezin te penetreren door afzonderlijke mobilisatieprocessen van werkers en jongeren); het leger n'en déplaise de rode commissarissen; de kerken ondanks alle anticlericalisme met zijn verboden en vervolgingen (werd zelfs Gorbatsjov, naar men zegt, niet gedoopt?); universiteiten, academies, onderzoeksinstituten die niet zonder een zekere mate van vrijheid kunnen niettegenstaande de verplichte uren ‘politieke opvoeding’ en de alom aanwezige politieke controle; managers van bedrijven, en zo meer. Men kan betogen dat ook de staatspartij ondanks zichzelf een zekere ruimte bood, gezien de onvermijdelijkheid van regionale en functionele geledingen die soms een zekere eigenheid konden doen gelden wat de beperkingen van het ‘democratisch centralisme’ ook mochten zijn.

Eenheid van leiding?

De rol van een leider is van zo essentiële betekenis voor een totalitair systeem dat een kenner van de Sovjetunie bij uitstek als Leonard Schapiro was, de aanwezigheid van een leider, los van - om niet te zeggen: boven - de ‘staatspartij’ als een fundamenteel eigen kenmerk van totalitaire systemen beschouwde.⁹ Maar dat impliceert het bestaan van een spanningsverhouding tussen leider en partij, terwijl het tegelijk het probleem schept van de successie, die immers niet louter het produkt kan zijn van binnen de partij bestaande reguliere procedures. In dergelijke verhoudingen zijn zuiveringen en plotselinge liquidaties van schijnbaar machtige rivalen typerende politieke verschijnselen, en treden machtswisselingen op in processen die meer met paleisrevoluties dan met partijprocedures te maken hebben. Dergelijke verschijnselen kunnen in kracht toenemen naarmate de partij als zelfstandige organisatie ten dele atrofieert, omdat zij te duidelijk een instrument is van de dictator enerzijds, en te zeer verstrengeld raakt met delen van de staatsmacht anderzijds. Niet toevallig kunnen daarom politieke leiders campagnes ontketenen tegen delen van de partij in, zoals zij dat ook kunnen doen tegenover andere apparaten. Mao keerde zich uit naam van de revolutie tegen elke institutionalisering van

9 Zie Leonard Schapiro, Totalitarianism (London: Pall Mall Press, 1972).

[p. 75]

de macht. Of, om een meer contemporain voorbeeld te nemen: Gorbatsjov lijkt via een reconstructie van de staatshiërarchie een institutionele aanvulling op zijn partijmandaat na te streven op hetzelfde moment dat hij de eenheid van de partij (en dus de macht van mogelijke rivalen binnen de partij) breekt door meer dan voorheen strijd in de partij toe te staan, en partijbaronnen bloot te stellen aan tamelijk open verkiezingen.

De vergankelijkheid van totalitaire systemen ligt in hun wezen besloten, zo kan men uit het voorgaande concluderen. Maar dan dringen zich onmiskenbaar twee vragen op. Ten eerste: geldt wat voor de werking van totalitaire stelsels werd gesteld voor alle autoritaire politieke systemen? En ten tweede: welke alternatieven zijn er?

Totalitaire en autoritaire systemen

Wij hebben totalitaire stelsels bezien als limiting cases van absolute machtsuitoefening. Hier en daar is terloops aan analoge verschijnselen in autoritaire systemen gerefereerd, bijvoorbeeld toen ik sprak van Nassers achtentwintig telefoons, van Haroen Al Rasjids zoektocht naar authentieke informatie, of van de waarschijnlijkheid van militaire opstanden door kolonels. Beziet men de politieke stelsels van landen in de derde wereld, dan valt op hoe instabiel politieke verhoudingen daar veelal zijn geweest. Er is duidelijk sprake van tal van revoltes, van wisselingen tussen civiele en militaire autocratische regimes, van een gigantisch contrast tussen politieke verwachtingen en politieke uitkomsten, van een hoop op political kingdoms¹⁰ en een realiteit van broken-backed states.¹¹ Maar dat alles wettigt nog niet om zonder meer de sprong te maken van totalitaire systemen naar autoritaire systemen in het algemeen, en wel om twee redenen. De maatschappelijke ontreddering door het niet-functioneren van het politieke systeem is in tal van landen niet zo vergaand geweest als zij nu in Oost-Europa lijkt te zijn. En er is nog altijd het tegenbewijs van de lange levensduur van autoritaire systemen eerder in de geschiedenis.

Natuurlijk, zekere inefficiencies van totalitaire systemen kunnen ook in andere autoritaire stelsels optreden: de overload van de centrale leiding bijvoorbeeld, de onbetrouwbare informatie, en de strijd van rivaliserende apparaten. Maar tegelijk is er het fundamentele verschil dat de verstrengeling van staat en maatschappij in de meeste autoritaire stelsels veel minder ver gaat dan in totalitaire systemen. Maatschappelijke processen kunnen daarom meer dan in totalitaire systemen een zeker tegenwicht bieden tegen het falen van politieke systemen. Niet het minste probleem van totalitaire systemen is immers dat in beginsel alle maatschappelijke activiteiten aan de greep van de politiek onderworpen zijn, zodat het falen van het politieke systeem veel grotere maatschappelijke gevolgen heeft dan in systemen waarin de overheid, hoe autoritair ook, minder ‘telt’. Terecht heeft Friedrich er in het verleden nadrukkelijk op gewezen, dat totalitaire stelsels moderne politieke systemen zijn, omdat zaken als een monopolistische partij, een dominante ideologie, beheersing van de communicatiemiddelen en van moderne wapens, het bestaan van een moderne technologie en de erkende aanwezigheid van de categorie van het ‘volk’ het in politieke systeem veronderstellen. Maar dat kan dan tegelijk een verklaring zijn, waarom in het verleden autoritaire systemen zoveel langer konden bestaan dan de totalitaire systemen van de twintigste eeuw. Zij zochten immers nauwelijks de maatschappij te vormen en te beheersen, maar waren daarin zelf in hoge mate ingebed. Traditionele maatschappelijke waarden konden daarom het politieke systeem schragen. Of om hetzelfde te zeggen in de bekende termen van Max Weber: traditionele gezagssystemen zijn minder vergankelijk als legitimeringsprocessen dan charismatische en rationeel-legale gezagssystemen - systemen die kenmerkend zijn voor modernere politieke en maatschappelijke verhoudingen.

10 Cf. de beroemde kreet van Kwame Nkrumah: ‘Seek Ye the Political Kingdom!’

11 De term is van Hugh Tinker, ‘Broken-backed States’, New Society, 30 January 1964, pp. 6-7.

[p. 76]

Democratische stelsels als alternatief?

Indien totalitaire systemen modern zijn maar inherente defecten vertonen, indien autoritaire politieke systemen slechts stabiel zijn zolang zij ingebed zijn in traditionele maatschappelijke structuren, welke politieke opties zijn er dan voor stabiele systemen in moderne maatschappelijke verhoudingen? Is wellicht democratie het enig werkelijke alternatief? Ik heb er aan het begin van deze voordracht op gewezen dat veel van ons denken over democratieën is uitgegaan van het postulaat van de gelukkige exceptie, in het licht van de opvatting dat autoritaire stelsels regel zijn. Daarmee gaat de assumptie gepaard dat democratische stelsels labiel zijn, autoritaire stelsels stabiel. Indien het voorgaande juist is, lijkt het zaak ons denken over democratische en autoritaire stelsels kritisch te bezien. Want dan zal men op zijn minst moeten specificeren waarom in moderne tijden autoritaire stelsels zo instabiel en democratische stelsels zo stabiel hebben kunnen zijn. Dat vereist, lijkt het, een verdergaande kritische methodologische bezinning op concepten en theorieën in de vergelijkende politicologie dan velen thans beseffen. Waarbij ik als extra complicatie nog noem dat het niet alleen gaat om de werking van bestaande autoritaire en democratische stelsels, maar ook en bovenal om de mogelijkheden van overgang van de een in de ander, van autoritaire systemen naar democratische systemen en vice versa.¹²

12 Baanbrekend is het werk van Juan Linz. Zie J.J. Linz, ‘Totalitarian and Authoritarian Regimes’. In N. Polsby and F. Greenstein eds., Handbook of Political Science (Reading Mass, Addison & Wesley, 1975), vol. 3, pp. 175-411; alsmede de verzamelwerken: J.J. Linz and A. Stepan eds., The Breakdown of Democratic Regimes (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1978), 4 vols; L. Diamond, J.J. Linz and S.M. Lipset eds., Democracy in Developing Countries (Boulder: Lynne Reinner, 1988), 4 vols. Zie voorts G. O'Donnell, P.C. Schmitter and L. Whitehead eds., Transitions from Authoritarian Rule (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1986).

Oost-Europa als uitdaging

Kiezen wij de huidige problematiek in Oost-Europa tot voorbeeld. Mag men verwachten dat zich daar nu duurzame democratische systemen zullen ontwikkelen?

Men kan een aantal mogelijke aanwijzingen in die richting noemen. Daar is allereerst de volstrekte discreditering van de bestaande regimes, die alle krediet bij zowel leiders als massa's hebben verloren. Er is de spankracht van de hoop. Er komen nieuwe groepen aan de leiding, een aantal hunner met onvervalst democratische geloofsbrieven. Er is alom het verlangen de rol van de overheid terug te dringen, en meer over te laten aan wat traditioneel het ‘vrije spel van maatschappelijke krachten’ werd genoemd. Er is ook de enorme toename van communicatie: men ziet op elkaar toe, en doet dat zowel nationaal als internationaal. Er is wellicht de bereidheid tot materiële steun, al is het oppervlakkig te geloven dat democratie met materiële middelen kan worden ‘gekocht’.

En toch? Er zijn evenzeer tal van negatieve tekenen. Als in elke revolutionaire situatie is er een overspannen verwachting omtrent het vermogen van de politiek oplossingen te bieden. Deze toegenomen verwachting doet zich voor op een moment dat bestaande processen van recrutering en legitimering in discrediet zijn geraakt, zonder dat algemeen aanvaarde nieuwe procedures een kans hebben gehad zich duurzaam waar te maken. Juist de hoge verwachting bergt de doem van deceptie in zich. Er doet zich een politisering (gezien de eeuwenoude etnische tegenstellingen in Oost-Europa, wellicht beter: een repolitisering) van scheidslijnen voor die moeilijk te beheersen zijn. Verkiezingen geven een veelal onduidelijk mandaat, al was het slechts omdat de nieuwe formaties nog niet behoorlijk zijn gekristalliseerd. Stabiele rolpatronen bestaan nog niet, noch in de vorming van partijen, noch in het constitutionele bestel, noch in de verhouding tussen politici en bureaucraten, noch in de organisatie van het economisch leven en de rol van belangengroepen daarbij.

Meer algemeen staan de stelsels voor de meest fundamentele vragen die een politiek bestel kent: de vraag van de grenzen van de staat, de aard van het regime, de keuze van de instituties, de verhouding van de politieke scheidslijnen tot elkaar, de basis van burgerschap en legitimiteit. Een bekend theorema in de politieke ontwikkelingsliteratuur leert dat een cumulatie van crises, zonder het tegenwicht van een alom geacht arbiter, op chaos zal uitlopen.

[p. 77]

Moet men daarom hopen op zoiets als wat Edward Shils een ‘tutelary democracy’¹³ heeft genoemd: een stelsel waarbij de leiding in handen ligt van leiders met grote bevoegdheden die echter door democratische waarden worden gedreven? Zal men zoeken naar een nieuwe Leviathan die bovenal de rust en de veiligheid moet waarborgen? Of zal dat andere verscheurende beest uit de bijbel optreden, waarover Thomas Hobbes ook een boek schreef: Behemoth¹⁴, het beest dat zelfs de legitimatie van een ‘civitas’ niet in zich heeft, maar een werkelijke golf van onderdrukking en terreur zal brengen?

13 Zie bijvoorbeeld Edward Shils ‘Political Development in the New States’, Comparative Studies in Society and History. 2 (1959-1960), pp. 265-292; 379-411.

14 Behemoth was ook de titel die Franz Neumann gaf aan zijn beroemde studie Behemoth: The Structure and Practice of National Socialism 1933-1944 (1942; second ed. New York: Octagon Books, 1963).

De actualiteit van Hobbes en het wezen van de politica

Keren wij terug tot Hobbes' Leviathan. Zijn theorie behelst een poging orde te scheppen waar chaos heerst. Impliceert dat een totalitaire staat, in de zin dat de Leviathan tot taak moet krijgen niet slechts de ‘staat’ maar ook de ‘maatschappij’ te vormen? Hobbes zelf ging geenszins zo ver. Zijn vraag was en is of in labiele politieke situaties, zoals die in Hobbes' tijd bestonden en nu in Oost-Europa bestaan, dat minimum aan publieke orde gewaarborgd kan worden op basis waarvan wet en vrijheid kunnen groeien. Vraag is of zo selectieve keuzen mogelijk zijn, dan wel of de chaos de hand zal reiken aan nieuwe onderdrukking die echter zelf tot chaos blijft voeren.

In geding is kennelijk het fundamentele probleem van de politieke orde dat Aristoteles al bezighield. Voor hem was de politica de basiswetenschap. Zij is dat nog en zal dat altijd blijven omdat de onberekenbaarheid van het menselijk optreden in politicis steeds weer een herijken van de meest fundamentele vragen van politiek en samenleving in het licht van nieuwe politieke en maatschappelijke ontwikkelingen noodzakelijk maakt.