Hollands Maandblad. Jaargang 2011 (758-769)

[p. 32]

Geen gezeik, iedereen rijk
De dreigende tweede brutering in de volkshuisvesting
door Wim Sterkenburg & Arno van der Valk

Nederland telt 418 woningcorporaties en het merendeel daarvan lijkt op papier steenrijk. De gezamenlijke woningcorporaties maakten in 2009 ongeveer 294 miljoen euro winst. Ondanks het feit dat de projectontwikkeling die door een aantal corporaties wordt ondernomen erg verliesgevend was, is dat al met al 125 euro winst per woning uit omzet (huur en verkoop). Dan gaat het om klinkende munt dus, en dat terwijl de echte rijkdom van de corporaties voornamelijk bestaat uit hun stille reserves. Die worden geschat op meer dan 200 miljard euro, en dan gaat het om voorzichtige schattingen. Steenrijk is dan het goede woord.

Gezien de noodzaak om te bezuinigen zou het Ministerie van Financiën dus wel gek zijn als ze de sector van de woningcorporaties ongemoeid laat. De vraag voor Financiën is alleen hoe je dit in de huizen opgesloten vermogen uit de corporaties krijgt en in de schatkist kunt laten lopen. En zulks tegen de achtergrond van nieuwe Europese regelgeving die de woningcorporaties in Nederland danig aan banden legt. Zo mag voortaan bijvoorbeeld slechts tien procent van de corporatiewoningen met een huur van maximaal 652,52 euro verhuurd worden aan mensen met een inkomen van boven de 33.614 euro. Hoewel hieromtrent in Nederland nog relatief weinig publiciteit is geweest, lijkt deze regelgeving met name Nederlandse corporaties in een akelige positie te brengen en lijkt in één keer een hele categorie huurders van de corporatiekaart te vegen.

Los daarvan ruikt de overheid geld, en zij bereidt daarom een aantal maatregelen voor om Nederland (lees: de schatkist) te laten ‘profiteren’ van de vermeende rijkdom der woningcorporaties. Die maatregelen zijn complex, zo complex dat ook de Tweede Kamer ze maar half schijnt te begrijpen. Hieronder zullen wij trachten ze te ontrafelen, maar op voorhand delen wij alvast mee dat deze maatregelen volgens ons bovenal neerkomen op twee kernpunten: 1) de overheid laat de huurders de rekening betalen en 2) de overheid consumeert het geld voor de volkshuisvesting in plaats van dat ze die centen investeert.

Voordat we duiken in de gouden bergen van de corporaties is het van belang eerst de feiten op een rij te krijgen, en dat valt niet mee als het over woningcorporaties gaat. Beelden winnen het ook hier al te gemakkelijk van de werkelijkheid. Afgezien van enkele (nu ja, te veel) deplorabele bestuurlijke incidenten, is de beeldvorming in de politiek en in de media over woningcorporaties vaak simpelweg onjuist. Het klopt dat de corporaties rijk zijn, maar dat zijn ze alleen op papier en alleen als je bepaalde rekenmethodes hanteert. De totale marktwaarde van het corporatiebezit is volgens De Nederlandse Bank 291 miljard euro, en dat is inderdaad een aanzienlijk bedrag. Maar dit geld hebben de corporaties alleen in hun zak als ze vandaag hun 2,4 miljoen huurwoningen leeg verkopen tegen de taxatiewaarde.

Onlangs nog waarschuwde Johan Conijn, bijzonder hoogleraar Woningmarkt aan de Universiteit van Amsterdam, voor de volgens hem ‘achterhaalde gedachte’ bij de overheid dat de woningcorporaties rijk zijn. Volgens hem is dit een misverstand dat zeer schadelijke gevolgen heeft voor de sector.

Conijn becijfert dat de financiële situatie van corporaties de afgelopen jaren sterk is verslechterd als gevolg van de forse en niet rendabele investeringen in meer leefbaarheid,

[p. 33]

een sterke toename van bedrijfslasten en de tegenvallende verkoop van huurwoningen.

Er is volgens hem zelfs sprake van een neerwaartse spiraal en alleen doorbreking van het traditionele inflatievolgend huurbeleid kan soelaas bieden. Dat beleid is, zo meent hij, onhoudbaar omdat de kosten van het wonen structureel meer stijgen dan de gemiddelde inflatie. Conijn is ervan overtuigd dat in het huidige regeerakkoord te weinig oog is voor de ‘beroerde financiële situatie’ van de corporaties en dat de vastgeroeste gedachte dat corporaties rijk zijn desastreuze gevolgen zal hebben voor de woningmarkt in Nederland.

Wij denken dat deze hoogleraar gelijk heeft. De werkelijkheid is dat de corporaties enerzijds steenrijk zijn (wat betreft vermogen) en tegelijkertijd anderzijds straatarm (wat betreft geen cash).

Anders gezegd: de rijkdom van de corporaties schuilt vooral in de enorme autonome waardestijging in de afgelopen jaren van hun vastgoedbezit. Politiek Den Haag schetst niet helemaal voor niets vaak het beeld dat de corporaties in de jaren negentig bij de grote verzelfstandigingsoperatie die bekend staat als ‘De Brutering’ in feite te veel geld hebben gekregen, althans op een onvoorziene wijze op staatskosten hebben geprofiteerd van de lage rente en stijgende huizenprijzen. In de ogen van veel politici is het derhalve gerechtvaardigd dat dit geld door de overheid weer wordt teruggehaald. Het is immers geld van ons allemaal.

Dit is een mooi en aanlokkelijk beeld, maar of het spoort met de feiten is de vraag. De brutering verliep als volgt. In 1995 losten volgens de Wet Balansverkorting Geldelijke Steun Volkshuisvesting de woningcorporaties de rijksleningen af. Deze leningen werden op de kapitaalmarkt geherfinancierd en met de opbrengsten werden de contant gemaakte ‘woninggebonden subsidies’ afgekocht. Het rijk was op deze wijze in één keer verlost van een molensteen op de rijksbegroting. Er werd per corporatie afgerekend. Iedere corporatie kreeg waar zij recht op had en kon zo het geld dat van het rijk was geleend terugbetalen. Er werd geen (subsidie)geld meer rondgepompt en in één klap waren de corporaties pijnloos en zonder mediaophef geprivatiseerd.

Niet alle corporaties liepen overigens warm voor deze regeling. De voorgangers van brancheorganisatie Aedes waren geen voorstander van deze brutering. Het klinkt nu onwaarschijnlijk, maar zij vreesden dat de brutering beroerd zou kunnen aflopen. Voor de verrekening van de subsidies en leningen was het rentepercentage (disconteringsvoet van 6,75 procent) namelijk van groot belang. Dat de brutering voor veel corporaties uiteindelijk zeer gunstig uitpakte, komt vooral door de sterk dalende rente in de jaren na de brutering. Indien de rente was gestegen, dan had de brutering even zo gemakkelijk inderdaad slecht kunnen afgelopen.

Dankzij de (onvoorziene) rentedaling, de (sterker dan voorziene) stijgende huizenprijzen en (toegegeven) goed ondernemerschap pakte de brutering dus bijzonder positief uit voor de meeste corporaties. Zo kon het beeld ontstaan dat corporaties bij de uitruil te veel geld hadden gekregen en dat de overheid zich de kaas van het brood had laten eten.

Dit beeld is echter even wijd verbreid als onjuist. De brutering heeft immers ook voor het rijk, de staatskas en dus de burger bijzonder positief uitgepakt. Het rijk had indertijd zelf grote belangen bij de brutering. De toegezegde subsidies aan corporaties en de woningwetleningen telden namelijk mee bij het zogenoemde emu-saldo, het saldo van de inkomsten en uitgaven van de overheid dat moest voldoen aan de criteria van de Europese Monetaire Unie. De hoogte van de staatsschuld diende vanwege de monetaire eenwording aan de Europese normen (en die van de komende euro) te voldoen. Het scheelde plots een flinke slok op een borrel toen de subsidies en leningen aan corporaties van de staatsbalans verdwenen. De volkshuisvesting was vanouds immers een van de grootste begrotingsposten in Nederland, en op deze budgettair neutrale wijze kon ons land opeens moeiteloos voldoen aan de Euro-verplichtingen.

Geprivatiseerd of niet, de woningcorporaties bleven ook na 1995 onder toezicht van de overheid. De werkzaamheden van de corporaties zijn geregeld in het Besluit Beheer Sociale

[p. 34]

Huursector (bbsh), de toegestane huurverhoging wordt jaarlijks vanuit Den Haag verordonneerd en het Centraal Fonds Volkshuisvesting (cfv) houdt de financiële vinger aan de pols in naam van het verantwoordelijke ministerie. Dit zelfstandige bestuursorgaan adviseert over het rechtmatigheidstoezicht en het volkshuisvestelijk toezicht en ze mag de sector heffingen opleggen om noodlijdende corporaties te saneren of bijzondere projecten (zoals de wijkenaanpak) te financieren.

Sinds 1995 heeft de gehele vastgoedsector zonder twijfel gouden tijden gekend, en dat geldt dus ook voor de woningcorporaties. Na het doorsnijden van de koorden met het rijk kende de sector een spectaculaire stijging van de waarde van haar bezittingen. Nu de economische wind tegenzit, kijkt de overheid jaloers: plots lijkt de sector een kip met gouden eieren, die slechts hoeft te worden geslacht om in één keer tweehonderd miljard stille reserve vrij te maken voor begrotingsdoeleinden. Jammer alleen dat de kip zelfstandig is, dat de gouden eieren langs de straat staan en er mensen in wonen.

Het heeft er evenwel alles van dat de overheid deze details als overkomelijk beschouwt en min of meer in stilte een ‘tweede brutering’ voorbereidt. Zeker is dat momenteel bij regering en Tweede Kamer het volkshuisvestings-verstand op nul staat en men het oog slechts gericht heeft op het overheidstekort. Voor wie de Nederlandse traditie van woningvoorziening een goed hart toedraagt zijn de tekenen niet gunstig. Alles wijst er immers op dat de brutering dit keer niet tussen het rijk en de sector woningcorporaties zal gaan, maar rechtstreeks tussen de woningcorporaties en de huurders. Het rijk hoopt daarbij de lachende derde te worden. Geen gezeik, iedereen rijk - de politiek denkt blijkbaar dat het mogelijk is.

Wie het niet gelooft dat alle panelen in de volkshuisvesting aan het schuiven zijn, dient zich het volgende af te vragen. Wat moet je nu als overheid doen om zo'n ‘tweede brutering’ op gang te brengen? Het antwoord luidt dat het in principe gaat om drie fundamentele stappen. En wie scherp kijkt, ziet dat een aanzienlijk deel van die stappen al is genomen of in voorbereiding is.

De eerste stap van zo'n ‘brutering’ is dat de traditionele ‘brede doelgroep’-benadering van de woningcorporaties wordt versmald. Zoals gezegd vindt Europa - overigens ingefluisterd door Nederland - het blijkbaar vanzelfsprekend dat in de zestiende economie van de wereld mensen met een belastbaar huishoudinkomen van meer dan 33.614 euro per jaar in hun eigen huisvesting voorzien. Die hebben daarvoor de woningcorporatie helemaal niet nodig, luidt de opvatting in Brussel. Tegenwoordig worden deze huurders in de politiek aangeduid als ‘scheefwoners’. Een aardige pejoratieve term met onverbloemd beschuldigende ondertoon, maar in feite gaat het natuurlijk om ‘scheefbetalers’. Deze huurders wonen immers prima, maar betalen in verhouding tot hun inkomen relatief weinig huur.

Zeker is dat de verhouding tussen deze huurders en de corporaties thans onder druk staat. Flink geholpen door rommelig politiek haastwerk van de toenmalig minister Van der Laan heeft de Europese Commissie beschikt dat vanwege vermeende ‘staatssteun’ woningcorporaties nog maar tien procent van hun woningen met een huur onder de 652,52 euro aan deze scheefbetalers mogen toewijzen, als ze tenminste dringend een woning nodig hebben vanwege hun gezondheid of veiligheid. Anders volgen er sancties.

Nu de politieke geesten onder invloed van Europa rijp zijn voor het einde van de brede sociale volkshuisvesting, is het tijd voor de tweede stap op weg naar brutering: de overheid moet de koopbereidheid van de scheefbetalers daadwerkelijk bevorderen. In een tweede bruteringsoperatie is het immers van cruciaal belang dat potentiële kopers van huurwoningen vertrouwen hebben in de economische ontwikkelingen en in hun eigen economische toekomst. Zonder dat vertrouwen zijn ze niet te bewegen tot de aankoop van hun huurwoning, en blijft de schatkist leeg.

In dit perspectief is het dus van het grootste belang rust te houden op het front van de hypotheekrenteaftrek. Precies dat is minister-

[p. 35]

president Rutte en zijn coalitie wel toevertrouwd. En het is waar: net als dit kabinet zullen aspirant-kopers van hun eigen huurwoning niet warmlopen voor de afschaffing van de hypotheekrenteaftrek, hoewel dat om een groot aantal redenen wel heilzaam zou zijn voor de Nederlandse woningmarkt in bredere zin.

Nu blijkt overigens plots dat stap één danig in de weg zit van stap twee. Door het invoeren van een inkomensgrens van 33.614 euro per jaar voor huurwoningen van corporaties gaan huishoudens met een middeninkomen tot ongeveer 45.000 euro onherroepelijk tussen wal en schip vallen. Voor hen zijn te weinig huurwoningen beschikbaar terwijl een reguliere koopwoning in veel gevallen financieel onhaalbaar is.

Zo staat het er vandaag daadwerkelijk voor: er zijn twee stappen in de bruteringsoperatie uitgevoerd, maar helaas zonder een goed doordacht plan. Wat nu in elk geval moet volgen als derde stap is een formaliteit, maar wel noodzakelijk: er moet worden geregeld dat de grens wordt verlaagd waarbij de woningcorporaties van het Ministerie van Binnenlandse Zaken toestemming krijgen om woningen beneden de marktwaarde in bewoonde staat te verkopen. Hieromtrent is officieel niets be-

[p. 36]

kend, maar geluiden binnen het oerwoud van de volkshuisvesting wijzen er op dat de overheid zich maar al te goed bewust is van het feit dat deze stap noodzakelijk is om van stenen centen te maken.

Indien iemand ons zou vragen mee te denken over deze kwestie (wat niet het geval is), zouden wij ons kunnen voorstellen dat het in de rede ligt de grens voor verkoop te verlagen van de huidige negentig naar zestig procent van de marktwaarde. Bij een gemiddelde verkoopprijs van pakweg 120.000 euro (60 procent van de gemiddelde marktwaarde op basis van de fiscale waarde in bewoonde staat) is het voor de categorie scheefbetalers dan de moeite waard om de aankoop van hun huurwoning te overwegen. De hypotheekadviseur op internet rekent hen bij een volledige hypotheek zonder aflossingsvrij gedeelte een netto maandlast van bijna vijfhonderd euro voor.

Op dit punt zullen de rekenmeesters van lands schatkist enthousiast worden. De gemiddelde boekwaarde van een corporatiewoning bedraagt - schatten wij uit de losse pols - ongeveer 50.000 euro. Dus de corporatie maakt bij een verkoop tegen de hierboven genoemde gemiddelde verkoopprijs circa 70.000 euro aan stille reserves vrij en het rijk pakt bij elke verkochte woning al direct ook nog een bedrag van 7.200 euro aan overdrachtsbelasting.

Hoe krijg je nu als rijk meer van die 70.000 euro te pakken? In het regeerakkoord sorteert Rutte al goed voor door huurders het recht te geven hun woning tegen een ‘redelijke prijs’ te kopen. Het regelrecht onteigenen van corporatiewoningen is uiteraard geen optie en het is voor de rijksoverheid ‘uncharted territory’ om ook maar te overwegen de regels voor corporaties zo aan te passen dat die gedwongen kunnen worden tot het verkopen van woningen. Wij hoeven evenwel geen moeite te doen uit te zoeken of dat wettelijk überhaupt mogelijk is, want er is een veel eenvoudiger oplossing denkbaar. Het rijk legt de corporatiesector via het Centraal Fonds Volkshuisvesting gewoon een ‘Heffing in het Belang van de Volkshuisvesting’ op. Op die wijze kun je de huurtoeslag gewoon op de rijksbegroting laten staan. Het verschil is echter dat niet de rijksbelastingen maar de corporatieheffing zo het grootste deel van de huurtoeslag opbrengt. Politiek is dit een aantrekkelijke optie want de hypotheekrente blijft ook aftrekbaar. Deze worst voor de huurders reduceert weliswaar de opbrengst voor het rijk, maar dat kan desgewenst verrekend worden in de hoogte van de op te leggen heffing.

Hoeveel zo'n ‘Heffing in het Belang van de Volkshuisvesting’ moet bedragen? Een heffing van 250 euro per woning per jaar levert bij de huidige omvang van de corporatiesector ruim 0,6 miljard euro per jaar op. In 2008 kregen ongeveer 1,1 miljoen huishoudens (een derde van de huurders) voor ongeveer 2 miljard euro aan huurtoeslag. Dus als op dat bedrag flink wordt gekort, dan is het acceptabel voor het Ministerie van Financiën. De corporaties zullen constateren dat ze per woning €250 euro betalen, terwijl ze in 2009 niet meer dan €125 per woning winst maakten.

In werkelijkheid zal vrijwel geen enkele corporatie overigens zo'n ‘Volkshuisvestingsheffing’ uit de huuropbrengst kunnen betalen, en dus komt daarmee vanzelf de ‘gedwongen’ verkoop van woningen in beeld. Vanwege de eerder genoemde verlaging van de toestemmingsgrens bij verkoop naar zestig procent van de marktwaarde doet het rijk daar natuurlijk niet moeilijk over. Dat is niets anders dan de ‘redelijke prijs’ zoals genoemd in het regeerakkoord.

De gehoopte uitkomst van dit slagveld is dat minder huurders ‘scheef’ betalen, want die hebben inmiddels naar tevredenheid van zichzelf en van de overheid hun huurwoning gekocht. Tel uit de winst.

Zoals gezegd: een ‘tweede brutering’ lijkt zich op ongeveer deze wijze in stilte te ontvouwen. Lijkt, want hoewel twee van de drie stappen al zijn genomen, schijnt het nog maar bij weinig mensen te zijn doorgedrongen wat er dreigt te gebeuren. In essentie gaat het erom dat met door de kopers van corporatiewoningen geleend geld (via een hypotheek op de kapitaalmarkt) en via een afroming van de vermogens van de corporaties (een ‘volkshuisvestings-

[p. 37]

heffing’ of iets dergelijks) een aanzienlijke bezuiniging op de rijksbegroting wordt gerealiseerd. De huurtoeslag blijft in stand, maar deels gefinancierd uit de opbrengst van verkochte corporatiewoningen. De stille reserves van de corporaties zijn op deze manier liquide gemaakt, maar worden wel louter consumptief ingezet.

Anderzijds kan men aanvoeren dat de huurtoeslag voor een deel ook weer bij de corporaties terugkomt en dat daarbij de cirkel rond is. Maar dat is schijn.

De consequentie van deze aanpak is dat de investeringscapaciteit van de corporaties wordt uitgehold, dat daarmee de werkgelegenheid in de bouwnijverheid een forse knauw krijgt en dat er na verloop van tijd meer achterstandswijken zullen ontstaan door gebrek aan investeringskapitaal voor renovatie, onderhoud en activiteiten die de leefbaarheid bevorderen.

Anders gezegd: indien deze plannen inderdaad rijksbeleid worden, betekent dit dat we binnen afzienbare tijd de volkshuisvesting in Nederland weer kunnen typeren als louter ‘wonen voor de armen’. Dit is precies de situatie waar andere Europese landen juist vanaf willen. Sterker nog: het buitenland kijkt met jaloer-

[p. 38]

se ogen naar het huidige Nederlandse volkshuisvestingsstelsel dat is gebaseerd op huurwoningen voor brede doelgroepen met brede investeringen in woningen en leefbaarheid.

Als het hier geschetste onzalige plan daadwerkelijk door de Tweede en Eerste Kamer geloodst wordt (en zoals gezegd zijn de eerste twee stappen hiertoe reeds gezet), zal het kabinet twee principiële problemen onder tafel moeten moffelen. Het eerste heeft te maken met het gegeven dat woningcorporaties als toegelaten instelling alleen uitkeringen mogen doen ‘in het belang van de volkshuisvesting’. De vraag rijst dan of het in het belang van de volkshuisvesting is als het kapitaal dat in meer dan honderd jaar door private organisaties met een maatschappelijke functie vooral uit huurpenningen en waardestijging werd opgebouwd, plots wordt benut om het begrotingstekort van het rijk te bekostigen. Strikt volgens de regels die de rijksoverheid zelf aan de corporaties stelt, mag dit niet. In statuten van corporaties staat klip en klaar dat het geld van de corporaties alleen voor de volkshuisvesting is bestemd.

Het tweede probleem heeft te maken met de verhoudingen op de woningmarkt als geheel. De jaarlijkse rijksuitgaven voor mensen met een koopwoning via de hypotheekrenteaftrek belopen per saldo 10 miljard euro (uitgaven hypotheekrenteaftrek verrekend met de opbrengsten eigenwoningforfait). Is het te rechtvaardigen dat de twee miljard aan huurtoeslag opgebracht wordt door de sector waarvoor die juist is bestemd (en die nota bene ook meebetaalt aan subsidiëring van de woningbezitters)? Of gaan in ons generieke belastingstelsel de woningkopers voortaan ook meebetalen aan de hypotheekrenteaftrek?

Bij het aantreden van de huidige regering is er geen aparte minister meer voor Wonen, Wijken en Integratie maar is dit beleidsterrein als ‘portefeuille’ ondergebracht bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken. Dit is voor het eerst sedert de Tweede Wereldoorlog, en het lijkt erop dat het kabinet Rutte de volkshuisvesting net zo goed kan overdoen aan het Ministerie van Financiën, want het beleid lijkt meer te draaien om geld dan om huizen, hun bewoners en de woningzoekenden. Breken met het verleden kan heilzaam zijn, en de jaren van de wederopbouw liggen inderdaad achter ons, maar de wijze waarop de verworvenheden van meer dan honderd jaar volkshuisvesting thans ondergeschikt worden gemaakt aan de budgettaire behoeftes en modes van dit moment zijn op z'n minst weinig intelligent en op z'n ergst volkomen destructief voor de woningmarkt.

Voordat het eindspel van een ‘tweede brutering’ daadwerkelijk wordt ingezet, zou het goed zijn - voor de Tweede Kamer en voor alle burgers - die verworvenheden nog eens rustig in kaart te brengen. Dan zou ook blijken dat het weinig zinvol is huurders die wat meer zijn gaan verdienen in de loop der jaren te stigmatiseren als scheefhuurders in plaats van ze reële doorstromingsmogelijkheden op de woningmarkt te bieden. Dan zou meteen ook blijken dat het door het kabinet voorgenomen recht op koop voor heel veel huurders al lang bestaat, de laatste jaren in koopconcepten als Koopgarant, Te Woon en de Vrijekeuswoning.

Het idee de corporatieve volkshuisvesting om te vormen tot een soort ‘rijkswoningbedrijf’ ter wille van de schatkist is heilloos. Dit betekent niet dat de overheid de corporaties maar hun gang moet laten gaan. Een intelligent volkshuisvestingsbeleid betekent dat rijk en corporaties oplossingen dienen te zoeken voor de stimulering van de Nederlandse economie in het algemeen en van de lokale woningmarkt in het bijzonder. Daarbij dient niet alleen de kwestie van de doorstroming centraal te staan, maar tevens die van de verbetering van de woonlasten van de kwetsbaarste groep huurders.

Opkomen voor de verworvenheden van meer dan honderd jaar volkshuisvesting betekent kortom ook vernieuwing van de verhoudingen tussen alle partijen teneinde de maatschappelijke legitimatie van de corporaties te herbevestigen. De corporaties en de overheid moeten elkaar kunnen vinden in het feit dat in de volkshuisvesting de lange termijn altijd veel belangrijker is dan de budgettaire waan van de dag.