|
| |
| |
| |
Een dubbele crisis
Europa tussen de natiestaat en de wereld
door Bram Peper
Het zal de ironie der geschiedenis zijn, maar aan de vooravond van de toetreding van tien nieuwe lidstaten bevindt Europa zich in een ernstige crisis, misschien wel de ernstigste sinds de oprichting van de Gemeenschap in 1957. De mislukking van de onderhandelingen over de grondwet voor Europa (Rome, december 2003) en de openlijke ruzie over de naleving van de voorwaarden van het Stabiliteits- en Groeipact, zijn daar de meest zichtbare en dramatische symptomen van. Juist nu die toetreding van nieuwe lidstaten - de meeste uit het voormalige Sovjetblok - voor de deur staat, had men wellicht mogen verwachten dat de Unie van eensgezindheid zou getuigen. Niets is minder waar. En daarbij komt dan nog de ernstige verdeeldheid binnen Europa over de alliantie met de Verenigde Staten inzake de Amerikaans-Britse interventie in Irak.
Maar er is al langer meer aan de hand in Europa. Wie de laatste jaren heeft opgelet, kan talloze breukvlakken ontwaren. Ik denk dan - zonder uitputtend te kunnen zijn - aan:
1 - De spanning tussen de ‘idealisten’ en de ‘pragmatici’, dat wil zeggen tussen de mensen - meestal van de oudere generatie - die de Europese samenwerking zien als een garantie voor het vreedzaam samenleven tussen naties die een oorlogsverleden met elkaar deelden (Duitsland, Engeland, Frankrijk, Italië), en de mensen - meestal van een jongere generatie - voor wie Europa vanzelfsprekend is.
2 - Het feit dat het Verenigd Koninkrijk, Denemarken en Zweden vooralsnog de euro niet wensen in te voeren. Vanuit een economisch standpunt pleit alles ervoor om wel deel uit te maken van de Eurozone - zo zeggen ook belangengroepen en (soms) regeringen in de betreffende landen zelf (zoals in Engeland en Zweden) -, toch vreest het politieke gezag de stem van het volk - in referenda - of zegt het volk ronduit ‘nee’ tegen de euro, zoals vorig jaar in Zweden het geval was. 3 - De groeiende populariteit van referenda over belangrijke beslissingen in Europa (euro, verdragen, grondwet). Dit wijst op de toenemende onzekerheid bij de regeringen en volksvertegenwoordigingen om zelf de koers te bepalen, zoals blijkt uit de - soms afgedwongen - behoefte de bevolking via directe raadpleging een beslissende stem te geven over de positie (beleid) van hun land in Europa.
4 - De spanningen tussen de grote en de kleine lidstaten van de EU, en soms tussen de grote landen onderling. Te denken valt aan de conflicten over de stemverhouding(en) - dus machtsverhouding - in de Europese besluitvorming, en aan de steeds weer opkomende gedachte een ‘kopgroep’ te vormen in een ‘Europa van twee snelheden’ om tempo te houden in het integratieproces.
5 - De door de jaren heen afnemende belangstelling voor de verkiezingen van het Europees Parlement. Daarbij speelt waarschijnlijk niet zozeer een rol dat de ‘Europese’ kiezers menen dat het parlement te weinig te zeggen heeft, maar dat zij zich realiseren dat ze geen Europese regering kiezen. De immer dalende opkomst staat haaks op het feit dat het Europees Parlement door de jaren heen aan invloed heeft gewonnen. Maar bij nationale verkiezingen - of het nu om presidentiële, meerderheids- of coalitiesystemen van regeringsvorming gaat - hebben kiezers wel het gevoel (zelfs bij een lage dunk over de invloed van het eigen parlement) dat zij kleur en koers van de uitvoerende macht kunnen bepalen.
6 - De groeiende scepsis in Nederland tegen Europa. De Europese gezindheid van alle grote politieke partijen in ons land was tot voor kort boven alle twijfel verheven. Maar het inroepen van een volksraadpleging - door ons parlement tegen de zin van de regering afgedwongen - voor de goedkeuring van de Europese Grondwet, is een ingrijpende breuk met dat verleden. Het meest spectaculair is in dat verband de ommezwaai die de vvd heeft gemaakt. Deze partij die traditioneel niets moet hebben van referenda - nog in
| |
| |
1999 viel het kabinet Kok ii in ‘de nacht van Wiegel’ over de invoering van het raadplegend referendum in ons staatsbestel - heeft dit middel nu omarmd. Maar ook de PvdA - traditioneel zeer Europagezind en van huis uit geen liefhebber van referenda - heeft deze positie betrokken.
In dit licht kom ik tot mijn stelling dat de Europese Unie momenteel in de klem zit tussen twee tegengestelde krachten. Enerzijds is er een groeiende behoefte van de natiestaat - aangespoord door de eigen bevolking - om de grenzen van de eigen nationale identiteit, soevereiniteit en autonomie vast te stellen (en te houden), en anderzijds is er de onmiskenbare drang tot harmonisatie en integratie van Europees beleid - aangespoord door sommige politici en de machtscentra, in Brussel en daarbuiten, die belang hebben bij een verdere eenwording.
Daarbij past de vaststelling - hoe men ook denkt over het huidige niveau van integratie - dat de EU een niet meer weg te denken bovennationaal staatkundig en politiek feit is. Zo wordt zij ook gezien door de wereld buiten de EU. Zo ziet de EU zichzelf ook, met haar vertegenwoordigers in alle relevante landen, zoals ook deze landen diplomatiek zijn vertegenwoordigd bij de EU. Er wordt door die buitenwereld - met als geadresseerde de Europese Unie - veel aan Europa gevraagd, veel van Europa verwacht. Europa is - hoe dan ook - een machtsblok, economisch maar ook politiek.
Probleem is echter dat ook de bevolking van de lidstaten ‘Europa’ ziet als een macht die boven de natiestaat is geplaatst. Op alle mogelijke beleidsterreinen verschuift het zwaartepunt van de regelgeving en besluitvorming naar de EU. Er is een groeiende wrevel te constateren met betrekking tot het waarom en hoe van deze machtsverschuiving en over de als bemoeizucht ervaren invloed van Brussel.
Dit alles maakt duidelijk dat het van cruciaal belang is voor de toekomst van Europa en van Nederland - en niet ‘best wel belangrijk’ - hoe de verhouding tussen het bovennationale karakter van de EU en haar lidstaten, en de verhouding tussen de EU en de wereld om haar heen zich gaan ontwikkelen. En dan bedoel ik niet dat het van belang is wat ik wenselijk vind, maar dat het van belang is welke ontwikkelingen zich de komende tien jaar daadwerkelijk gaan voordoen. Bij het schetsen van mijn verwachtingen dienaangaande zal ik aandacht vragen voor een - sinds Maastricht (1992) en Amsterdam (1997) - belangrijke pijler van de Europese samenwerking, namelijk het beginsel van de subsidiariteit, een beginsel dat de laatste jaren ernstig onderbelicht is gebleven.
Lange tijd is Europa - van de Zes, van de Negen, van de Twaalf aangesloten lidstaten - een idealistisch en weinig omstreden project geweest. Landen traden toe - Griekenland, Spanje en Portugal - die eerst een autoritaire bewindvoering hadden gekend. Andere landen - bijvoorbeeld het Verenigd Koninkrijk, Ierland, Oostenrijk, Zweden, Denemarken, Finland - traden toe omdat ze dit om politieke redenen wilden en/of omdat ze zich economisch geen andere keuze (meer) konden veroorloven.
In de jaren tachtig van de vorige eeuw kwam de EU in een versnelling terecht, op weg naar één interne markt, die in 1992 werd voltooid. Onder leiding van een sterke voorzitter, Jacques Delors, en vooral onder invloed van leiders van machtige Europese ondernemingen (verenigd in de European Round Table), werd een sterk economisch vrijhandelsblok gevormd. Dat was nodig vanwege de stijgende concurrentie van economische grootmachten als de Verenigde Staten en Japan en vanwege de voordelen van een grotere markt voor producenten en consumenten. De Val van de Muur in 1989 vergrootte de (relatieve) macht van de EU als eenheid in de verbrokkelde wereldpolitieke en economische verhoudingen.
De jaren negentig werden getekend door een versnelling en verdieping in het integratieproces. De noodzaak de grenzen voor de economische bedrijvigheid in de EU te slechten, bracht een proces van schaalvergroting, standaardisatie en harmonisatie op gang, dat de macht van Brussel aanzienlijk vergrootte. Met name op het terrein van economische mededinging werden barrières opgeruimd. De economische voorspoed die mede daaruit voortvloeide, gevoegd bij de omvangrijke fondsen die beschikbaar kwamen voor de economische ontwikkeling van achtergebleven regio's (structuurfondsen), vergrootte de geloofwaardigheid van Europa. In 1992 werd te Maastricht tot een Economische en Monetaire Unie besloten, als opmaat voor de invoering van één Europees betaalmiddel (de euro) in 2002.
| |
| |
Voorts werd, om het vrije verkeer van burgers in Europa te vergemakkelijken, een samenwerking opgezet in de sfeer van Binnenlandse Zaken en Justitie (de zogenaamde Derde Pijler). In de loop van de jaren negentig werd deze samenwerking verder versterkt, mede met het oog op de grensoverschrijdende, georganiseerde criminaliteit. De groeiende migratiestroom - van economische en politieke aard - uit de rest van de wereld, leidde aan het eind van het decennium tot het inzicht ook op dit terrein de krachten te bundelen, met name ook om mensensmokkel tegen te gaan. Nederland speelde hierbij een voortrekkersrol.
De conclusie kan kortom geen andere zijn dan dat de EU - ook op niet-economisch terrein - steeds verder doordringt in domeinen die voorheen als typisch nationaal werden gezien. Hierdoor is evenwel in reactie ook het gevoel ontstaan dat de natiestaat in betekenis afneemt, zonder dat er iets voor terugkomt dat - in historisch-culturele zin - even diep geworteld is en - in politieke zin - even controleerbaar is. Vandaar dat onmiskenbaar sprake is van een grote en groeiende aarzeling dit type bevoegdheden nog verder naar het Europese niveau over te hevelen. Zelfs vele parlementsleden, soms ook regeringen, worden niet zelden verrast door Brusselse maatregelen, waarmee zij - veelal stilzwijgend en onopgemerkt - blijken te hebben ingestemd. Steeds vaker ook maakt het Europese Hof van Justitie duidelijk dat Europese regelgeving de nationale regelgeving overvleugelt. Overigens hoeft dit niet negatief uit te pakken: een enkele keer vindt een individuele burger - met een beroep op het Europese recht - zijn klachten gehonoreerd.
De toenemende aarzelingen omtrent de opmars van Europa ten koste van de natiestaat is te zien in een tamelijk spectaculaire groei in het aantal volksraadplegingen, waar het gaat om de goedkeuring van verdragen (Maastricht, Amsterdam, Nice) of de invoering van de euro. Hierbij speelt dat vooral in kleine landen zich dit verschijnsel voordoet, omdat zij - anders dan de grote landen - het verlies aan soevereiniteit meer lijken te voelen. Voorheen waren zij al ondergeschikt aan de grote mogendheden, maar nu lijken ze extra klein te worden omdat Brussel als een extra macht ‘van buiten’ wordt ervaren.
Nederland heeft - wellicht uit angst aangezien te worden voor een klein land - uit alle macht vermeden referenda te houden over de verdere integratie van Europa. Daarbij wordt echter te weinig ingezien dat de grote landen (de echt grote landen) zich eenvoudigweg niet kunnen voorstellen - en dat zal mijns inziens ook niet gebeuren - dat zij opgaan in een niet-bestaande Europese natie. Daarmee leggen zij als het ware een bodem onder wat de nationale staat nog wil betekenen. Dat is ook de achtergrond van het voorstel in de Europese Grondwet om de nationale overheden (verenigd in de Europese Raad) - in plaats van een halfjaarlijks roulerend voorzitterschap - een permanente voorzitter (tweeënhalf jaar, met één keer te verlengen) te geven als tegenmacht tegen de autonome expansie van de Europese Commissie, het dagelijks bestuur van de EU.
De aarzelingen bij de Europese burgers ten aanzien van de integratie werden nog vergroot door de onmacht en incompetentie van de EU op twee andere terreinen. Europa bleek niet in staat een einde te maken aan de bloedige conflicten die ontstonden na het uiteenvallen van voormalig Joegoslavië. De Amerikaanse interventie tekende de onmacht van Europa om in ‘eigen huis’, het Huis van Europa, orde op zaken te stellen.
Ook het voortijdig aftreden van de Europese Commissie - onder leiding van Jacques Santer - in 1999, door een combinatie van gebrek aan daadkracht en incompetent beheer, maakte Europa bij veel burgers niet populairder. Dat het Europees Parlement bij de val van Santer een belangrijke rol heeft gespeeld, is aan veler aandacht ontsnapt. Want ook dat krachtiger parlement maakte - in de publieke perceptie - deel uit van de slordig opererende Europese elite.
Die Europese elite vergelijkt Europa - als onmiskenbare economische grootmacht - graag en vaak met de Verenigde Staten. Maar bij vergelijking worden de verschillen met de Verenigde Staten doorgaans uit het oog verloren. De Verenigde Staten zijn - ondanks de grote verschillen tussen de diverse staten - wel degelijk één natiestaat. Als anti-koloniale staat en immigratiesamenleving - tot op de dag van vandaag - heeft zij een sterk natiebesef, met één gemeenschappelijke taal en één overkoepelende cultuur. Het onderscheidende van Europa is juist dat het een verzameling van naties is, met zéér verschillende historische achtergronden en zéér verschillende talen. Als men aan die verscheidenheid niet voor-
| |
| |
bij gaat - en deze ziet als kenmerkend voor Europa - dan kan de conclusie slechts luiden dat de verschillen met de Verenigde Staten evident en van duurzame aard zijn.
Het is om deze reden dat ik verwacht dat de komende jaren scherper in het teken zullen staan van het breukvlak tussen wat des natiestaats is en wat op Europees (communautair, supranationaal) niveau kan of dient te worden behandeld en besloten. Onmiskenbaar is in Europa een proces van renationalisatie gaande, mede onder invloed van een groeiende en kritischer publieke opinie. De eigenheid, de eigen identiteit van de natie - waar de bevolking zich autonoom voelt - zal de komende jaren steeds meer aandacht vragen. Dat geldt zowel voor grote als voor kleine landen, hoewel dat gevoel van eigenheid het sterkst tot uitdrukking zal komen in kleine(re) landen. Daar wordt de groeiende dubbele onmacht - tegenover de grote landen en tegenover Brussel - immers het duidelijkst gevoeld.
Deze tendens zal er niet minder op worden door de toetreding van tien nieuwe lidstaten, waarvan de meeste - bevrijd van overheersing -
| |
| |
de eigen natiestaat zullen koesteren. Er zal alle ruimte worden geëist voor deze culturele diversiteit. Dat bleek al uit de eis - in de discussie over de Grondwet - van de nieuwe toetreders een eigen Commissaris in de Europese Commissie te hebben. Zelfs de recente conflicten over de naleving van het Stabiliteits- en Groeipact - schijnbaar handelend over economisch beleid - kunnen in dit licht worden gezien.
Anderzijds kent Europa onomkeerbare kanten. Het is niet niks wat in vijftig jaar is opgebouwd en bereikt. Dit betekent dat wanneer er - zakelijk gezien - voordelen te behalen zijn, de samenwerking zich zal voortzetten. Te denken valt dan aan de verbindingen binnen Europa (Trans Europese Netwerken), het economische verkeer (inclusief het gemeenschappelijk landbouwbeleid) en de coördinatie van inspanningen op het terrein van migratie en de bestrijding van grensoverschrijdende criminaliteit. Zo ook zal de afstemming van het gemeenschappelijke buitenlands- en veiligheidsbeleid (gbvb) zonder twijfel verder worden versterkt. Maar het is zeer de vraag of er vooral op dit laatste terrein een daadwerkelijke overheveling van bevoegdheden naar Brussel - met andere woorden: een echte verdieping van de Europese samenwerking - zal plaatsvinden.
Mijn voorspelling is dat de komende jaren vooral een zakelijke en niet ‘idealistische’ benadering de overhand zal krijgen. In toenemende mate zal het Huis van Europa vanuit de thuisbasis - de natiestaat - worden bezien en onderhouden. Op ‘eigen grondgebied’ heeft de bevolking het - in elk geval gevoelsmatig - voor het zeggen. Het is niet meer mogelijk voorbij te gaan aan de groeiende behoefte bij de bevolking van de lidstaten om te kunnen vaststellen waar men is, staat, en waar men naar toe wil.
De zoektocht naar de nationale identiteit is des te indringender geworden door de grote groep, veelal islamitische, immigranten die zich in Europa hebben gevestigd. In bijna alle lidstaten - van Frankrijk tot Nederland - is de omgang ermee problematisch geworden, vooral na de aanslagen van 11 september 2001. De aard van de natie, de rechtsstaat, de scheiding tussen Kerk en staat, de positie van vrouwen, deze kwesties domineren plots de dialoog met een cultuur die voorheen wellicht werd gezien als illustratie van het Europese kosmopolitisme, maar nu beschouwd wordt als van vreemde huize. Het debat gaat over Europa als waardengemeenschap, maar om welke waarden gaat het eigenlijk?
Wie van buiten naar Europa kijkt of met Europa zaken wil doen, ervaart Europa veel meer als een eenheid - in de vorm van een soort supranationale staat - dan binnen Europa het geval is. Dat kan ook moeilijk anders, omdat de EU acteert, c.q. wordt aangesproken als een eenheid, een grote mogendheid. Economisch gezien - in internationale fora en relaties - is dat ook het geval. De oneindige stoet aan betrekkingen die Europa met de buitenwereld - waaronder de voormalige koloniën - onderhoudt, schept het beeld van Europa als zwaargewicht op het wereldtoneel.
Deze perceptie door de buitenwereld is een autonome kracht op zichzelf, een kracht die een versterkende invloed heeft op het integratieproces in Europa. Binnen de naar Brussel overgehevelde bevoegdheden is de EU ook de partner waarmee door andere mogendheden zaken moet worden gedaan. Maar ook wanneer de EU geen (formele) bevoegdheden heeft, zal Europa op tal van terreinen om een standpunt worden gevraagd. Dat maakt het steeds vaker noodzakelijk dat de EU-regeringsleiders het eens worden - op intergouvernementele basis - over het te voeren beleid. Op vele punten lukt dat - zie de verdragen van Maastricht, Amsterdam en Nice - en volgt daaruit een toedeling van taken aan Brussel (communautair). Soms ook worden doelstellingen - bijvoorbeeld op het terrein van werkgelegenheid, innovatie en concurrentiekracht - geformuleerd die deels tevens als opgave voor de nationale overheden worden gezien. Soms lukt het ook helemaal niet, vooral op terreinen die van oudsher tot de autonomie van naties worden gezien, zoals het buitenlands beleid en de defensiepolitiek. De verwijzing naar Irak, maar ook de relatie met de Verenigde Staten en de spanning tussen Londen en de as Bonn-Parijs, moge hier voldoende zijn.
Toch neemt de druk van buitenaf op Europa steeds verder toe. Na het echec in het voormalige Joegoslavië, werd vooral door de VS aangedrongen op een Europese strijd- en interventiemacht voor vredesmissies buiten Europa. Desalniettemin opereert Europa nog steeds verdeeld bij vredesmissies. Er is evenmin sprake van een Europees buitenlands beleid, ondanks de aanwezigheid van een door de regeringsleiders aangewe- | |
| |
zen functionaris die hiermee speciaal is belast. Europa blijft ook verdeeld over de relaties met de Verenigde Staten, tot en met de aanschaf van geavanceerd defensiematerieel aan toe (zie de discussie over de Joint Strike Fighter). En dan koesteren sommige landen in Europa, met name Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk, buiten Europa om hun eigen banden met hun voormalige koloniën, in de vorm van het Gemenebest of een andere vorm van associatie.
Wel is er in Europa na 11 september 2001 en de daaruit volgende politieke druk vanuit de VS een aanzienlijke versnelling te zien van de samenwerking - in het kader van de terrorisme-bestrijding - op het gecombineerde terrein van Justitie en Binnenlandse Zaken. Aan de veiligheidseisen van de Amerikanen valt moeilijk te ontkomen: er is immers voor Europa zowel een gemeenschappelijk belang met de VS als de roep van de eigen bevolkingen om de migratie te reguleren. De intra-Europese afstemming op deze terreinen begint nu vorm te krijgen in de gestalte van praktische samenwerking, zonder dat er overigens sprake zal zijn van een substantiële overheveling naar Brussel van bevoegdheden van de sterk aan de natiestaat gebonden beleidsgebieden van Binnenlandse Zaken en Justitie.
Conclusie: vooral door de druk van de wereld buiten Europa, zal de EU worden aangespoord om meer als een eenheid op te treden. Dat daardoor de macht van Brussel (communautair) aanzienlijk zal worden vergroot, is echter niet te verwachten. Eerder zal men - op zakelijke gronden - de (intergouvernementele) samenwerking versterken. Want op de terreinen die aan de orde zijn zal de natiestaat voorlopig zijn bevoegdheden niet uit handen geven, de mogelijkheden daartoe zijn namelijk in veel lidstaten begrensd door de eigen grondwet.
Het was niet zonder reden dat bij het Verdrag van Maastricht (1992) een voorziening is getroffen om - in het kader van het Europees burgerschap - de stem van het subnationale niveau in Brussel te laten doorklinken. Al eerder was er institutioneel ruimte geschapen om de belangen van het georganiseerde bedrijfsleven een plaats te geven (het Europees Economisch en Sociaal Comité). Nogal wat landen kennen namelijk een staatkundige structuur waarbij veel zeggenschap is neergeslagen in regio's, deelstaten, provincies, gewesten - of hoe ze dan ook mogen heten. Te denken valt dan bijvoorbeeld aan Zweden, Denemarken, België, Duitsland en Spanje. Zelfs een van oudsher centralistisch land als Frankrijk kent vele metropolitane regio's die van een aanzienlijke autonomie zijn voorzien.
De institutionele vormgeving hiervan in Europa is het Comité van de Regio's. Zaken die in het bijzonder de ‘lagere’ overheden aangaan, dienen door de Europese Commissie eerst - voor advies - aan dit Comité te worden voorgelegd. In dat Comité zitten vertegenwoordigers - door de nationale overheden aangewezen - van de regio's in de verschillende lidstaten. De invloed van dit nog jonge Europese lichaam is inmiddels al in belangrijke mate voelbaar geweest.
Het Comité van de Regio's stoelt - naast het Europees burgerschap - bij uitstek op het beginsel van de subsidiariteit. Daarmee wordt het principe bedoeld dat een centraal gezag zich niet met zaken mag bemoeien die beter op een lager niveau geregeld kunnen worden. Weer anders gezegd: het beginsel dat zaken die door een lager bestuursorgaan kunnen worden verricht niet door een hoger ter hand behoren te worden genomen. In vele landen is dit beginsel (grond)wettelijk verankerd.
Onmiskenbaar is in de jaren tachtig en negentig in geheel Europa de tendens waarneembaar dat locale c.q. regionale overheden - mede onder druk van mondiger geworden burgers - meer te zeggen willen hebben over hun eigen huishouding. Deze opkomst van de lagere bestuursniveaus, die onmiskenbaar directer gebonden zijn aan de voorkeuren van de lokale bevolking, is mijns inziens ook een van de achtergronden voor de opkomst van de referenda inzake de Europese eenwording.
Het gevolg is dat de natiestaat van twee kanten wordt bedreigd, sommigen zullen zeggen: wordt uitgehold. Aan de ene kant is er de toenemende macht van Brussel, aan de andere kant de groeiende aandrang van regio's baas in eigen regio te zijn. De gelijktijdige behoefte zich te identificeren met de eigen natie leidt tot de vaststelling en beleving dat de natiestaat er steeds minder toe doet. In deze klem waarin de natiestaat verkeert, wordt al gauw - en begrijpelijk - Brussel als de grote boosdoener aangewezen. Waar de regionale bevolkingen de opvatting huldigen dat de verdeling van bevoegdheden tussen natiestaat en regio's binnenlands moet worden uitgevoch- | |
| |
ten, zien zij zich geconfronteerd met nationale politici die - al dan niet terecht - beweren dat veel bevoegdheden inmiddels op de Brusselse tafel liggen. Men zou dit in wat dramatische bewoordingen de crisis in de natiestaat kunnen noemen.
In het licht van deze crisis wordt het tijd het beginsel van de subsidiariteit (en het Europees burgerschap) serieuzer te nemen. Dit principe is immers een pijler zowel van de Europese integratie, als van vele lidstaten, al is daar de naamgeving vaak anders (bijvoorbeeld ‘decentralisatie’). Zo zou in de eerste plaats de verdeling der bevoegdheden tussen Brussel, de natiestaat en de regio's eens langs de maatlat van de subsidiariteit gelegd kunnen worden. Het ligt voor de hand te beginnen bij de - in alle Europese landen aanwezige - ‘onderste’ laag, te weten de gemeenten.
Met respect voor alle verschillen die er op dit punt in de lidstaten zijn, is deze exercitie om allerlei redenen van belang. Want op het moment dat duidelijk gemaakt kan worden - door de bewijslast om te keren - waarom een bepaald bestuursniveau bepaalde taken niet adequaat kan vervullen, zal er meer begrip ontstaan voor de overheveling naar een ander, hoger niveau van bestuur. Als Brussel ook in een dergelijke exercitie wordt betrokken, zal er meer duidelijkheid en begrip ontstaan voor de taken die noodzakelijkerwijs op dat niveau moeten worden verricht.
De achterliggende premisse is hier dat het gevoel ook in het Huis van Europa te wonen aanvaardbaarder wordt wanneer men er vrede mee heeft wat men in eigen huis - de gemeente, de regio, de natie - mag beslissen. Het is zoals Sicco Mansholt mij eens, in zijn nadagen, toevertrouwde: democratisering van het bestuur aan de voet van de samenleving, is een noodzakelijke voorwaarde voor de acceptatie van hoger bestuur, inclusief Brussel. Hier is kortom zowel werk aan de winkel in de natiestaat - in zijn relatie met de bevolking - als in Brussel, dat zich in het bijzonder - en in het verlengde van het bovenstaande - het Europees burgerschap moet aantrekken.
Het Comité van de Regio's is in feite een te dunne uitdrukking van het subsidiariteitsbeginsel en zou op den duur - bij een serieuzere invulling van het beginsel - zelfs kunnen worden opgeheven. Als voorbeelden voor de oefening in subsidiariteit zouden de landen kunnen dienen die al jarenlang ervaring hebben met een staatkundig bestel waarin deelstaten, gewesten, regio's en gemeenten over een substantiële autonomie beschikken. Hier kan trouwens gewezen worden op het feit dat in de meeste Europese landen (maar nog niet Nederland) lokale burgemeesters rechtstreeks door de bevolking worden gekozen. Daarmee wordt op basale wijze recht gedaan aan het beginsel van de volkssoevereiniteit, en wordt de verantwoordelijkheid van de burgers praktisch vormgegeven. Op langere termijn zou een en ander kunnen uitmonden in rechtstreekse verkiezingen van de Brusselse bewindvoerders.
Deze achtergrond maakt duidelijk dat de discussie over migratie en integratie alleen zinnig gevoerd kan worden indien men ook op dit gebied de lokale beleving met de Europese realiteit kan samenbrengen. Daarvoor is de erkenning nodig dat - om velerlei redenen - Europa een immigratiecontinent is (geworden). Die erkenning maakt het pas mogelijk - echte vluchtelingen daargelaten - gelijkgerichte eisen te stellen aan hen die zich hier van buiten de EU vestigen, tijdelijk dan wel permanent. Vele landen zijn al bezig hoge vestigings- en inburgeringseisen te stellen aan de nieuwkomers. Een zekere gelijkheid in dat soort eisen - hoewel nu op Europees niveau nog niet af te dwingen - maakt het mogelijk de migratie van niet-EU-burgers binnen het continent te beheersen, en nieuwkomers te stimuleren een weloverwogen keuze te maken voor het land waar zij zich (zouden) willen vestigen.
Zonder die uniformiteit van toelatingseisen dreigt het wezenlijke gevaar dat sommige landen - met name, maar niet uitsluitend, in het noordwestelijke deel van de EU - met een te groot aantal laagopgeleide en moeilijk te integreren migranten worden belast. Omdat deze migranten veel van hun inkomen overmaken naar hun land van herkomst, lekt veel koopkracht weg. Datzelfde effect wordt overigens veroorzaakt door, veelal oudere, burgers die voor lange of korte tijd - soms in hun tweede huis - hun land ontvluchten om in warmere EU-landen te vertoeven. Daarmee kan het economische draagvlak van een land aanzienlijk worden aangetast.
Hoewel het vrije verkeer van EU-burgers binnen de EU-landen tot op heden weinig problematisch is, leeft de vrees dat sommige nieuw toe te treden landen een enorme (arbeids-)migratie
| |
| |
op gang zullen brengen. Op grond van eerder opgedane ervaringen binnen de EU - met relatief arme landen zoals Portugal - lijkt die vrees ongegrond. Van de nieuwe toetreders is dit alleen te verwachten van landen als Slowakije, Litouwen en - vooral - Polen. Deze landen combineren een hoge werkloosheid (ver boven de tien procent) met een laag inkomensniveau. Polen is daarbij veruit het land met de grootste bevolking, bijna veertig miljoen mensen. Zij zullen - dicht bij Nederland, nog dichter bij Duitsland - de sprong naar het Westen zonder al te veel belemmeringen kunnen maken. Door de geringe afstand is echter te verwachten dat velen zich hier slechts zullen melden om werk. Die geringe afstand staat er ook weer garant voor dat de meesten zich hier niet definitief zullen vestigen. Mensen zijn - aan het eind van de dag - het liefste thuis.
De ernstige crisis die Europa thans doormaakt - en het staat buiten kijf dat het om een echte crisis gaat - is mijns inziens te begrijpen als een botsing tussen enerzijds de onzekerheid over de identiteit en autonomie van de natiestaat, en anderzijds de feitelijke en gepercipieerde macht van het communautaire Brussel. De lidstaten komen - van onderaf - steeds meer onder druk te staan van hun eigen bevolking, die het zicht kwijt is op wat van de natiestaat als prestatie mag worden verwacht en wat aan een bovennationale autoriteit toebehoort. Daarom is de crisis van Europa deels een crisis van de natiestaat, die alleen op het eigen grondgebied kan worden beslecht.
Aan de andere kant is er een (vergroot) Europa, dat door de buitenwereld in toenemende mate wordt aangesproken als een supranationale entiteit waarmee men op velerlei terrein zaken wil doen en waarvan een actieve rol op het wereldtoneel wordt verwacht. Vooralsnog komt Europa daaraan vooral tegemoet in de gedaante van een economische supermacht. Op allerlei andere terreinen - buitenlands en defensiebeleid in het bijzonder - levert Europa een hopeloos verbrokkeld en gespleten beeld op. Daarmee is de crisis van Europa ook deels een supranationale crisis.
Het zou goed zijn wanneer deze dubbele crisis ook als een kans wordt gezien. Onder het motto: haast je als je de tijd hebt, dan heb je tijd als je haast hebt, zou een analyse van de bevoegdheidsverdeling tussen de natiestaat en Brussel de hoogste prioriteit moeten hebben. Uitgaande van het subsidiariteitsbeginsel zou die bevoegdheidsverdeling opnieuw aan een kritische analyse moeten worden onderworpen. Niet om populistisch te zagen aan Brusselse stoelpoten, maar om Europa op de lange termijn als geïntegreerd lichaam te behouden. Een zakelijke invalshoek zou gecombineerd dienen te worden met het inzicht dat de bevolking van de lidstaten zich moet kunnen terugvinden in een bevoegdheidsverdeling die recht doet aan de beleving van een substantiële autonomie van de natiestaat én het inzicht dat bepaalde zaken slechts op Europees niveau tot resultaat kan leiden.
Een dergelijke operatie kost veel tijd, tijd die - gelet op de unieke betekenis van Europa voor de burgers - ervoor genomen moet worden. Er valt veel uit te leggen en te onderzoeken, Europa bestaat pas vijftig jaar. Een periode van bezinning én hard werken van tien jaar is dan niet te veel gevraagd. De burgers vragen erom, Europa verdient het.
Bewerking van een voordracht voor de conferentie ‘Transforma 2004, waar voel je je thuis’, Amsterdam, 29 januari 2004
|
|
Auteursrechtelijk beschermd