Hollands Maandblad. Jaargang 1999 (614-625)

[p. 14]

Vijftig Miljoenennota's
Van oude en nieuwe dingen in de politiek
door Jan Pen

Dit is mijn vijftigste begroting. Eind jaren veertig was ik ambtenaar op een afdelinkje van Economische Zaken, dat andere departementen in de gaten moest houden. Ik behandelde daar Financiën en Sociale Zaken (vanwege de loonpolitiek, destijds een brandende kwestie). Dus kwamen de stukken over de begroting bij mij. Ik stopte ze in een kast en deed er weinig mee. Wel kreeg ik, in 1952, bezoek van de rijksrecherche die op zoek was naar een lek; een journalist van het Vrije Volk had vlak voor de derde dinsdag in zijn krant geschreven dat de rijksuitgaven voor het eerst het niveau van vijf miljard zouden overschrijden. Ik kon het niet helpen. Vijf jaar later was ik hoogleraar in de leer der openbare financiën en kreeg de Miljoenennota officieel toegestuurd; daar werd college over gegeven. Maar op de voorafgaande zaterdag al zorgde Het Parool dat ik de boel onder embargo in handen had. Dan kwam er een motorrijder, een gemaskerde koerier, die mij besmuikt een pakketje overhandigde. Ik schreef in het weekend een column en belde die zondagsavonds door naar de krant. Het stukje ging mee in de editie van de derde dinsdag, te midden van andere commentaren en kritieken. Die stukjes heb ik bewaard (zoals trouwens alles wat ik gepubliceerd heb). Ze geven een beeld van de wisseling der tijden. Er zitten ook constanten in.

Wat de wisseling der tijden betreft, nog verleden jaar wist ik te melden dat er een donderwolk over de begroting hing. Daarmee werd bedoeld dat er een recessie onderweg was en berg je dan maar. Japan zit al jaren in een depressie, met massawerkloosheid en beurskoersen van ongeveer nul, Rusland is failliet, Brazilië wankelt, Indonesië dito. Ik sprak net als iedereen de hoop uit dat het mee zou vallen en waarschuwde voor de gevolgen als werkelijk de groei zou stagneren. Bij een productiegroei onder de twee procent zien we geen kans de stijging van de productiviteit en de aanwas van de bevolking (daar zijn we in Nederland uniek in: een snel groeiende bevolking) op te vangen. We moeten zorgen niet onder de trend te zakken en dat kan alleen als we, in geval van een depressie, bestedingsverruimende maatregelen nemen. Dus belastingverlaging of publieke uitgavenverhoging. En dat mag niet van het Stabiliteitspact. Dit verhaal was geen opwelling van verleden jaar, het was hetzelfde verhaal dat ik aldoor verteld had zodra de monetaire eenwording ter sprake kwam. Leve de euro, maar oppassen met de randvoorwaarden van het ‘pact’, de krampachtige angst voor het begrotingstekort die ons de mogelijkheid beneemt van een Keynesiaanse politiek.

Het is in 1999 meegevallen. De groei ging aangenaam door, gewoon op de trend. De werkloosheid werd niet groter maar kleiner, de schaarste op de arbeidsmarkt is hier en daar voelbaar. Vooral in onderbetaalde en ondergewaardeerde beroepen, zoals de verpleging. De markt staat blijkbaar niet toe om verzorgsters van bedlegerige bejaarden (die je niet alleen kunt keren, het moet met zijn tweeën en die twee zijn er vaak niet) het loon te geven dat wel aan managers en creatieve tekstverzinners wordt betaald; misschien komt het er nog een keer van dat de beloningsopbouw van verpleegkundige naar chirurg wordt omgekeerd. Maar de voorspoed nam toe, al is het, volgens mij, op de verkeerde plekken. Men zou van Schiphol best een bloeiend zorgcentrum kunnen maken, met klinieken, operatiekamers, plantsoenen tussen de startbanen waarop de ambulances af en aan rijden; de spoorlijn ligt er al. Maar hier wilde ik het niet over hebben.

De vraag is of er enige lijn zit in de vijftig jaar openbare financiën die ik heb meegemaakt. Het

[p. 15]

antwoord is: jazeker. Er zijn vaste nummers. Steeds vonden spraakmakende politici dat de overheidsuitgaven te snel stegen - het omgekeerde kwam nauwelijks voor. De staat te machtig, de belastingen drukkend hoog, het particuliere initiatief verstikt. Begin jaren vijftig hadden we in Nederland een man, die voor en achter de schermen aan de touwtjes trok. De naam van C.P.M. Romme te Bloemendaal, kamerlid sinds 1933, nog bekend van ‘het kwartje van Romme’ toen hij minister was van Sociale Zaken; een wekelijkse koopkrachtverruiming voor de werklozen. Na de oorlog was hij de uitvinder van de Romme-norm die de overheidsuitgaven wilde binden aan een groei van vier procent. Dat leek een conservatieve spelregel - het idee was dat de overheid niet sneller zou groeien dan de rest van het economische leven. De Romme-norm heeft niet geholpen. De rijksbegroting steeg van vijf miljard begin jaren vijftig naar tien miljard, binnen tien jaar. De politici van links tot rechts zaten erbij. In 1970 werd het niveau van dertig miljard bereikt. De huidige begroting is opnieuw een kanjer: 239 miljard. Waar kwam al die aanwas vandaan? Linkse krachten aan het werk? Maar links was haast nooit aan de macht. Kwam het door de pressiegroepen van wegenbouwers, het groene front, de woningbouwcorporaties, de waterstaat met zijn deltawerken, de onderwijslobby? De theorie van de elkaar ondersteunende pressiegroepen deed opgeld in de jaren zestig, met Willem Drees als voornaamste woordvoerder. Maar er was intussen iets anders aan de gang, in 1876 al voorspeld door Adolph Wagner. Zijn wet van de toenemende staatsuitgaven zegt dat het aandeel van de overheid stijgt naarmate het nationale inkomen stijgt. Wordt een land welvarender, dan springen mensonwaardige misstanden in het oog die eigenlijk niet geduld kunnen worden. Het creperen van kinderen en bejaarden, wat in Duitsland, Engeland en Holland in de vorige eeuw heel gewoon werd gevonden, verliest door de toeneming van de beschaving zijn legitimiteit. De wet werkt zoetjes door de jaren heen. Het is een constante in alle moderne landen. Maar dan wel over langere perioden. Deze manier van kijken heeft ook het voordeel dat gelet wordt op het percentage dat de overheid produceert. Staatsleistungen was het woord. De overheid is geen last maar een producent. De alarmerende groei slinkt als sneeuw voor de zon, want de inflatie valt weg. De overschrijding van de Romme-norm is volledig te verklaren uit loon- en prijsstijgingen. De vier procent was ongeveer de inflatie van de jaren vijftig en zestig.

Als we letten op het aandeel zien we een trage stijging. We zien ook een verschuiving binnen de overheidsuitgaven, van de ouderwetse bestedingen naar de nieuwerwetse inkomensoverdrachten. Vijftig jaar geleden waren de overheidsbestedingen ongeveer een kwart van het nationale inkomen. Dat is nog steeds zo. Veel mensen weten dat niet en geloven dat de overheid zich zowat de helft toe-eigent; in de jaren zeventig zo'n zestig procent en nu ongeveer veertig. Het hoge percentage kan niet kloppen omdat de particuliere consumptie ruim zestig procent bedraagt en de particuliere investeringen zijn zeg maar tien procent; zestig plus tien plus zestig is meer dan honderd. De paradox verdwijnt als we bedenken dat de collectieve uitgaven uit twee delen bestaan: echte bestedingen, waarmee ambtenaren en politieagenten worden betaald, en schrijfpapier en wegen gekocht. Dit is de productie door de overheid; de overheid levert een deel van het nationaal product. Dat is dus ongeveer een kwart. Daarnaast worden door het Rijk en de sociale fondsen betalingen gedaan aan particulieren of instellingen waar geen product tegenover staat. Het zijn inkomensoverdrachten. Voorbeelden zijn de bijstand, de aow en de ww. Ze worden soms betaald uit belastingen en soms door premies, en in die zin hebben ze iets collectiefs: de burger moet betalen, daartoe door de wet gedwongen. Maar ze zijn geen ‘last’ voor het land als geheel, want wat de ene burger (de belastingbetaler) inlevert, komt bij de andere burger (bejaarde, werkloze) terecht. Dat valt boekhoudkundig tegen elkaar weg. Dit overgehevelde deel van het nationale inkomen is aanvankelijk enorm opgezwollen. Een halve eeuw geleden was het nog vijf procent, daarna is het opgelopen tot ruim dertig procent; nu is het weer gekrompen tot vijftien procent. De zogeheten collectieve lastendruk is teruggebracht tot ruim veertig procent. Dit weerspiegelt de opgang en de neergang van de verzorgingsstaat. De wet van Wagner is daarop niet van toepassing. Het is een permanent misverstand dat de overdrachten door veel waarnemers als lasten op Nederland als geheel worden gezien en het is ook merkwaardig dat de generositeit van de jaren zestig en zeventig sindsdien is afgenomen, maar het een hangt wel met het ander samen. Zonder de angst voor de torenhoge

[p. 16]

lasten die geen lasten zijn zouden sommige besnoeiingen niet hebben plaatsgevonden.

Het belangrijkste economische verschijnsel van de afgelopen vijftig jaar is de vrijwel ononderbroken groei van het nationale inkomen. De trend ligt in de buurt van de twee à drie procent. In de goede jaren wat hoger, zeg vier procent. Dit leidt tot een verdubbeling in vijfentwintig jaar. Maar af en toe zakken we onder de trend en dan valt alles tegen. De overheidsuitgaven lopen op, de belastingopbrengsten blijven onder de raming, mensen verliezen hun baan en bedrijven gaan failliet. De overheidstekorten nemen sprongsgewijs toe. De staatsschuld, in traag tempo, ook. Er ontstaat politieke verwarring over het begrotingsbeleid: moeten we bezuinigen in de geest van Colijn of moeten we spenderen in de geest van Keynes. Deze toestanden hebben we in de loop van de afgelopen vijftig jaar herhaaldelijk meegemaakt. De commentaren bij de Miljoenennota illustreren de snelle wisselingen. Dit wordt begrijpelijk als we inzien dat politici niet op trends letten maar op de saldi van grote variabelen. Vraag en aanbod van arbeid hebben een saldo dat werkloosheid heet. Het heeft een rechtstreekse invloed op het dagelijks leven van mannen, vrouwen en kinderen. De begroting heeft een saldo dat tekort heet. De saldi wisselen sterk en bepalen de waan van de dag. Eigenlijk zouden spraakmakende politici de ogen moeten sluiten voor die snelle mutaties, maar dan raken ze los van het volk van Nederland.

Gelukkig bestaat er een methode om de verwarring te beperken. Dat is de Zijlstra-norm, uitgevonden eind jaren vijftig door de toenmalige minister van Financiën. Die kon er prachtig college over geven. De norm is losgelaten in de jaren zestig, zeventig en tachtig, maar nu weer helemaal terug. Sommigen spreken van Zalm-norm. Dit is het zogenaamde structurele begrotingsbeleid. Uitgangspunt is de groei van het reële nationale inkomen, trendmatig geschat op een paar procent. De groei genereert ruimte en die ruimte kan worden verdeeld. In de richting van particulieren door belastingverlaging, of in de richting van de overheid: meer politie of meer scholen. Over de verdeling behoort permanent en weloverwogen te worden gediscussieerd tussen links (John Kenneth Galbraith vond in 1958 de overheid te klein, want de huizen waren schoon en de straten smerig) en rechts. Maar op korte termijn heeft de Zijlstra-norm een Keynesiaans aspect. Als de groei onder de trend zakt moet de regering niet nerveus worden. Zijlstra was in de jaren vijftig Keynesiaan; hij wilde tegenvallers in de begroting accepteren. Als de staatsschuld toenam hoefde daar niet schichtig op te worden gereageerd. Bezuinigingen zouden de recessie versterken. Wij hoopten in die tijd dat de tekorten wel weer zouden verdwijnen als de conjunctuur aantrok. Sommigen van ons wilden verder gaan en een actief beleid voeren, met korte fiscale verlichtingen die snel ongedaan konden worden gemaakt. Daarvoor hadden we de ‘wiebeltax’. Maar korte stoten zouden de instabiliteit vergroten (sprak de nieuwe hoogleraar Pen in de leer der openbare financiën in zijn oratie van 1957). Maar we dachten soms dat we over de hele conjunctuurgolf overschotten zouden zien. Persoonlijk was ik in die tijd een voorstander van een groeiend staatsvermogen. In de tijd van Vondeling, dus begin jaren zestig, was het staatsvermogen dan ook eventjes positief. De activa van de overheid overtroffen de passiva. Begin jaren zeventig, Wim Duisenberg was minister van Financiën, waren er ook mooie overschotjes.

Helaas, dat heeft kort geduurd. Door de jaren heen namen de overheidsuitgaven toe, volgens de wet van Wagner, maar de belastingopbrengsten bleven achter. Dat kwam door de anti-fiscale pressiegroep die steeds machtiger werd. De burgers betalen niet graag aan de schatkist; we kregen meer en meer met Poujadistische stromingen te maken. Tegelijk leidde de groeiende staatsschuld tot paniek onder de lui die geloofden dat dat een last op het nageslacht zou zijn. Is niet zo, want onze kinderen erven niet alleen de verplichting om rente te betalen, ze ontvangen ook die rente, zij het op latere leeftijd. De bejaardencentra zitten vol mensen die hun geld van de schatkist krijgen, al dan niet via pensioenfondsen, die op hun beurt houders van staatsobligaties zijn. De publieke schuld leidt tot een overheveling van belastingbetalers naar renteniers. Maar die overheveling ligt wel als een steen op de begroting. De beleidsruimte voor nuttige uitgaven wordt erdoor beperkt. Dus ware de voorkeur te geven aan overschotten en die zijn nu, eind twintigste eeuw, in zicht. De schuldquote - schuld gedeeld door nationaal inkomen - die

[p. 17]

tachtig procent was, neemt af, tot onder de zestig procent. Dat is goed voor het politieke gevoel en voor de positie van Nederland in Europa. We moeten intussen wel bedenken dat deze lichte daling niet de verdienste is van de paarse regering, maar van de groei van het inkomen. In vaktaal heet dat het ‘noemereffect’: de teller, dat is de nationale schuld, is niet kleiner geworden. Integendeel, er komt in het jaar 2000 weer 17 miljard bij. Ten dele komt dat door de voorgestelde lastenverlichting. Die gaat tegen de draad in, want door de oplopende staatsschuld moet de burger straks meer belasting betalen. Het is dus een schijnbare verlichting. Bovendien geeft deze manoeuvre een impuls aan de bestedingen, terwijl we op de top van de hoogconjunctuur zitten. Het ergste vind ik dat het royale gebaar de allocatie verschuift tussen de publieke en de particu-

[p. 18]

liere sector. Iedereen weet hoe krap de gezondheidszorg in de middelen zit, en hoezeer de wachttijden voor operaties en de toestanden in de verpleeghuizen belastend zijn voor patiënten en verpleegkundigen - maar de regering stimuleert de consumptie. Te vrezen valt dat het automobilisme, de verre vliegreizen en de zware jachten nog meer zullen groeien dan nu al het geval is. Ik zal aanstonds ook laten zien dat vooral de hogere inkomens profiteren. Aan het einde van de eeuw doen we iets wat niet erg verstandig is, maar dat kunnen we in de loop van de komende decennia weer goed maken. En wat we dan vooral moeten doen, is belasting heffen op het gebruik van vervuilende grondstoffen - prijzen moeten de echte schaarste weerspiegelen. Daarover zijn behartenswaardige dingen gezegd in de Nota Milieu en economie van Margreet de Boer, de toenmalige minister van vrom. Die nota van 1997 vormde een laat keerpunt in het officiële denken. Een echte innovatie, een van de weinige in de afgelopen vijftig jaar.

Dat kunnen we niet zeggen van het veelgeprezen trendmatige begrotingsbeleid van minister Zalm. Hij heeft de politiek van Zijlstra weer opgepikt. Hij kon dat makkelijk doen omdat hij de conjuncturele wind in de rug had. We lopen op die manier aardig in de pas met sommige Euro-partners, en we doen het een stuk beter dan anderen op het stuk van de werkgelegenheid. Dat komt vooral omdat we geen last hebben van de loon-prijsspiraal. De loonstijging blijft in de buurt van de productiviteitstijging, waardoor de bedrijven, in hun totaliteit, niet te kampen hebben met kostenstijgingen die ze niet kunnen afwentelen. De lonen zijn, om eens een uitdrukking te gebruiken uit de jaren vijftig, behoorlijk binnen de ruimte gebleven. Hier komt een waarheid naar voren die ik niet moe word onder ieders aandacht te brengen: begrotingspolitiek en loonpolitiek zijn twee kanten van hetzelfde streven. Je moet met zijn allen binnen de grenzen van het mogelijke blijven.

We zien hier de terugkeer van een thema uit de jaren vijftig. Het is geen toeval, dat we ten tijde van de Zijlstra-norm bezig waren de geleide-loonpolitiek los te laten. Die was niet uitgevonden in de polder maar in Engeland, waar de regering in ballingschap het Buitengewoon Besluit Arbeidsverhoudingen 1944 had afgekondigd. Het gaf de Nederlandse regering, of eigenlijk het College van Rijksbemiddelaars, de macht loonsverhogingen te bepalen. Zulks was geïnspireerd door het boek van William Beveridge, Full Employment in a Free Society (1944). De regering zou volgens deze liberale Keynesiaan zorgen voor volledige werkgelegenheid, de vakbonden zien af van excessieve looneisen. Deze afruil bepaalde het Nederlandse beleid in de jaren vijftig. Ik had daar toen onmiddellijk mee te maken omdat ik, zie boven, voor Economische Zaken de loonvorming in de gaten moest houden. Omstreeks 1960 wilden de werkgevers - niet de vakbonden! - van het knellende keurslijf verlost worden. Dus werden de loononderhandelingen zoetjesaan een beetje vrijgegeven, met een vermaning: probeer niet boven de productiviteitstijging uit te gaan. Overschrijden we deze ruimte, dan komt een loon-prijsspiraal op gang waar niemand wat aan heeft. De vakbeweging had dat destijds goed begrepen en begrijpt het aan het eind van de twintigste eeuw ook weer. Het is een van de bemoedigende nationale gegevens. We hebben wel een zwarte periode gehad: de jaren zeventig. Toen explodeerden de olieprijzen, de lonen explodeerden mee en Joop den Uyl probeerde het tij te keren. Hij kwam met looningrepen die aan de jaren vijftig deden denken en werd door de vakbeweging in de rug aangevallen. We hadden rond 1975 jaren van tien tot vijftien procent geldloonstijging, terwijl er in reële zin weinig te verdelen viel. Dit is een van de lessen van vijftig jaar: geen loonprijsspiraal meer, die is slecht voor de werkgelegenheid, slecht voor het begrotingstekort, slecht voor Nederland in het Europa van de euro. Helaas zijn het nu de bovenbazen van Nederland die het slechte voorbeeld geven. Hun salarissen lopen in de miljoenen. Zij beroepen zich op de internationale mobiliteit van topbestuurders en gedragen zich alsof de beloningen van directeuren geen kosten zijn en geen invloed hebben op de loon-prijsspiraal. Die invloed is er wel - arbeiders lezen de personeelsadvertenties voor managers. Zij hebben de les van de vijftig jaar niet begrepen. Kalff van de abn-amro doet mij denken aan Arie Groenevelt van het nvv, de nagel aan de doodskist van Den Uyl. Het mag een wonder heten dat de vakbonden zich zo terughoudend opstellen - zij moeten daarvoor door alle macroeconomen van Nederland worden geprezen.

De andere les van vijftig jaar is dat de trend van de productie, die ruimte schept voor beleid,

[p. 19]

makkelijk verstoord kan worden: door Keynesiaanse onderbesteding, door schokken uit het buitenland, door de invloed van de Europese partners. Kleine afwijkingen naar beneden, recessies van korte duur, daar hebben we in Nederland wel mee te maken gehad, maar ze zetten niet echt door. Hoewel, het is nog maar zeven jaar geleden dat we zo'n kleine dip hadden. Eén jaar van krimp, twee van lichte stagnatie. Er volgde een hoogst verontrustende toeneming van de werkloosheid, bedrijven gingen failliet, het begrotingstekort nam met sprongen toe. Er ontstonden rare theorieën ter linkerzijde over baanloze groei, tegenover overdreven pessimisme ter rechterzijde over Nederlands teloorgang in de wereld. Japan zou ons helemaal wegvagen. Hoe dom dit allemaal was bleek toen Japan zelf in een depressie raakte. De dwars-door-alles-heen-groeier bleek opeens een krimpende productie te hebben, en een werkloosheid van heb ik jou daar. Les uit deze gebeurtenissen in Oost-Azië: ook de krachtigste tijgers kunnen eens verlamd raken, en het is zaak dat de regeringen in de gaten hebben hoe dat komt. Keynes is meer dan vijftig jaar dood, maar zijn theorie over de instabiliteit moet in leven blijven, zodat de regeringen en de centrale banken, inclusief die bank in Frankfurt waar Duisenberg de scepter zwaait, begrijpen hoe de wereld in elkaar zit.

Na vijftig Miljoenennota's mag ik best eindigen met een vrolijke noot. De tijdelijk ambtenaar op arbeidscontract met de wedde van commies, woonachtig in een halfverwoest Den Haag, is een man in bonis geworden. De vaderlandse politiek is ook nog volop in actie. Ondanks zorgelijke geluiden over de macht van Brussel en het verdwijnen van Nederland zijn het nationale begrotingsbeleid en het nationale loonbeleid nog net zo actueel als een halve eeuw geleden. Mijn aandacht voor de rijksbegroting is onverslapt - ook deze keer ging er een stukje naar Het Parool. Daarin is met voldoening gewag gemaakt van het verdwenen begrotingstekort. Ik had misschien liever een overschot gehad, want ik zou graag een sterke overheid zien, met een positief eigen vermogen. Dat wens ik ook alle burgers toe. De economische trend is doorgegaan en het reële inkomen is in Nederland toegenomen met iets van factor vijf. De norm voor de begrotingsruimte, in 1959 bedacht door Jelle Zijlstra, is toegepast door Wim Kok, dezelfde die in de jaren zeventig nog zo verbolgen was op Joop den Uyl, omdat die de lonen binnen de ruimte wilde houden. Wie had dat ooit gedacht: Kok als opvolger van de zuinige Willem Drees (deze beschrijving is van Zijlstra zelf, in een recent interview). Kok probeert nu opnieuw de loon-prijsspiraal te onderdrukken en heeft het moeilijk met de inkomensverdeling. Wat mij in de huidige situatie volstrekt niet bevalt is de toenemende ongelijkheid in Nederland. Daar zien we een lelijke onderbreking van een trend, die Jan Tinbergen in de jaren zeventig constateerde. De lage en hoge inkomens lagen toen ongeveer de helft dichter bij elkaar dan voor de oorlog. Dit was, volgens ruwe schattingen, voor de helft toe te schrijven aan de markt en voor de helft aan belastingen en sociale uitkeringen. Deze trend, die een van de kenmerken is van de beschaving, is omgebogen. De recente belastingplannen van Willem Vermeend, waar Kok achter staat, vergroten de onrechtvaardigheid. De miljonairs worden verblijd met een verlaging van het toptarief van zestig procent naar tweeënvijftig procent, wat al gauw een paar ton scheelt in hun besteedbaar inkomen. Dit cadeautje heeft geen enkele economische grond. Het argument dat de tarieven in de buurlanden lichter drukken dan bij ons is niet waar; het geldt niet voor België, Frankrijk en Duitsland. Bovendien worden voor topmanagers nu al speciale tarieven bedongen, net als voor voetballers. Dat gebeurt in overleg met belastinginspecteurs die onder Vermeend vallen. Hij misleidt de burgers van Nederland. Zo zou Willem Drees het niet hebben gedaan. Het lijken minuscule kleinigheden in het totaal van welvarend Nederland, maar het geeft linkse mensen een raar gevoel. We leven in een wereld waarover ik me dagelijks blijf verbazen. En die verbazing houdt me op gang.