Hollands Maandblad. Jaargang 1986 (458-469)

[p. 59]

Naar een open stelsel
Rob Biersma

De afgelopen jaren bekruipt de bestuurders, hoogleraren en wetenschappelijk medewerkers van de Nederlandse universiteiten in toenemende mate een ergernis over de aanmatigende houding van het departement van onderwijs en wetenschappen. Het is niet zozeer de opeenvolgende rij van ministers die hun gram opwekt. De ministers blijken onderling niet zoveel te verschillen. Bijna iedereen is vergeten dat de alles overhoop gooiende Twee-fasenstructuur oorspronkelijk van Pais afkomstig was, en wat Van Kemenade voor de universiteiten gedaan heeft weet inmiddels niemand meer.

Wat de universiteiten wel weten is dat het aantal Haagse directieven ieder jaar groter is geworden. Ook zijn de aantallen ambtenaren op het ministerie die zich bezighouden met het besturen van de universiteiten verveelvoudigd: ze zijn driemaal sneller toegenomen dan de studentenaantallen. En wat iedereen bemerkt is dat het apparaat wordt bestuurd door een eerzuchtige directeur-generaal. Roel in 't Veld weet zich, meer nog dan de minister, de topbestuurder van de universiteiten.

De departementale bemoeienis was tot voor kort tamelijk neutraal. De ambtenaren hielden zich niet met de inhoud van het onderzoek en het onderwijs bezig, maar spitsten zich toe op technische zaken als salarisstructuur, financiering van gebouwen en de staf/student-ratio.

Geheel neutraal was het ministerie natuurlijk niet, want door tegemoet te komen aan de wens van de ene universiteit en niet aan de andere, door al dan niet extra geld voor apparatuur te verstrekken, of door zo nu en dan de benoeming van een hoogleraar te vertragen of te verhinderen maakte het departement toch inbreuk op de autonomie van de universiteiten. Ook bracht de hoogte van de ZWO-gelden (lees: geld voor natuurwetenschappelijk onderzoek) de voorkeur voor een bepaalde wetenschap tot uitdrukking. Maar al met al hield het ministerie van O & W de schijn van neutraliteit op. Voor het ministerie waren alle universiteiten en wetenschappen in principe gelijk.

Daarin is de afgelopen jaren verandering gekomen. Er verscheen een zelfstandig ministerie voor wetenschapsbeleid. Dit is inmiddels wel weer opgenomen in het grote ministerie van O & W, maar het heeft een groot aantal geldpotjes achtergelaten. Wetenschap was in de opvatting van Wetenschapsbeleid iets waarin geroerd moest worden en het huidige O & W heeft zich deze zienswijze volledig eigen gemaakt.

Maar er kwamen ook echte ingrepen. De financiële last van de dure studierichtingen wenste de overheid niet langer te dragen en er verschenen studentenstops, een ongekend fenomeen dat internationaal vooral opzien baarde, omdat de overheid bepaalde dat de toelating door loting zou geschieden.

De immer voortgaande onderhandelingen over geld tussen het ministerie en de universiteiten resulteerden via Piekaarsleutels, Meerjarenramingen en Algemeen Financieel Schema's in regelingen die nog slechts door een honderdtal deskundigen begrepen worden. Het studentenaantal, het soort onderwijs, de staf, de voorzieningen en gebouwen, het studierendement (het aantal studenten dat daadwerkelijk zijn doctoraal haalt), de apparatuur, dit alles en nog veel meer wordt in geld uitgedrukt dat een afzonderlijke universiteit kan ontvangen. De bewegingsvrijheid van een universiteit is hierdoor sterk vastgelegd.

Een veel grotere ingreep in de universitaire verhoudingen kwam met de invoering van de WUB (wet universitaire bestuurshervorming) en sinds kort het gedeeltelijk terugdraaien daarvan door de WWO (wet op het wetenschappelijk onderwijs). Wat alles volledig overhoop heeft gehaald is de plotselinge invoering van de Twee-fasenstructuur die eveneens van bovenaf werd opgelegd. Nog steeds is bij verscheidene faculteiten niet duidelijk hoe de tweede fase eruit moet zien, als die tenminste is toegestaan door Den Haag. Met het al dan niet toestaan van een tweede fase (een vervolgopleiding die na het verkorte doctoraal komt) bepaalt het ministerie in hoge mate de omvang en de vorm van het onderwijs en zelfs van het onderzoek.

[p. 60]

Maar daarnaast heeft de overheid het onderzoek nog sterker in zijn greep gekregen door het stelsel van Voorwaardelijke Financiering dat enkele jaren geleden werd ingevoerd. Bepaalde projecten die ter goedkeuring aan het departement moeten worden voorgelegd, krijgen extra geldelijke steun.

De neutrale houding ten opzichte van de wetenschap heeft het departement al jaren laten varen. Het ministerie dicteert en schrijft voor, de universiteiten hebben het maar uit te voeren. Ook de neutrale houding ten opzichte van de universiteiten is verdwenen: Maastricht, Twente en in het algemeen de regio's worden onbeschaamd voorgetrokken.

In dezelfde periode waarin het departement veranderde van een neutrale suikeroom tot een bemoeizuchtige tante, werd een groot aantal bezuinigingen ingevoerd. Eerst gebeurde dit vrij geleidelijk, de universiteiten teerden op hun vet, hooguit werd hier en daar een vacature niet vervangen. Later werden door het ministerie personeelsstops afgedwongen omdat de universiteiten hun budgetten overschreden. Tenslotte kwam enkele jaren geleden de eerste TVC-operatie, waarbij op last van het ministerie onderzoeks- en onderwijstaken onderling werden verdeeld en enkele concentraties plaatsvonden.

Hoewel de universiteiten moord en brand schreeuwden over het verslechterde werkklimaat, moet ter verdediging van het departement worden aangevoerd dat de prestaties van de universiteiten toenamen. Het aantal publicaties groeide en er werd meer onderwijs gegeven. (Meer onderwijs, want het aantal studenten is alle jaren blijven stijgen. Pas in de loop van de komende jaren wordt een daling verwacht. Of die er ook werkelijk komt, moet nog blijken.)

De eerste TVC-operatie - een zeer forse ingreep in de universitaire autonomie - kwam tot stand in samenspraak met de universiteiten. Het ministerie gaf het te bezuinigen bedrag aan en de universiteitsbesturen speelden onderling een soort kwartetspel waarbij vakgroepen en faculteiten opgeheven, uitgewisseld en samengevoegd werden. Het idee achter deze operatie was om de omvang van de onderzoeksgroepen (meestal de vakgroep) niet nog verder aan te tasten. Liever enkele gezonde vakgroepen dan een groot aantal uitgemergelde.

De praktijk bleek namelijk tot voor kort te bestaan uit de zogenaamde kaasschaaf-methode: de bezuinigingen werden binnen een universiteit gelijkelijk verdeeld waarbij van alle vakgroepen een dun plakje afging. Op den duur leidde dit tot het verdwijnen van alle secretaresses, bibliotecaresses en portiers terwijl tijdelijke wetenschappelijke aanstellingen (promovendi) niet verlengd werden. De vaste staf - het woord zegt het al - bleef zitten, met als gevolg een snelle vergrijzing en een aanhoudend geklaag over gebrek aan personeel (‘Door het ontbreken van een secretaresse zend ik u deze zelfgetypte brief. Ik vraag verontschuldigingen voor de typefouten.’)

De eerste TVC-operatie heeft heel wat commotie teweeg gebracht, maar is met enig gemor uitgevoerd (er zijn thans nog enkele laatste verschuivingen gaande). Geheel anders ligt het met de bezuinigingen die minister Deetman afgelopen maanden heeft voorgesteld, de 130 miljoen gulden. Deze bezuinigingen hebben veel heftige reacties opgeroepen.

De oorzaak van deze reacties was zeker niet de hoogte van de bezuinigingen, de vorige TVC-operatie was groter in omvang. De heftigheid werd ook niet veroorzaakt door het breken van de belofte die Deetman in het vorige kabinet had gedaan (‘Dit is de laatste bezuiniging’). Nee, de voornaamste oorzaak van de woede vooral - verwoord door individuele hoogleraren - was gelegen in de ongekende arrogantie waarmee het ministerie ditmaal optrad. Ditmaal geen verzoeken om bezuinigingsplannen, geen verkennningscommissies vooraf, maar een kant en klaar opheffings- en samenvoegingsplan, geheel bedacht door Haagse ambtenaren die vanachter hun bureau precies wisten dat er een overschot aan sociologie- of letterenonderwijs bestond. (Inmiddels is gebleken dat de Tweede Kamer, die in het algemeen weinig mededogen meer heeft met de universiteiten, een stokje heeft gestoken voor deze gang van zaken. Er moeten van de Kamer toch verkenningscommissies komen. De bezuinigingen zullen de universiteiten rustiger en hopelijk verstandiger worden opgelegd.)

Opmerkelijk is dat de Colleges van Bestuur van de universiteiten zich nauwelijks hebben verweerd tegen de almaar toenemende regelzucht van het ministerie. Ongetwijfeld is dit het gevolg van het ‘zetbaas’-karakter van hun functie. Het merendeel wordt door de Kroon benoemd. Al hebben zij hun voeten in de eigen universiteit, het hoofd bevindt zich maar al te vaak in Den Haag.

Deze meegaandheid bleek vooral bij de laatste bezuinigingen, waarbij de Colleges van Bestuur (met uitzondering van die van het zwaar getroffen Tilburg en Rotterdam) het helemaal niet erg vonden dat Den Haag de knopen doorhakte. De herinnering aan de oeverloze discussies bij de vorige TVC-ope-

[p. 61]

ratie, waarbij de universiteiten gezamenlijk het eigen bezuinigingsmes moesten hanteren, lag de Colleges van Bestuur nog vers in het geheugen. Het was in hun ogen een aangenaam genoegen dat ditmaal het ministerie met de onpopulaire voorstellen kwam. Men kan immers beter voor de schijn oorlog voeren met het departement dan opgescheept zitten met een burgeroorlog binnen de universiteit. Volgens ingewijden zouden sommige Colleges van Bestuur in het geheim zelfs meegeholpen hebben aan de voorbereiding van Deetman's opheffings- en samenvoegingsvoorstellen.

De vraag is nu wat de volgende stap van het departement zal zijn. De Haagse regelzucht is waarschijnlijk nog lang niet bevredigd, zolang er beleidsambtenaren zijn moet er ingegrepen worden in het universitaire bestel.

Er bestaan ideeën voor het creëren van Centers of Excellence, instituten al dan niet gelieerd aan een universiteit, die het hoogstaande onderzoek voor Nederland moeten

[p. 62]

behouden. Het departement zal bepalen waar het Center of Excellence gelegen zal zijn, dus ook welke universiteit zich mag uitroepen tot super-universiteit op het betreffende vakterrein.

Ook bestaan er voornemens om het Hoger Beroepsonderwijs (HBO) al dan niet gedeeltelijk bij de universiteiten onder te brengen. Ongetwijfeld zal deze fusie op veel strubbelingen stuiten, maar met harde hand worden doorgevoerd, tenminste zo gaat het op het ogenblik in het HBO toe.

Wat er verder nog in het verschiet ligt, daarnaar valt slechts te gissen. Het opheffen van universiteiten, samenvoegen wellicht of een origineel plan waarin de universiteiten verplicht worden om een gedeelte van hun budget zelf te verdienen in het bedrijfsleven. Bij mislukkingen moeten de pogingen daartoe, net als bij de sollicitatieplicht van werkzoekenden, schriftelijk overgelegd worden bij het ministerie. Wie dit laatste ondenkbaar vindt, moet zich maar eens op de hoogte stellen van de paperassen die tegenwoordig iedere universitaire handeling vergezellen. In de bureaucratie is niets te gek. Onlangs stelde de Twentse rector magnificus Van den Kroonenberg in allen gemoede voor een soort toepasbaarheidsstudie verplicht te stellen, vooraf te gaan aan elk onderzoeksvoorstel.

De al maar toenemende bemoeizucht van het ministerie biedt een benauwend vooruitzicht. Het is vooral benauwend omdat steeds opnieuw de universiteiten gedwongen worden ideeën uit te voeren die ze zelf niet bedacht hebben. Wat deze ideeën ook mogen behelzen, het slechte eraan is in ieder geval dat ze van boven af worden opgelegd. Wie alles voorgeschreven krijgt, gooit er op het laatst zelf met de pet naar. Het zal daarom steeds slechter gaan met de universiteiten.

Is deze toestand de enig denkbare? Nee, in het geheel niet. Wie de moeite neemt om de Nederlandse universiteiten met het buitenland te vergelijken, zal tot zijn verrassing bemerken dat in de meeste landen de overheid zich veel minder inlaat met het wetenschappelijk onderwijs. Gedetailleerde overheidsbemoeienis met de universiteiten blijkt een trekje van de communistische landen en van Nederland. Andere landen bieden de universiteiten veel meer vrijheid.

Vooral in de Verenigde Staten en in Engeland is sprake van een vergaande zelfstandigheid van de universitaire instellingen. In Amerika heeft de federale overheid geringe zeggenschap over het onderwijs; onderwijs is een zaak van de staten. Dat brengt al een grote diversiteit van instellingen met zich mee.

Veel Nederlandse hoogleraren zijn enige tijd aan een Amerikaanse universiteit verbonden geweest. Vaak komen zij terug met verhalen over ‘de’ Amerikaanse universiteit. Het zijn verhalen die elkaar veelal sterk tegenspreken. Er zou harder worden gewerkt, de inkomens zijn er lager (of juist hoger), er zou een rijk campusleven bestaan, studenten zouden in een bikkelharde competitie zijn verwikkeld, of juist andersom, studenten verdoen hun tijd met feestjes, er bestaan talloze universitaire voorzieningen, of juist weer omgekeerd: de studenten worden geheel aan hun lot overgelaten, de studie is er altijd breed opgezet, nee de studie is juist veel gespecialiseerder dan in Nederland, de collegegelden zijn extreem hoog of er is juist een open toelating, er blijken evenzovele verschillen als er universitaire instellingen bestaan. Kennelijk bestaat er in Amerika niet zoiets als een standaarduniversiteit waarnaar alle instellingen worden gevormd door een regelende overheid.

Een Nederlander die zich deze vrijheid voor het eerst goed voor ogen stelt, vraagt zich onmiddellijk af hoe al deze verschillende instellingen erin slagen om afgestudeerden met eenzelfde niveau af te leveren. Het antwoord hierop is erg eenvoudig: dat doen ze ook niet. De ene universiteit levert afgestudeerden af met een diploma dat niets waard is, bij de andere staan toekomstige werkgevers trappelend aan de poort te wachten. Het niveau van de meeste universiteiten ligt hier natuurlijk tussenin.

Een belangrijk verschil met de Nederlandse universiteiten is echter dat de universiteiten zelf hun studenten selecteren. Er is geen sprake van dat een student op grond van zijn diploma automatisch toegang krijgt tot een universiteit.

Het begint er al mee dat de eerstejaars als freshman (eerstejaars) van de highschool (een soort havo/vwo) komt en een opleiding wil uitzoeken. Meestal schrijven freshmen drie instellingen aan. Eén waarvan ze hopen dat die hen toelaat, een waarvan ze verwachten dat die hen toelaat en eentje voor de veiligheid beneden hun niveau. Het is daarbij de kunst die instelling te kiezen die bij hen past. How to choose a college that will choose you. De betere universiteiten eisen naast de eindexamencijfers van de highschool ook cijfers van een of twee centraal afgenomen tests. Er bestaan twee concurerrende organisaties die - tegen vergoeding - een aantal keren per jaar deze tests verzorgen. Veel leerlingen doen beide tests; de kwaliteit ontloopt elkaar niet veel.

Heeft een universiteit eenmaal een student

[p. 63]

aangenomen, dan doet de instelling ook zijn uiterste best om de studie tot een goed einde te brengen. Immers, het rendementscijfer van de instelling (of omgekeerd het percentage afvallers) wordt regelmatig gepubliceerd, wat in een ongunstig geval een geringer aantal aanmeldingen tot gevolg kan hebben. De kans bestaat dat daardoor de dormitories (slaapgebouwen of studentenflats) gedeeltelijk leeg komen te staan, waardoor de instelling zich om financiële redenen gedwongen ziet de toelatingseisen te verlagen met als waarschijnlijk gevolg een daling in het peil in de afgestudeerden. En dat betekent dat de goede naam van de instelling in gevaar wordt gebracht, een zaak die koste wat kost vermeden moet worden.

Men ziet aan deze simpele kettingreactie dat een universiteit optreedt als een zelfstandige onderneming die met alles rekening moet houden. (Naast rendementscijfers worden er ook regelmatig andere gegevens gepubliceerd, zoals het salaris van de hoogleraren, de student/staf-ratio, het aantal promoties, enzovoorts. Aan de hand daarvan krijgt men al gauw een indruk van het niveau van een instelling.) Alle instellingen streven naar een goede naam en het liefst in een zo breed mogelijk vakkenpakket. Maar lukt de studentenwerving niet goed met een wetenschappelijke reputatie, dan kan het universiteitsbestuur het nog altijd proberen met een goed football team. Wanneer er behoefte is aan een nieuw soort opleiding, dan schroomt men niet voor een gedegen marktonderzoek.

Het spreekt bij dit alles vanzelf dat twee instellingen die binnen elkaars invloedssfeer liggen, er wel voor waken om zich in het zelfde vak te specialiseren. Zij zullen zich juist zoveel mogelijk onderscheiden van elkaar om op die manier concurrerend te kunnen zijn. De Nederlandse situatie, waarbij het niveau en de aard van de opleiding door het Academisch Statuut volledig gelijk zijn, is voor een Amerikaan dan ook ondenkbaar, temeer omdat de Nederlandse universiteiten naar Amerikaanse maatstaven zeer dicht bij elkaar liggen.

De Amerikaanse universiteiten putten hun middelen uit drie bronnen: de overheid, het bedrijfsleven en het collegegeld. Bij een ‘State University’ zal het overheidsaandeel vanzelfsprekend hoger uitvallen dan bij een private college. Soms stelt een universiteitsstad als eis dat een zeker percentage studenten uit de stad afkomstig moet zijn in ruil voor een financiële tegemoetkoming. Het bedrijfsleven steunt de universiteit door directe giften of in de vorm van samenwerkingsprogramma's. Er bestaan zeer beroemde instellingen die volledig in particuliere handen zijn, zoals het Princeton Institute for Advanced Studies.

Het zal duidelijk zijn dat er voor een buitenstaander vaak geen peil is te trekken op de waarde van een Amerikaanse graad die behaald is aan een bepaalde universiteit, of dat nu een bachelors degree is, een masters degree of een doctorsgraad, Ph.D. Ook Amerikanen hebben het er vaak moeilijk mee. De grote bedrijven en de overheid weten de waarde van de graden van de verschillende universiteiten vaak wel naar waarde te schatten, maar kleinere ondernemingen eisen van een nieuwe academicus een lange proeftijd om te voorkomen dat ze een kat in de zak kopen.

Concurrerende universiteiten -wat zou er eigenlijk op tegen zijn wanneer concurrentie ook in Nederland werd toegestaan? De overheidsbemoeienis zou teruggebracht kunnen worden tot het onderhouden van ZWO en het verstrekken van een vast bedrag per student. De academische ziekenhuizen zouden zich onmiddellijk losmaken van de universiteiten, omdat de salarissen van de hoogleraren, de patiëntenzorg en het vakmatig karakter van de opleiding niet bij een universiteit thuis horen. Het HBO, waarvoor nu geforceerde plannen bestaan om het met de universiteiten te fuseren, zal vloeiend overgaan in een gamma van uiteenlopende universiteiten. Studentenstops in bepaalde richtingen worden niet door de overheid, maar door de markt gedicteerd.

De Centers of Excellence zullen vanzelf ontstaan en niet per decreet uit Den Haag in het leven worden geroepen. Bezuinigingen worden door de universiteiten zelf opgelost, de overheid verlaagt alleen het bedrag per student. Welke faculteiten of vakgroepen een universiteit wil sluiten, moet men daar zelf maar uitvechten. Misschien resulteert een bezuiniging wel in vrijwillige salarisverlaging in plaats van de opgelegde verlaging waaraan de Nederlandse universitaire medewerkers zijn gewend.

Het grote verschil met de huidige toestand zal echter zijn dat de docenten niet langer de onaantastbare ambtenarenstatus bezitten. Individueel ontslag bij wanprestatie zal tot de mogelijkheden moeten behoren, vergelijkbaar met het bedrijfsleven. Er zal veel meer gewerkt worden op arbeidscontract en het klimaat zal zeker harder worden.

Een dergelijke radicale ommezwaai van het huidige, van bovenaf bestuurde universitaire stelsel naar een concurrerend, open stelsel lijkt echter weinig waarschijnlijk. Waarom zou men ook? Het gaat toch goed

[p. 64]

in Nederland? Het niveau is toch hoog genoeg?

Toch zijn er aanwijzingen dat een dergelijk open stelsel op den duur zeer gewenst is. Het aantal studenten is de laatste jaren vrijwel gelijk gebleven, terwijl het totaal aantal 17-jarigen is gedaald. Veel meer schoolverlaters kiezen voor een universitaire studie. Het gevolg is echter een verlaging van het niveau van de universiteit, omdat talent nu eenmaal beperkt is. Met de tweefasen-structuur en de toekomstige fusieplannen met het HBO is een verschoolsing en nog verdergaande niveauverlaging onvermijdelijk.

Wat ligt er dan meer voor de hand dan om naast de gewone universiteiten enkele excellente universiteiten in het leven te roepen? Excellente universiteiten die zelf hun studenten mogen selecteren? En wellicht eigen inkomsten hebben door onderzoeksopdrachten uit het bedrijfsleven? En welke stad zou deze instelling niet met aantrekkelijke tegemoetkomingen binnen zijn gemeentegrenzen willen halen wegens het prestige en het science park dat high tech bedrijven aantrekt?

Wanneer enkele universiteiten een hogere status krijgen toebedeeld - al dan niet per decreet - is het nauwelijks te vermijden dat de overige instellingen zich gaan specialiseren. Wie wil er nu afstuderen aan een universiteit waarvan alleen maar bekend is dat hij tweederangs is? Daarmee kunnen ze een vloeiende overgang vormen met het HBO. Wanneer eenmaal de excellente universiteit is toegestaan, volgt de rest vanzelf.

De huidige trend in het universitaire onderwijs is een steeds verdergaande versterking van de macht van het departement; het ministeriële apparaat wordt dan ook steeds duurder. Paradoxaal genoeg is deze groeiende overheidsmacht juist bedoeld om te bezuinigen: nog een man erbij om aan de universiteiten mensen te kunnen ontslaan.

Het blijkt kennelijk erg moeilijk om aan deze trend een halt toe te roepen. Men zou ook kunnen bezuinigen op het departement om de universiteiten meer vrijheid te gunnen, misschien wel niet zoveel als in de Verenigde Staten, maar toch genoeg om verschillen tussen de universiteiten mogelijk te maken.

De privatisering zou hiermee ook aan de Alma Mater gestalte kunnen krijgen, al klinkt deze term hier bijna godslasterlijk. In elk geval komt verkleining van het aantal ambtenaren op O & W tegemoet aan de wens om de omvang van de rijksdiensten te verminderen, een streven waaraan alle kamerleden lippendienst bewijzen.

Zeker is dat er talloze gegadigden staan te wachten op een excellente universiteit. De heropleving van het gymnasium die onlangs heeft plaatsgevonden, kan gevolgd worden door een heropleving van de universiteit. Misschien loopt het rijk van In 't Veld toch snel ten einde.