Hollands Maandblad. Jaargang 1986 (458-469)

[p. 17]

Integer, loyaal, consequent
P. Bordewijk

Hoewel de opkomstcijfers bij de laatste Tweede-Kamerverkiezingen niet wijzen op een verminderde politieke belangstelling, zijn er toch symptomen van een verflauwing van het politieke debat, gepaard aan een hernieuwde afkeer van het politieke bedrijf, met name onder intellectuelen. Zulke symptomen kan men vinden in uitlatingen van zo geheel verschillende figuren als Gruijters en Felix Rottenberg, in de Haagse Post, in het verminderde aantal boeken over politiek (die dan nog bij voorkeur over Drees sr. gaan), in de afwezigheid van succesvolle nieuwe politieke bewegingen, maar ook in het sinds 1978 elk jaar afnemende aantal bladzijden van de handelingen van de Leidse gemeenteraad. Het heeft ongetwijfeld te maken met een verminderd geloof in de effectiviteit van overheidsoptreden, dat nu eenmaal de inzet van de politieke strijd is, en misschien ook nog wel met de verhoogde werkdruk in de kwartaire sector, waardoor er van nieuwe vrijgestelden allang geen sprake meer kan zijn.

Door dat alles wordt men weer vaker geconfronteerd met de stelling dat politiek vies is, en die stelling, daar zit ook wel wat in. Dat komt doordat politici zich voortdurend in een conflict van plichten bevinden. Aan de ene kant wordt van de politicus verwacht dat hij integer is, wat toch al gauw betekent dat hij bereid is zijn eigen mening te geven, aan de andere kant betekent het dat hij loyaal is, wat kan betekenen dat hij dat in bepaalde situaties juist niet moet doen, omdat hij daarmee het belang zou schaden van zijn partij, of eventueel de groep binnen zijn partij waaruit hij naar voren gekomen is. Daarnaast is de politicus evenzeer loyaliteit verschuldigd aan de beleidssector die hij heeft toegewezen gekregen, als aan de gemeente of provincie waarvan hij bestuurder is. De loyaliteitsconflicten die daaruit voort kunnen komen zijn vooral pikant wanneer iemand een andere funktie krijgt.

Men loopt dan ook op tegen een andere eis, die aan politici gesteld wordt, te weten dat men consequent is. Die eis conflicteert met de eis van de integriteit, omdat een normaal mens over allerlei zaken meermalen van standpunt wisselt, afhankelijk van wie hij het laatst gesproken heeft, en of hij goed heeft geslapen. Een politicus mag dat niet, en moet de indruk maken dat men op hem aan kan. Vaak helpt de plicht tot loyaliteit hem daarbij, omdat organisaties minder vaak van standpunt wisselen dan personen, maar wanneer een organisatie waaraan men loyaliteit verschuldigd is komt tot een standpuntwijziging, kan dat heel onaangenaam zijn, evenals wanneer men, doordat men van funktie verandert, geacht wordt een ander standpunt te verdedigen.

Is het wel juist, dat politici niet hun eigen standpunt naar voren brengen, maar dat van de partij die zij vertegenwoordigen? Het is een van de kernvragen in het klassieke boek (1934) Problemen der Democratie van W.A. Bonger, een interessant boek, waaruit blijkt dat een vooraanstaand sociaal-democraat vijftig jaar geleden dingen kon zeggen (bijvoorbeeld over het belang van selectie binnen de sociaal-democratie, en over de rol van intellectuelen) die mensen tegenwoordig hooguit durven denken. Bonger schrijft (pag. 99/100 van de ‘tweede populaire uitgave’ van 1936):

‘Afgevaardigden worden gekozen op een program, opgesteld door een politieke partij, waaraan zij moreel gebonden zijn. Binnen de grenzen van dat programma zijn zij vrij, zij hebben zelf uit te maken op welke wijze het tot werkelijkheid gebracht moet worden.... Hierin verandering te willen brengen en het imperatief mandaat te willen invoeren, is een stap terug naar de direkte democratie en brengt een onselectionistisch element in de wetgeving.... Het belangrijkste argument tegen het imperatieve mandaat ligt op karaktergebied. Een persoonlijkheid, iemand die in het leven getoond heeft iets te

[p. 18]

kunnen, laat zich niet door anderen, die noch in kennis, noch in bekwaamheid zijn meerderen zijn, voorschrijven wat hij in een situatie moet doen, die hij kent maar de anderen niet.’

De laatste zin geeft iets van het dilemma tussen integriteit en loyaliteit, maar Bonger ziet over het hoofd, dat zijn bezwaren evenzeer gelden tegen het binden van afgevaardigden aan het verkiezingsprogramma als tegen het imperatief mandaat. En ook zonder imperatief mandaat is de politicus loyaliteit aan het fraktiestandpunt verschuldigd, wat tot een zelfde conflict van plichten kan leiden.

Ook is de politicus niet de enige die wel eens een standpunt moet verdedigen dat afwijkt van zijn eigen standpunt. Hetzelfde geldt voor een ambassadeur, of voor een advocaat. Toch zijn dat geen oneerbare beroepen. Noch van Troelstra, noch van Van der Stoel kan gezegd worden dat het hun aan karakter ontbrak, omdat ze een van deze twee funkties vervuld hebben, en in die funktie andermans standpunt naar voren moesten brengen. Het verschil is, dat van een advocaat of een ambassadeur ook niet anders verwacht wordt. Het zou door iedereen ongepast gevonden worden, om een advocaat in een strafzaak te ontfutselen of hij zelf gelooft dat zijn cliënt onschuldig is. Van politici wordt echter juist wel verwacht dat ze een eigen standpunt inbrengen, en het is heel interessant, te weten dat dat eigen standpunt afwijkt van het standpunt dat publiekelijk wordt ingenomen, en dat kan de verdediging van het partijstandpunt ernstig bemoeilijken.

Hoe gaan politici nu met dit probleem om? In de eerste plaats met een hoop drank en een hoop cynisme. Alleen wie voldoende cynisch is lukt het in de politiek idealist te blijven. In de tweede plaats door het ontwikkelen van een speciaal spraakgebruik, waarmee men voor zichzelf een minimum aan integriteit kan behouden, wanneer men een standpunt moet verdedigen dat men een kwartier eerder intern nog overtuigd bestreden heeft - wanneer men het dus inwendig eens is met de tegenstander.

Dat gaat zo: ‘Meneer de voorzitter, mijn fraktie heeft zich diepgaand op het voorliggende probleem beraden, en daarbij de volgende afweging gemaakt. Aan de ene kant ziet mijn fraktie in dat.... (volgt het eigen standpunt van de spreker). Daar staat echter tegenover dat... (volgt wat de spreker zich herinnert van de argumenten die hij een kwartier geleden heeft proberen te ontzenuwen). Al met al zijn wij van mening dat....’ Wordt men in een dergelijke discussie ermee geconfronteerd dat men zich veertien dagen geleden heel anders heeft uitgelaten en is het te riskant om vol te houden dat het geheel ergens anders op sloeg, dan geeft men toe dat er een ‘spanningsveld’ is tussen wat men nu beweert en wat men eerder beweerde, maar men probeert de tegenstander daarna te verwijten zich niet bij de zaak te houden.

Uit het bovenstaande volgt dat het om al te grote spanningen te vermijden, verstandig is geen openbare fraktievergaderingen te houden. Openbare fraktievergaderingen houden het risico in dat men gedwongen is een standpunt dat men eerst bestrijdt, daarna te verdedigen. Het kan ook betekenen dat men, om die situatie te vermijden, al bij voorbaat besluit bepaalde dingen niet te zeggen, of het verwijt krijgt dat men deloyaal is door in een openbare fraktievergadering bepaalde standpunten naar voren te brengen. Ook kan een openbare fraktievergadering stimuleren, dat men zich minder snel bij de meerderheid neerlegt.

Om te vermijden dat politici in een conflict van plichten terecht komen, zien we ook dat politici zich onthouden van deelname aan het openbare debat, zolang zich nog geen duidelijk partijstandpunt heeft afgetekend. Er wordt steeds meer geconstateerd, dat dat een verarming is. Aan die verarming zijn zowel de democratisering als de ontzuiling schuldig. De democratisering, omdat die een sterkere meegaandheid van de politieke leiders ten opzichte van hun achterban impliceert, datgene waar Bonger juist zo tegen fulmineerde. Democratisering impliceert ook dat de herverkiezing van politici veel minder vanzelfsprekend is, en dat bij hun herverkiezing niet hun totale funktioneren maar hun standpuntbepaling met betrekking tot een enkel item beslissend kan zijn. Dat stimuleert niet het innemen van controversiële standpunten.

Zelf heb ik in een vorig decennium deel uitgemaakt van de partijraad van de PvdA. Aan gegadigden werd gevraagd naar hun motivering om zich kandidaat te stellen. Als mensen eerlijk waren zouden ze invullen: ‘om carrière te maken in de politiek’. Dat werd zelden gedaan. Sommigen hadden het gemakkelijk, omdat ze tot een ondervertegenwoordigde groep behoorden, maar als academisch gevormde man moet je het daar niet van hebben. Zelf antwoordde ik de eerste keer dat de vraag gesteld werd: ‘Omdat ik van mijzelf vind dat ik verstandige ideeën over politiek heb’, wat echter niet bij iedereen in goede aarde viel. Toch stond het mijn herverkiezing niet in de weg. De tweede keer

[p. 19]

was eind 1976, en ik besloot toen een antwoord te geven dat meer over mijn politieke opvattingen zei: ‘Om er aan bij te dragen dat de PvdA niet zonder noodzaak buiten de regering blijft’, of zoiets. Toen ben ik niet herkozen. Ik ben daar nog steeds trots op.

Ook van de ontzuiling gaat een drang tot politiek conformisme uit. Door de ontzuiling is het veel minder vanzelfsprekend geworden dat mensen hun stem op een bepaalde partij uitbrengen, wat de negatieve electorale gevolgen van interne verdeeldheid heeft vergroot. Minderheidsstandpunten van vooraanstaande partijleden zijn ideale munitie in handen van de tegenpartij, zowel wanneer die het met het minderheidsstandpunt eens is, als in het tegenovergestelde geval. In de eerste casus beroept men zich op het minderheidsstandpunt (als Duisenberg ook vindt, dat het financieringstekort sterker omlaag moet, wat heeft de PvdA dan verder te zeuren?); in de tweede casus waarschuwt men tegen een partij waarin zulke verderfelijke standpunten leven (bijvoorbeeld dat van Hedy d'Ancona over de verantwoordelijkheid van de gemeenschap voor de opvoeding), en

[p. 20]

probeert op die manier de tegenstander in een benarde positie te brengen.

Met de hier gesignaleerde problemen gaan de drie grote partijen op verschillende manieren om. De PvdA kent een uitgebreide cultus van openbare interne besluitvorming in congressen en partijraden. Hoewel de participatie daaraan gemeten in procenten van de aanhang altijd nog zeer beperkt is, is die in absolute zin toch zo omvangrijk dat congressen vergaderen aan de hand van lijsten door de afdelingen ingediende amendementen ter dikte van een telefoonboek, waarover steeds na een minieme discussie (wilt U afronden?) gestemd wordt. Ten minste twee maal is een strategische beslissing werkelijk van onderop tot stand gekomen: de blokkade van het tweede kabinet-Den Uyl, en de verkiezing van Max van den Berg tot partijvoorzitter. Sindsdien is men wat geschrokken, en wordt er op congressen alleen nog gestemd over amendementen die van een zodanig politiek belang zijn, dat uitsluitend de indieners zich na afloop de uitslag van de stemming herinneren. De discussie over het lijsttrekkersschap werd elders gevoerd omdat die, hoe die ook zou aflopen, de partij electoraal zware schade zou berokkenen. Met de discussie over het partijvoorzitterschap probeert men dezelfde kant op te gaan.

Men kan dit interpreteren als ‘back to normal’, wat betekent dat de reeds in een ver verleden (1911) door Michels onderkende oligarchische ontwikkelingen binnen partijen als normaal beschouwd moeten worden. Bonger was van Michels' kritiek weinig onder de indruk: ‘Deze auteur is dan ook fascist geworden en verwerpt elke democratie’ (pag. 112). In de Nieuw-Links brochure Een partij om mee te werken uit 1967, waarop veel veranderingen in de interne besluitvorming bij de PvdA zijn terug te voeren, wordt Michels met meer instemming geciteerd, en wordt dan ook niet ingegaan op de latere ontwikkeling in Michels' denken.

De situatie bij de VVD is min of meer tegengesteld aan de PvdA. Hier is veel minder sprake van een amendementencultuur, al lijkt die zich wel te ontwikkelen. Maar men betracht wel veel meer openheid in de discussies aan de top over de gewenste strategie van de partij, waarbij men elkaar tot groot vermaak van de rest van Nederland met enthousiasme de hersens inslaat. Iedereen die openheid als een politieke deugd beschouwt, zou de VVD moeten prijzen om de manier waarop de interne besluitvorming plaatsvindt, maar in plaats daarvan spreekt men smalend van regiefouten. Ook de kiezer blijkt het gebodene weinig op prijs te stellen: voor de deugd van openheid en de interne besluitvorming wordt de partij als collectiviteit niet beloond, zij het dat het non-conformisme van Joekes wel een individuele beloning kreeg.

Waar men de electorale werfkracht van politiek conformisme goed begrepen heeft, is het CDA. Hier noch een amendementencultuur, noch openheid bij de interne besluitvorming, tot verdriet van de PvdA, waar men dierbare herinneringen koestert aan de tijd dat het Burger lukte om De Gaay Fortman en Boersma voor zijn karretje te spannen, aan de tijd van de loyalisten, en aan de manier waarop Lubbers als fraktievoorzitter Van Agt voor de voeten liep. Nu is er binnen het CDA minder ruimte voor eigen standpunten dan de PvdA ooit gekend heeft. Congressen van het CDA doen denken aan de CPN onder Paul de Groot. Maar er gaat een grote electorale aantrekkingskracht van uit.

De toegenomen noodzaak voor politieke partijen om zich als eenheid te presenteren heeft grote gevolgen gehad voor de relatie tussen regering en parlement. Het betekent nagenoeg politieke zelfmoord als een kamerfraktie meewerkt aan het naar huis sturen van een kabinet waarin de eigen partij vertegenwoordigd is. Schmelzer was de laatste die dacht dat dat kon. Hij zou daarom, in de dualistische filosofie, eigenlijk een standbeeld moeten krijgen als laatste waarachtige Nederlandse democraat. In plaats daarvan is hij de geschiedenis ingegaan als verrader.

Oppositie voeren wordt er daarmee niet leuker op. Wil men een partij die meewerkt aan het naar huis sturen van de eigen ministers enige overlevingskans gunnen, dan zal men in ieder geval moeten breken met de ongeschreven regel, dat geen nieuw kabinet gevormd kan worden zonder nieuwe verkiezingen. Ook zou een eind moeten komen aan de situatie dat de zogenaamde politieke leiders deel uitmaken van het kabinet. Dit is een situatie die de SDAP, en de PvdA altijd gehad hebben, maar de andere partijen lang niet zo sterk.

Het formaliseren daarvan stuit op het probleem, dat men noch in het staatsrecht, noch in enig partijreglement het instituut ‘politiek leider’ aantreft. Eigenlijk bedoelt men daarmee de lijsttrekker bij de volgende verkiezingen. Omdat verkiezingscampagnes vier jaar duren, treden politieke leiders niet af voorafgaand aan nieuwe verkiezingen, maar direkt daarna (Van Agt en Terlouw in 1982, Den Uyl en Nijpels in 1986). De plaats van waaruit de politieke leider de meeste stemmen kan trekken is in het kabinet, in ie-

[p. 21]

der geval voor de leider van de grootste partij, die dan minister-president wordt. Daarmee maakt men regeringsfrakties, waarvan de leden ook graag herkozen willen worden, machteloos als controleur van de regering. Om de positie van de kamerfrakties ten opzichte van de regering te versterken, zou men het dus eigenlijk onmogelijk moeten

[p. 22]

maken, dat ministers zich kandidaat stellen voor de Tweede Kamer. Nadeel daarvan is, dat oud-ministers dan ook geen deel kunnen uitmaken van een kamerfraktie die na de verkiezingen in de oppositie komt. Niet elke oud-minister zal dat even erg vinden.

Een interessante vraag is, in hoeverre politiek conformisme bijdraagt aan integraal bestuur, en in ieder geval vanuit dat gezichtspunt moet worden toegejuicht. Op het eerste gezicht is dat inderdaad het geval. Bij de vaststelling van een regeerakkoord is er meer mogelijkheid dingen met elkaar in verband te brengen en daarmee kongsi's van departementsambtenaren en vakspecialisten in de Tweede Kamer te overrulen. Vanuit dit gezichtspunt heeft een samenhangend regeerakkoord grote waarde. Met name een bezuinigingsbeleid kan alleen gevoerd worden op basis van harde afspraken.

Daar staat tegenover, dat de eis van loyaliteit aan de partij vaak betekent loyaliteit aan de vakspecialist van de eigen fraktie, op zijn terrein. De vakspecialisten opereren vaak in aparte circuits, waar zij vaker elkaar tegenkomen dan hun partijgenoten, en verder ambtenaren en belangengroepen. Soms leidt dat tot iets moois, de zogenaamde kamerbrede motie, waarbij de hele Tweede Kamer het met elkaar eens blijkt te zijn. Men kan zich afvragen of een dergelijke motie dan niet neerkomt op het intrappen van een open deur. Dat hoeft echter helemaal niet het geval te zijn. Het kan zelfs heel goed, dat de meerderheid van de kamerleden het met zo'n motie helemaal niet eens is, en dat dat juist de ratio is dat de vakspecialisten in elke fraktie proberen zo'n motie er door te drukken.

De macht van de vakspecialisten leidt ertoe, dat het antwoord van de overheid, maar ook van afzonderlijke politieke partijen, op een probleem afhankelijk kan zijn van de vraag, in welke sector het wordt opgepakt. Daardoor kan er, met instemming van alle partijen, door verschillende departementen een tegenstrijdig beleid worden gevoerd. Zo is het Binnenlandse-Zakencircuit zeer beducht voor aantasting van de privacy, waardoor de gemeenten gedwongen worden tot nodeloze inefficiëntie bij de bevolkingsboekhouding, terwijl het fiscalistencircuit prioriteit geeft aan fraudebestrijding, en via het sofi-nummer in feite een landelijk bevolkingsregister opzet. Als het zo doorgaat, moet men zich wel identificeren als men geld van zijn eigen spaarregeling haalt, maar niet als men een even groot bedrag uit de kas haalt.

De macht van de vakspecialisten leidt soms ook tot onbegrijpelijk verzet tegen bezuinigingsvoorstellen. We kennen in Nederland speciale regelingen om het sparen te bevorderen, uit de tijd dat zes KVP-personages, op zoek naar een politiek ideaal, de bezitsvorming als zodanig aanmerkten. Als er één vorm van overheidsbemoeienis is, die voor afschaffing in aanmerking komt, is het wel deze. Het levert de betrokkenen slechts een marginaal voordeel, maar daar staat tegenover dat er toch altijd nog een aanzienlijk belang mee gemoeid is, meer dan bijvoorbeeld het bedrag dat in het regeerakkoord wordt uitgetrokken voor de investeringsimpuls door de gemeenten. Verder brengt het uiteraard uitvoeringskosten met zich mee, is de regeling betuttelend, en moet men zich afvragen of het macro-economisch niet verre te prefereren zou zijn als de mensen hun geld uitgaven.

Bovendien was toen de regeling tot stand kwam de rentestand veel lager, en was er geen rentevrijstelling in de inkomstenbelasting. Toch is er niemand die voorstelt die regeling gewoon af te schaffen en het geld voor iets nuttigs te gebruiken. Zelfs voorstellen om op de regeling te bezuinigen blijken voor een belangrijk deel al niet haalbaar. Een andere verklaring dan die van de loyaliteit van kamerfrakties aan vakspecialisten met oogkleppen op kan ik niet bedenken.

Loyaliteit aan vakspecialisten kan ook binnen één betoog tot tegenstrijdigheden leiden. In de rede van Wim Kok naar aanleiding van de regeringsverklaring, werd terecht bij de bespreking van de algemene economische problematiek ingegaan op de relatie tussen werkloosheid en onvoldoende scholing. Wanneer men daarna echter hoort wat er over onderwijs gezegd wordt, staat helemaal niet de aansluiting onderwijs/arbeidsmarkt voorop, maar de oude grammofoonplaat van de middenschool. Die zou met zich meebrengen dat voor velen het beroepsonderwijs verschuift naar een leeftijd waarop ze de school al de rug hebben toegekeerd.

Uit de publieke discussie blijkt, dat steeds meer betrokkenen zich de hier geschetste problemen bewust zijn. Zolang elke vorm van interne discussie door de kiezers wordt afgestraft, is er echter weinig kans op verandering, noch waar het de relatie regeringparlement, noch waar het het brengen van klaarheid in tegenstellingen tussen verschillende circuits van vakspecialisten betreft. Ook hier blijkt, dat elk land de democratie krijgt die het verdient. Het zijn de kiezers, die de politici dwingen tot een gedragspatroon dat door diezelfde kiezers verwerpelijk wordt geacht.