Hollands Maandblad. Jaargang 1984 (434-445)

[p. 17]

Pen over micro-economie: moedwil of misverstand
H.A.A. Verbon

1.

In twee recente nummers van het Hollands Maandblad heeft J. Pen een aanval gedaan op de leerstellingen van de micro-economie. Om deze tak van de economie neer te zetten op de plaats waar deze volgens Pen thuis hoort: in de hobbykamer van geleerden. Want wee, als de vruchten van de geleerden de hobbykamers verlaten en terechtkomen op de borden van de politici/ambtenaren! Dan blijken er anti-intellectualistische toeren mee verricht te kunnen worden; lees de laatste Miljoenennota's er maar op na.

Geen enkele collega van Pen heeft het zich waardig geacht de aanval te beantwoorden (of lezen deze economen geen culturele tijdschriften), dus ziet iemand die nog doctor worden moet zich genoodzaakt te reageren. Er is reden genoeg Pens betoog te bestrijden: niet omdat het voor een niet-economisch geschoold lezer zo leerzaam zou zijn een economen-discussie gade te slaan, maar omdat Pens beweringen een politiek oogmerk dienen, hoewel hij op dat punt juist sommige van de door hem bestreden theoretici een verwijt maakt. Vooropgesteld zij namelijk dat het huidige regeringsbeleid zich deels baseert op micro-economische inzichten, hoewel dat in officiële stukken nergens uitdrukkelijk wordt vermeld. Pen werpt de stelling op dat deze inzichten vanuit macro-economische optiek tot denkfouten leiden. Sterker nog: een macroeconomisch beleid gebaseerd op de microeconomie is niet alleen een denkfout, maar ook ‘behoorlijk gevaarlijk’. Desondanks hoeft van Pen de micro-economische beschouwingswijze niet afgeschaft te worden. Niemand heeft dat ooit bepleit, zoals hij welwillend opmerkt. Maar wat de micro-economie dan wel kan opleveren, wordt de vlijtige lezer helaas niet onthuld. Na een vluchtige bespreking van een van de meest fundamentele bezigheden van de microeconomie n.l. het analyseren van keuzeprocessen, merkt Pen op: ‘Alles heel knap en er is niets op tegen’. Twee zinnen verder echter wordt de ontluikende liefde al weer in de kiem gesmoord: ‘Eerlijk gezegd is er ook niet zo heel veel vóór’.

Pen geeft naar mijn mening in twee opzichten een onjuiste voorstelling van zaken. Ten eerste suggereert hij dat een macro-economische analyse van het economisch proces altijd tot een (juiste) diagnose leidt en elke anders geaarde analyse dan noodzakelijkerwijs een politiek standpunt impliceert. In de tweede plaats beperkt hij het object van de micro-analyse te zeer tot handelingen van individuen buiten de overheidssector. Pen geeft weliswaar toe dat het micro-principe - meer van het een betekent minder van het ander - ook bij de overheid geldt, maar hij trekt daar niet de conclusie uit dat dit principe ook beperkingen aan de mogelijkheid van macro-economische begrotingspolitiek zou kunnen opleggen. Ik poneer, daarentegen, hieronder de stelling dat op het overheidsapparaat zowel interne als externe krachten werken die het voor de overheidsfinanciën noodlottige principe: altijd zowel meer van het een als van het ander, als leidraad voor de begrotingspolitiek ingevoerd willen zien.

2.

De economische wetenschapsbeoefening is aan modetrends onderhevig. Vanaf de Tweede Wereldoorlog tot aan het begin van de jaren zeventig was vooral de theorie van Keynes in de mode. Deze theorie beweert, samengevat in een notedop, dat onderbestedingscrises zoals deze zich in de jaren dertig van deze eeuw voordeden bestreden kunnen worden door overheidsuitgaven te verhogen of belastingtarieven te verlagen. De zogeheten multiplier-werking draagt er dan zorg voor dat het uiteindelijke effect op de bestedingen en de werkgelegenheid vele malen groter is dan het oorspronkelijke effect van de impuls die van de overheid uitgaat. De door Keynes in de jaren dertig ontwikkelde inzichten werden na de tweede wereldoorlog in wiskundige formules vertaald en toegepast in econometrische modellen. Deze modellen bleken in staat economische ontwikkelingen te voorspellen en, hierdoor gesteund, wisten de modelbouwers zich tot een onmisbare steun in de beleidsvoorbereiding op te werken. Economen bruinden zich aan het zonnetje van de succesvolle modellen en de theorie van Keynes

[p. 18]

waar de modellen op gebaseerd waren. Pen heeft zich in Nederland jarenlang beijverd om de Keynesiaanse theorie aan het volk uit te leggen. Hij deed dat met het gezag van iemand die het gelijk aan zijn zijde weet. Dat gezag is echter aangetast door de laatste economische mode. Pen heeft niet meer altijd gelijk.

Het verhaal van de ineenstorting van het gezag van de Keynesiaanse theorie speelt zich af in de jaren zeventig. Toen bleken de modellen niet langer de juiste voorspellingen te genereren; de vertrouwde Keynesiaanse receptuur om een crisis te bestrijden had averechtse gevolgen: de kwaal van de patiënt verergerde. Het duurde even voordat de beleidsmakers in de gaten kregen dat de oude recepten niet meer werkten. Maar nu is het dan zover. De huidige regering, gesteund door topambtenaren van Financiën en Economische Zaken, moet niet veel meer hebben van Keynesiaanse bestedingspolitiek en stelt ook nauwelijks nog vertrouwen in econometrische modellen. (Ook dit laatste wordt nergens openlijk beleden. De meeste gezaghebbende modellen worden in Nederland immers nog steeds gemaakt door de ambtenaren van het CPB, een orgaan dat formeel in opdracht van de regering werkt. Deze modellen genieten echter vooral gezag bij groeperingen die niet in de regering vertegenwoordigd zijn, maar momenteel wel een politiek van bestedingsverruiming voorstaan. Zij worden door het VINTAF- of FREIA-model van het CPB op hun wenken bediend. Over deze modellen later meer.) Blijkbaar is er nu een nieuwe mode populair in de economie.

3.

De economische wetenschap is modieus, omdat geen enkele theorie definitief door waarnemingen weerlegd kan worden. Desondanks is er de afgelopen vijftig jaar vooruitgang geboekt bij het verkrijgen van resultaten. Alleen dient onder vooruitgang waarschijnlijk iets anders verstaan te worden dan fysici er onder zouden verstaan. Economen zijn niet zo veel verder met te begrijpen hoe de economie werkt, maar wel met te begrijpen hoe ze zou kunnen werken. Het aantal hypothesen dat specifieke uitspraken doet over economische verschijnselen is verveelvoudigd en bovendien zijn deze hypothesen in grotere mate dan voorheen met waarnemingen te correleren. Als oorzaak van deze vooruitgang is vooral het gebruik van wiskunde bij het afleiden van theoretische resultaten uit een aantal premissen aan te wijzen.

Als een bepaalde economische school in de wassende stroom van theorieën als trendsetter is komen boven drijven, betekent dit dan dat het hele economenvolk zich op deze school werpt? Zal iedere econoom al zijn intellectuele gaven aanwenden om te proberen nog een interessante hypothese, passende in de gedachtengang van de overheersende school, af te leiden? In het geheel niet. Er zijn altijd fanatieke gelovigen, die zich bezitters van het ware geloof achten, of gedrevenen die als roependen in de woestijn de enig juiste maar door weinigen juist bevonden richting aanwijzen; er zijn economen derhalve die zich bij hun eigen theorie houden, ook al is deze toevallig niet zo populair. Dus werd er ook in de hoogtijdagen van de Keynesiaanse theorie (en dito politiek) driftig gesleuteld aan op micro-economische inzichten gebaseerde theorieën. Aan het eind van de jaren zestig leidde dit gesleutel tot een heuse nieuwe school: door Pen tot Ratex-school gedoopt. Deze en andere verwante (hoewel minder extreme) scholen zijn de nieuwe blikvangers geworden waar politici in nagenoeg de gehele Westerse wereld met plezier naar kijken. Tot groot verdriet van Pen.

4.

De misleidingen waar de micro-economie zich volgens Pen schuldig aan maakt, zullen door menig (micro-)econoom meewarig ontvangen worden. Men zal Pens aanval een schot in de roos noemen. Alleen is de roos niet die van de micro-economie. Wie zal ontkennen dat onderbesteding soms door bestedingsverruiming kan worden verholpen? Soms, maar onder de huidige omstandigheden niet. De argumenten die nu tegen stimulerend begrotingsbeleid spreken verzuimt Pen echter te vermelden. Het is haast onvoorstelbaar dat hij deze argumenten niet zou kennen. Moedwil? Poogt hij over de hoofden van economen heen een verwrongen beeld van de micro-economie te presenteren? Laten we eens nagaan wat de vergiftigde pijlen van de nieuwe micro-economie nu werkelijk dodelijk willen treffen. Daartoe gaan we nog even terug naar de Keynesiaanse receptuur ter bestrijding van onderbestedingscrises. In de eenvoudigste variant van het Keynesiaanse model, zoals die in schoolboekjes wordt uiteengezet, hoeft de overheid in geval van onderbesteding (wanneer dus een gedeelte van de produktiecapaciteit niet benut wordt en de werkgelegenheid daardoor ook lager is dan zij zou kunnen zijn) slechts een simpel rekensommetje op te lossen om te weten met hoeveel zij de overheidsuitgaven moet laten stijgen opdat de onderbesteding tot het verleden behore. De oorzaak hiervan is dat het model bijna een tautologie is of, om het vriendelijker te zeggen, de economie wordt als een mechanisch geheel gezien. De overheid kan dit mechaniek van buiten af bezien en hoeft slechts zo nu en dan aan de een of andere kraan te draaien (de belastingkraan bij voorbeeld) om de machine naar behoren te laten functioneren. Er komt

[p. 19]

geen individu, geen ‘homo economicus’ in voor, behalve dan voorzover verondersteld wordt dat individuen een gedeelte van hun inkomen besteden aan de aanschaf van consumptiegoederen.

Het zojuist beschreven model is al meer dan veertig jaar oud en is in de loop der tijd aanzienlijk uitgebreid en genuanceerd. Zo zijn er modellen geconstrueerd waarin overheidsmaatregelen pas na verloop van tijd effectief worden (zodat ‘timing’ belangrijk wordt); soms wordt er rekening gehouden met inflatie; de tegendraadse bewegingen van de geldhoeveelheid en/ of de Centrale Bank worden vaak bij de overwegingen betrokken, enzovoorts, enzovoorts. Maar naar mijn mening blijft het fundament van de Keynesiaanse beschouwingswijze overeind, namelijk dat de economie een mechanisme is en dat de overheid dit mechanisme van buiten kan aanschouwen. Om twee redenen zou deze visie onjuist kunnen zijn. In de eerste plaats kunnen individuen redenen hebben anders op overheidsbeleid te reageren dan vanuit het belang van de economie gewenst zou zijn. En ten tweede bestaat ook het overheidsapparaat uit individuen. Deze individuen hebben, net als iedereen, hun eigen motieven en belangen die leidraad zijn voor hun handelen. Het algemeen belang, wat dat dan ook moge zijn, hoeft niet noodzakelijkerwijs hoog genoteerd te staan op het verlanglijstje van overheidsdienaren.

De huidige regering bedrijft, geheel tegen de zin van Pen, geen conjunctuurpolitiek. Integendeel, er worden maatregelen genomen die juist de conjunctuur kunnen versterken, in plaats van dempen. Een voorbeeld daarvan wordt door Pen aangedragen: er wordt bezuinigd in het Haagse terwijl er onderbesteding heerst. Een eerste motief daarvoor heeft betrekking op de bovenvermelde individuele reacties op overheidsbeleid. Die individuele reacties hebben, al zou je het misschien niet verwachten, alles te maken met ons stelsel van sociale zekerheid. Eerst iets over dat stelsel.

5.

In Nederland is het stelsel van sociale zekerheid grotendeels na de tweede wereldoorlog tot stand gekomen en voltooid eind jaren zestig en begin jaren zeventig. In een tijd dus van uitbundige economische groei. Alles kon: de overheid groeide als kool, de belastingtarieven ook, maar niemand die zich daar druk om maakte, de bruto inkomens groeiden altijd nog harder. Ook was er volledige werkgelegenheid. In zo'n sfeer was het verklaarbaar dat sociale zekerheid als franje werd beschouwd. Bovendien is het een teken van beschaving als aan mensen die niet in staat - of wellicht niet bereid - zijn zich een inkomen van voldoende omvang te verschaffen, toch van overheidswege zo'n inkomen gegarandeerd wordt. In Nederland heeft deze garantie twee gedaanten. In de eerste plaats wordt aan volwassen werkenden een bruto minimumloon gegarandeerd dat geregeld opwaarts wordt (of eigenlijk werd) bijgesteld. En ten tweede krijgen diegenen die op een uitkering zijn aangewezen minimaal een inkomen gelijk aan het netto minimumloon (de netto-netto koppeling in de taal der economen). Het minimumloon is in de jaren zeventig vele malen sneller gestegen dan het gemiddelde inkomen, in zijn kielzog de minimumuitkeringen met zich meeslepend. Het gevolg van deze ontwikkeling is geweest dat aan de onderkant van het inkomensgebouw (jargon) de verschillen tussen de netto inkomens uiterst gering zijn geworden. Iemand met een modaal inkomen (dat is het inkomen van een geschoolde

[p. 20]

arbeider met een ‘doorsnee’ inkomen. Er zijn in Nederland ongeveer tweeënhalf miljoen huishoudens die rond moeten komen met een inkomen tussen minimum en model) houdt per week netto minder dan honderd gulden meer over dan iemand met een minimuminkomen. Is dat erg? Ja, om een veelvoud aan redenen. Hier volgen er een paar.

i. Inkomens zijn prijzen op de arbeidsmarkt die, in theorie, een evenwicht van vraag en aanbod bewerkstelligen. Als deze prijs bij wet wordt opgelegd, is er dus een kans dat er geen evenwicht tot stand komt. Er is alle reden te vermoeden dat het minimumloon een te hoge prijs is op bepaalde delen van de arbeidsmarkt. Meer mensen willen werken tegen dat loon dan ondernemers willen aannemen. Er ontstaat werkloosheid. Van degenen die werkloos worden, zal een deel recht op een werkloosheidsuitkering krijgen. Het instellen (of te veel verhogen) van het minimumloon drijft dan ook nog de kosten van het stelsel van sociale zekerheid op.

ii. Inkomensverschillen tussen werkenden hebben als functie mensen naar die arbeidsplaatsen te lokken waar ze het meeste nodig zijn. Deze zogeheten allocatieve functie is in de micro-economie onderwerp van tal van studies geweest. Gebleken is dat als de inkomensverschillen te klein zijn deze allocatieve functie niet meer werkt. De factor arbeid is minder mobiel geworden. Met andere woorden, het arbeidsaanbod schiet te kort met als gevolg dat ondernemers met steeds meer moeilijk vervulbare vacatures te kampen krijgen.

De bewering dat er te weinig arbeidsaanbod is, klinkt velen wellicht paradoxaal in de oren nu er sprake is van meer dan 800.000 werklozen en er nauwelijks nog vacatures zijn. De huidige situatie is echter te verklaren uit problemen met het arbeidsaanbod in het verleden. Het aantrekken van arbeid is voor ondernemers voortdurend moeilijker geworden. Zij zullen in zo'n situatie minder snel een investering doen waarbij arbeid ingezet moet worden dan wanneer het arbeidsaanbod flexibeler zou zijn. Het aantal arbeidsplaatsen is daardoor minder snel gestegen en zelfs gedaald omdat wel zoveel mogelijk overgeschakeld is op produktieprocessen waar minder arbeid voor vereist is. De huidige werkgelegenheidsproblemen kunnen dus (ten dele) verklaard worden uit de verstarring van de arbeidsmarkt, waarvan in de laatste Miljoenennota's diverse malen melding wordt gemaakt.

Een remedie is hier het tot stand brengen van grotere inkomensverschillen. Het middel waar momenteel wonderen van verwacht worden, verplichte arbeidstijdverkorting over de hele linie geeft, als de bovenstaande analyse onderschreven wordt, geen genezing. Door het kunstmatig opdelen van het aantal aanwezige arbeidsplaatsen over meer mensen, kan op korte termijn de werkloosheid dalen. Zolang echter het karakter van het arbeidsaanbod zich niet wijzigt, zal elk permanent herstel geblokkeerd worden. Ondernemers zien zich weer voor problemen met het bezetten van vacatures geplaatst. Tekorten op bepaalde deelmarkten kunnen daar tot loonstijgingen leiden, welke zich als een olievlek over de gehele economie verspreiden. Nieuwe ontwrichtingen op de arbeidsmarkten zijn het gevolg. Het is niet denkbeeldig dat arbeidstijdverkorting uiteindelijk in een stijging in plaats van de gewenste daling van de werkloosheid zal blijken te resulteren.

iii. Als ieder mens solidair met de zwaksten in de samenleving zou zijn en bovendien niet zou reageren op financiële prikkels, dan zou iedere netto-uitkering gelijk mogen zijn aan het netto arbeidsinkomen. Aan die voorwaarden is niet voldaan. Bij de afweging werken versus niet-werken is de ‘prijs van vrije tijd’ voor de lage inkomens door de netto-netto koppeling uiterst laag geworden. Wat wordt bedoeld met de prijs van vrije tijd? Ook dit is een begrip dat in de micro-economie uit de doeken wordt gedaan. Iemand die werkt verdient daarmee een zeker inkomen. Als hij één uur minder gaat werken, verdient hij minder, maar hij heeft daarentegen een uur meer vrije tijd. Dat inkomen dat hij nu heeft moeten opgeven voor de extra vrije tijd, noemen we de prijs van vrije tijd. Maar stel nu, hij gaat een uur minder werken, maar het inkomen dat hij opgeeft wordt precies gecompenseerd door een uitkering; wat is nu de prijs van een extra uur vrije tijd? Precies, die is nul. Vrije tijd is goedkoper geworden en de vraag daarnaar zal stijgen. Dit is theorie. Praktisch zitten er allerlei haken en ogen aan. Je kunt niet zomaar ophouden met werken, naar een sociaal fonds lopen en om een uitkering vragen. Je moet op zijn minst ontslag hebben gekregen of arbeidsongeschikt zijn geworden. Wie riep daar WAO? Inderdaad: onze Wet op de Arbeids Ongeschiktheid is een goed voorbeeld van een sociale regeling die verlaging van het arbeidsaanbod heeft uitgelokt. De uitkering is genereus en de voorwaarden om voor een uitkering in aanmerking te komen zijn soepel of voor meerderlei uitleg vatbaar. Het is niet toevallig dat juist deze regeling driekwart miljoen (750.000) uitkeringstrekkers herbergt.

De conclusie is dus dat een stelsel van sociale zekerheid het arbeidsaanbod zal doen afnemen. Hoe hoger de uitkeringen ten opzichte van het arbeidsinkomen zijn, des te groter zal het beroep op het stelsel worden. Maar niet iedereen zal tot het leger van inactieven toetreden. Sommigen (zelfs mensen met een minimuminkomen) vinden werken leuk en blijven dat doen ook als de prijs van vrije tijd daalt. De werkenden worden echter wel geconfronteerd met de kosten van de sociale zekerheid in de vorm van sociale

[p. 22]

verzekeringspremies die van het loon worden afgehouden. (Een van de meest tragische misverstanden is dat de ‘staat’ de rekening van de sociale zekerheid betaalt. De staat echter, dat zijn we zelf en als wij het stelsel in zijn huidige vorm niet wensen te financieren, kan de overheid niets anders doen dan het stelsel te veranderen, oftewel te herzien in het Haagse spraakgebruik). Het is echter in Nederland bijna folklore geworden de stijgingen van de premiedruk te vertalen in eisen voor hoger loon. En zo werden de stijgende kosten van onze sociale zekerheid in de jaren zestig en zeventig op de ondernemingen verhaald. Gevolg: de winsten daalden; het aantal faillissementen steeg; de werkloosheid nam toe; de kosten van de sociale zekerheid stegen weer, dus de winsten daalden nog verder, enzovoorts, enzovoorts.

Als de regering het heeft over te lage investeringen en te hoge consumptie, maakt zij daarbij niet, zoals Pen suggereert, de denkfout dat macro-economisch het een altijd ten koste van het ander gaat. Ruding heeft economie gestudeerd in een tijd dat studenten nog met Keynes werden overvoerd. Hij zal dus ook wel weten dat in het simpele Keynesiaanse model de investeringen niet te lijden hebben als de consumptie wordt gestimuleerd. De geldigheid van dát model weigert hij echter te accepteren. Via de sociale zekerheidsuitkeringen, zo redeneert hij, worden de consumptieve uitgaven al jarenlang op een hoog peil gehouden zonder dat dat ooit tot het herstel van de investeringen heeft bijgedragen. Integendeel deze continue impuls voor de consumptie kan volgens bovenstaande redenering bijgedragen hebben aan de vrijwel volledige ineenstorting van de groei van onze economie in het begin van de jaren tachtig.

6.

Zo hebben we ongemerkt de wederzijdse beïnvloeding van micro - (individueel) - versus macro-niveau aangekaart. De situatie is dus als volgt. De overheid stelt wettelijke regelingen in die de bestaanszekerheid van haar burgers moet waarborgen. Deze regelingen, waarvan het hele stelsel van sociale zekerheid, inclusief het wettelijk minimumloon het voornaamste bestanddeel vormt, roepen allerlei individuele reacties op die door de overheid (en door de haar adviserende economen, moet ik toevoegen) niet voorzien of onderschat zijn. Deze reacties werken door op macro-niveau: de investeringen raken in de versukkeling, de economie wil niet meer groeien, de omvang van het zwarte circuit neemt toe, het werkloosheidspercentage stijgt naar voor naoorlogse begrippen ongekende hoogte en de overheidsfinanciën raken (onder andere door de continu wassende stroom van uitkeringen welke ten laste komen van het rijksbudget) in het ongerede. De symptomen zijn duidelijk en voor ieder zichtbaar. Helaas zijn de economen het niet eens over de diagnose van de kwaal. Het vervelende in de economie is namelijk dat alles met alles samenhangt en dat het hier niet goed mogelijk is de kluwen van samenhangende gebeurtenissen definitief te ontwarren. De net geschetste causale keten kan dan evengoed worden omgedraaid. Dus, om het simpel te zeggen, niet het stelsel van sociale zekerheid is verantwoordelijk voor de economische crisis, maar, integendeel, de economische crisis heeft het uit de hand gelopen beroep op de diverse regelingen veroorzaakt. Waarschijnlijk zal Pen dit laatste standpunt delen. De diagnose die men stelt is uiteraard wel bepalend voor het beleid dat gevoerd moet worden. In de visie van de regering, waarbij, als ik het goed zie, het stelsel van sociale zekerheid als een kwade genius wordt aangemerkt, is het stimuleren van bestedingen gelijk aan symptoombestrijding. Volgens Pen gaat ze daarmee op de ‘anti-intellectualistische toer’. Pen gebruikte deze uitdrukking weliswaar voor Rutten, een hoge ambtenaar van het ministerie van Economische Zaken, maar veel wijst er op dat de regering het met déze ambtenaar niet oneens is. Zoals ik al eerder opmerkte, heeft de regering, evenals Rutten, weinig vertrouwen in de macro-economische modellen van het CPB. Moet deze regering dan weinig hebben van al die geleerdheid, zoals Pen suggereert? Pen suggereert eigenlijk twee dingen, namelijk dat ten eerste de macro-economische modellen van het CPB produkten van geleerdheid zijn en ten tweede dat de redenering waarop de regering het beleid baseert, dom is. Beide suggesties berusten op een misverstand. De micro-economische theorieën die in de voorgaande paragrafen zeer ruw geschetst zijn, zijn een wonder van analytische schoonheid. Met behulp van wiskunde worden resultaten geboekt, die soms een geheel nieuwe kijk op mogelijke effecten van overheidsingrijpen opleveren. De empirische betekenis van die theorieën is (het zij toegegeven) omstreden. Het belangrijkste empirische macro-economische model van het CPB, FREIA (voorheen VINTAF) kent ook enige fraaie onderdelen. Het geheel echter maakt de indruk van een hutspot van door elkaar gestampte theorieën. Bovendien zijn diverse kunstgrepen toegepast om deze theorieën empirische inhoud te kunnen geven. Dit laatste is geen gevolg van onkunde of fraude, maar een gevolg van de kloof tussen theorie en empirie in de economie die, zoals ik hier eerder uiteenzette onoverbrugbaar is. Zeer prominent in het model is een naar Keynesiaanse snit opgezet afzetblok. Meer bestedingen leiden hier, ceteris paribus, tot een toename van de produktie. Meer produktie betekent meer vraag naar arbeid. De werkloosheid

[p. 23]

zal dus dalen. Dat klinkt redelijk. Ware het niet dat onder die bestedingen ook die van de overheid schuil gaan. En als de overheid bezuinigt, besteedt ze minder en dus leidt dit regeringsbeleid volgens FREIA tot een toename van de werkloosheid. Geen wonder dat deze regering niet zo tevreden met deze geleerdheid is. Wat is er dan fout aan de CPB-redenering? Precies hetzelfde wat aan de klassieke Keynesiaanse redenering fout is. De economie wordt (althans wat dit zojuist beschreven gedeelte van het model betreft) als een mechanisme gezien. De overheid hoeft de uitgavenkraan maar verder open te draaien en ziet: de economie loopt vol met extra werkgelegenheid. Wat ontbreekt? De door Pen weggehoonde homo economicus.

7.

Pen besteedt er een heel artikel in het Hollands Maandblad (mei/juni 1984) aan om uit te leggen dat het verschijnsel homo economicus uit de economie moet worden gebannen. Tegen zijn argumenten kan weinig ingebracht worden. Een voltreffer dus, deze banvloek. Helaas, wel weer een die op het verkeerde doel werd afgevuurd. Inderdaad, als we ons gaan voorstellen hoe een homo economicus er uit zou zien als hij over straat wandelt, terwijl hij pogingen doet zijn boodschappentas optimaal te vullen, zullen we niet een mens van vlees en bloed ontwaren. Maar daar hebben we het dan ook niet over, we praten nu over een homo economicus. Stel je voor dat natuurkundigen gaan pogen te beschrijven hoe een quark er uitziet. Het zou het einde van de natuurkunde betekenen. Zo ook voor de economie. De homo economicus is niets anders dan een theoretisch concept dat beschrijft hoe een denkbeeldig iemand zal handelen als hij een of ander denkbeeldig doel heeft. De homo economicus is een gedragsveronderstelling en geen mens. En veronderstellingen hoeven niet bewezen te worden. (Natuurlijk ligt het wel anders dan bij de quark voor de hand je iets voor te stellen bij het begrip homo economicus. Dat kan geen kwaad als intuïtieve steun bij een theoretische redenering. Maar we moeten niet gaan verwachten dat de homo economicus op onze buurman lijkt.) Veronderstellingen dienen als fundament voor theoretische resultaten. Op die resultaten mag de theorie worden aangesproken. Als de theoretisch afgeleide voorspellingen niet met waarnemingen in overeenstemming zijn te brengen, is er blijkbaar ook iets fout met de definities en de veronderstellingen die tot die voorspellingen geleid hebben. Helaas zoals ik al eerder in dit blad (januari 1983) betoogd heb, beginnen de problemen van de economische wetenschapsbeoefening zodra de theorie met de empirie geconfronteerd wordt. Maar, deze problemen gelden evenzeer voor de macro- als de micro-economie en kunnen dus geen argument zijn voor het verwijderen van de geest van de homo economicus uit de economische wetenschap.

Zonder een homo economicus gaat de microeconomie in rook op. Neem het eerder aangehaalde voorbeeld van iemand die moet kiezen tussen arbeid aanbieden of vrije tijd nemen. In de micro-economie wordt aangenomen dat vrije tijd hem bevrediging geeft evenals het consumeren van goederen. Maar hoe meer vrije tijd hij neemt, des te minder inkomen hem dat zal opleveren voor het aanschaffen van goederen. Hij zal dus moeten kiezen. En daar komt de homo economicus in beeld. Deze is, bij veronderstelling, in staat een optimale keuze te maken en zich naar die keuze te gedragen. De veronderstelling van rationaliteit is daarbij belangrijk, maar wat daar nu precies onder verstaan wordt is dat niet. De ene vorm van rationaliteit kan eenvoudig door een andere vorm vervangen worden. Waar het vooral op aan komt, is dat door mensen als rationeel handelende individuen te beschouwen, wij iets te weten kunnen komen over het economisch aspect van hun gedrag en van het effect daarop van daden van anderen (overheidsdienaren, bijvoorbeeld). Natuurlijk is behalve rationaliteit ook van belang hoeveel informatie iemand gebruikt bij het nemen van beslissingen. Het uiterste geval wat je je hier kunt voorstellen is dat van de homo economicus die het enig juiste model van de economie in zijn hoofd heeft zitten. Dit is het uitgangspunt van de Ratex-school. De Ratexman weet precies wat er gaat gebeuren als de overheid een bepaald beleid in gang zet en baseert zijn beslissingen op die kennis. Analyses met een dergelijke alwetende homo economicus hebben uitgewezen dat beleid dan weinig zin meer heeft. Pen moet niet veel hebben van dit soort analyses. Ook al omdat het perspectief van vooruitziende en rationele individuen die te maken hebben met een domme en grillige overheid hem weinig lonkend toekijkt. ‘Er hangt een verkeerde geur om deze school’, zegt Pen. Maar in welke richting waait de welriekende wind rond het Keynesiaanse schoolgebouw? Precies de andere kant op. Daar is de overheid alziend, alwetend en ook nog welwillend. Daar reageren individuen in de particuliere sector als willoze mechanismen op de interventies van de overheid. Dat is dus het andere uiterste.

Het extreme standpunt van de Keynesiaanse school lijkt mij echter op zijn minst even aanvechtbaar als het tegenovergestelde extremum van de Ratex-school. Immers, ten eerste ligt het voor de hand dat zelfs als individuen niet alle implicaties van overheidsbeleid kunnen doorzien, ze wel oog hebben voor de gevolgen die dat beleid voor hun portemonnee heeft en daar

[p. 24]

adequaat op reageren. Deze minimale veronderstelling alleen al kan de effectiviteit van overheidsbeleid aantasten of onbedoelde gevolgen van dat beleid aan het licht brengen. In de tweede plaats kan opgemerkt worden dat evenals de vrouw ook ‘de’ overheid niet bestaat. De overheid is een complexe organisatie van individuen en groepen met allemaal hun eigen en niet noodzakelijk corresponderende doelstellingen. Als iedereen in de overheidsorganisatie zijn doelstelling op rationele wijze tracht te bereiken, kan het resultaat wel eens de aanblik van een domme en grillige overheid opleveren. Dit dus terwijl iedere overheidsdienaar rationeel, weloverwogen handelt. We komen hier bij het tweede in de eerste paragraaf vermelde bezwaar tegen Pens analyse, nl. dat hij de micro-economie te zeer verengt tot de studie van individuen die buiten de overheidssector opereren. Tot nu toe is de overheid impliciet beschouwd als een institutie buiten het economisch proces. De individuen die deze institutie bevolken, ambtenaren en politici, analyseren belangeloos de economie en pogen een juiste diagnose op te stellen van de zieke patiënt die onze economie is. Ook dan staat Keynes niet noodzakelijk als de winnende geneesheer aan het ziekbed. Dit is wat tot nu toe is beweerd.

Maar wat als ambtenaren en politici, net als ieder ander, hun eigen doelstellingen proberen te bereiken? Als, met andere woorden, ook op de departementen en op het Binnenhof de homo economicus rondwaart. Dan dient ook de geneesheer zelf, want daar wordt de overheid in de klassieke Keynesiaanse visie voor aangezien, aan een onderzoek onderworpen te worden. Er zijn onderzoekers, meta-geneesheren dus, die de overheid na zo'n analyse tot zieke vrouw hebben verklaard. Deze zieke vrouw kan maar beter met haar besmette handen van de zieke economie afblijven. Misschien dat de economie daar van opknapt. Dat is dus de tweede bewering die Pens betoog zou kunnen relativeren. Zo niet aantasten.

8.

Dat bestuurders niet primair het belang van anderen, maar primair dat van zichzelf op een zo handig mogelijke wijze trachten te dienen, is buiten de economische wetenschap een triviale opmerking. De politieke filosofie van Machiavelli was juist op deze veronderstelling gebaseerd. Als politici/ambtenaren zich al iets van de anderen aantrekken, is dat voornamelijk te verklaren uit de pressie die deze anderen op hen uitoefenen. Politici kunnen gedwongen worden maatregelen te nemen ten gunste van bepaalde groepen bijvoorbeeld omdat deze groepen electoraal een groot gewicht in de schaal leggen.

In de economie is de overheid tot vrij recent een niet nauwkeurig omschreven instituut geweest (met uitzondering dan wellicht van de Marxistische visie op de ‘staat’ als verlengstuk van de heersende klasse). Beroemd is de uitspraak van de grondlegger van de economie Adam Smith (1776), dat wij ons brood niet aan de goedertierenheid van de bakker danken, maar juist aan zijn streven naar eigenbelang. Dit axioma van rationele ten eigen bate handelende individuen wordt echter niet doorgetrokken naar de individuen die het overheidsapparaat bevolken. De overheid moet er voor zorgen dat het prijsmechanisme ongestoord zijn gang kan gaan, zodat een ieders welvaart door de heilzame werking van het streven naar eigenbelang gemaximaliseerd wordt. De overheid in dienst dus van het algemeen belang, zijnde de maximale welvaart. In deze visie dient de overheid dan nog van minimale omvang te zijn. De zogeheten neoklassieke school, waarvan de oorsprong in het eind van de vorige eeuw ligt, kende al grotere bevoegdheden toe aan de overheid. Nu mocht de overheid ook ingrijpen als het prijsmechanisme om bepaalde wel omschreven redenen niet voor maximale welvaart zorg kon dragen. De Keynesiaanse theorie, tenslotte, zag de overheid als de goedwillende regelaar die de hele economie naar een situatie van volledige werkgelegenheid kon sturen.

Hoewel deze scholen verschillen in de mate waarin ze aan de overheid taken toebedelen, nemen ze toch alle, min of meer expliciet, aan dat de overheid deze taken ook wil of kan uitvoeren en ook voldoende geïnformeerd is om te weten wat ze moet doen. Was het bij Plato nog de filosoof, hier is het de econoom die in de rol van sociaal ingenieur de scepter zwaait en de economie feilloos naar optimale situaties stuurt. Hier is geen micro-economie nodig die het gedrag van overheidsdienaren analyseert, omdat de overheid per definitie altijd doet wat goed is voor de economie.

Pas vrij recent is men tot het inzicht gekomen dat de stelling die in de vorige zin is vervat, onjuist is, en dat een overheidsdienaar dus een mens is als ieder ander. Het is ook, om de mogelijkheid van anti-cyclische begrotingspolitiek te onderzoeken, dan van groot belang na te gaan door wat voor belangen deze dienaren in hun gedrag worden gedreven. Over deze motievenanalyse zouden boeken vol te schrijven zijn en die zijn ook al geschreven. Zoals onvermijdelijk in de economie zijn hier ook verschillende stromingen waar te nemen met soms spectaculaire en vooralsnog speculatieve theorieën. Beroemd aan het worden is Olson die de economische opkomst en teruggang van economieën geheel verklaart uit de sterkte van pressiegroepen. In een groeiende economie zullen, in zijn visie, steeds meer groepen een grotere baal

[p. 25]

hooi uit de economische ruif voor zichzelf gereserveerd willen zien. Hoe sneller de economische groei, des te meer groepen tot de ontdekking komen dat er iets te halen valt. Des te meer vraag er zal zijn naar herverdelende maatregelen ten bate van die of gene groep. En hoe je het ook wendt of keert, herverdeling zal altijd op een of andere wijze de werking van het marktmechanisme aantasten en de economische groei vertragen. De macht van pressiegroepen moet daarbij wel iets voorstellen; als ze hun zin niet krijgen moeten ze in staat zijn gedrag te vertonen dat ten nadele van de overheidsorganisatie werkt. Een zeer effectieve methode voor een pressiegroep om reële dreiging uit te oefenen, is het mobiliseren van de publieke opinie. De volgende verkiezingen zijn voor politici voortdurend een reden om op hun tellen te passen. Ze kunnen het zich niet veroorloven een maatregel niet te nemen die door invloedrijke groepen als rechtvaardig is bestempeld. Zo zijn er miljarden guldens aan overheidsgeld in noodlijdende bedrijven gepompt mede door de luidruchtige acties van werkgevers- én werknemersorganisaties. Zo heeft de machtige medische lobby met steun van de publieke opinie een inefficiënt en duur stelsel van gezondsheidszorg in stand kunnen houden en zelfs uit weten te breiden. Dit alles ten faveure van de medische stand zelf, zonder dat dit aantoonbaar ten goede is gekomen aan de gezondheidstoestand van de Nederlandse bevolking. En zo kunnen we nog wel even doorgaan met het opsommen van succesvolle pressiegroepen die er in geslaagd zijn voordelen voor zichzelf te verwerven ten koste van de vrije werking van het marktmechanisme.

In een economie waar pressiegroepen de bewegingsvrijheid van politici tot een minimum weten te beperken zal anti-cyclisch begrotingsbeleid altijd tot een ongeremde groei van de overheidsorganisatie leiden. In tijden van onderbezetting zal het verhogen van de overheidsuitgaven toegejuicht worden. Elke uitgavenverhoging zal immers een bepaald gevestigd belang bevoordelen. In tijden van hoogconjunctuur echter wanneer de overheid dus gas terug zou moeten nemen, zullen deze zelfde belangengroepen moord en brand schreeuwen als aan hun geldelijke voordelen getornd dreigt te gaan worden. Belastingverhoging is dan het enige alternatief voor verlaging van overheidsuitgaven. Uiteraard betekent dit dat na elke conjunctuurcyclus het overheidsaandeel in het nationale inkomen zal zijn toegenomen. De overheid groeit onbeperkt verder, op deze wijze de marktsector langzaamaan verstikkend. Naar mijn mening is het alleen denkbaar dat de overheid impopulaire maatregelen neemt als een economische catastrofe mocht dreigen die evident in ieders nadeel werkt. In de afgelopen jaren toen de economie geheel in de soep dreigde te draaien is dit het geval geweest. Maar nu er weer enig herstel valt waar te nemen, loopt iedere zichzelf respecterende pressiegroep weer te hoop om te protesteren tegen een beleid dat een verkleining van de collectieve sector impliceert.

Politici dienen dus in hun gedrag met de kiezers en, middels dezen, met pressiegroepen reke-

[p. 26]

ning te houden. Maar bovendien worden ze in hun gedrag beperkt door de reacties van ambtenaren. Deze laatsten bezitten nu eenmaal de gedetailleerde kennis die politici ontberen. De eigen belangen van ambtenaren spelen derhalve een rol bij de beleidsuitvoering: zij zijn in staat een beleid dat niet met hun belang strookt, te frustreren. Diverse onderdelen van het huidige beleid lijken dan ook al bij voorbaat tot mislukken gedoemd door de te verwachten tegenwerking van ambtenaren. (Niet noodzakelijk alle ambtenaren. Het lijkt zeer aannemelijk dat de top van de ambtelijke hiërarchie het meest loyaal is met het beleid. Bij ambtenaren die ver van het beleid afstaan, zal het eigenbelang waarschijnlijk een grotere rol spelen.) Inkrimping van de collectieve sector is een van de belangrijkste programmapunten van deze regering. Ambtenaren zijn er echter vooral op uit de omvang van hun eigen afdeling te vergroten. Daaraan ontlenen ze immers hun status, invloed en inkomen. De mate waarin ambtenaren in staat zijn hun verlangens op dit punt te realiseren, hangt echter mede af van de vraag met hoevelen ze zijn. En aangezien het (semi)ambtenarendom na de tweede wereldoorlog fors is uitgebreid, ligt het voor de hand te concluderen dat deze uitbreiding een zichzelf versterkend mechanisme dreigt te worden of al is. Is dat erg? Niet noodzakelijk. Als alle ambtenaren zich bezig houden met het bouwen van ‘high-tech’ fabrieken, het ontwerpen van chips en andere aktiviteiten die het produktieve vermogen van ons land verhogen, is een ongebreidelde toename van het ambtenarendom alleen maar toe te juichen. Dergelijke ambtenaren zijn er wel, maar niet op de Haagse burelen. Dat het ambtenarenvolk daar niet efficiënt werkt, is reeds in alle toonaarden bezongen tot in rapporten van in boeteklederen gehulde ambtenaren zelf toe en dit deuntje hoeft hier niet nogmaals gefloten te worden. Waar het om gaat is dat ook vanuit dit gezichtspunt het bedrijven van conjunctuurpolitiek door middel van het laten uitzetten of inkrimpen van het uitgaventotaal van de Rijksbegroting tot een theoretisch interessante gedachte zonder praktische betekenis is gereduceerd, omdat het uitzetten wel, maar het inkrimpen niet op steun van ambtenaren mag rekenen. (Het is niet alles de schuld van de ambtenaren. In het laatste rapport van een ambtelijke commissie, de studiegroep Begrotingsruimte genaamd, wordt de zwarte piet met verve en overtuigingskracht naar de politici doorgeschoven.)

Een micro-economische analyse die het gedrag van de overheid bestudeert, leidt zo tot de conclusie dat conjunctuurpolitiek uitkomsten kan opleveren die niet noodzakelijk het heil van de economie dienen. Zelfs als een macro-economische en Keynesiaanse analyse de juiste inzichten zou opleveren, zoals Pen suggereert, wil dat nog niet zeggen dat de overheid in staat of bereid is de Keynesiaanse recepten toe te dienen. De overheid zelf is misschien wel te ziek om op eigen benen te blijven staan.

9.

Economie is zo'n moeilijk vak, omdat alles in de economie relatief is. Helaas heeft deze relativiteit niets met Einstein te maken. Er is een tijd geweest dat Keynes voor de Einstein van de economie werd aangezien. In de jaren zeventig werd het de economenwereld echter pijnlijk duidelijk gemaakt dat de Keynesiaanse theorie een theorie is als een andere. Niet meer dan dat (maar ook niet minder).

Ik heb hier trachten aan te tonen dat zonder micro-economische inzichten de structurele crisis waar onze economie momenteel in verkeert niet begrepen kan worden. Het misleidende van een macro-economische kijk op de economie is gelegen in de veronachtzaming van individuele reacties op macro-economisch beleid. Juist deze reacties kunnen een traditioneel Keynesiaans begrotingsbeleid van zijn effectiviteit ontdoen of zelfs het tegendeel van het beoogde bewerkstelligen. Min of meer impliciet gaat de huidige regering van een micro-economische beschouwingswijze uit. Of dit ‘een politiek standpunt’ is, zoals Pen aangeeft, weet ik niet. Aangezien geen enkele theorie in de economie definitief weerlegd kan worden, zal de rechtvaardiging van een bepaald theoretisch uitgangspunt altijd met politieke of ideologische motieven gepaard gaan. Dit geldt derhalve ook voor Pens benadering van de huidige economische problemen. Tenzij Pen over het waterdichte bewijs beschikt dat alleen een macroeconomische optiek de enig juiste beschrijving van de werkelijkheid kan opleveren.

Naschrift van J. Pen

Als Verbon werkelijk meent dat ik de microeconomie wil verbannen naar de ‘hobbykamer der geleerden’ overschat hij mijn bedoelingen, want de micro-economie omvat de hele bedrijfseconomie, het operationele onderzoek, de bepaling van de optimale beleggingsportefeuille, de verklaring van het gedrag van politici en ambtenaren, de ‘human capital’ school, een heel stuk van de kosten-baten analyse en nog een paar kleinigheden. Mijn stelling was veeleer dat we met de micro-economie alleen de wereld niet kunnen begrijpen en dat pogingen om zulks wel te doen uitlopen op misleiding.