Hollands Maandblad. Jaargang 1982 (410-421)

[p. 3]

[410]

Argumenten voor een andere inkomenspolitiek
J. Pen

Er ontstaat gaandeweg vrij veel overeenstemming tussen de vaderlandse economen over wat er eigenlijk in Nederland bezig is mis te gaan. Die consensus is vooral het gevolg van de doorzettende depressie. Een jaar of wat geleden kon men nog horen zeggen dat de werkloosheid niet zozeer het gevolg was van onderbesteding maar van iets anders - van ‘structuurveranderingen’ en van versnelde afstoot van oude machines. Die afstoot kwam dan weer door te hoge belastingen en te hoge geldlonen. Dat van die hoge lonen werd vrij algemeen aanvaard, en een kind kan trouwens zien dat ondernemingen niet bestand zijn tegen telkens terugkerende geldloonverhogingen, die niet in de prijzen kunnen worden afgewenteld. De loon-prijsspiraal werd algemeen verkeerd gevonden. Dat is nog zo. Hier heerst een echte consensus onder economen.

Maar over die onderbesteding bestond tot voor enkele jaren een serieus meningsverschil. Sommigen - ze zaten speciaal bij de Nederlandsche Bank en bij het Centraal Planbureau - meenden dat er nauwelijks sprake was van een algemene overcapaciteit in het Nederlandse bedrijfsleven. De positie van het bedrijfsleven zou niet sterk verbeterd kunnen worden door bestedingsverruiming. Een beleid van vraagcreatie zou alleen maar uitlopen op nieuwe bottle-necks bij de produktie, nieuwe gastarbeiders en nieuwe inflatie. Inplaats van een Keynesiaans bestedings-verruimend beleid zouden we een politiek moeten voeren van bezuinigen en lastenverlichten en loonmatiging. De arbeidsmarkt zou beter moeten ‘functioneren’, maar een Keynesiaanse politiek vonden velen overbodig of schadelijk.

Nu de vraag verder is ingezakt is die laatste, eenzijdige opinie vrijwel verdwenen. Er heerst onderbesteding in Nederland; de totale vraag naar goederen en diensten is te klein om de produktiecapaciteit te bezetten. Alle economen zien die onderbesteding, al bestaan er nog wel accentverschillen omtrent de grootte. Door de tekortschietende vraag ontstaat niet alleen werkloosheid, maar er vindt ook kapitaalvernietiging plaats. Bedrijven gaan eraan. Dat wil zeggen dat de onderbesteding verdwijnt - niet op de Keynesiaanse manier van bestedingsverruiming, maar door het inschrompelen van de produktiecapaciteit. Machines verdwijnen, de organisatie gaat teloor en de werkloze mensen verliezen hun vakbekwaamheid en hun werkkracht. Dit is een groot gevaar. Want die capaciteit komt niet terug, en als straks de conjunctuur weer aantrekt kunnen de Nederlandse ondernemingen niet meedoen. We lopen dan in de fuik van de overbesteding, omdat we in tijden van onderbesteding hebben toegezien terwijl de capaciteit afbrokkelde.

De Keynesiaanse diagnose van onderbesteding leidt tot een politieke remedie: de bestedingen moeten omhoog. Speciaal de investeringen - dat vindt dus ook haast iedereen. Voordat ik daarop inga moet echter worden herhaald, dat de eensgezindheid onder economen nog een andere kant heeft: zij zijn allemaal van mening dat het bedrijfsleven niet bestand is tegen de voortdurende kostenstijgingen. In de jaren zeventig zijn de invoerprijzen verdubbeld, de geldlonen verdrievoudigd, en de belastingdruk is gestegen met ongeveer een kwart. Ook al zou er geen teruggang in de afzet zijn opgetreden, dan nog zou deze samenloop van kostenverhogingen hebben geleid tot lagere winsten, verminderde investeringen, vertraagde groei, een gedaalde solvabiliteit, toegenomen faillissementen en een flinke werkloosheid. Wie nadenkt over het samenspel van hevige kostenstijgingen en verflauwende vraag - en dat nadenken hoort tot de taak van alle economen - zal zich al gauw verbazen dat het in Nederland niet nog veel beroerder gaat.

De consensus over de diagnose leidt tot een begin van consensus over de doelstellingen van het beleid. Vrijwel iedereen vindt dat de afbraak van de bedrijven moet worden gestopt, dat de winstafkalving moet ophouden en in haar tegendeel verkeren, dat de investeringen omhoog moeten. De politiek, die dit moet realiseren kan op eenvoudige wijze worden beschreven - aanknopende bij hetgeen hierboven over de diagnose werd gezegd. De richtlijn luidt: de bestedingen moeten omhoog en de kosten moeten omlaag.

Helaas bestaan er bij de uitwerking van deze slagzin enkele vrijheidsgraden, waardoor toch

[p. 4]

weer meningsverschillen opduiken. Bovendien zien wij voor onze ogen gebeuren, dat het feitelijke beleid niet gericht is op bestedingsverruiming en op kostenverlaging. Het lijkt zelfs wel alsof het andersom is: de geldlonen stijgen maar door, met een procent of zes, zeven per jaar. De belastingen stijgen maar door. En de overheid voert een moeilijk herkenbaar bestedingsbeleid dat enerzijds gericht is op bezuinigingen (ontslag van ambtenaren en leerkrachten, op hoe kleine schaal ook, en dat trekt de aandacht) en anderzijds op het scheppen van werk in de kwartaire sektor. Het beleid is dus blijkbaar ingewikkelder dan men zou denken door te letten op de simpele raad ‘verruim de bestedingen en verlaag de kosten’. Waarom is dat zo? Waar komt die ingewikkeldheid vandaan?

Een eerste bron van meningsverschil zit bij de twee manieren van bestedingsverruiming. Het kan gebeuren door extra overheidsuitgaven (banenplan) en door belastingverlaging. De eerste weg geniet de voorkeur van links, en is in de afgelopen jaren met een zekere voortvarendheid bewandeld door alle regeringen, ook de centrum-rechtse. Dat laatste lijkt raar, en het is ook raar. Tussen 1975 en 1981 zijn aldoor ‘banen gecreëerd in de kwartaire sektor’ (dit is een favoriete uitdrukking onder linkse mensen). Per jaar zo'n twintig tot dertigduizend stuks. De redenen van deze expansie zijn divers. Ten dele breidde de wereld der ambtenaren, leerkrachten en welzijnswerkers zichzelf uit, volgens de immanente wetmatigheden die wij tegenwoordig zo aardig modelmatig weten te beschrijven. Ten dele voerde de regering, en speciaal de regering-Van Agt I, een werkgelegenheidsbeleid in de geest van Den Uyl, maar dan avant la lettre. Zo werd in 1978 het Actieplan 1978 uitgevoerd, en het Aanvullend Actieplan 1978; toen kwam het Plan Albeda/Gardeniers 1979 en het Actieplan 1979; het Arbeidsplaatsenplan 1980 en de Actie Werkwinst 1980. Al deze programma's beoogden mensen aan het werk te krijgen door ze uit de schatkist te betalen, en hoewel er veel overlapping inzat, en ook wel vervulling van bestaande vacatures, is het scheppen van werk ook gelukt. In de genoemde drie jaar tijds nam de personeelsbezetting in de kwartaire sektor toe met zo'n zeventigduizend arbeidsplaatsen. In dezelfde periode (1978-1980) steeg de belastingen premiedruk met ongeveer acht procent. De werkgelegenheid in de particuliere sektor nam niet toe. Integendeel, het jaar 1980 gaf een zodanige afbraak van ondernemingen te zien dat iedereen de schrik om het hart sloeg.

De schrik leidde evenwel tot verschillende redeneringen. Ter linkerzijde zei men: de overheid maakt er onvoldoende werk van, dus moet er méér gebeuren. Er moet een groot, nieuw banenplan komen. Sommige van deze sprekers verloren uit het oog, dat de regering al aardig bezig was geweest met werkscheppende programma's in de kwartaire sektor - een gebrek aan waarnemingsvermogen dat een natuurlijk gevolg is van ideologische verblinding. Men kon moeilijk geloven dat het kabinet Van Agt I al een tijdje bezig was datgene te doen wat door de PvdA werd aanbevolen. Andere waarnemers die een groot nieuw banenplan voorstonden, verloren weer iets anders uit het oog, namelijk dat zoiets gefinancierd moet worden. Met methoden, die vrijwel zeker tot verlies van werk in de marktsektor leiden. Die laatste onachtzaamheid, speciaal aan te treffen bij de WRR in het rapport Maken wij er werk van? (1977) zou de PvdA duur komen te staan.

Want de schrik, ontstaan door de snel toenemende werkloosheid, inspireerde andere waarnemers tot een nieuwe aandacht voor de voortgaande misère bij de ondernemingen. Die ondernemingen geven tenslotte nog steeds werk aan bijna driekwart van de beroepsbevolking. Om de verkommering tegen te gaan zou de industrie nieuwe impulsen moeten krijgen (aldus de WRR in 1980). Volgens velen kunnen die impulsen alleen succes hebben als de belastingen worden verlaagd. Ook dat is een vorm van Keynesiaanse politiek: schep werk door een bestedingsverruiming in de marktsektor. Aan de effectiviteit van dat fiscale beleid hoeft eigenlijk nauwelijks te worden getwijfeld, want bij de huidige lage spaarquote wordt iedere gulden, die de fiscus bij de mensen laat zitten, vrijwel geheel besteed. En afzetvergroting vergroot niet slechts de winst, maar ook de werkgelegenheid.

Beide scholen - die van de kwartaire banenplannen en die van de fiscale verlichting - ontmoeten echter, tot hun ongenoegen, een derde school. Deze wijst op de groeiende tekorten bij de overheid als een bron van afnemende rentabiliteit in het bedrijfsleven. De vraag van de overheid naar kapitaal maakt dat de rente hoger is dan anders het geval zou zijn geweest. Dat wordt weliswaar door alle economen toegegeven, maar toch bestaan hier vrij serieuze meningsverschillen omtrent de intensiteit van die samenhang. De hoge rente wordt namelijk vooral bepaald door internationale faktoren - Nederland zit ongeveer halfweg tussen Duitsland en de Verenigde Staten in, en in dat laatste land wordt een restrictief monetair beleid gevoerd. Ook de Britse monetaire politiek drijft de rente op en niet alleen in het ongelukkige Britanje. De bijdrage aan de hoge rente, die afkomstig is van het Nederlandse financieringstekort, is volgens de meeste economen nogal beperkt. Maar toch wil men vrij algemeen dat tekort beperken. De PvdA heeft zich daar bij neergelegd, en wordt door het regeerakkoord geconfronteerd met de onmogelijkheid, nieuwe publieke uitgaven te financieren. De angst voor

[p. 5]

het tekort leeft sterk in dezelfde kringen, die eigenlijk een fiscale lastenverlichting voor het bedrijfsleven wensen. Deze laatste richting ziet dus geen andere uitweg dan uitgavenbeperking bij de overheid, en dat is het omgekeerde van een banenplan. Want voor je het weet leidt deze uitgavenbeperking tot ontslagen, in het onderwijs, in de welzijnsektor.

Hier raakt dus het beleid met zichzelf in de knoop. Als ik het goed zie bestaat er een verband tussen het wegebben van de opinie dat er in Nederland eigenlijk nauwelijks onderbesteding heerst en het opkomen van de opinie dat het financieringstekort naar beneden moet. De ene opvatting heeft plaatsgemaakt voor de andere - maar beide zijn ze gericht op een bezuinigingsbeleid bij de overheid. Beide zijn ze defensief en anti-Keynesiaans van aard. En beide zijn ze vierkant tegen banenplannen in de kwartiare sektor.

Zolang dit allemaal zo is kan er dan ook weinig komen van een grootscheepse creatie van werk bij de overheid of bij de zwaar gesubsidieerde sektoren, zoals de bouw en de stadsvernieuwing. Die plannen kunnen niet gefinancierd worden, en voorzover men het toch probeert, via een tijdelijke solidariteitsheffing, is het werkgelegenheidseffekt gering of zelfs negatief. Want belastingverhoging, of die nu tijdelijk is of niet, verlaagt de vraag in de marktsektor. Maar belastingverlaging is ook niet mogelijk. Er is niets mogelijk. Die sombere conclusie wordt door veel economen getrokken.

Er bestaat echter, naar mijn mening, een manier om de knoop te ontwarren. Dat kan gebeuren door gebruik te maken van de consensus, dat de

[p. 6]

loon-prijsspiraal een kwaad ding is, waar niemand, en vooral de modale arbeider niet, beter van wordt. De voortdurende lastenverzwaringen voor de ondernemingen moeten teruggedrongen worden. Nu hebben we weinig greep op de invoerprijzen - die kunnen we alleen via revaluatie afremmen, en dat is onlangs gebeurd, maar het heeft veel te veel schadelijke gevolgen voor de export. Herhaling is niet aantrekkelijk. We moeten dus alles op de kaart zetten van het afsnijden van nieuwe verhogingen van de lonen, de salarissen, de beloningen in de vrije beroepen. Iedere econoom weet langzamerhand dat het bedrijfsleven verdere verhogingen niet kan betalen en dus zouden ze er eigenlijk niet moeten komen. Dat zou niet alleen de druk op de winsten verminderen, het zou ook een remmende invloed hebben op de stijging van de overheidsuitgaven. Als de nominale opblazing van de ambtenarensalarissen zou wegvallen, zou de verhoging van de reële overheidsuitgaven - dus in de bouw, de stadsvernieuwing, het onderwijs, de energievoorziening - een iets groter kans krijgen.

Een dergelijk beleid, dat de nominale inkomensstijgingen onderdrukt voldoet echter nog niet aan de richtlijn: de bestedingen omhoog, de kosten omlaag. De bestedingsverruiming, die zich vooral zou moeten concentreren op de investeringen ontbreekt nog, al zouden de winsten misschien iets toenemen. Om het Keynesiaanse element in het beleid te brengen zou prioriteit moeten worden gegeven aan belastingverlichting bij de ondernemingen. Ik heb wel eens gepleit voor afschaffing van de vennootschapsbelasting en vermindering van het tarief voor de winstcomponent in de inkomstenbelasting. Dat hoeft de schatkist niet zo verschrikkelijk veel te kosten, omdat het bedrijfsleven zo weinig winst maakt - de banken en de aardgaswinsten zou men van de verlichting kunnen uitzonderen. De operatie zou niet onmiddellijk effect sorteren, omdat de solvabiliteit van de bedrijven vooralsnog te laag is, maar het zou wel de goede kant op werken.

Het verlagen van de loonkosten kan gebeuren door voor te schrijven, dat nominale verhogingen binnen de produktiviteitsstijging moeten blijven. Dat komt macro-economisch uit op hooguit twee procent. Hier doet zich echter een complicatie voor. Een geldloonverhoging met twee procent houdt een reële loondaling in van een procent of vijf, en dat is strijdig met de gewenste bestedingsverruiming. De ondernemingen zouden hun vraag zien teruglopen, de winsten zouden afnemen en de werkloosheid zou scherp oplopen. De remedie tegen deze ineenschrompeling ligt voor de hand: een verlaging van de loon- en inkomstenbelasting. Naarmate de inkomenspolitiek beter slaagt, en het écart tussen aanvankelijke prijsstijging en inkomensstijging groter is, past de schatkist het koopkrachtverlies bij. Daardoor snijdt het mes van twee kanten: de afzet wordt verruimd terwijl de kosten dalen.

Natuurlijk botst dit Keynesiaanse plan met de opvattingen dergenen, die het financieringstekort bij de overheid willen verkleinen. Deze pressiegroep zal zich verzetten. Dat is ook begrijpelijk; men gelooft in deze kring niet dat een inkomenspolitiek kans van slagen heeft. Zolang het gevaar bestaat dat de groeiende tekorten alleen maar dienen om de looninflatie op gang te houden is verzet geboden. De toenemende staatsschuld heeft dan geen gunstig effect op de kapitaalvorming bij de bedrijven - alles wordt opgegeten en de winsten worden kleiner in plaats van groter. Maar als de Nederlandse samenleving werkelijk zou slagen in een inkomenspolitiek die de loon-prijsspiraal uitbant komen de kaarten anders te liggen. Dan leidt een Keynesiaanse politiek tot winstvergroting, hervatting van de groei en dan wordt de werkloosheid kleiner inplaats van groter. Het financieringstekort bij de overheid zal afnemen, op den duur. Zoals het nu gespeeld wordt zal dat tekort alleen maar stijgen.

In deze gedachtengang kan dus een consensus over het beleid alleen worden bereikt als er een voorafgaande consensus wordt gevonden over een inkomenspolitiek. Ieder die dat laatste tegenhoudt blokkeert een oplossing in Keynesiaanse zin. Als de spiraal doorgaat blijven we zitten in de vicieuze processen van winstafkalving, faillissementen, dalende reële inkomens, toenemende werkloosheid, aantasting van de verzorgingsstaat. Helaas heeft zo'n inkomensbeleid veel vijanden. En ze zijn machtig genoeg om de oplossing te torpederen. Althans - tot dusverre.

Het nogal optimistische beeld van de eensgezindheid onder economen wordt, in mijn gedachtengang, dus geconfronteerd met een pessimistisch beeld van veto-groepen, die het inkomensbeleid onmogelijk maken. Maar we moeten de hoop niet opgeven. Want we hebben er allemaal belang bij om uit de depressie te komen. Ook degenen die het begrotingstekort tot het voornaamste criterium van het beleid maken. Ook degenen die de automatische prijscompensatie tot onaantastbare waarheid hebben verheven. Ook degenen die de onderhandelingsvrijheid van de sociale partners tot een vreemde heilige koe hebben gebombardeerd. Buiten dit gemeenschappelijk belang staan alleen degenen die de klassenstrijd willen voeren totdat de laatste klassebewuste arbeider in de WW is terechtgekomen. Die groep is klein, hopen we. Een gemeenschappelijk belang maakt een redelijke oplossing misschien iets gemakkelijker.