Hollands Maandblad. Jaargang 1972 (290-301)

[p. 16]

Het verkeerde profijtbeginsel
W. Drees

1. Inleiding

In Hollands Maandblad van november 1971 wijdt K.L. Poll een uitvoerig artikel aan de betaling van overheidsuitgaven door de gebruiker (de profijtgedachte) onder de titel ‘De Geldpest; 1971 - de regering proclameert het eigenbelang tot beginsel van staatspolitiek’. Hij meent dat in zijn eerdere artikel hierover ‘geen vergissingen’ stonden. K.L. Poll beschouwt de term ‘misverstanden’, ‘zoals Pen en Drees dat in hun beschouwingen graag noemen’, als ‘een mooie quasi-welwillende formule om de rotsvaste overtuiging van het eigen gelijk in onder te brengen’ (blz. 13).

Toch waag ik het er op te pogen om uiteen te zetten dat genoemd artikel enkele kardinale misverstanden bevat (waarvan het voornaamste is de verwarring van het 19de eeuwse profijtbeginsel bij de belastingheffing met de profijtgedachte - zie mijn par. 8). Het is voor een discussie essentieel dat de gebruikte woorden eenduidig zijn of dat, bij poly-interpretabiliteit, de criticus nagaat welke betekenis de gebruikte term heeft. In Hollands Maandblad stond een paar jaar terug een fraai voorbeeld: een bioloog nam totaal andere gedragingen van een bepaald klein diertje waar dan voor hem was beschreven. Een systematicus ontdekte dat de waarneming een ander dier betrof. Het feit dat een gymnasium-gamma nog ontbreekt vergroot de kans dat literatoren economisch jargon misverstaan.

2. Economie - leer van de schaarste

In de eerste zin het eerste misverstand: ‘De econoom denkt in termen van geld’, ‘dat is zijn vak’.

Economie is echter de leer van de keuzeproblematiek bij schaarste-verschijnselen. Dat kan zijn: schaarste aan tijd, aan medicijnen, aan reddingsboten, aan graan, aan landingsboten (keuze van amphibische operaties, Tweede Wereldoorlog). Een veldheer kan economisch zijn op mensenlevens, een stedebouwer op monumenten.

Er bestaat economische literatuur over Robinson Crusoë en over Natural Wirtschaft (zonder geld).

Kosten zijn in de economie ‘opgeofferde alternatieve mogelijkheden’; opbrengsten zijn alle positieve resultaten van de handeling. Het is onjuist als Poll in de tweede alinea schrijft: ‘... bedoelen zij kosten en opbrengsten in guldens’. Dit misverstand komt veel voor en wordt veroorzaakt door de gewoonte van economen om de term ‘economisch’ ook te gebruiken voor een beperkter begrip, namelijk goederen en diensten die verhandeld worden. Dit is de betekenis van het woord ‘economisch’ in ‘economische groei’, Organisatie voor Economische Samenwerking, Ministerie van Economische Zaken.

Dit is een beperkt begrip en omvat niet de vrije tijd, de natuur, stilte, kwaliteit van de lucht, rijkdom aan ideeën, gezondheid, rechten van de mens, etc. Economen als Galbraith, Mishan, Hueting en Pen¹⁾ hebben de gevaren beschreven die verbonden zijn aan het centraal stellen van ‘economische groei’ in deze beperkte zin.

1) b.v. in Hollands Maandblad, augustus-september 1971: ‘Dat stomme economenvolk met zijn heilige koeien’.

3. Doeleinden van economische politiek

Sinds Keynes en Tinbergen is de belangstelling voor macro-economische politiek groot. Tinbergen en daarna de SER hebben twintig jaar geleden vijf doeleinden van macro-economische politiek opgesomd, nl. ‘economische groei, redelijke inkomensver-

[p. 17]

deling, volledige werkgelegenheid, prijsstabilisatie en een evenwichtige betalingsbalans’. Dit zijn doelstellingen inzake totalen; zij betreffen niet de werkgelegenheid in een bedrijfstak of het prijspeil van een artikel. Volgens de onderzoekingen van Tinbergen en Frisch kunnen deze doelstellingen in een modern westers land in hoge mate worden verwezenlijkt door het gebruik van bepaalde macro-instrumenten zoals de belastingdruk, de wisselkoers, het totaal van de overheidsuitgaven.

De redacteur van Hollands Maandblad noemt vorengenoemde vijf doelstellingen echter als taak - volgens ‘de regeringen van de westerse staten’ - van de overheidsuitgaven (blz. 3). Dat is onjuist. Overheidsuitgaven zijn, als totaal, één van de instrumenten van vorengenoemde politiek, maar de afzonderlijke uitgaven dienen geheel andere doeleinden zoals veiligheid, gezondheid, monumentenzorg e.d.

Poll somt dergelijke taken op (blz. 4) als zijn visie op de functie van overheidsuitgaven, in veronderstelde tegenstelling tot die van economen of regeringen, dit is echter ook de gebruikelijke. Hij verwart hier de macro-economische politiek (die bestaat uit conjunctuurpolitiek - full employment - als eerste, later verrijkt met inkomensverdeling en groei) met het allocatiebeleid.

Allocatie betreft, bij gezinnen én bij overheid, het feitelijk gebruik van de hulpbronnen (b.v. voor tandpasta, grammofoonplaten, rechtspraak, monumentenzorg, boeken, reizen, verpleging, etc.).

Poll blijft, op blz. 4, ‘de economen’ verwijten dat zij de overheidsuitgaven alleen willen zien in het licht van de vijf macrodoelstellingen, maar dat heeft hij hun in de schoenen geschoven. Het verwijt wordt niet gebaseerd op enige publicatie van één van hen. Integendeel, hij citeert op blz. 6 een boek over de overheidsuitgaven. (Drees-Gubbi): ‘Overheidsuitgaven... hebben meestal geen geldelijke opbrengst ten doel, maar gezondheid, cultuur, recreatie’, betuigt instemming, maar schrikt van termen als ‘kosten en baten’. De redacteur van Hollands Maandblad denkt dat dit termen uit de bedrijfseconomie zijn. Het zijn echter ruimere begrippen: ‘opbrengst’ slaat evengoed op winst aan recreatiegebied of op vermindering van zuigelingensterfte.

4. Overheidsbeleid en overheidsuitgaven

Het beleid van de overheid omvat veel meer dan het doen van uitgaven, denk aan wetgeving, buitenlands beleid, benoemingen, etc. Poll vermengt de twee begrippen. Op blz. 5 staat ‘Voor het streven van economen het overheidsbeleid te domineren bestaat... een theoretische, liberale onderbouw. In die theorie wordt de taak van de overheid niet omschreven als het behartigen van algemene belangen, maar als het verschaffen... van collectieve en individuele goederen’. De geciteerde omschrijving (verschaffing van collectieve en individuele goederen) is door economen gebruikt voor de overheidsuitgaven. Bovendien is de omschrijving ‘collectieve en individuele goederen’ ruimer dan de door Poll geformuleerde taak van de overheid - de overheid behartigt n.l. niet alleen ‘het algemeen belang’, maar produceert b.v. ook chemische produkten of verschaft parkeerterrein, evengoed als particuliere ondernemers dat doen. De moderne overheid doet nu eenmaal veel meer dan de oorspronkelijke taak: ‘behartiging van algemeen belang’.

5. Consumptievrijheid en bemoeigoederen

De overheidsuitgaven bestaan ten dele uit verschaffing van individuele goederen²⁾. Een belangrijk probleem is dan: laten betalen door de gebruiker of niet (dus subsidiëring), Bij betaling door de gebruiker is er minder belastingdruk en meer individuele vrijheid van keuze.

Redelijke inkomensverdeling kan in het algemeen beter met overdrachten in geld worden bevorderd dan in natura (bejaarden-A.O.W., niet voedsel of brandstof) voorzover men de consumptievrijheid wenselijk acht.

In de ‘welfare economics’ is onderzocht in welke gevallen het voor een optimale situatie wenselijk is dat subsidies in individuele goederen worden verleend. Dit onderzoek leidt tot de conclusie dat de twee belangrijkste argumenten voor subsidie zijn:

a)	aanwezigheid van externe effecten (invloed op anderen) van het gebruik van het artikel. Gebruik van openbaar vervoer b.v. verlicht de problemen van andere weggebruikers;
b)	een waarde-oordeel dat het verbruik van het artikel voor de gebruiker van groter belang is dan deze zelf beseft.

2) Goederen, waarvan het gebruik kan worden beperkt tot hen die er een prijs voor willen betalen, b.v. produkten van overheidsbedrijven, parkeerterrein. Collectieve goederen werken in een gebied voor iedereen (b.v. een vuurtoren, een dijk, rechtspraak, buitenlands beleid).

[p. 18]

a) Poll ergert zich aan de term ‘extern effect’. Deze is echter oud (Marshall, Pigou) en houdt geenszins in dat het intern effect ‘voorop staat’, zoals blz. 6 stelt. Het geeft alleen aan dat een handeling, b.v. vliegen, niet alleen gevolgen heeft voor diegenen die aan die handeling deelnemen (piloot, passagiers) maar ook voor anderen (geluidshinder). Evenmin behoeven externe effecten en grensnut ‘in geld te kunnen worden uitgedrukt’ (blz. 6), zoals Poll concludeert uit de afweegregel (marginaal nut = marginaal belastingoffer), omdat volgens Poll het marginale belastingoffer ‘bestaat uit geld’.

Die termen grensnut en marginaal (belasting)offer betreffen echter gevoelens, waarderingen, uit de sfeer van de psyche (c.q. een politiek waarde-oordeel) dat bij elke waarnemer anders kan zijn, zoals in het door Poll genoemde boek ook grafisch is geschetst. Een ieder zal echter logischerwijs alleen die overheidsuitgaven wensen die een hoger nut hebben dan zijn schatting van het offer. Het ‘nut’ kan b.v. een recreatieterrein zijn, het ‘offer’ kan bestaan uit geld, soms mede uit b.v. een landbouwareaal.

b) Poll stelt dat de economen die over overheidsuitgaven schrijven pleiten voor ‘grote terughoudendheid’ inzake de beïnvloeding van de consumptie (blz. 6). Dit is echter zelden het geval. Wat in Nederland b.v. de Galan, de Haan, Peschar en andere genoemde auteurs stellen is ‘we dienen zorgvuldig na te gaan waarom we iets subsidieren’. Men komt n.l. vaak zwakke motieven tegen, b.v. ‘het is een essentieel artikel’, terwijl juist essentiële artikelen als voedsel of schoenen wel voldoende gekocht worden, zodat dit motief op zichzelf onvoldoende is, of men komt het argument tegen ‘de ontvanger is arm’, hetgeen echter veelal beter verholpen kan worden door hulp in geld (bijstand in geld in plaats van gratis goederen).

6. De genieters

Bij overheidsuitgaven vallen betalen, beslissen en genieten gewoonlijk uiteen. Genieter is b.v., volgens het op blz. 7 geciteerde boek Drees-Gubbi ‘de ontvanger (van de subsidie, een hoger salaris)’.

Dan volgt Polls aanval: ‘Bij de rechtspraak zijn dus b.v. de rechter en de officier van justitie de genieters’ en volgt een betoog dat bij de rechtspraak toch niet de rechters maar de bevolking de genieter is en je dus blijkbaar genieters in de eerste graad hebt (ambtenaren) en in de tweede graad (de bestuurden). Maar in het citaat werd gesproken over salarisverhoging. Dat is een voordeel voor de ontvanger. Zijn werk is uiteraard gericht op anderen.

7. Algemeen belang

Op blz. 8 noemt Poll voorbeelden van rechtspraak en buitenlands beleid die toerekenbaar zijn aan bepaalde individuen. Dat is inderdaad zo (b.v. arbitrage of b.v. handelsvoorlichting).

Wanneer door mij en anderen rechtspraak en buitenlands beleid zijn genoemd als voorbeelden van collectieve goederen dan is dat bedoeld ‘in hoofdzaak’, want uitzonderingen zijn er en particuliere betaling voor b.v. hulp van politie bij het organiseren van een rally is denkbaar. De indeling ‘collectieve - indivuele goederen’ is nuttig, omdat de onderzoeker van een bepaalde overheidsuitgaaf daardoor mede in de analyse betrekt of aan een gebruiker de betaling (en wellicht de omvang van de verschaffing - b.v. bij overheidsbedrijven) kan worden overgelaten. De splitsing heeft geen ideologische basis, zoals Poll op blz. 8 denkt. Ook als men, zoals hij, wil dat ‘cultuur’ wordt onttrokken aan het prijsmechanisme dan blijven toch sommige cultuurprodukten (b.v. tijdschriften) individuele goederen, zij het voor 100% gesubsidieerd³⁾.

3) Denkt hij overigens dat er consumptie- en produktievrijheid zou blijven bestaan als de overheid alle cultuurelementen (grammofoonplaten, piano's, boeken, etc.) 100% zou moeten betalen? Wil hij vergunningen invoeren (een burger mag per jaar tien boeken aanvragen, vijf tijdschriften, twintig grammofoonplaten, 1 gitaar, 1 schilderij)? Dit echter terzijde. Hollands Maandblad publiceerde hierover al eerder, o.m. over subsidies aan schrijvers.

8. Het profijtbeginsel

De kern van het artikel is de aanval op het profijtbeginsel of profijtgedachte van het kabinet. Hollands Maandblad's redacteur citeert W.J. de Langen, die het profijtbeginsel stelde tegenover de offergelijkheid, het eigen belang tegenover het altruïsme.

Maar - en dit is het centrale misverstand - de Langen had het over een ander profijtbeginsel, n.l. dat uit de 19de eeuwse discussie over de algemene belastingheffing. Dit begrip-profijtbeginsel is in de 19de eeuw gebruikt als tegenstelling tot de draagkrachtgedachte bij de belastingheffing. In deze zin wordt de term ook nog recent door fiscalisten gebruikt.

[p. 19]

Er is echter een totaal ander begrip ‘profijtgedachte’, n.l. de toepassing bij de overheidsuitgaven, ervan uitgaande dat redelijke inkomensverdeling door overdrachten in geld (zoals sociale uitkeringen en heffingen naar draagkracht!!) wordt bevorderd.

De voorstanders van deze profijtgedachte (en ook Poll schijnt weinig bezwaar te hebben tegen tarieven van overheidsbedrijven - de meest belangrijke toepassing) gaan juist uit van heffing naar draagkracht (of zelfs hoge draagkracht-reducerend). Poll attaqueert het 19de eeuwse profijtbeginsel en spietst daarmee een andere gedachte van de 20e eeuw aan de muur. Geschokt citeert hij het P.v.d.A. Kamerlid de Ruiter, die er in Economisch-Statistische Berichten van 11 augustus 1971 onder de titel ‘Het vanzelfsprekende als beginsel’ op wijst dat ook b.v. minister Vondeling de profijtgedachte bepleitte (redelijke inkomensverdeling niet door reducties op prijzen).

De verwarring blijkt op blz. 13, waar Poll zich keert tegen de profijtgedachte want hij voelt er niet voor ‘mensen met tien kinderen evenveel te laten verdienen als mensen zonder kinderen’. Maar dat betreft kinderbijslag, dus inkomensoverdrachten in geld, en op het bestaan daarvan (en b.v. van de A.O.W.) baseert de 20e eeuwse profijtgedachte inzake betaling voor overheidsgoederen zich juist!

9. Tertiair onderwijs

De tweede helft van het artikel bespreekt het universitaire onderwijs.

Eerst komt het hogere inkomen van de academicus ter sprake. Poll stelt dat het hier een soort staatsbedrijf betreft (blz. 14) en dat de eenvoudigste oplossing bij eventueel thans aanwezige bevoorrechting zou zijn: ‘betaal een academicus niet meer dan ieder ander’ (blz. 15). Maar een academicus is een vrij mens, is zelf eigenaar van zijn opleiding, kan doen wat hij wil, waaronder vertrek naar het buitenland. Er is in de westerse wereld geen Berlijnse muur. De arbeidsmarkt voor academici wordt mede door dat buitenland bepaald (vgl. de Galan in Openbare uitgaven, 1970, nr. 2). In de westerse wereld zijn academici zelfstandigen die alleen vrijwillig in (nationale of internationale) overheidsdienst treden als ze de arbeidsvoorwaarden aantrekkelijk vinden. Er is voor beïnvloeding wel enige marge, maar bij emigratievrijheid is die marge niet groot.

Op blz. 15 kritiseert Poll een artikel in Vrij Nederland van Renate Rubinstein die stelde dat, ook los van inkomen-argumenten, betaling voor tertiair onderwijs redelijk is omdat studeren plezierig is. Poll meent dat dit geen argument mag zijn bij de beloning. In feite kan ‘plezier in het werk’ de arbeidsbeloning wel degelijk drukken, evenals onaangenaam werk (nachtdienst e.d.) extra betaald wordt. Belangrijker is echter dat dit type onderwijs, evenals b.v. een cursus ‘Spaans op reis’ of dansles of autorijden een consumptiegoed kan zijn, meer verwant aan uitgaven voor reizen, boeken en contact met leeftijdgenoten dan aan basis-onderwijs.

Op blz. 16 staat ‘Investering in onderwijs (door de overheid, W.D.) is geen gift maar een betaling waar een tegenprestatie, namelijk arbeid, tegenover staat’. Die tegenprestatie wordt echter niet aan de overheid geleverd maar is een investering door de student in zichzelf, evenals bij iemand die

[p. 20]

b.v. 's avonds thuis verder leert of met materiaal van de overheid een eigen huis bouwt. De term ‘tegenprestatie’ suggereert iets dat verschaft wordt aan anderen. Dat doen academici later, tegen honorarium. De factor arbeid wordt niet verwaarloosd, zoals Poll sommige schrijvers over onderwijs-economie verwijt. In hun geschriften staan beschouwingen, soms schattingen, over deze factor (gederfd inkomen).

Even later concludeert Poll dat onderwijs tot en met tertiair onderwijs een algemeen belang is met als motief o.m. ‘het draagt bij tot de groei van de welvaart’. Maar dat doen fabrieken e.d. ook. Daarom dienen ze nog niet het algemeen belang. Dat gebeurt pas als ze meer tot de groei van de welvaart bijdragen dan toevalt aan de eigenaar van de fabrieken. Onderscheid blijft nodig tussen het belang van de eigenaar van de investering (intern effect) en dat van anderen (extern effect = algemeen belang), een onderscheid dat de redacteur van Hollands Maandblad verwaarloost.

Als twee andere motieven noemt hij, dat tertiair onderwijs bijdraagt ‘tot de bereidheid te denken in termen van gemeenschapsbelangen’ - hetgeen m.i. een onredelijke kritiek is op allen die het met secundair onderwijs e.d. hebben moeten doen⁴⁾ en waarvoor Poll ook geen bewijsmateriaal aanvoert - en ‘onderwijs is een cultureel belang... draagt bij tot de ontwikkeling van de verbeeldingskracht’. Dit argument is elders - b.v. in het rapport van de commissie Andriessen en de daar genoemde literatuur - besproken. Is het inderdaad zo dat iemand met een langdurige opleiding (b.v. tot medicus) meer verbeeldingskracht heeft dan iemand die volstaat b.v. met gymnasium? En is dat eventuele element een belangrijk motief voor de stichting van technische hogescholen, landbouwhogescholen e.d. of een luchtvaartschool, gespecialiseerde kostbare instellingen? Het is m.i. meer dan dubieus en ook nimmer (voor kabinet of commissies die tot de stichting van b.v. een medische faculteit adviseerden) een argument geweest. Het argument voor alle kostbare en gespecialiseerde opleidingen is steeds geweest dat men meende dat er behoefte was aan academici met die opleiding.

Boeiend is Poll's speurtocht naar de oorzaken, waardoor thans velen menen dat het redelijk is dat (a.s.) academici voor hun studie betalen, terwijl dit twintig jaar geleden anders werd gezien (b.v. bij kabinetsformatie 195 2). Hij ziet echter de werkelijke oorzaak over het hoofd. Twintig jaar geleden dachten diverse commissies, politieke partijden, vakbonden, soms ook economen, dat uitbreiding van tertiair onderwijs veel externe effecten (voordelen voor anderen dan de opgeleide academicus) opleverde en weinig interne effecten (voordelen voor hem zelf), o.m. door te verwachten relatieve daling van de inkomens-voorsprong. Het is de research geweest, onderzoek op dit deel van de onderwijseconomie, die tot ander inzicht heeft geleid. Uitbreiding van het aantal dierenartsen, doctorandi in Spaanse taal en letterkunde, notarissen, ingenieurs, etc. levert wel interne resultaten op maar van externe effecten is weinig te bespeuren of te beredeneren. Research heeft in het buitenland (b.v. Mishan) en in Nederland (b.v. Tinbergen) tot nieuw inzicht geleid. En op den duur hebben ideeën ook invloed op de politiek.

4) Poll's kritiek op niet-academici is hard. Afgestudeerde vrouwen zijn vrijwel de enigen ‘die nog wel eens een boek lezen’ (blz. 23). Ik meen dat lezen - en ook het schrijven van proza en poëzie - voor het merendeel gebeurt door niet-academici.

10. Slot

De redacteur van Hollands Maandblad heeft een interessant artikel geschreven, waarvan ik het slot (blz. 24 e.v.) goeddeels onderschrijf. Het artikel leert aan economen hoe voorzichtig ze moeten omgaan met hun vakjargon, hoe vaak bedrijfseconomie wordt verward met de economie (alsof men vennootschapsrecht zou verwarren met het recht).

Vondeling in 1966, de P.v.d.A. in het program 1967, het kabinet de Jong in de regeringsverklaring, hebben de profijtgedachte verdedigd maar in omschrijving (in het algemeen een redelijke inkomensverdeling bevorderen door heffingen en overdrachten in geld, reducties op prijzen alleen als daar duidelijke argumenten voor zijn). De confessionele partijen gebruikten in 1970 de term ‘profijtgedachte’, zo kwam deze in het Regeer-Akkoord Steenkamp. Daarna ontstond verwarring met het 19de eeuwse kille fiscale profijtbeginsel, terwijl juist belastingheffing naar draagkracht en sociale uitkeringen basis zijn voor de huidige profijtgedachte bij de uitgaven.

Als misverstanden zijn opgeruimd blijft er genoeg stof voor serieuze discussie over feiten, verbanden, waarde-oordelen.

Het is van groot belang dat niet-economen deelnemen aan de analyse van en bezinning op overheidsuitgaven. Daarom dank aan Poll voor zijn bijdrage uit een andere discipline en dank voor de door hem geboden gastvrijheid in dit blad.