Hollands Maandblad. Jaargang 1969-1970 (258-277)

[p. 3]

[273-274]

Waaraan is de Nederlandse loonpolitiek bezweken?
J. Pen

De eigenaardige Nederlandse loonpolitiek, die ons land vijf en twintig jaar lang tot voorwerp van verbazing en studie door buitenlanders maakte, is er geweest. Nu de Loonwet 1970 is aangenomen wordt de loonvorming overgelaten aan werkgevers en werknemers; zij sluiten de collectieve arbeidsovereenkomsten, en deze zijn in beginsel rechtsgeldig. De overheid kan daar weliswaar later nog een veto over uitspreken, maar dit gebeurt achteraf en dat is heel wat anders dan de systematische preventieve goedkeuring, die onder het Buitengewoon Besluit Arbeidsverhoudingen vereist was. Het incidentele ingrijpen achteraf lijkt op de bevoegdheid die de minister van Economische Zaken heeft ten opzichte van de prijzen en de kartels. Reeds daaruit blijkt dat het oude systeem is verlaten. Dat blijkt ook uit de weigering van het NVV tot overleg over de loonpolitiek, voorzover dit op het hoogste niveau plaatsvindt. Dat is gloednieuw; want overleg, dagelijks, avondlijk en eventueel nachtelijk, was een kenmerk van de oude bedoening. Het College van Rijksbemiddelaars, de SER, de Stichting, de Regering - er werd aldoor gepraat met en door werkgevers en werknemers. De ene vergadering was nauwelijks afgelopen of de andere begon alweer. Onlangs heeft het bestuur van het NVV een beleefde uitnodiging van de minister van Sociale Zaken om eens te komen praten, afgeslagen. Als er iets de veranderde atmosfeer typeert is dat het wel.

De vraag is, waarom de geleide loonpolitiek werd opgegeven. Er heeft blijkbaar een radikale ommekeer plaatsgegrepen in het denken; deze wordt vooral geïllustreerd door de verandering in het standpunt van het NVV. De confessionele vakbonden waren nooit grote vrienden van de loonbeheersing, maar het NVV was vroeger een overtuigd voorstander van een sterk gecoördineerde loonvorming met een ferme overheidsinvloed; nu verwerpt het verbondsbestuur zelfs de rudimentaire mogelijkheid van overheidsingrijpen in individuele cao's. Dat laatste gebeurt in krasse taal.

Wie zich eens wil verbazen moet de jaargangen van De Vakbeweging uit de jaren vijftig (hoofdredakteur: A. Kloos), vol pleidooien voor matiging, coördinatie, overleg, en overheidsinvloed leggen naast de recente uitspraken (van A. Kloos) waarin de Loonwet 1970 wordt beschreven als een wurgwet. Knevelen en wurgen, omdat de minister van Sociale Zaken bevoegdheden krijgt ten aanzien van de lonen die de minister van Economische Zaken al lang heeft ten opzichte van de prijzen. Knevelen en wurgen, maar het NVV heeft destijds hartelijk het BBA gesteund, hoewel dat met recht een stukje draconische wetgeving genoemd kon worden. Voor zo'n drastische verandering in iemands gedachtenleven moeten oorzaken zijn, en deze aantekeningen hebben mede ten doel die oorzaken op het spoor te komen.

Er zijn m.i. tenminste zeven groepen van onderling samenhangende oorzaken die de geleide loonpolitiek in de grond hebben geboord. En wel:

1) De krachten van de markt. Sommige economen (bij ons: Wemelsfelder, Hartog) hebben een lage dunk van de mogelijkheid, het natuurlijke evenwicht op de arbeidsmarkt geweld aan te doen. Het leerstuk dat de onontkoombare wetten van de schaarste het helderst beschrijft is de zgn. theorie van de Phillipscurve. Deze zegt, dat er een uniek en gedetermineerd verband bestaat tussen het werkloosheidspercentage en de percentsgewijze stijging van het loonpeil in een bepaalde periode. Het negatieve verband tussen deze twee percentages wordt weergegeven door een (rechte of kromme) lijn, en dat is dan de Phillipscurve. Sinds 1958, toen Phillips zijn eerste onderzoek voor Engeland publiceerde, is er heel wat afgerekend, in diverse landen, maar de resultaten waren niet steeds overtuigend. Er

[p. 4]

blijken nog wel andere factoren te zijn die de loonstijging bepalen, zoals prijsstijgingen, verhoging van de arbeidsproduktiviteit, en zo meer. De curve is vaak geen echte curve, maar een dikke wolk van punten. Het staat ook niet vast, dat de ligging van deze punten niet zou kunnen worden beinvloed door de overheid.

Voor Nederland is weinig literatuur over dit onderwerp verschenen. In Groningen werden onlangs enkele berekeningen gemaakt (door T. Huppes) en wij hopen de resultaten daarvan nog eens te publiceren. Zij komen er op neer, dat er wat de gehele periode 1950-1970 betreft, geen correlatie bestaat tussen werkloosheid en loonstijging. De regressielijn ligt zeer vlak en de correlatiecoëfficient is onbevredigend. Daarmee is het standpunt van de economen inzake de ijzeren wetten van vraag en aanbod al aangetast. Verder blijkt het, dat in de periode waarin de overheid in feite de loonpolitiek reeds had prijsgegeven - dus na 1964, toen de Stichting van de Arbeid het wel even zou opknappen en er, zoals was voorspeld, niets van terecht bracht - opeens een nieuwe Phillipscurve opduikt, die wel een goede correlatie oplevert. Deze laat ook een veel grotere marktinvloed zien dan de lijn voor de gehele periode 1950-1970. Daaruit zou iemand, met wat goede wil, kunnen afleiden dat de loonpolitiek van de jaren 1950-1963 wel degelijk een afwijking van het marktevenwicht heeft bereikt, maar dat het beleid na 1963 geen aanwijsbare invloed meer heeft gehad. Onze berekeningen en bespiegelingen zijn, voor de vijftiger jaren en voor de eerste tijd van de ‘gedifferentieerde’ loonpolitiek, in strijd met het economisch determinisme van de Phillips-school.

Maar dat neemt niet weg, dat de overheid zich niet al te ver van de natuurlijke krachten van de markt mag distanciëren. Dan roept ze een sterke reaktie op. Dat is gebeurd in het begin van de jaren zestig, toen de werkloosheid voortdurend beneden de één procent lag, en de loonstijging niettemin heel beperkt werd gehouden. Deze periode is naar mijn mening kritiek geweest, en zulks niet alleen omdat het marktevenwicht geweld werd aangedaan. De sterke loondruk ging gepaard met een kolossale hypocrisie en met een reeks tactische misgrepen, waarop ik hieronder terug kom.

Hoewel ik dus niet van mening ben dat het de ijzeren wetten van vraag en aanbod zijn die de loonpolitiek de nek hebben omgedraaid kan een zekere economische invloed, in enkele kritische jaren, toch niet worden ontkend. Ik zou het zo willen formuleren: loonpolitiek in afwijking van de markt is mogelijk (en zelfs gewenst - het is de ratio van het ingrijpen!) maar er zijn randvoorwaarden. Bij een sterk gespannen arbeidsmarkt past geen streven naar ongewoon lage loonsverhogingen, en dat is aan het begin van de jaren zestig gebeurd. Er is toen onvoldoende geschipperd.

2) Het werknemersaandeel. Een radikale omslag in het vakbondsstandpunt zou heel verklaarbaar zijn indien bleek, dat de geleide loonpolitiek ongunstig zou zijn geweest voor de inkomensverdeling. De feiten wijzen inderdaad uit dat het werknemersaandeel (dat is: het gemiddelde loon van de werknemer gedeeld door het gemiddelde inkomen per actieve Nederlander) in de jaren vijftig aanvankelijk daalde (van 72% in 1950 tot 67% in 1955) en daarna nauwelijks steeg (tot 68% in 1960); maar daarna, in de jaren zestig waarin de vakbeweging zo furieus werd op het systeem van overleg, schoot het werknemersaandeel omhoog tot 77% in 1966 om daarna iets te dalen tot 75% in 1969. De ontevredenheid met het beleid kwam opzetten zodra het beter ging! Men kan nu natuurlijk redeneren: de vakbeweging heeft eens omgekeken en geconstateerd dat de strenge politiek van de jaren vijftig slechter voor de arbeiders is geweest dan de turbulente gebeurtenissen van de jaren zestig - maar het blijft m.i. merkwaardig dat ze bij het NVV voortdurend zo kwaad zijn op mensen als Roolvink en Witteveen, terwijl die er dan toch maar, op wat voor paradoxale manier dan ook, toe bijdragen dat het de arbeiders relatief beter gaat dan onder Drees en Suurhoff. Ik houd het er voor dat een gebrek aan oprechtheid de reden is dat men, om eens een uitdrukking van Kloos te lenen, het achterste van zijn tong niet laat zien; oprecht zou het zijn als het NVV zei: achteraf leren de cijfers dat vrijheid, rommeligheid en wat strijd beter voor ons zijn dan de politiek die wij in de vijftiger jaren zo warm hebben gesteund. Dat ware m.i. eerlijker dan het schelden op de wurgwet.

3) Meer zelfvertrouwen. Na de oorlog werd algemeen getwijfeld of Nederland er ooit bovenop zou komen. Omstreeks 1950, toen alles wat meer normaal leek, bleven veel mensen het gevoel houden dat we er nooit in zouden slagen, volledige werkgelegenheid te bereiken (emigratie werd als een redmiddel gezien).

De betalingsbalans gaf aanleiding tot geweldig

[p. 5]

pessimisme; in overigens goed geïnformeerde kringen zag men de dollarschaarste als permanent. Minister In 't Veld remde de woningbouw af uit angst voor werkloosheid. De jaren dertig hingen als een zware schaduw over alles en iedereen. Loonstijgingen werden met de grootste argwaan bekeken - konden we ons dat wel veroorloven? Ook de inflatie riep doem en dreiging op, van tamelijk ongespecificeerd karakter, maar daar word je juist zo bang van.

Dat veranderde gaandeweg. In 1957 werd nog een bestedingsbeperking ingevoerd, waaraan iedereen geduldig meewerkte. Maar in de jaren zestig veranderde de mentaliteit. Volledige werkgelegenheid bleek toch niet zo'n heksentoer te zijn. De inflatie ging weliswaar lustig door, maar we leefden nog, en eigenlijk bleken maar weinig mensen er echt last van te hebben. Rampen bleven uit. De economisch zwakken werden geleidelijk beter geholpen door sociale voorzieningen - daar was geen loonpolitiek meer voor nodig. Nederland wandelde niet langer in de vreze van de economische ineenstorting.

4) Ondermijning van het beleid door de werkgevers. In tegenstelling tot hetgeen onbevangen waarnemers mochten verwachten hebben de Nederlandse ondernemers weinig ongedaan gelaten om de geleide loonpolitiek in de grond te boren. In de jaren vijftig hebben ze onophoudelijk propagande gemaakt voor vrijheid en tegen het verfoeilijke loondirigisme. Ze stonden schouder aan schouder met de confessionele organisaties van werknemers, die eveneens meer speelruimte verlangden. In het begin van de jaren zestig hebben individuele ondernemers niet slechts hogere lonen betaald dan geoorloofd was - dat kwam aldoor al voor - maar ze hebben het openlijk en met fanfare gedaan, en daarmee de vakbeweging voor schut gezet. Er is allerwege gebruik gemaakt van koppelbazen, hetgeen de cao's ondermijnt. Er is voortdurend geageerd tegen het stelsel. Op werkgeversvergaderingen, in werkgevers-

[p. 6]

bladen, in overleg met parlementariërs. De meer bezonnen vertegenwoordigers van de werkgevers in het centrale overleg hebben daar heel wat mee te stellen gehad; zij moesten de wens tot meer vrijheid in een praktisch beleid zien te vertalen (margepolitiek, differentiatie, later het overbrengen van bevoegdheden naar de Stichting), ook al zagen ze wel in dat dit de belangen van de ondernemers zou beschadigen. De aanvankelijke aanvallen op het Nederlandse stelsel kwamen van rechts, niet van links - laten we dat goed in het oog houden. Het was professor Witteveen, die op de jaarvergadering van de Vereniging voor de Staathuishoudkunde van 1959 een rechtlijnig pleidooi hield voor een volstrekt vrije loonvorming - niet Kloos of zo iemand. Het was minister Witteveen, dezelfde man in andere gedaante, die daarna telkens in de lonen wou ingrijpen - bevriezen van c.a.o.'s, verlengen van hun werkingsperiode, en zo meer. De werkgevers waren trouwens in de tweede helft van de jaren zestig verlate voorstanders geworden van het systeem dat ze tevoren hadden afgebroken. Is het een wonder dat het NVV er, bij zoveel wisselvalligheid, de brui aan geeft?

5) Gebrek aan controle op andere inkomens. In beginsel zijn ook de winstmarges, dus de belangrijkste andere inkomenscategorie, aan beheersing onderworpen. De Prijzenwet geeft daartoe voldoende juridische bevoegdheden. Ook de materiële spelregels zien er streng uit: in de jaren zestig is voortdurend gewerkt met de norm, dat ondernemers geen gestegen loonkosten mogen doorberekenen. Maar er is ruimte voor de opvatting, dat zij zich daaraan niet volledig hebben gehouden. Hadden ze 't wel gedaan, dan waren er in Nederland nauwelijks winsten meer over geweest, en in feite is het winstaandeel in het nationale inkomen min of meer constant (in tegenstelling tot het kapitaalaandeel, dat enorm is teruggelopen). Binnen het constante winstaandeel treden echter ruwe verschuivingen op; de looninflatie brengt individuele ondernemers in de knel, en bevoordeelt andere. De feitelijke prijsstijgingen vormen echter een voortdurende bedreiging van iedere loonpolitiek, en vooral het jaar 1969 met zijn record van 7% heeft veel kwaad bloed gezet. Kritici van de ondernemers hebben wel eens vergeten dat de afwenteling van de BTW met meer dan 100% (dus het profiteren van de belastingverhoging) een reaktie was op de benarde positie, waarin veel kleine zakenmensen waren geraakt. Platgedrukte winstmarges herstelden zich hier en daar een beetje, en soms probeerde men teruglopende omzetten te compenseren met wat extra prijsverhogingen. Dit alles is begrijpelijk, maar het maakte de bereidheid van de vakbeweging om aan een loonbeleid mee te werken nu niet dadelijk groter.

Daar kwamen andere dingen bij. De liberalisatiepolitiek ten opzichte van de huren laat zich ook moeilijk rijmen met een straf loonbeleid. De stijgende rentevoet - gevolg van de inflatie, want de beleggers hebben gaandeweg óók in de gaten gekregen wat indexatie betekent - is psychologisch moeilijk te verteren. Weliswaar gaat het daarbij om kwantitatief geringe verschuivingen in het nationale inkomen. Zij zijn niet in staat, de trendmatige toename van het arbeidsaandeel te compenseren - deze gaat door. Maar het gebrek aan controle op winsten, huren en op de rentevoet kan makkelijk als argument tegen een centrale loonpolitiek worden gebruikt. Men hoeft er maar op te wijzen dat een loonpolitiek deel behoort uit te maken van een algemene inkomenspolitiek, en te constateren dat deze laatste in Nederland hoe langer hoe minder bestaat.

Belangrijk is in dit opzicht, dat de loonpolitiek zich alleen uitstrekt over de cao's, terwijl de hogere salarissen daar niet onder vallen. Ik denk dat veel arbeiders het gevoel hebben dat deze hogere inkomens sneller stijgen dan de hunne. Waarschijnlijk vergissen ze zich daarin, al zijn er uitzonderingen (artsen); maar de atmosfeer wordt er zo niet beter op. Ook de spectaculaire inkomens van speculanten in onroerend goed - nee, we noemen geen namen - en het feit dat de overheid daar niets tegen kan ondernemen verkleint de bereidheid tot een loonbeheersing oude stijl, en trouwens tot iedere inkomenspolitiek.

6) Veranderde verhouding tussen regering en vakbeweging. Een geleide loonpolitiek kan, naar mijn mening, alleen worden gevoerd door een min of meer linkse regering. In Nederlandse termen: de PvdA moet meedoen. In de jaren vijftig hadden de bonden direkt contakt met hun eigen mensen in de regering. Ook bij onderlinge meningsverschillen bleef men elkaar vertrouwen. Na 1959 kreeg het bedrijfsleven te maken met Roolvink, wiens bekwaamheid, ervaring en energie door niemand in twijfel worden getrokken, maar die nu eenmaal van begin af aan niet goed viel. De toestand werd er niet vrolijker op toen een officieel beleid van vrijheid en loondifferentiatie werd aangekondigd, dat dwars inging tegen de wensen van het NVV: daar

[p. 7]

gaf men de voorkeur aan gelijke beloning voor gelijke arbeid, werkclassificatie en algemene loonronden. Al gauw bleek overigens, dat het met die nieuwe vrijheid vreemd was gesteld; zij bestond voornamelijk in Aanwijzingen van de heer Roolvink aan het College van Rijksbemiddelaars, gevolgd door Nadere Aanwijzingen, en door frekwent ingrijpen in allerlei cao's, alles in de traditie van het bekende millimeteren. Het kwade bloed dat in die periode is gezet, ook bij de ondernemers, is voortdurend door de zestiger jaren heen blijven kruipen, als men mij deze beeldspraak toestaat.

Een gevolg van het onoprechte en slecht verkochte beleid was dat de Stichting van de Arbeid tegen het officiele systeem ging rebelleren, en het recht opeiste, zelf de geleide loonpolitiek te gaan uitvoeren. De regering, die er ook geen gat meer in zag, ging in 1963 op dit onzinnige voorstel in, waardoor eerst het loonpeil explodeerde (15% in 1964 - de gespannen arbeidsmarkt was er natuurlijk ook schuld aan) en vervolgens zoveel ruzie in de boezem van de Stichting ontstond dat toen in feite iedere loonpolitiek al onmogelijk was geworden. Weliswaar zijn later de bevoegdheden weer aan het College teruggegeven (1966) maar toen zat alles al veel te veel in de knoop. Met de terugkeer van de PvdA in de regering was weinig gewonnen, omdat deze partij langzamerhand niet meer wist wat ze van de loonbeheersing moest denken. Het spreekt vanzelf dat politieke factoren, zoals de nacht van Schmelzer, daarna niet bijzonder bevorderlijk zijn geweest voor een mildere stemming bij de vakbonden. Het klimaat werd hoe langer hoe beroerder.

De laatste donderslagen werden vernomen in 1968. In mei van dat jaar verraste de regering de Kamer met een nota waarin zij aankondigde, de lopende cao's met zes maanden te zullen verlengen. Meteen werden er in het land enkele flinke protestakties tegen deze loonbevriezing gehouden, en de regering-De Jong, waaraan men zekere democratische geneigdheden niet kan ontzeggen, trok zonder dralen het plan weer in. Het kwaad was echter geschied: de vakbeweging wantrouwde de regering nu zo hartgrondig dat ze ook niets meer wou weten van een laatste rudimentaire mogelijkheid van overheidsingrijpen in individuele cao's. De Loonwet die op stapel stond moest de overheid volledig buiten spel zetten.

De lezer weet, dat dit laatste niet is gelukt en dat de Kamer accoord is gegaan met artikel 8, waarin de overheid tenslotte toch nog een veto over specifieke cao's krijgt, te hanteren in noodgevallen. Het woord ‘wurgwet’, dat door het NVV werd gebruikt, moet gezien worden in het licht van hiet beschreven gebeurtenissen der laatste jaren. Maar er is, naar mijn mening, nog een andere factor in het spel.

7) Kritiek van links op de vakbeweging. In de jaren vijftig, en tot diep in de jaren zestig, vertrouwden progressieve mensen als vanzelfsprekend op de overheid. Het was de overheid die de belangen van de zwakken zou verdedigen en die het macro-economische evenwichtsbeleid zou uitvoeren dat zo heilzaam is voor iedereen. Linkse regeringen, of althans regeringen met linkse partijen erin, zouden zoetjesaan naar een betere maatschappij toewerken. Een progressieve vakbeweging zou uiteraard, al macro-economisch denkend en evolutionair handelend, bij zo'n regering aansluiting moeten zoeken en het officiële beleid, kritisch maar steeds constructief, moeten ondersteunen.

Deze ideologische conceptie is weliswaar nooit onbestreden gebleven. Ter linkerzijde van PvdA en NVV opereerden partijtjes en ook wel vakbonden met een heel andere kijk op de zaak, maar dat waren blijkbaar hele of halve communisten, die krachtig veroordeeld of, naar het uitkwam, genegeerd moesten worden. De overheid was en bleef het instrument van de voortuigang, al zou dit proces wellicht onderbroken kunnen worden door het optreden van rechtse regeringen.

In de jaren zestig raakte echter een tegengestelde ideologie in de mode. Zij sloot aan bij de door socialisten nog wel gezongen (zij het misschien gedachteloos gezongen) regel, dat de staat verdrukt en de wet logen is. De welvaartsstaat en de parlementaire democratie hebben daar, volgens deze opvatting, geen verandering in vermogen te brengen. Het kapitalisme is een zieke, autoritaire maatschappij vorm die door direkte en buitenparlementaire aktie moet worden vernietigd. De vakbonden zagen zichzelf, tot hun niet geringe schrik, gedoodverfd als een deel van het establishment en reageerden daarop met de verwarring, die men overal kan waarnemen als progressieve reformisten worden geconfronteerd met aktivisten en revolutionairen. Kalmpjes negeren van deze nieuwe oppositie bleek niet langer te gaan; daarvoor waren de provo's, contesterende studenten, rebellerende kunstenaars, kabouters te talrijk geworden, en bovendien waren de eigen gelederen geïnfiltreerd. Actuele kwesties zoals de Maagdenhuis-

[p. 8]

bezetting vroegen om een stellingname, en dat zit uiteraard niet zo lekker in een organisatie die vanouds een broertje dood heeft aan de wilde staking en die de staking als politiek pressiemiddel met achterdocht beschouwt.

Het NVV is weliswaar niet in zo'n staat van verwarring geraakt als de PvdA, waarbinnen de facties elkaar juist inzake dit soort problemen naar het leven staan, maar helemaal onberoerd is de vakbeweging niet gebleven. Zoveel is, bij alle onzekerheid, zeker dat het knusse aanleunen tegen welke regering dan ook op dit moment niet meer mogelijk zou zijn. Een loonpolitiek als die van de jaren vijftig zou door de sociale kritici meteen zijn beschreven als een poging, de meerwaarde te vergroten en de bonden zouden er luidkeels van worden beticht, de belangen van de kapitalisten te dienen. De vakbeweging kan zich op dit ogenblik niet langer zo intiem encanailleren met ‘het systeem’ of ‘de strukturen’ zonder deze kritiek uit te lokken, en ze doet dan ook haar best om aan de nieuwe geestesstromingen wat tegemoet te komen, c.q. er enige lippendienst aan te bewijzen. Zo zien we dan hoe de heer Mertens over het kapitalisme spreekt alsof hij er part noch deel aan had, en hij heeft zelfs de 200 (een heilig getal sinds Berle en Means in 1932 dat bekende boek schreven) weer eens van stal gehaald (iedereen deed alsof Mertens deze machthebbers persoonlijk had geteld). In dezelfde geest spreekt Kloos met warmte over de Joegoslavische radenonderneming. Zo kan het ook opluchtend werken om eens flink ‘wurgwet, wurgwet’ te roepen, ook al klopt dit ternauwernood met eerdere opvattingen over de sociaal-economische politiek, en al zit er een stuk verloochening in van het werk van Drees, Suurhoff en Berger. Het lijdt geen twijfel dat deze pejoratieve term weergeeft wat er bij veel arbeiders leeft, noch ook dat zij een ideologisch klimaat weerspiegelt dat meer gekenmerkt wordt door de wens tot polarisatie dan tot vriendelijke coöperatie. In zo'n klimaat kan geen enkele inkomenspolitiek gedijen.

Het bovenstaande is een subjectief verslag van een aantal samenhangende gebeurtenissen, die tot de ondergang van de loonpolitiek hebben geleid. De les die eruit te trekken valt is, dat een loonpolitiek berust op de gelijktijdige vervulling van een vrij groot aantal voorwaarden. Er is een heel speciale economische, sociale, politieke en ideologische constellatie voor nodig. Die hebben we in Nederland gehad; het is onwaarschijnlijk dat ze gauw terug zal keren.